盛朝迅

近年來，圍繞“產(chǎn)業(yè)政策有沒有用”“要不要繼續(xù)實施產(chǎn)業(yè)政策”“產(chǎn)業(yè)政策如何轉(zhuǎn)型”等重大問題，學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界和政策制定者進(jìn)行了廣泛的探討、深入的研究和不斷的反思。但總體而言，取得的共識和進(jìn)展較為有限?，F(xiàn)實中，產(chǎn)業(yè)政策仍在大量的制定并運用到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，甚至由于新冠肺炎疫情的沖擊和全球范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)競爭的日趨激烈，產(chǎn)業(yè)政策的制定實施得到了更為廣泛的重視和更為經(jīng)常的使用。產(chǎn)業(yè)政策制定實施中存在的各種問題正在逐步改善，但仍然或多或少地存在。展望未來，到本世紀(jì)中葉我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國的征程中，產(chǎn)業(yè)政策不會缺位。但如何更好地制定和實施產(chǎn)業(yè)政策，特別是在國家提出加快構(gòu)建新發(fā)展格局的背景下，產(chǎn)業(yè)政策的功能、定位、實施方式和手段都需要與時俱進(jìn)，不斷調(diào)整優(yōu)化轉(zhuǎn)型，以便于更好地滿足國家戰(zhàn)略需要。

一、理解產(chǎn)業(yè)政策的基本邏輯

伴隨著產(chǎn)業(yè)政策的誕生，有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的爭議就一直沒有停歇。這里試圖從政府職能轉(zhuǎn)變、國際規(guī)則對接、時代發(fā)展變化、企業(yè)需求調(diào)整等方面構(gòu)建分析產(chǎn)業(yè)政策之所以產(chǎn)生、為什么存在、還將繼續(xù)發(fā)揮作用的理論依據(jù)、現(xiàn)實依據(jù)和邏輯框架。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變：從促進(jìn)市場功能發(fā)揮到彌補市場不足

產(chǎn)業(yè)政策是政府經(jīng)濟治理的重要手段，是結(jié)構(gòu)性政策的重要內(nèi)容，是協(xié)調(diào)政府與市場關(guān)系的重要途徑。從歷史維度來看，我國制定和實施產(chǎn)業(yè)政策是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中的重大理論創(chuàng)新和政策創(chuàng)新。產(chǎn)業(yè)政策是對傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟模式的一種更市場化的替代，對于促進(jìn)市場功能發(fā)揮、釋放經(jīng)濟活力、完善社會主義市場經(jīng)濟發(fā)揮了重要作用，是適應(yīng)并促進(jìn)當(dāng)時生產(chǎn)力發(fā)展要求且能滿足國家特定戰(zhàn)略需求的。例如，國務(wù)院印發(fā)的《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》提出，制定產(chǎn)業(yè)政策是國家加強和改善宏觀調(diào)控，有效調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)業(yè)素質(zhì)，促進(jìn)國家經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展的重要手段。在制定實施產(chǎn)業(yè)政策的過程中，注重按照工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的客觀規(guī)律辦事，密切結(jié)合我國國情和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的特點，充分發(fā)揮市場對資源配置的作用，突出重點，集中力量解決關(guān)系國民經(jīng)濟全局的重大問題，從而推動了基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、技術(shù)水平和競爭力的提升。從現(xiàn)實要求來看，自黨的十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”和黨的十九大提出“建立市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟體制”以來，我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善和成熟。但是，在部分領(lǐng)域還存在較明顯的市場失靈或外部性問題，產(chǎn)業(yè)發(fā)展要么普遍不足，要么嚴(yán)重過剩，需要產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮作用來彌補市場失靈和市場不足。特別是，新發(fā)展格局下需要重新認(rèn)識政府與市場關(guān)系，破除政府與市場兩分法。一方面，“政府”在變，政府也是市場的一部分，是中國特色社會主義市場經(jīng)濟的重要參與主體；另一方面，“市場”也在變，一些大的平臺公司在數(shù)字經(jīng)濟的賦能下逐步擁有了部分“政府”的職能，能夠為消費者提供出行、醫(yī)療等公共服務(wù)。為此，需要發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策在協(xié)調(diào)政府與市場關(guān)系中的作用，構(gòu)建政府與市場雙向互動、公私合作的共生共贏關(guān)系，加快形成“雙螺旋相互促進(jìn)”機制，通過產(chǎn)業(yè)政策完善產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、推動數(shù)據(jù)開放、強化人才培育、提供應(yīng)用場景等，激發(fā)創(chuàng)新基因、企業(yè)活力和創(chuàng)業(yè)精神，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更為均衡的發(fā)展。

（二）國際規(guī)則對接：從推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展到維護產(chǎn)業(yè)安全

由于國際規(guī)則制定權(quán)在先發(fā)國家手里，后發(fā)國家在制定產(chǎn)業(yè)政策時必須考慮與國際規(guī)則對接，才能在夾縫中求生存。21年前，我國為加入世界貿(mào)易組織（WTO），曾就市場準(zhǔn)入、降低關(guān)稅、取消非關(guān)稅壁壘、產(chǎn)業(yè)政策和補貼、國有企業(yè)、發(fā)展中國家過渡期等議題與發(fā)達(dá)國家進(jìn)行了多輪艱辛的磋商。加入WTO以來，中國貿(mào)易環(huán)境大為改善，在更大范圍獲得了基于規(guī)則保護、更穩(wěn)定的貿(mào)易最惠國待遇。為履行加入WTO時的承諾，我國實施了大量改革開放的實質(zhì)性舉措，清理了2 300多部法律法規(guī)和部門規(guī)章，使我國的市場準(zhǔn)入條件更加透明和規(guī)范，更具可預(yù)見性。通過全國人大、國務(wù)院各部門修訂325件，廢止830件，范圍涉及貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、投資等方面；地方政府協(xié)同采取行動，共清理出9萬多件地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和其他政策措施，并分別進(jìn)行了修改和廢止處理。我國國內(nèi)涉及經(jīng)濟和市場管制的制度和規(guī)則變得更加公開透明并符合國際慣例，營商環(huán)境得到相當(dāng)程度的改善且日益國際化。如今，我國已成為經(jīng)濟全球化的堅定維護者，但國際規(guī)則的變化也會影響我國政府的政策模式和行為手段，產(chǎn)業(yè)政策在維護國家產(chǎn)業(yè)安全、提升發(fā)展主動權(quán)中的作用愈加凸顯。當(dāng)前，國際經(jīng)濟政治形勢正在發(fā)生重大變化，全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價值鏈面臨重構(gòu)，出現(xiàn)了本土化、分散化、區(qū)域化發(fā)展趨勢。發(fā)達(dá)國家實施再工業(yè)化戰(zhàn)略，力圖鞏固其技術(shù)和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)先優(yōu)勢，新冠肺炎疫情更加速了這一趨勢，高端制造、抗疫物資生產(chǎn)和重要原材料供應(yīng)出現(xiàn)向發(fā)達(dá)國家“逆轉(zhuǎn)移”態(tài)勢，引發(fā)國際分工和國際貿(mào)易格局重構(gòu)，新的產(chǎn)業(yè)分工格局正在調(diào)整形成中。以美國為首的發(fā)達(dá)國家正在試圖通過主導(dǎo)一些大型區(qū)域貿(mào)易協(xié)定來強化其在全球供應(yīng)鏈中的主導(dǎo)優(yōu)勢，通過嚴(yán)格原產(chǎn)地規(guī)則等要求對我國加諸眾多條件限制，甚至將我國排除在新的貿(mào)易體系之外。綠色環(huán)保、勞動保護、社會責(zé)任、數(shù)據(jù)安全等可持續(xù)和安全發(fā)展理念在全球范圍廣泛興起，對世界各國企業(yè)、產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)提出了更高要求。在這種背景下，必然要求我國產(chǎn)業(yè)政策更加注重綠色低碳、勞動者權(quán)益保護和全球數(shù)據(jù)規(guī)則對接，更加注重構(gòu)建以我為主的全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價值鏈，推動我國產(chǎn)業(yè)邁向中高端，提升參與和構(gòu)筑全球供應(yīng)鏈的主動權(quán)，實現(xiàn)更為穩(wěn)健、更加安全、更可持續(xù)的發(fā)展。

