許明月 孫凌云

摘要：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確定的立法路徑在理論界有法定說(shuō)和自治說(shuō)兩種不同的學(xué)說(shuō)紛爭(zhēng)。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確定方面應(yīng)當(dāng)直接通過(guò)立法明確，還是交由集體經(jīng)濟(jì)組織按照自治原則明確，要回答這個(gè)問(wèn)題，需首先明確成員確定行為的性質(zhì)，并在此基礎(chǔ)上，明確某一個(gè)體被確定為某一集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益能否被剝奪或忽視。如果此種利益是不能被剝奪或忽視的，則必須通過(guò)法律作出明確規(guī)定，唯有如此，相關(guān)主體的利益才能得到切實(shí)保護(hù)，才不會(huì)因?yàn)樽灾位蛞颉岸鄶?shù)人的暴政”而被剝奪。反之，則可以將其交由相關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織按照自治原則處理。成員身份的確認(rèn)與成員確定是兩個(gè)不同的概念，前者是對(duì)成員原有身份的核實(shí)與認(rèn)可，只能以事實(shí)狀態(tài)為依據(jù)，否則，便可能侵害成員的既得權(quán)益;后者是對(duì)組織成員的實(shí)際構(gòu)成所作的決定，它既包括對(duì)原有成員的確認(rèn)，也包括對(duì)新加入成員的接受。由于行為性質(zhì)與涉及的利益不同，對(duì)兩類(lèi)行為應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待。對(duì)前一種行為，只有在具備明確法律依據(jù)的情況下，才能合法實(shí)施;對(duì)后一種行為，則主要由雙方根據(jù)自己的預(yù)期通過(guò)協(xié)商的方式進(jìn)行。為更好地保護(hù)成員權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確定的立法，在路徑選擇上，應(yīng)當(dāng)對(duì)成員確定中的成員身份確認(rèn)和新成員吸收分別作出不同的制度安排。對(duì)于成員身份的確認(rèn)，相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)采用法定路徑;對(duì)于新成員的吸收，則應(yīng)當(dāng)采用自治路徑。在法律制度的安排上，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確認(rèn)只能以歷史與現(xiàn)實(shí)作為基本依據(jù)，對(duì)此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法定原則確立以戶(hù)籍為基本依據(jù)的成員身份確認(rèn)制度，明確依照戶(hù)籍應(yīng)當(dāng)認(rèn)定的成員范圍;在此基礎(chǔ)上，根據(jù)法律或政策對(duì)因戶(hù)籍恢復(fù)、調(diào)整而應(yīng)當(dāng)獲得集體成員資格的人員范圍進(jìn)行界定，對(duì)應(yīng)當(dāng)喪失成員資格的人員進(jìn)行排除，由此確定集體經(jīng)濟(jì)組織原始成員的范圍。對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織新成員的吸收或接受，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自治原則由集體經(jīng)濟(jì)組織與申請(qǐng)加入該組織的人員在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上進(jìn)行。集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)通過(guò)章程對(duì)接納外部成員的條件、程序等問(wèn)題作出規(guī)定，并對(duì)外部成員的權(quán)利范圍進(jìn)行限制，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、子女獲得成員身份的權(quán)利等不應(yīng)當(dāng)由外部成員享有。如此，才能更好地體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)，維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織固有成員的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;成員身份;成員身份確認(rèn);成員確定

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.4;F321.32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-5831（2022）01-0245-12