（三）時代發(fā)展變化：從支撐國際大循環(huán)到加快構(gòu)建新發(fā)展格局

在改革開放后相當(dāng)長一段時期，我國發(fā)揮勞動力豐富、成本低的優(yōu)勢，通過設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)和經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等方式，積極引進(jìn)外資、先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗，承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，參與全球經(jīng)濟分工與合作，形成了資源和市場“兩頭在外”、大進(jìn)大出的國際大循環(huán)格局，成為“世界工廠”，有力促進(jìn)了經(jīng)濟快速發(fā)展。在這一背景下，我國產(chǎn)業(yè)政策的主要邏輯是服務(wù)“國際大循環(huán)”，其主要做法是鼓勵出口，對出口企業(yè)所得稅進(jìn)行減免并提供出口退稅，將優(yōu)質(zhì)商品以具有競爭力的低廉價格出口國外，提升西方消費者福利。其結(jié)果是“兩頭在外”“大進(jìn)大出”，成為“世界工廠”，創(chuàng)造了舉世矚目的工業(yè)發(fā)展奇跡，但也帶來資源消耗和污染留在國內(nèi)、附加值低、分工鎖定、貿(mào)易摩擦和爭端增多、低水平惡性競爭等突出難題，受到發(fā)達(dá)國家與新興經(jīng)濟體的“兩頭擠壓”。近年來，經(jīng)濟全球化遭遇逆流，國際經(jīng)濟循環(huán)格局發(fā)生深度調(diào)整。新冠肺炎疫情加劇了逆全球化趨勢，各國內(nèi)顧傾向上升。2020年4月，習(xí)近平總書記提出要建立以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，黨的十九屆五中全會對構(gòu)建新發(fā)展格局作出全面部署。這是把握未來發(fā)展主動權(quán)的戰(zhàn)略性布局和“先手棋”，是新發(fā)展階段要著力推動完成的重大歷史任務(wù)，也是貫徹新發(fā)展理念的重大舉措。構(gòu)建新發(fā)展格局，就是要打破傳統(tǒng)國際大循環(huán)模式的弊端和受制于人的尷尬地位，把人民群眾美好生活需要作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，充分挖掘內(nèi)需潛力，打造強大國內(nèi)市場，促進(jìn)經(jīng)濟循環(huán)暢通無阻，實現(xiàn)高水平自立自強，形成對全球要素資源的強大吸引力，改變生產(chǎn)函數(shù)組合方式，推動實現(xiàn)從融入?yún)⑴c發(fā)展模式向主動引領(lǐng)發(fā)展模式的躍遷，加快創(chuàng)造出以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新的循環(huán)發(fā)展模式。因此，產(chǎn)業(yè)政策的立足點要從鼓勵出口、促進(jìn)國際大循環(huán)調(diào)整為滿足內(nèi)需、促進(jìn)科技自立自強和國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)。以人民美好生活需求為出發(fā)點，推動實現(xiàn)內(nèi)外貿(mào)商品生產(chǎn)“同線同標(biāo)同質(zhì)”，努力把優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品留在國內(nèi)，滿足國內(nèi)市場消費升級需求。發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策在抗疫等應(yīng)急物資生產(chǎn)和救援中的作用。依托強大國內(nèi)市場，加快實施產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程，培育“專精特新”中小企業(yè)和具有產(chǎn)業(yè)生態(tài)主導(dǎo)權(quán)的龍頭企業(yè)，提升全球產(chǎn)業(yè)分工主導(dǎo)能力。根據(jù)“雙碳”等國家發(fā)展戰(zhàn)略需要，嚴(yán)格限制高耗能、高污染和資源性產(chǎn)品出口。加大優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品進(jìn)口，促進(jìn)貿(mào)易基本平衡。實施重要初級產(chǎn)品進(jìn)口儲備戰(zhàn)略，對于進(jìn)口重要能源、農(nóng)產(chǎn)品和關(guān)鍵礦產(chǎn)資源實行稅收優(yōu)惠、減免和補貼措施。

（四）企業(yè)需求調(diào)整：從“要資金”“要政策”到“拓市場”“優(yōu)環(huán)境”

部分經(jīng)濟學(xué)者和西方政府對我國產(chǎn)業(yè)政策的最大批評就是認(rèn)為過去產(chǎn)業(yè)政策“選冠軍”（“選產(chǎn)業(yè)”+“選企業(yè)”+“選技術(shù)路線”+“給資金”+“給政策”）的做法扭曲了市場競爭，造成了資源錯配和不公平競爭。毋庸置疑，這類產(chǎn)業(yè)政策在特定歷史時期發(fā)揮了重要作用。比如，“選產(chǎn)業(yè)”推動了特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使我國多個行業(yè)規(guī)模體量躍居世界第一，200多種產(chǎn)品產(chǎn)量居世界第一；“選企業(yè)”有助于龍頭企業(yè)做大做強，增強國有經(jīng)濟競爭力，同時避免惡性粗放競爭；“選技術(shù)路線”有助于推動成熟技術(shù)落地轉(zhuǎn)化，加速從研發(fā)到生產(chǎn)的進(jìn)程；“給資金”在要素短缺時期能夠大大緩解企業(yè)資金瓶頸，促進(jìn)企業(yè)快速成長；“給政策”則能夠讓企業(yè)在競爭中獲得明顯的比較優(yōu)勢，快速拓展市場空間。但隨著我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件和環(huán)境的變化，這類指向性過于明顯、傾斜性特征顯著的政策支持方式變革越來越不適應(yīng)時代發(fā)展要求。比如，“選產(chǎn)業(yè)”領(lǐng)域太多，分散了政府的有限資源，降低了政府資源的使用效率，帶來了地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，并導(dǎo)致某些鼓勵發(fā)展產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩。從追趕型經(jīng)濟體向引領(lǐng)型經(jīng)濟體轉(zhuǎn)變，前沿領(lǐng)域技術(shù)路線的不確定性也增加了“選技術(shù)”失敗的風(fēng)險。“選企業(yè)”會抑制行業(yè)發(fā)展活力，降低企業(yè)從事技術(shù)創(chuàng)新的積極性。貨幣投放量大幅增加，市場上資金充沛，產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要矛盾從“有項目、缺資金”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝匈Y金、缺好項目”，大量的投資人手握重金卻無處可投，政府資金相對于市場資金的體量規(guī)模較小，政府資金追求穩(wěn)健回報的屬性也使得政府投資愈加謹(jǐn)慎，“給資金”的效果大打折扣。確立競爭政策基礎(chǔ)性地位和“去補貼化”“全球最低稅率”成為全球新的共識，要求“給政策”型的產(chǎn)業(yè)政策盡快轉(zhuǎn)型。從實地調(diào)研情況來看，很多優(yōu)質(zhì)企業(yè)也坦言，“現(xiàn)在給資金不如給政策，給政策不如給市場，給市場不如給公平競爭的發(fā)展環(huán)境”。因此，適應(yīng)構(gòu)建新發(fā)展格局的需要，產(chǎn)業(yè)政策需要從“選產(chǎn)業(yè)、選企業(yè)、選技術(shù)路線”向“選有限產(chǎn)業(yè)+行業(yè)內(nèi)企業(yè)普惠支持+營造良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)”轉(zhuǎn)變。一方面，瘦身聚焦，縮小產(chǎn)業(yè)政策支持范圍，僅對事關(guān)國家經(jīng)濟安全和未來發(fā)展全局有重要影響的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持；另一方面，要與高標(biāo)準(zhǔn)國際規(guī)則接軌，盡可能減少直至消除對特定主體的補貼、稅收優(yōu)惠、低價供地和行政干預(yù)，轉(zhuǎn)而通過政府采購、消費補貼等市場化方式對行業(yè)內(nèi)企業(yè)加大普惠支持力度，加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)，優(yōu)化政府服務(wù)，營造良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)，通過自主創(chuàng)新和公平競爭培育出有競爭力的企業(yè)。產(chǎn)業(yè)政策的主要功能是為企業(yè)發(fā)展拓展國際國內(nèi)市場空間，加強國際規(guī)則對接，營造公平競爭的優(yōu)良發(fā)展環(huán)境。