一、問(wèn)題的提出

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的確定，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中遇到的普遍性難題，也是頻頻引發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與成員糾紛的重要原因。盡管《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》）等都對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有所規(guī)定，但對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的具體認(rèn)定并未涉及。2016年12月26日《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）指出，應(yīng)當(dāng)“依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶(hù)籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作，解決成員邊界不清的問(wèn)題”。然而，一方面，《意見(jiàn)》僅提出了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，并未確立確認(rèn)集體成員身份的具體標(biāo)準(zhǔn);另一方面，從性質(zhì)上說(shuō)，《意見(jiàn)》是指導(dǎo)各地集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策性文件，其只能對(duì)各地集體成員的身份確認(rèn)工作提供指導(dǎo)，并不能直接作為執(zhí)行的依據(jù)。盡管我國(guó)目前不存在規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的全國(guó)性立法，但改革開(kāi)放以后，不少地方卻制定了相應(yīng)的地方性規(guī)范。從這些地方性規(guī)范的內(nèi)容來(lái)看，各地在確認(rèn)集體成員身份方面規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)各不相同，基本的考量因素包括“戶(hù)籍”2007年制定、2008年修訂的《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》第 15 條規(guī)定：“凡戶(hù)籍在經(jīng)濟(jì)合作社或經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社范圍內(nèi)，年滿(mǎn)16周歲的農(nóng)民，均為其戶(hù)籍所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的社員。戶(hù)口遷出者，除法律、法規(guī)和社章另有規(guī)定外，其社員資格隨之取消;其社員的權(quán)利、義務(wù)在辦理終止承包合同、清理債權(quán)債務(wù)等手續(xù)后，亦同時(shí)終止。”“實(shí)際履行義務(wù)”2006年制定、2013年修訂的《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》（廣東省人民政府令第109號(hào)）第15條規(guī)定：“原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的成員，戶(hù)口保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。 實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制時(shí)起，集體經(jīng)濟(jì)組織成員所生的子女，戶(hù)口在集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，并履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。”“實(shí)際居住生活”2016年的《天津市村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定指導(dǎo)辦法（試行）》第6條規(guī)定：“開(kāi)展村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定工作要綜合考量戶(hù)籍登記、土地承包、居住生活以及對(duì)村集體履行義務(wù)等因素?！?“土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系”2018年的《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》第18條規(guī)定：“下列農(nóng)村居民，一般應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員：（一）農(nóng)村土地二輪承包時(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，且戶(hù)口一直在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在村（社區(qū)）的人員……”“自愿申請(qǐng)并確認(rèn)”[1]等，但各地對(duì)上述因素的組合方式各有不同，有的側(cè)重于戶(hù)籍，有的側(cè)重于實(shí)際居住生活，有的側(cè)重于土地承包關(guān)系，有的則強(qiáng)調(diào)實(shí)際履行義務(wù)。

目前，我國(guó)已經(jīng)啟動(dòng)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的起草工作[2]，如何確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員，無(wú)疑是該法不能回避的問(wèn)題。本文試圖從立法視角對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確定的路徑選擇及相關(guān)制度安排進(jìn)行探討，以期對(duì)未來(lái)的立法和實(shí)踐有所裨益。

二、學(xué)說(shuō)分歧：法定抑或自治

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確定的首要問(wèn)題是依照什么標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)確定集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。對(duì)于這一問(wèn)題，目前，理論界大致有法定說(shuō)和自治說(shuō)兩種不同的認(rèn)識(shí)或主張。

持法定說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定是成員權(quán)享有的前置性、基礎(chǔ)性問(wèn)題，是成員權(quán)制度構(gòu)建的基礎(chǔ)[3]，故應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大常委會(huì)統(tǒng)一立法或者授權(quán)國(guó)務(wù)院制定法規(guī)確定。最高人民法院審判委員會(huì)認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，屬于《中華人民共和國(guó)立法法》（2000年）第42條第（1）項(xiàng)規(guī)定的情形，不宜通過(guò)司法解釋對(duì)此重大事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，建議全國(guó)人大常委會(huì)作出立法解釋或者相關(guān)規(guī)定;韓俊英認(rèn)為，盡管自治和德治在成員資格喪失的規(guī)則探索方面發(fā)揮了一定作用，但成員資格屬于成員權(quán)這一基本權(quán)利，仍應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法治主導(dǎo)，村規(guī)民約、鄉(xiāng)村自治不宜發(fā)揮過(guò)多作用[4];高飛從分析農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定困境的根源入手，認(rèn)為徹底解決成員資格認(rèn)定難題的最有效方式是國(guó)家立法確定統(tǒng)一的成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，為地方立法和村規(guī)民約設(shè)定必要的邊界，也為司法實(shí)踐明確具體的規(guī)則[5];戴威從法定化模式必要性方面展開(kāi)論證，基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是兼具成員生存保障和發(fā)展壯大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)雙重職能的特定團(tuán)體組織，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持集體資源分配的公平性及保障和經(jīng)營(yíng)職能，以法定化規(guī)范劃分集體自治的范圍[6];管洪彥從村規(guī)民約的局限性出發(fā)，認(rèn)為立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在農(nóng)民集體成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)上有所作為，而非應(yīng)為而不為[7];方志權(quán)[8]、高達(dá)[9]和曹曉銳[10]從減少農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員矛盾糾紛的角度考慮，認(rèn)為成員資格界定最好的辦法是在國(guó)家層面制定法律予以統(tǒng)一規(guī)定，而不宜由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自己確定。