需要注意的是，產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)特征是“選特定產(chǎn)業(yè)并給予傾斜性的支持或限制”，離開“選擇性”來談產(chǎn)業(yè)政策毫無意義。與此同時，產(chǎn)業(yè)政策兼具選擇性、功能性和普惠性三個屬性。其中，“選擇性”是產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)屬性，產(chǎn)業(yè)政策之所以能稱為產(chǎn)業(yè)政策，就在于其“選擇了特定產(chǎn)業(yè)”，甚至“選擇特定企業(yè)、特定技術(shù)路線”，如果沒有“選擇性”這個本質(zhì)屬性，就不能稱為產(chǎn)業(yè)政策。如“研發(fā)加計扣除”政策，對所有產(chǎn)業(yè)的研發(fā)投入都適用，就只能屬于創(chuàng)新政策，而不能劃入產(chǎn)業(yè)政策的范疇。無論產(chǎn)業(yè)政策如何調(diào)整優(yōu)化、轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，“選擇性”都不能丟。“功能性”是產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)屬性，“功能性”的目標(biāo)包括規(guī)模擴大、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)進(jìn)步、綠色低碳、培育龍頭企業(yè)、降低交易成本、提高產(chǎn)業(yè)競爭力、“進(jìn)口替代”、彌補市場失靈、避免政府失靈等，所有的產(chǎn)業(yè)政策都有一定的“功能性”目標(biāo)。因此，幾乎所有的產(chǎn)業(yè)政策都兼具“選擇性”和“功能性”屬性?！捌栈菪浴笔钱a(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展屬性，是指在選定特定產(chǎn)業(yè)之后，對產(chǎn)業(yè)內(nèi)所有市場主體“一視同仁”地給予普惠支持，鼓勵充分競爭。因此，“選擇性”是“普惠性”的前提，離開“選擇性”來談“普惠性”并不成立。產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的目標(biāo)不是消除“選擇性”，不是“以功能性產(chǎn)業(yè)政策替代選擇性產(chǎn)業(yè)政策”，更不是“推動產(chǎn)業(yè)政策向創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)型”，而是在保留“選擇性”的前提下增強“功能性目標(biāo)”的可及性、提升實施對象的“普惠性”和實施方式的公平性，避免不公平競爭、尋租、投資“潮涌”和產(chǎn)能過剩等現(xiàn)象。

總而言之，產(chǎn)業(yè)政策可能不是最好的辦法，但沒有產(chǎn)業(yè)政策情況只會更糟糕，不讓發(fā)展中國家使用產(chǎn)業(yè)政策是發(fā)達(dá)國家的“迷魂湯”。產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型要在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、強化國際規(guī)則對接引領(lǐng)、順應(yīng)時代發(fā)展變化、滿足企業(yè)發(fā)展需求中找準(zhǔn)自身的定位，獲得新的使命、角色和功能定位，開辟屬于自己的主戰(zhàn)場。

二、全球范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策的“回潮”及產(chǎn)業(yè)鏈政策的興起

從全球范圍來看，產(chǎn)業(yè)政策不僅沒有因為各種批評而消亡，反而獲得更多的支持和生命力。國家產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策的制定正在成為一項不可忽視的全球現(xiàn)象。與此同時，當(dāng)今世界百年未有之大變局和世紀(jì)大疫情加速演進(jìn)，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈進(jìn)入重塑期，國際產(chǎn)業(yè)競爭從產(chǎn)品競爭升級到產(chǎn)業(yè)鏈群之間的競爭，主要經(jīng)濟體紛紛出臺政策措施加強對產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的“國家干預(yù)”，產(chǎn)業(yè)鏈成為世界各國戰(zhàn)略競爭主戰(zhàn)場。

（一）各國高度重視產(chǎn)業(yè)政策的運用

美國一直就是產(chǎn)業(yè)政策的倡導(dǎo)者和積極支持者，美國第一任財長漢密爾頓就是早期產(chǎn)業(yè)政策醞釀?wù)吆吞岢咧弧６兰o(jì)五六十年代，美國在航天、軍工等領(lǐng)域?qū)嵤┊a(chǎn)業(yè)振興計劃，并且取得了較好效果。美國多屆政府都曾選擇新興產(chǎn)業(yè)，制定較長期的計劃予以扶持，推動政企合作和向企業(yè)轉(zhuǎn)讓技術(shù)，甚至通過減免稅收、政府采購等手段直接干預(yù)市場。如今這類產(chǎn)業(yè)政策仍在延續(xù)，在高科技領(lǐng)域尤其明顯。例如，美國圍繞先進(jìn)制造、大數(shù)據(jù)、生命科學(xué)等優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，制定發(fā)布《先進(jìn)制造業(yè)美國領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》《關(guān)鍵和新興技術(shù)國家戰(zhàn)略》等政策，明確提出提高中小制造企業(yè)在先進(jìn)制造業(yè)中的地位、鼓勵制造業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)、加強國防制造業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)、加強農(nóng)村先進(jìn)制造業(yè)建設(shè)等四個戰(zhàn)略任務(wù)，并設(shè)立了11個優(yōu)先項目。在人工智能等領(lǐng)域，美國政府舉辦“美國產(chǎn)業(yè)人工智能峰會”，成立“人工智能特別委員會”，提出由政府協(xié)調(diào)，整合產(chǎn)業(yè)和學(xué)術(shù)界力量以保持美國在人工智能時代的“領(lǐng)導(dǎo)地位”。在量子科技領(lǐng)域，美國眾議院科學(xué)、太空和技術(shù)委員會推動實施“國家量子計劃”，計劃加大對量子信息科技的投資，加強政府與業(yè)界、學(xué)術(shù)界的資源共享，其中包括向初創(chuàng)企業(yè)轉(zhuǎn)讓技術(shù)等措施。對于科技型龍頭企業(yè)，美國政府也為其提供包括資產(chǎn)稅、銷售稅和所得稅減免以及改善交通設(shè)施等諸多優(yōu)惠措施。美國咨詢機構(gòu)“地方自立研究所”發(fā)布的一份報告稱，2005—2014年亞馬遜至少接受了6.13億美元的地方政府補貼。美國非政府組織“履行職責(zé)研究中心”跟蹤了美國各行業(yè)接受政府補貼的情況。其記錄顯示，特斯拉公司自2007年以來共接受35億美元的公共補貼（含減稅部分），其中近10%來自聯(lián)邦政府，其他來自地方政府，其中內(nèi)華達(dá)州就給特斯拉減免了13億美元的稅收，支持該公司在州內(nèi)建設(shè)超級電池工廠。另外，國際商用機器公司（IBM）接受了16.32億美元的各級政府補貼；谷歌母公司“字母表”接受了7.66億美元的州和地方政府補貼；臉書公司接受了3.33億美元的聯(lián)邦、州和地方政府補貼。美國為了推進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)國家戰(zhàn)略，成立了數(shù)量眾多（計劃為45家）的制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)（NNMI，National Network for Manufacturing Innovation，后來改為Manufacturing USA），并給予每家創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)每年500萬美元的補貼。美國對于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的支持政策、補貼和稅收減免更是名目繁多，數(shù)量高達(dá)10余種，其中，2008年《能源改進(jìn)和擴展法》和2009年《美國清潔能源和安全法》均規(guī)定了新能源汽車補貼政策，主要形式是為購買新能源汽車的納稅人提供聯(lián)邦稅收抵扣。國際金融危機期間，美國聯(lián)邦政府在“不良資產(chǎn)援助計劃”（TARP）下設(shè)立“汽車產(chǎn)業(yè)資助計劃”（Auto Industry Financing Program，AIFP），投入總金額超過800億美元。美國對于農(nóng)業(yè)等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的補貼也由來已久，平均每100美元的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值中，有20～30美元來自政府補貼。除各類補貼外，美國政府還為高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供訂單支持，比如，馬斯克的太空探索技術(shù)公司不僅有美國航天局的技術(shù)轉(zhuǎn)讓，而且有航天局和軍方的運載火箭發(fā)射合同。

2019年2月，德國聯(lián)邦經(jīng)濟與能源部正式公布《德國工業(yè)戰(zhàn)略2030》，宣告德國最新工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的誕生。這是德國近30年產(chǎn)業(yè)政策的重大轉(zhuǎn)變，該戰(zhàn)略提出了到2030年德國工業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，明確了產(chǎn)業(yè)政策實施的五種情形，并提出要培養(yǎng)“國家工業(yè)冠軍”，希望在人工智能、自動駕駛等戰(zhàn)略性領(lǐng)域，通過國家支持再造類似空中客車一樣的全球領(lǐng)先企業(yè)。從戰(zhàn)略目標(biāo)來看，《德國工業(yè)戰(zhàn)略2030》提出要增強并擴大德國制造業(yè)在歐洲和全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟技術(shù)實力、競爭力和領(lǐng)先地位，并把擴大規(guī)模和市場份額作為重要目標(biāo)，要求將工業(yè)在德國國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重從目前的23%擴大到2030年的25%。從重點領(lǐng)域來看，《德國工業(yè)戰(zhàn)略2030》提出了到2030年德國重點發(fā)展的十大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，包括鋼鐵、銅和鋁產(chǎn)業(yè)、化工產(chǎn)業(yè)、機械工程和工廠建設(shè)、汽車產(chǎn)業(yè)、光學(xué)產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療設(shè)備產(chǎn)業(yè)、綠色技術(shù)產(chǎn)業(yè)、武器裝備、航空產(chǎn)業(yè)和增材制造（3D打?。@些都是德國已經(jīng)或仍處于領(lǐng)先地位的關(guān)鍵工業(yè)領(lǐng)域，也是德國制造走向未來的基石。從政策支持方式來看，該戰(zhàn)略還明確了產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)的具體情形和主要措施，是一份德國版的產(chǎn)業(yè)政策實施指南?！兜聡I(yè)戰(zhàn)略2030》認(rèn)為，僅僅市場創(chuàng)新不足以應(yīng)對未來，幾乎沒有一個國家是完全依賴市場力量而成功的。在改變游戲規(guī)則的突破性創(chuàng)新面前，僅靠市場和固有的資源稟賦不足以應(yīng)對未來挑戰(zhàn)，必須加大政府政策的直接干預(yù)，來形成和鞏固新的相對優(yōu)勢。具體而言，《德國工業(yè)戰(zhàn)略2030》規(guī)定了政府產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)的五種情形：第一種情形：對于規(guī)模較小的產(chǎn)業(yè)，國家應(yīng)該較少干預(yù)，只需要普惠性的研發(fā)支持、稅收優(yōu)惠、政府采購等支持措施；第二種情形：對于規(guī)模較大的產(chǎn)業(yè)，國家可以給予企業(yè)直接資金補貼；第三種情形：對于現(xiàn)有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)造成重要挑戰(zhàn)的領(lǐng)域，國家干預(yù)可以延伸至限時接管股份；第四種情形：對于產(chǎn)業(yè)附加值非常高的新興領(lǐng)域，國家可以組建財團提供援助；第五種情形：對于可能影響全球科技競爭的戰(zhàn)略制高點領(lǐng)域，國家可以直接參與，組建國家平臺公司進(jìn)行研發(fā)生產(chǎn)。德國還聯(lián)合法國出臺《面向21世紀(jì)歐洲工業(yè)政策宣言》，通過整合資金、技術(shù)及經(jīng)驗，加大創(chuàng)新領(lǐng)域的戰(zhàn)略性投資，培育壟斷性的歐洲冠軍企業(yè)，采取更為有效的自我保護措施等，確保歐洲工業(yè)在國際上的競爭力。

印度從20世紀(jì)90年代之后開始實施給予重點產(chǎn)業(yè)選擇性干預(yù)的產(chǎn)業(yè)政策，其政策重點主要是計算機軟件、電子設(shè)備、制藥等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)部門。2004年，印度成立了以政府總理為主席的國家制造業(yè)競爭力委員會，該委員會2005年發(fā)布《制造業(yè)國家戰(zhàn)略》白皮書，提出與中國競爭全球制造業(yè)中心的地位。2015年，印度提出“印度制造”的世界工廠計劃，意圖振興印度制造業(yè)。2019年印度制定了全新的產(chǎn)業(yè)政策，該政策的重點是探討如何減少新技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用上的監(jiān)管障礙，鼓勵企業(yè)采用機器人技術(shù)和人工智能等前沿技術(shù)推動制造業(yè)的發(fā)展，吸引投資和就業(yè)機會，增加制造業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的份額。東南亞的越南、泰國、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞等國也紛紛制定產(chǎn)業(yè)政策，吸引外國投資，大力發(fā)展制造業(yè)和加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)。這些政策的特點是將發(fā)展“增長”能力作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體目標(biāo)。東南亞地區(qū)各國政府都認(rèn)為，加速發(fā)展的能力是發(fā)展最好的道路。因此，東南亞地區(qū)各國政府對農(nóng)業(yè)、制造業(yè)或服務(wù)業(yè)中具有生產(chǎn)能力的領(lǐng)域都進(jìn)行大力扶持，同時進(jìn)行大規(guī)模土地改革以提高土地生產(chǎn)力，通過這些領(lǐng)域的發(fā)展來加速資本積累、技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)多樣化，從而達(dá)到進(jìn)一步加速生產(chǎn)能力發(fā)展的目的。與此同時，東南亞國家十分重視政府干預(yù)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，重點支持制造業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，主要將稅收減免、加速折舊等相關(guān)扶持措施集中于具有生產(chǎn)能力部門中的新產(chǎn)品、新工藝和新技術(shù)方面，以促進(jìn)制造業(yè)部門生產(chǎn)能力的加速發(fā)展，從而達(dá)到帶動整個經(jīng)濟發(fā)展的目的。為保證產(chǎn)業(yè)政策的順利實施，東南亞各國還紛紛成立專門機構(gòu)以扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這些機構(gòu)的作用主要是選擇具有生產(chǎn)潛力的部門作為目標(biāo)產(chǎn)業(yè)，并從中挑選出部分企業(yè)進(jìn)行扶持。這些專門機構(gòu)必須持續(xù)緊盯本國或本地區(qū)企業(yè)的生產(chǎn)能力，找出具有生產(chǎn)潛力的部門并加快該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而可以使這些產(chǎn)業(yè)比其他產(chǎn)業(yè)更快地增長。重視對目標(biāo)產(chǎn)業(yè)中的重點扶持企業(yè)的情況進(jìn)行跟蹤，并定期進(jìn)行評估。東南亞各國人力成本明顯低于我國，雖然在產(chǎn)業(yè)體系完備程度、基礎(chǔ)設(shè)施條件和勞動力素質(zhì)等方面弱于我國，但通過稅收優(yōu)惠、土地供應(yīng)、園區(qū)建設(shè)、人員流動便利性等方面的招商引資措施，其在吸引全球勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面的優(yōu)勢進(jìn)一步凸顯，可能對我國具有傳統(tǒng)比較優(yōu)勢的創(chuàng)匯產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生較大影響和沖擊，一定程度上擾亂我國制造業(yè)布局和發(fā)展節(jié)奏，減緩我國中西部地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程，侵蝕我國制造業(yè)的底盤，給我國“世界工廠”地位帶來一定威脅。

（二）產(chǎn)業(yè)鏈政策快速興起

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，各國更加重視產(chǎn)業(yè)政策的作用，內(nèi)顧傾向上升。維護產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)回流，推動構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈和彈性供應(yīng)鏈體系，成為各國產(chǎn)業(yè)政策的“優(yōu)選項”和“必選項”。