持自治說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自治范疇，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照民主程序自主決定。黃延信從農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織之間是否有財(cái)產(chǎn)關(guān)系的角度出發(fā)[11]，侯德斌則是從尊重雙方的意思表示入手[12]，均把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織歸屬于私權(quán)組織，認(rèn)為其成員資格認(rèn)定應(yīng)當(dāng)由組織自治決定;王思民、劉紅巖從有效解決成員之間（尤其是與各類(lèi)特殊人群之間）矛盾沖突方面考慮，認(rèn)為村民自治范疇內(nèi)的民主協(xié)商方式更適宜“熟人社會(huì)”中個(gè)體各異的現(xiàn)實(shí)[13]。

綜上所述，從論證依據(jù)來(lái)看，法定說(shuō)和自治說(shuō)的基本分歧主要體現(xiàn)在對(duì)以下兩個(gè)基本問(wèn)題的不同認(rèn)識(shí)：一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能定位;二是法定或自治對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確定的效果。

對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能定位問(wèn)題，法定說(shuō)認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與一般的私法團(tuán)體組織不同，其設(shè)立、發(fā)展的目標(biāo)和功能皆具有特定的政治和社會(huì)意義，其中，尤為突出的是其承擔(dān)的集體成員的生存保障功能。事實(shí)上，農(nóng)村村民集體從初級(jí)合作社到高級(jí)合作社，再到人民公社，直至“政社分離”后形成的村民自治委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等，無(wú)不滲透著國(guó)家管理、控制農(nóng)村的政治和社會(huì)目的。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員生存保障功能的實(shí)現(xiàn)以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確認(rèn)為前提，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格事關(guān)農(nóng)民的基本民事權(quán)利。而自治“多數(shù)決”規(guī)則會(huì)侵蝕集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的成員生存保障功能，故應(yīng)當(dāng)以國(guó)家法律的公平正義排除農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的任意。與法定說(shuō)相反，自治說(shuō)認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)被塑造為私法團(tuán)體，尤其是在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織難以負(fù)擔(dān)成員生存保障的背景下，其成員資格認(rèn)定問(wèn)題應(yīng)當(dāng)屬于組織內(nèi)部自治范疇。

就法定與自治對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確定的效果而言，法定說(shuō)認(rèn)為，國(guó)家統(tǒng)一立法可以徹底有效解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定難題，而通過(guò)村民規(guī)約等自治形式認(rèn)定成員資格，可能因權(quán)威性不足而不能徹底解決這一難題。與此相對(duì)，自治說(shuō)認(rèn)為，集體決議的權(quán)威性足以滿(mǎn)足鄉(xiāng)土社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求，賦予集體以成員資格認(rèn)定權(quán)限，有助于充分發(fā)揮成員管理集體財(cái)產(chǎn)，推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)主體化。