美國把擴大國內(nèi)制造業(yè)供應(yīng)鏈能力作為保障先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位的核心要素和政策重點。美國白宮發(fā)布供應(yīng)鏈審查百日報告，嚴(yán)厲批評了過去效率優(yōu)先和低成本優(yōu)先的做法，認(rèn)為美國全球化布局產(chǎn)業(yè)鏈的做法損壞了美國的繁榮和管理全球資源的能力，必須采取措施重建工業(yè)基礎(chǔ)和創(chuàng)新引擎。美國政府還建立了多部門高度協(xié)同、運行高效的產(chǎn)業(yè)鏈控制機制，包括由國土安全部主導(dǎo)、對總統(tǒng)直接負(fù)責(zé)的跨部門全球供應(yīng)鏈工作小組，邀請關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、資源所有者和運營商等會商形成報告，從安全角度對供應(yīng)鏈進(jìn)行總體把控。由商務(wù)部牽頭，建立能源部、國防部、司法部和中央情報局等共同參與的聯(lián)席會議協(xié)商決策機制。建立由大型跨國公司和企業(yè)參與的產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險管理工作組，增強政府與企業(yè)的互動等。與此同時，美國還投入4 000億美元推行“購買美國貨”計劃，以增強本土制造能力，并強化與歐日澳供應(yīng)鏈合作。美國供應(yīng)鏈審查百日報告提出了加強半導(dǎo)體、電動汽車電池、關(guān)鍵礦物和材料、藥物和先進(jìn)藥物成分等供應(yīng)鏈本土化發(fā)展的六大類23條具體建議。這些措施包括：加強美國關(guān)鍵產(chǎn)品的制造能力建設(shè)，提高美國制造業(yè)就業(yè)質(zhì)量和工人熟練程度，推動關(guān)鍵產(chǎn)品在美國國內(nèi)生產(chǎn)；投資研發(fā)以減少供應(yīng)鏈的脆弱性；嚴(yán)格審查外資對美國“關(guān)鍵技術(shù)”領(lǐng)域的投資，對于任何可能獲得美國企業(yè)特定技術(shù)或敏感技術(shù)的并購或投資，都需要進(jìn)行強制申報；嚴(yán)格控制技術(shù)人才流動與國際學(xué)術(shù)合作；加強與美國盟友合作共同提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性，等等。美國中國戰(zhàn)略小組發(fā)布的《非對稱競爭》報告明確提出把芯片、稀土、基因工程三大關(guān)鍵技術(shù)作為中美戰(zhàn)略競爭的焦點，建議采取推動制造業(yè)回流、加強新基建、完善平臺和標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合盟友圍堵等措施減少供應(yīng)鏈對中國的依賴，必要時可以通過制定強制性經(jīng)濟措施和法律、增加新的不可靠實體清單、完善反壟斷法等方式對中國進(jìn)行打擊。

歐盟宣布多元化供應(yīng)鏈審查計劃和供應(yīng)鏈安全立法，提出《供應(yīng)鏈法》草案，加強歐盟內(nèi)部資源整合，力圖通過“保護性措施”減少對外依賴，推動歐盟經(jīng)濟競爭力的回歸，重構(gòu)自主彈性供應(yīng)鏈。歐盟更新的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略也以減少原材料、電池、活性藥物成分、氫、半導(dǎo)體、云計算等六大戰(zhàn)略領(lǐng)域?qū)χ袊囊蕾嚍橹饕繕?biāo)。歐盟工業(yè)5.0戰(zhàn)略強調(diào)依托數(shù)字化、數(shù)據(jù)驅(qū)動和互聯(lián)工業(yè)建立可持續(xù)、以人為本、彈性的供應(yīng)鏈。歐盟還實施了《外商直接投資審查條例》，強化對敏感領(lǐng)域外商投資監(jiān)管，通過“出口管制新規(guī)”升級軍民兩用產(chǎn)品出口管制，計劃推出“歐洲共同利益重要計劃”，提供約500億歐元支持半導(dǎo)體投資。

日本政府宣布從108萬億日元的抗疫經(jīng)濟救助計劃中，撥出2 435億日元用于“供應(yīng)鏈改革”項目，幫助本國企業(yè)將零部件生產(chǎn)線特別是高附加值產(chǎn)品的制造轉(zhuǎn)移回本土或轉(zhuǎn)移至亞洲、非洲等多個地區(qū)，“尋求實現(xiàn)生產(chǎn)基地多元化”和供應(yīng)鏈多元化。不少外資企業(yè)重新評估供應(yīng)鏈安全，提出產(chǎn)地多樣化、減少供應(yīng)鏈過度集中的想法，制藥、醫(yī)療器械和防疫物資等行業(yè)就近或本地化生產(chǎn)成為趨勢。在日本政府出臺這一政策后，東京商事研究公司對2 600家日本企業(yè)進(jìn)行調(diào)查，有37%的公司愿意把生產(chǎn)基地遷出中國。

三、我國產(chǎn)業(yè)鏈政策的實踐與創(chuàng)新

保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，確保產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈在關(guān)鍵時刻不掉鏈子，是大國經(jīng)濟必須具備的重要特征。在百年未有之大變局和世紀(jì)大疫情交織影響的背景下，我國高度重視產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定工作，提出了一系列夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平的政策思路和重大舉措，使保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全成為國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的一項重要任務(wù)，產(chǎn)業(yè)鏈政策也在保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全的實踐中不斷演進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展。

（一）產(chǎn)業(yè)鏈政策的內(nèi)涵闡釋

產(chǎn)業(yè)政策是支持、培育、促進(jìn)或限制特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的總和，主要包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)布局政策等，支持手段包括：一是市場準(zhǔn)入，包括一些特殊行業(yè)的經(jīng)營牌照，與特許經(jīng)營有關(guān)的資格、經(jīng)營范圍有關(guān)的資質(zhì)，以及各種行政許可等。二是資源要素支持，包括土地、能源、電力、水、道路和園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、金融（包括信貸和投資基金等）、勞動力和人才、數(shù)據(jù)要素、頻譜資源等要素的優(yōu)先配置和低成本獲取等。三是價格手段，包括價格制定與價格補貼等，如對于特定產(chǎn)品進(jìn)行政府定價，對其采購產(chǎn)品進(jìn)行成本核算與定價等。四是財稅金融手段，包括各類稅收優(yōu)惠、補貼或減免措施。五是進(jìn)出口扶持，包括給予配額、出口補貼、出口信貸、進(jìn)口關(guān)鍵設(shè)備或原材料補貼或免稅等。六是市場拓展，制定企業(yè)、產(chǎn)品或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)目錄或門檻，對進(jìn)入目錄的企業(yè)或產(chǎn)品提供品牌推廣、消費補貼、“以舊換新”、產(chǎn)品下鄉(xiāng)以及國際市場開拓等服務(wù)。七是政府服務(wù)，包括政府領(lǐng)導(dǎo)定點聯(lián)系、政企合作、綠色通道等，重點企業(yè)管理者還可以獲得人大代表、政協(xié)委員等政治身份，或者直接進(jìn)入政府公務(wù)員或管理者系列。反之，如果限制一個行業(yè)發(fā)展，也可以使用上述手段，反向執(zhí)行。

產(chǎn)業(yè)鏈政策則是從產(chǎn)業(yè)鏈視角出臺的補鏈、延鏈、固鏈、優(yōu)鏈、強鏈等一系列政策的總和。主要內(nèi)容有：一是開展產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全審查，摸清楚產(chǎn)業(yè)鏈基本情況，繪制產(chǎn)業(yè)鏈地圖，開展產(chǎn)業(yè)鏈安全風(fēng)險研判及預(yù)警分析。二是針對產(chǎn)業(yè)鏈短板和薄弱環(huán)節(jié)出臺針對性扶持政策，包括針對“斷供”而采取的加快自主研發(fā)進(jìn)程補鏈延鏈以及推動關(guān)鍵零部件采購多元化、分散化活動；針對物流、人員流動等堵點卡點而采取的強化用工保障、完善物流“綠色通道”等，重視“專精特新”企業(yè)發(fā)展，并強調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的聯(lián)動。三是完善產(chǎn)業(yè)鏈上下游的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，包括實施鏈長制，由龍頭企業(yè)或政府牽頭協(xié)調(diào)，將原先支持某一具體產(chǎn)業(yè)、具體環(huán)節(jié)的政策調(diào)整為產(chǎn)業(yè)鏈政策，從產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)的視角統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈創(chuàng)新鏈融合，培育良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)，提升競爭力，避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。四是完善產(chǎn)業(yè)鏈利益分配機制，涉及價格調(diào)控政策，如大宗商品的保供穩(wěn)價，提升國內(nèi)供應(yīng)保障能力，增強海外資源獲取能力，強化市場監(jiān)督和預(yù)期管理，等等。五是推動產(chǎn)業(yè)鏈政策的國際協(xié)調(diào)與規(guī)則對接，包括深化多邊合作、引導(dǎo)企業(yè)有序開展海外布局、強化反制工作等。