從理論上說(shuō)，法定說(shuō)和自治說(shuō)均有一定合理性。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確定方面應(yīng)當(dāng)直接通過(guò)立法明確，還是交由集體經(jīng)濟(jì)組織按照自治原則明確，要回答這個(gè)問(wèn)題，需首先明確成員確定行為的性質(zhì)，并在此基礎(chǔ)上，明確某一個(gè)體被確定為某一集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益能否被剝奪或忽視。如果此種利益是不能被剝奪或忽視的，則必須通過(guò)法律作出明確規(guī)定，唯有如此，相關(guān)主體的利益才能得到切實(shí)保護(hù)，才不會(huì)因?yàn)樽灾位蛞颉岸鄶?shù)人的暴政”而被剝奪。反之，則可以將其交由相關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織按照自治原則處理。

三、立法路徑的另一種選擇：基于成員確定中兩種不同性質(zhì)行為的分析

（一）成員身份的確認(rèn)與成員的確定

在解讀有關(guān)政策性文件（如《意見(jiàn)》）時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)，在相關(guān)政策性文件中一直使用“成員身份確認(rèn)”的提法。通過(guò)深入分析，我們認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確認(rèn)與成員的確定，本質(zhì)上屬于兩種不同的行為。所謂“確認(rèn)”，從最基本的意義上說(shuō)，是指明確承認(rèn)某種事實(shí)或原則[15]?！按_認(rèn)”不同于“確定”，“確認(rèn)”意味著先有待確認(rèn)的對(duì)象存在，它可以是某種事實(shí)或已被提出的方案、原則，通過(guò)“確認(rèn)”，對(duì)其予以承認(rèn)、認(rèn)可;而“確定”則無(wú)需事先有某種事實(shí)或已被提出的方案、原則存在，它直接表達(dá)主體的肯定或決定。如我們可以說(shuō)，“集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)后，應(yīng)當(dāng)備置成員名冊(cè)或股東名冊(cè)予以確定”。從這個(gè)意義上說(shuō)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確認(rèn)，是對(duì)特定個(gè)體與集體之間既存關(guān)系的明確認(rèn)可，而非組建新組織時(shí)對(duì)成員的召集、選擇或吸納在現(xiàn)有文獻(xiàn)中，一些學(xué)者將集體經(jīng)濟(jì)組織成員的確定與成員身份確認(rèn)問(wèn)題混為一談。例如，通過(guò)申請(qǐng)加入集體經(jīng)濟(jì)組織與成員身份確認(rèn)本屬兩個(gè)不同的問(wèn)題。某人能否通過(guò)申請(qǐng)加入集體經(jīng)濟(jì)組織并成為其成員，涉及的是集體經(jīng)濟(jì)組織是否吸納新成員的問(wèn)題，而不是成員身份確認(rèn)問(wèn)題。，也不是由某一主體直接按照自己的主觀意志作出決定。集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)本質(zhì)上是對(duì)一種事實(shí)關(guān)系或?qū)嵤顟B(tài)的確認(rèn)。特定個(gè)體與集體之間需被確認(rèn)的既存關(guān)系存在是確認(rèn)的前提，只有存在某種事實(shí)關(guān)系，才需要明確和認(rèn)可，即確認(rèn);如果沒(méi)有某種事實(shí)關(guān)系的存在，就無(wú)需進(jìn)行明確和認(rèn)可，只需集體經(jīng)濟(jì)組織作出決定即可。

相對(duì)于成員身份的確認(rèn)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的確定是其在進(jìn)行改組或重建過(guò)程中，就集體經(jīng)濟(jì)組織的成員構(gòu)成作出決定。從這個(gè)意義上說(shuō)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確認(rèn)是其成員確定工作的一個(gè)方面，盡管成員身份確認(rèn)是成員確定最重要的、前提性的工作，但它并不完全等同于成員確定。成員的確定包括對(duì)原有集體經(jīng)濟(jì)組織成員的確認(rèn)及確定，也包括對(duì)新成員的接納或吸收，甚至包括對(duì)原有成員的排除或調(diào)整。從法律視角來(lái)看，成員身份的確認(rèn)，涉及被確認(rèn)對(duì)象既得的、固有利益和被確認(rèn)對(duì)象的意愿;而成員的接納或吸收，則涉及接納、吸收組織和被接納或吸收對(duì)象的意愿，影響雙方的期待利益。由于行為性質(zhì)與涉及的利益不同，對(duì)兩類(lèi)行為應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待。對(duì)前一種行為，只有在具備明確法律依據(jù)的情況下，才能合法實(shí)施，否則就可能侵犯既得利益者的合法權(quán)利;對(duì)后一種行為，則主要由雙方根據(jù)自己的預(yù)期通過(guò)協(xié)商的方式進(jìn)行。當(dāng)然，就集體經(jīng)濟(jì)組織一方而言，接納、吸收新成員，可能影響原有成員的利益，因而，在其與被接納、吸收者達(dá)成協(xié)議之前，必須充分尊重原有成員的集體意愿。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確定的立法路徑

當(dāng)前，我國(guó)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的立法工作已正式啟動(dòng)，如何確定某一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)疑是立法必須面對(duì)的基本問(wèn)題。我們認(rèn)為，在確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員時(shí)，一方面應(yīng)當(dāng)正視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)狀，在尊重歷史和現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，高度重視原始成員的利益保護(hù)，不得侵害原集體經(jīng)濟(jì)組織成員的既得利益，不得以“自治”名義剝奪原集體經(jīng)濟(jì)組織成員的成員資格;另一方面，考慮到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人的獨(dú)立地位和自主決定自身事務(wù)的能力，在不侵害原始成員既得利益的前提下，可賦予其為實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展而在新成員的接收方面享有一定程度的自治空間。

基于以上分析，在進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)組織成員確定的立法路徑選擇上，應(yīng)當(dāng)先對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)與成員確定這兩個(gè)既有密切聯(lián)系，又有本質(zhì)區(qū)別的行為進(jìn)行區(qū)分。在此基礎(chǔ)上，對(duì)成員確定中的成員身份確認(rèn)和新成員吸收分別作出不同的制度安排。對(duì)于成員身份的確認(rèn)，相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)采用法定路徑;對(duì)于新成員的吸收，則應(yīng)當(dāng)采用自治路徑2020年11月4日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程》（試行），對(duì)成員身份確認(rèn)和成員身份的取得分條進(jìn)行了規(guī)定（參見(jiàn)該章程第8條、第9條），但在行文上并未對(duì)二者進(jìn)行明確區(qū)分。。故從總體上考察集體經(jīng)濟(jì)組織成員確定，應(yīng)當(dāng)在行為區(qū)分的基礎(chǔ)上選擇法定與自治相結(jié)合的立法路徑。

四、歷史與現(xiàn)實(shí)：集體經(jīng)濟(jì)組織原始成員身份確認(rèn)的基本依據(jù)

（一）集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確認(rèn)只能以歷史與現(xiàn)實(shí)作為基本依據(jù)

某一個(gè)體應(yīng)否被確認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，只能以歷史和現(xiàn)實(shí)為基本依據(jù)。

第一，歷史和現(xiàn)實(shí)決定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織事實(shí)上的成員構(gòu)成。自農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成以來(lái)，盡管我國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制發(fā)生了重大變革，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代確立的集體經(jīng)濟(jì)組織體系并未發(fā)生根本改變，只要是今天仍然存在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可能因土地的全部征收和農(nóng)戶(hù)全部地進(jìn)城落戶(hù)而不再存在。，就應(yīng)當(dāng)有一定數(shù)量的成員。即便是“空心村”，也是如此。只不過(guò)因?yàn)榍閯?shì)變化，作為成員的農(nóng)民對(duì)其成員身份可能已無(wú)意識(shí)或不再看重而已。確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，實(shí)質(zhì)上是對(duì)已經(jīng)模糊的農(nóng)村集體組織成員狀況進(jìn)行重新核實(shí)、明確，并不是完全否定現(xiàn)狀，重新組織、充實(shí)、吸收成員，成立新的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。之所以要對(duì)成員身份進(jìn)行確認(rèn)，是因?yàn)樵诤芏嗟胤?，由于集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期處于癱瘓狀態(tài)，其成員也因各種原因發(fā)生變化，一些原有的成員或已經(jīng)不存在，或已經(jīng)長(zhǎng)期脫離集體經(jīng)濟(jì)組織，不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)將其作為成員對(duì)待;而另一些新的人員已經(jīng)被集體經(jīng)濟(jì)組織接納，應(yīng)當(dāng)被作為成員卻沒(méi)有被予以明確確定，故需要進(jìn)一步明確集體經(jīng)濟(jì)組織到底還有哪些成員。集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確認(rèn)要以事實(shí)上的成員狀況為基礎(chǔ)，因而必須以歷史和現(xiàn)實(shí)為依據(jù)。