（二）我國產(chǎn)業(yè)鏈政策的演進(jìn)與內(nèi)容創(chuàng)新

長期以來，我國實施的產(chǎn)業(yè)政策對于促進(jìn)改革開放不斷深化、助力我國成為世界第二大經(jīng)濟體和全球制造業(yè)第一大國發(fā)揮了重要作用。但是，我國過去產(chǎn)業(yè)政策的思路主要是促進(jìn)單一產(chǎn)業(yè)發(fā)展，過于強調(diào)出口導(dǎo)向的加工組裝環(huán)節(jié)和整機制造，缺乏“鏈?zhǔn)剿季S”和系統(tǒng)思維，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，關(guān)鍵零部件、核心材料和裝備受制于人，難以保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全。面向新時代經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和制造強國建設(shè)的迫切需求，我國亟待實施產(chǎn)業(yè)鏈政策，補短鍛長，增強產(chǎn)業(yè)鏈控制力和韌性，提升我國產(chǎn)業(yè)全球競爭力和附加值。為此，2017年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)供應(yīng)鏈創(chuàng)新與應(yīng)用的指導(dǎo)意見》，加速產(chǎn)業(yè)融合、深化社會分工、提高集成創(chuàng)新能力，努力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)組織方式、商業(yè)模式和政府治理方式創(chuàng)新，促進(jìn)資源整合和流程優(yōu)化，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。2019年8月26日，中央財經(jīng)委員會第五次會議指出，要打好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化的攻堅戰(zhàn)，著力加強基礎(chǔ)研究和原始創(chuàng)新，增強關(guān)鍵和核心技術(shù)自我供給能力，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和主動權(quán)牢牢掌握在自己手中，夯實邁向產(chǎn)業(yè)強國和經(jīng)濟強國的根基。2020年4月20日至23日，習(xí)近平總書記在陜西調(diào)研時提出：“保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定”，并把“保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定”與保居民就業(yè)、?；久裆?、保市場主體、保糧食能源安全、?；鶎舆\轉(zhuǎn)等一起作為新時期“六?！钡男氯蝿?wù)之一。2020年10月，習(xí)近平總書記在《國家中長期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》一文中指出，優(yōu)化和穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈?zhǔn)菄抑虚L期經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》將保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全作為黨在經(jīng)濟建設(shè)上的重要內(nèi)容和重大經(jīng)驗。這些實踐表明，實施產(chǎn)業(yè)鏈政策，保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全，推動產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化發(fā)展是我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必由之路和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點內(nèi)容，必須持之以恒抓好抓實，著力打造自主可控、安全可靠的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈，保障我國產(chǎn)業(yè)安全和國家安全。

在百年未有之大變局下，產(chǎn)業(yè)鏈運行的基本邏輯發(fā)生根本性變化。終端采購商、產(chǎn)品加工組裝環(huán)節(jié)的話語權(quán)下降，產(chǎn)業(yè)鏈上游、原材料供應(yīng)、基礎(chǔ)零部件生產(chǎn)甚至物流環(huán)節(jié)的話語權(quán)上升。供應(yīng)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)的一點小故障都會影響國家安全、民生就業(yè)、企業(yè)發(fā)展和社會穩(wěn)定?！霸腺F”“芯片荒”“艙位缺”“供電緊張”取代產(chǎn)品和技術(shù)升級成為管理者關(guān)注的焦點。習(xí)近平總書記強調(diào)“把這個問題（產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全）放在能不能生存和發(fā)展的高度加以認(rèn)識”，并深刻指出，“要拉長長板，補齊短板，在關(guān)系國家安全的領(lǐng)域和節(jié)點構(gòu)建自主可控、安全可靠的國內(nèi)生產(chǎn)供應(yīng)體系”，“努力在關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)自主可控，保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全”，“要加強產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈暢通銜接，推動來源多元化”，“要堅持創(chuàng)新創(chuàng)造，提高產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈協(xié)同水平”，“要維護產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，暢通世界經(jīng)濟運行脈絡(luò)”，這些論述為我國保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定注入了強大動力，指明了行動方向。這一時期，全球產(chǎn)業(yè)鏈競爭焦點和我國產(chǎn)業(yè)鏈政策內(nèi)容與重點等都相應(yīng)發(fā)生變化。一方面，強調(diào)關(guān)鍵環(huán)節(jié)自給自足自主成為新趨勢，芯片、稀土、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)成為全球產(chǎn)業(yè)鏈競爭焦點，產(chǎn)業(yè)鏈上游和關(guān)鍵原材料成為提升產(chǎn)業(yè)鏈控制力的重要來源。我國在實施產(chǎn)業(yè)鏈安全戰(zhàn)略上要高度關(guān)注能源、糧食、礦產(chǎn)等初級產(chǎn)品供給問題。另一方面，新發(fā)展格局要求加快構(gòu)建“以我為主”的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，在重要戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)具有控制力或反制力，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全可控。為此，必須著力推動產(chǎn)業(yè)政策從偏好規(guī)模經(jīng)濟、加工組裝環(huán)節(jié)向更加注重產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造和產(chǎn)業(yè)鏈鏈群提升轉(zhuǎn)變，加快培育一批資源整合能力強的“鏈主企業(yè)”，提升產(chǎn)業(yè)鏈控制力、穩(wěn)定性和競爭力。加大“單項冠軍”中小企業(yè)培育力度，鼓勵企業(yè)聚焦主業(yè)做精做優(yōu)，努力填補國內(nèi)空白。盡快完善平臺企業(yè)治理規(guī)則、競爭規(guī)則、數(shù)據(jù)規(guī)則和監(jiān)管框架，促進(jìn)平臺企業(yè)健康發(fā)展。加快戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)，培育有競爭力的世界級產(chǎn)業(yè)集群，等等。

（三）需要深入研究的重大問題

一是如何找到安全與效率的平衡點。在疫情沖擊和“斷供”威脅等疊加影響之下，產(chǎn)業(yè)鏈安全取代“效率優(yōu)先”成為全球產(chǎn)業(yè)鏈分工與合作的基本邏輯。我國實施產(chǎn)業(yè)鏈政策的重要出發(fā)點是保障產(chǎn)業(yè)鏈安全、維護產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定。與此同時，也要充分認(rèn)識到，產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)格局的形成具有一定的規(guī)律，絕大多數(shù)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈布局都應(yīng)該以開放條件下的效率和競爭為前提，鼓勵通過市場競爭優(yōu)勝劣汰。為此，如何在不斷動態(tài)調(diào)整和復(fù)雜變化的國內(nèi)國際環(huán)境下，找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)鏈政策精準(zhǔn)發(fā)力的關(guān)鍵點，在不影響市場功能發(fā)揮和效率提升的情況下保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，實現(xiàn)安全與效率雙目標(biāo)的平衡與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)至為重要。

二是如何處理好區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈群建設(shè)與全國“一盤棋”的關(guān)系。受新冠肺炎疫情和外部環(huán)境變化影響，部分產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈運轉(zhuǎn)出現(xiàn)卡點、堵點和斷點，一些地方主動作為，積極探索“鏈長制”，通過選擇地方經(jīng)濟發(fā)展的核心產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)作為“鏈主”，由地方政府相關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長”，協(xié)調(diào)解決產(chǎn)業(yè)鏈上下游、產(chǎn)供銷、大中小企業(yè)協(xié)同發(fā)展中的重大困難問題。當(dāng)前，全國已有29個省份實施“鏈長制”，有效發(fā)揮了修復(fù)產(chǎn)業(yè)體系、鏈接產(chǎn)業(yè)鏈斷點、疏通產(chǎn)業(yè)循環(huán)堵點、探索產(chǎn)業(yè)共治模式的作用。如，湖南省長沙市明確繪制好產(chǎn)業(yè)鏈全景圖、現(xiàn)狀圖（“兩圖”），建設(shè)好產(chǎn)業(yè)鏈客商庫、項目庫（“兩庫”），打造有助于產(chǎn)業(yè)鏈高質(zhì)量發(fā)展的資金池和人才池（“兩池”），并及時發(fā)布產(chǎn)業(yè)鏈運行情況報告和招商引資情況報告（“兩報告”），有效推動產(chǎn)業(yè)鏈一體化、創(chuàng)新鏈協(xié)同化、要素鏈專業(yè)化發(fā)展。但是，也有一些地方對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)生拉硬湊導(dǎo)致“拉郎配”，人為產(chǎn)業(yè)分割導(dǎo)致“地方保護主義”，“一哄而上”導(dǎo)致產(chǎn)能過剩，等等。因此，要把握和處理好中央頂層設(shè)計與地方主動作為、政府引導(dǎo)與市場主導(dǎo)、地區(qū)布局與區(qū)域協(xié)同等關(guān)系，發(fā)揮多方合力，共同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定發(fā)展，防止出現(xiàn)“小而全”和“同質(zhì)惡性競爭”。