第二，依據(jù)歷史和現(xiàn)實(shí)確認(rèn)事實(shí)上的成員享有成員身份是其應(yīng)有的合法權(quán)利。由于我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期存在的集體經(jīng)濟(jì)組織并未解散、被撤銷(xiāo)或因其他原因消滅，因此，其現(xiàn)有成員本來(lái)就具備成員資格，在成員身份重新確認(rèn)時(shí)，要求其成員身份被確認(rèn)，本身就是其合法的權(quán)利。也就是說(shuō)，這些個(gè)體本來(lái)就是農(nóng)村某一集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，因而，有權(quán)要求這種事實(shí)上的身份得到再次確認(rèn)。但是，某一個(gè)體是否為某個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，其身份是否確實(shí)已經(jīng)取得或已經(jīng)喪失或處于不確定的狀態(tài)，弄清其實(shí)際情況，只能從歷史事實(shí)中去尋求確定或否定的證據(jù)，這并不需要確立新的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)對(duì)確認(rèn)的對(duì)象進(jìn)行重新識(shí)別或篩除，只要存在其曾經(jīng)是該集體經(jīng)濟(jì)組織成員且沒(méi)有喪失該成員資格的法定事實(shí)，或曾發(fā)生某種法律事實(shí)（如婚姻）使其應(yīng)當(dāng)獲得某一集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份，則其就有權(quán)要求自己的身份得到確認(rèn)。

第三，脫離歷史和現(xiàn)實(shí)的成員身份確認(rèn)是對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的侵害。既然某一個(gè)體獲得身份確認(rèn)是其享有的合法權(quán)利，那么，這種權(quán)利必須得到尊重和保護(hù)，應(yīng)當(dāng)被確認(rèn)的成員如果得不到確認(rèn)，就是對(duì)其權(quán)利的侵害。任何組織和個(gè)人都不應(yīng)當(dāng)侵害其他主體的合法權(quán)利。因此，脫離歷史和現(xiàn)實(shí)，隨意確立其他標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行確認(rèn)，必然構(gòu)成對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的侵害。

綜上所述，若不考慮新成員吸收的情形，單就集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)而言，它是對(duì)現(xiàn)有事實(shí)狀態(tài)或事實(shí)關(guān)系的明確認(rèn)可，某一主體是否為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，只能以歷史和現(xiàn)實(shí)為依據(jù)。

（二）我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份制度的歷史脈絡(luò)和現(xiàn)實(shí)狀況