三是如何統(tǒng)籌推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化。應(yīng)該看到，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)窍嗷リP(guān)聯(lián)、相互支撐的重要概念。產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化為產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力提升提供豐富的應(yīng)用需求，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化則為產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化提供必要的技術(shù)保障。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化是點的突破，產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化是面的提升，兩者相輔相成，共同構(gòu)成我國產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展的重要基石。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本支撐條件和動力之源，是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化過程中具有基礎(chǔ)性和決定性作用的因素，直接決定了產(chǎn)業(yè)鏈水平。如果沒有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的高級化，產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化就無從談起，因此，打好產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化攻堅戰(zhàn)必須以夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力為前提。與此同時，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈演進(jìn)升級規(guī)律不斷變化，提升產(chǎn)業(yè)鏈安全不只是體現(xiàn)于突破關(guān)鍵核心技術(shù)和短板環(huán)節(jié)，促進(jìn)全鏈條的協(xié)同和升級也十分重要。特別是在信息技術(shù)飛速發(fā)展的背景下，單項技術(shù)十分重要，但并不足以控制產(chǎn)業(yè)。真正最值得重視的是系統(tǒng)級別的控制，比如美國對信息產(chǎn)業(yè)的控制，不僅僅是關(guān)鍵技術(shù)控制，更多是對整個產(chǎn)業(yè)生態(tài)的掌控。為此，要有長遠(yuǎn)戰(zhàn)略眼光，注重產(chǎn)業(yè)生態(tài)培育，統(tǒng)籌推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化。

四是如何推動“補短板”與“鍛長板”的結(jié)合。從短期來看，產(chǎn)業(yè)鏈政策的重點是“補短板”，在被國外“卡脖子”束縛比較明顯的領(lǐng)域以及事關(guān)國家安全的領(lǐng)域和經(jīng)濟社會發(fā)展急需突破的重點領(lǐng)域，加大重要產(chǎn)品和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)力度，力爭補齊短板。但是，產(chǎn)業(yè)鏈安全光靠“補”是“補”不完的。從長遠(yuǎn)來看，我國要想在新一輪科技革命中脫穎而出，必須要著力“鍛長板”，打造“撒手锏”，要瞄準(zhǔn)新一輪科技革命和全球科技產(chǎn)業(yè)競爭方向，夯實支撐智能經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟、生物經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟和空天海洋經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，重構(gòu)和再造適應(yīng)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革需要的產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)、人才支撐體系、基礎(chǔ)設(shè)施體系和政策支持體系，這樣才能在未來的大國競爭中把握先機。

五是如何促進(jìn)國內(nèi)國際產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展。在全球化背景下，我國實施產(chǎn)業(yè)鏈政策不可能“閉門造車”，必須要積極主動深度參與國際產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈合作，用好兩個市場、兩種資源，繼續(xù)開放包括制造、服務(wù)、信息、研發(fā)在內(nèi)的國內(nèi)市場，最大限度吸引全球高端要素、先進(jìn)技術(shù)和各類資源為我所用，積極參與相關(guān)國際規(guī)則的制定，構(gòu)建穩(wěn)定可預(yù)期的國際化產(chǎn)業(yè)鏈和技術(shù)鏈制度保障，不斷提升全球產(chǎn)業(yè)鏈控制力和主導(dǎo)能力。需要注意的是，要在開放合作中守住安全底線，最大化提升國內(nèi)價值。

四、研究結(jié)論與政策建議

當(dāng)前全球產(chǎn)業(yè)競爭已經(jīng)進(jìn)入“鏈時代”，必須加快推動產(chǎn)業(yè)政策向產(chǎn)業(yè)鏈政策轉(zhuǎn)變，盡快制定更具系統(tǒng)性和更有針對性的產(chǎn)業(yè)鏈政策方案，“強基、韌鏈、優(yōu)企、提效”，統(tǒng)籌推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈安全穩(wěn)定、競爭力提升和現(xiàn)代化升級。通過研究，得到如下結(jié)論：

第一，產(chǎn)業(yè)鏈政策是國際通行做法，美國、日本、歐盟莫不如此。特別是，美國主要通過企業(yè)高端引領(lǐng)、政府關(guān)鍵環(huán)節(jié)管控、資本市場所有權(quán)控制，來獲取大量原創(chuàng)性關(guān)鍵技術(shù)和產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈控制主導(dǎo)權(quán)，這值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。

第二，實施產(chǎn)業(yè)鏈政策符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和趨勢，符合我國產(chǎn)業(yè)升級的規(guī)律，即從重視單一產(chǎn)品制造和技術(shù)突破向促進(jìn)系統(tǒng)集成和產(chǎn)業(yè)鏈升級、增強控制力轉(zhuǎn)變。以汽車產(chǎn)業(yè)為例，汽車產(chǎn)業(yè)是非常典型的制造業(yè)，其產(chǎn)業(yè)鏈合作也是基于生產(chǎn)制造、中間投入品、原材料、工藝和技術(shù)的合作。如今，汽車產(chǎn)業(yè)鏈正在加速重構(gòu)，整車制造商的地位下降，而動力電池和智能控制系統(tǒng)生產(chǎn)商話語權(quán)上升。如，穩(wěn)坐國內(nèi)車企市值第一長達(dá)10年的上汽集團被比亞迪大幅度超越。百度和吉利合作造車而成立的新公司中，吉利只持有少數(shù)權(quán)益，百度則擁有主要股權(quán)及絕對投票權(quán)。這些事實表明，在整個產(chǎn)業(yè)鏈中，整車制造能力不再是競爭邏輯中的決定性因素。比亞迪在動力電池領(lǐng)域占據(jù)的先機使其早已“換道”產(chǎn)業(yè)上游，而百度在自動駕駛領(lǐng)域的全球領(lǐng)先地位是其掌握造車話語權(quán)的重要砝碼。

第三，產(chǎn)業(yè)鏈政策本質(zhì)上是一種產(chǎn)業(yè)政策，所不同的是更加具備鏈?zhǔn)剿季S，從支持某一環(huán)節(jié)、某一產(chǎn)品，向整個產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化升級轉(zhuǎn)變，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈競爭力提升配置要素和資源。相較于傳統(tǒng)意義上的產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)鏈政策實施手段偏于宏觀，堅持市場導(dǎo)向、企業(yè)主體，重點是通過構(gòu)筑完善的制度環(huán)境、公平的政策氛圍、科學(xué)的指引和指南、供需兩端的調(diào)節(jié)，不斷提升產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)及產(chǎn)業(yè)鏈整體效率和競爭力，盡量減少對具體企業(yè)和環(huán)節(jié)的微觀干預(yù)。當(dāng)然，在涉及產(chǎn)業(yè)安全、發(fā)達(dá)國家政策調(diào)整、疫情沖擊、“斷鏈”等非經(jīng)濟因素影響時，政府要及時出手。有限的政府資源應(yīng)該更多聚焦在風(fēng)險更高、市場投入意愿不強的核心技術(shù)、共性技術(shù)、基礎(chǔ)技術(shù)、底層技術(shù)的研究開發(fā)上，發(fā)揮對市場資源的杠桿帶動而非替代作用。

基于上述結(jié)論，提出如下政策建議：

第一，突出“強基”，著力夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力水平?jīng)Q定著產(chǎn)業(yè)安全水平。沒有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力的提升，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈發(fā)展將難以逃脫被遏制和控制的命運。針對“十四五”及未來一個時期穩(wěn)定我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈面臨的薄弱環(huán)節(jié)、難點痛點和瓶頸制約，應(yīng)該加快實施產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程，加大產(chǎn)業(yè)鏈核心環(huán)節(jié)扶持，努力鍛造長板和優(yōu)勢環(huán)節(jié)，加快培育產(chǎn)業(yè)生態(tài)主導(dǎo)企業(yè)和隱形冠軍企業(yè)，促進(jìn)中央和地方之間的統(tǒng)籌，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化發(fā)展的政策支持體系，深化產(chǎn)業(yè)鏈國際合作，努力保障我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，加快提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平，夯實構(gòu)建新發(fā)展格局的產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)。不僅要推動關(guān)鍵核心技術(shù)突破，而且要解決國產(chǎn)化技術(shù)和產(chǎn)品不愿用、不敢用的問題。為此，一要推動“一攬子”技術(shù)突破。聚焦新一代信息技術(shù)、高端數(shù)控機床和機器人、航空航天裝備、新材料、生物醫(yī)藥及高性能醫(yī)療器械等產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，梳理產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱環(huán)節(jié)、技術(shù)和產(chǎn)品，制定年度攻關(guān)清單，逐一解決。二要組織開展“一條龍”鏈?zhǔn)絼?chuàng)新。圍繞基礎(chǔ)裝備、關(guān)鍵零部件、基礎(chǔ)工業(yè)軟件和關(guān)鍵基礎(chǔ)材料等重點領(lǐng)域，以重點產(chǎn)品為龍頭進(jìn)行“全產(chǎn)業(yè)鏈持續(xù)創(chuàng)新能力建設(shè)”，推動產(chǎn)業(yè)鏈上下游產(chǎn)品設(shè)計、材料開發(fā)、工藝開發(fā)、裝備制造、示范應(yīng)用推廣等企業(yè)和研發(fā)機構(gòu)、高校等單位開展協(xié)同攻關(guān)，構(gòu)建國產(chǎn)首臺（套）、首批次產(chǎn)品大規(guī)模市場應(yīng)用的生態(tài)系統(tǒng)，為國產(chǎn)技術(shù)和產(chǎn)品應(yīng)用打開市場空間。三要強化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造的體制機制保障。加快建立產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力動態(tài)評估機制，健全產(chǎn)業(yè)政策長效支持機制，優(yōu)化產(chǎn)學(xué)研一體化攻關(guān)機制，建設(shè)全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作機制，構(gòu)建國企產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程的適應(yīng)機制，完善產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)領(lǐng)域人才活力激發(fā)機制，通過強有力的體制機制保障推動產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力加快提升。

第二，著力“韌鏈”，提升產(chǎn)業(yè)鏈韌性和現(xiàn)代化水平。韌性是保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全的重要目標(biāo)，具體而言，就是增強產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈抗沖擊能力，即使在受到?jīng)_擊以后也能夠很快恢復(fù)。為此，一要推動采購來源多元化、運輸通道多元化、產(chǎn)業(yè)鏈合作網(wǎng)絡(luò)化，通過多元化、網(wǎng)絡(luò)化對沖風(fēng)險。實施斷鏈斷供替代行動，推動龍頭企業(yè)建立同準(zhǔn)備份、降準(zhǔn)備份機制。推動開展多元化采購，加強國際技術(shù)和貿(mào)易合作，加快拓展第二技術(shù)來源國。聚焦標(biāo)志性產(chǎn)業(yè)鏈和關(guān)鍵產(chǎn)品，加快繪制重點產(chǎn)業(yè)鏈精準(zhǔn)合作圖，建立產(chǎn)業(yè)鏈補鏈延鏈項目庫，精準(zhǔn)招引一批產(chǎn)業(yè)帶動強、科技含量高、經(jīng)濟效益好的外資重大項目。二要完善產(chǎn)業(yè)鏈上下游配套能力，實施“降成本專項行動”，切實降低土地成本、融資成本、能源電力成本、物流成本、原材料成本和企業(yè)實際稅費負(fù)擔(dān)，防止產(chǎn)業(yè)鏈過快外遷，穩(wěn)固產(chǎn)業(yè)鏈。三要實施“反脫鉤”戰(zhàn)略，積極拓展國際合作。做好產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性與穩(wěn)定國際論壇籌備工作，爭取廣泛參與和多方共商對話，聚焦關(guān)鍵零部件供給、國際貨運協(xié)調(diào)、原材料供應(yīng)等影響產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定的重點問題，提出“中國方案”，貢獻(xiàn)“中國力量”，達(dá)成“全球共識”，共同維護好全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，暢通世界經(jīng)濟運行脈絡(luò)。四要鍛造長板，立足我國產(chǎn)業(yè)規(guī)模優(yōu)勢、配套優(yōu)勢和高鐵、電力裝備、通信設(shè)備（5G）、原料藥等部分領(lǐng)域先發(fā)優(yōu)勢，強化創(chuàng)新引領(lǐng)，力爭實現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)主導(dǎo)，提升國際產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈對我國的依賴程度，獲取反制“卡脖子”約束的非對稱制衡能力，打造更具競爭力、更高附加值的產(chǎn)業(yè)鏈。同時，前瞻謀劃腦科學(xué)、量子科技、深海深空等未來產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)對重要技術(shù)、核心裝備、人才等率先“卡位”。

第三，聚力“優(yōu)企”，增強企業(yè)主體地位和競爭力。實施產(chǎn)業(yè)鏈政策，要毫不動搖地堅持企業(yè)主體地位，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，注重通過改革的辦法激發(fā)市場主體活力，增強市場主體主動作為、應(yīng)對風(fēng)險的意愿和能力。特別是要強化龍頭企業(yè)的牽引作用，引導(dǎo)社會各界圍繞龍頭企業(yè)發(fā)展需求，加大技術(shù)、人才、資金、市場等方面的保障力度和集中攻關(guān)。一要加快培育產(chǎn)業(yè)鏈龍頭企業(yè)。支持企業(yè)家通過創(chuàng)造新模式、運用新技術(shù)、制造新產(chǎn)品、開拓新市場，培育壯大一批產(chǎn)業(yè)生態(tài)中具有重要影響力和主導(dǎo)作用的領(lǐng)軍企業(yè)。二要加大“專精特新”中小企業(yè)培育力度。以提升基礎(chǔ)產(chǎn)品、關(guān)鍵基礎(chǔ)材料、核心零部件研發(fā)制造能力和基礎(chǔ)軟件研發(fā)、先進(jìn)基礎(chǔ)工藝和尖端設(shè)計能力為目標(biāo)，實施“關(guān)鍵核心技術(shù)—材料—零件—部件—整機—系統(tǒng)集成”全鏈條培育路徑，建立分類分級、動態(tài)跟蹤管理的企業(yè)梯隊培育清單，給予企業(yè)長周期持續(xù)穩(wěn)定的支持，加快培育一大批主營業(yè)務(wù)突出、競爭力強的“專精特新”中小微企業(yè)，打造一批專注于細(xì)分市場、技術(shù)或服務(wù)出色、市場占有率高的“單項冠軍”。

第四，注重“提效”，增強產(chǎn)業(yè)鏈質(zhì)量效益和控制力。一要加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)智能化綠色化升級改造，推廣綠色生產(chǎn)工藝和技術(shù)裝備，提高勞動生產(chǎn)率。推進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)深度融合，培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。二要推動優(yōu)鏈，更好實現(xiàn)供需適配促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟大循環(huán)。推動建立部門鏈長制，由國家部委牽頭推進(jìn)全國產(chǎn)業(yè)鏈貫通工作，加強對全國產(chǎn)業(yè)鏈工作的統(tǒng)籌指導(dǎo)，推動扶持產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)優(yōu)化、精準(zhǔn)滴灌。推進(jìn)生產(chǎn)力布局優(yōu)化調(diào)整，發(fā)揮中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的潛力，在中西部地區(qū)符合條件的地區(qū)再建設(shè)一批國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范基地和重要產(chǎn)業(yè)鏈基地，增強我國產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的戰(zhàn)略縱深和回旋空間。加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，提升產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)字化智能化水平。以有效需求為牢固支撐，在更加豐富的應(yīng)用場景中提升國內(nèi)產(chǎn)品質(zhì)量和可靠性，促進(jìn)供需有效銜接、動態(tài)匹配。三要科技強鏈，加快塑造我國制造業(yè)競爭新優(yōu)勢。一方面，持續(xù)加大研發(fā)投入，強化以應(yīng)用為導(dǎo)向的前瞻性、顛覆性技術(shù)戰(zhàn)略布局，推動新一代信息技術(shù)、生物與健康、先進(jìn)材料、高端裝備等重大技術(shù)的群體性突破。充分發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，加快組建若干國家重點實驗室，集中解決一批面向國家戰(zhàn)略需求的前瞻性重大科學(xué)問題。另一方面，加快新一代信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、航空航天、節(jié)能環(huán)保、新能源、新材料、新能源汽車等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈“雙向融合”，培育一批具備產(chǎn)業(yè)鏈控制力的龍頭企業(yè)和國際競爭力的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈，持續(xù)推動產(chǎn)業(yè)向價值鏈高端環(huán)節(jié)攀升。