中華人民共和國(guó)成立后，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)隨著農(nóng)村社會(huì)主義改造而逐漸形成和發(fā)展。中華人民共和國(guó)在成立初期，通過(guò)土地改革，確立了農(nóng)村土地農(nóng)民所有制1950年6月28日中央人民政府委員會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)《土地改革法》，其第1條明確規(guī)定：“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，藉以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國(guó)的工業(yè)化開(kāi)辟道路。”該法直至1987年才由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于批準(zhǔn)法制工作委員會(huì)關(guān)于對(duì)1978年底以前頒布的法律進(jìn)行清理的情況和意見(jiàn)的報(bào)告的決定》予以正式廢止。。在土地私有制背景下，我國(guó)農(nóng)村并不存在集體經(jīng)濟(jì)。1951年9月，《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》通過(guò)后，合作經(jīng)濟(jì)開(kāi)始在我國(guó)農(nóng)村普遍發(fā)展。但在初級(jí)階段，生產(chǎn)資料仍然屬于私有制，初級(jí)階段的合作經(jīng)濟(jì)并不完全具備集體經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)根據(jù)1955年11月9日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第3條，初級(jí)階段的合作社屬于“半社會(huì)主義的性質(zhì)”。。1956年6月30日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，明確規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（高級(jí)社）是在自愿和互利的基礎(chǔ)上組織起來(lái)的社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)組織參見(jiàn)《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第1條。。集體經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)始出現(xiàn)于國(guó)家正式的法律規(guī)范中。1958年春，全國(guó)各地掀起“人民公社化”運(yùn)動(dòng)，到同年年底，參加公社的農(nóng)戶(hù)達(dá)1.2億戶(hù)，占總農(nóng)戶(hù)的99%以上[15]。 1962年9月27日，中國(guó)共產(chǎn)黨第八屆中央委員會(huì)發(fā)布《農(nóng)村人民公社工作條例》（修正草案），確立農(nóng)村“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)濟(jì)組織形式，以人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)為基本單元的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織體系在全國(guó)普遍建立起來(lái)。該條例明確規(guī)定，人民公社是“社會(huì)主義的互助、互利的集體經(jīng)濟(jì)組織”參見(jiàn)《人民公社工作條例》第1條。。1958年1月9日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》，據(jù)此，農(nóng)村人口按照合作社進(jìn)行戶(hù)口登記;戶(hù)口由農(nóng)村遷往城市的，必須取得準(zhǔn)遷證明，辦理遷出手續(xù)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》第3條、第10條。。至此，與農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織相對(duì)應(yīng)的城鄉(xiāng)分離的農(nóng)村戶(hù)籍制度在我國(guó)得到確立。人民公社化后，我國(guó)農(nóng)業(yè)人口普遍獲得了與其所在生產(chǎn)隊(duì)相對(duì)應(yīng)的農(nóng)村戶(hù)口。

改革開(kāi)放后，盡管我國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，但之前確立的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織體系并沒(méi)有發(fā)生根本改變。1983年10月12日中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府的通知》后，至1985年6月全國(guó)人民公社政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府的工作全面結(jié)束[16]。政社分開(kāi)后，隨著人民公社經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn)的權(quán)利逐步轉(zhuǎn)移給鄉(xiāng)級(jí)政府，其作為一種農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在我國(guó)農(nóng)村也隨之消失。人民公社體制瓦解后，村民小組、村民委員會(huì)、鄉(xiāng)政府分別取代了之前的生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)、人民公社，盡管名稱(chēng)上發(fā)生了一定變化，但我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的總體結(jié)構(gòu)仍得到了長(zhǎng)期維持。改革開(kāi)放以來(lái)，由于農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制由“集體所有，集體經(jīng)營(yíng)”向“集體所有，家庭經(jīng)營(yíng)”轉(zhuǎn)化，集體經(jīng)濟(jì)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)逐步萎縮，集體經(jīng)濟(jì)組織功能也日益削弱。隨著農(nóng)業(yè)人口大量轉(zhuǎn)移，不少地區(qū)甚至出現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)“空殼化”現(xiàn)象。但即便如此，改革開(kāi)放至今，我們并沒(méi)有通過(guò)制定法律、法規(guī)或出臺(tái)權(quán)威的政策性文件全面廢止農(nóng)村普遍承繼的集體經(jīng)濟(jì)組織體系。時(shí)至今日，按照原有體制構(gòu)建的集體經(jīng)濟(jì)組織雖然隨著歷史的演進(jìn)而逐漸模糊或被忽視，但從來(lái)沒(méi)有被國(guó)家立法或政策普遍撤銷(xiāo)或解散過(guò)，與集體經(jīng)濟(jì)組織相對(duì)應(yīng)的農(nóng)村人口戶(hù)籍制度也一直維持至今。也就是說(shuō)，原有的集體經(jīng)濟(jì)組織及其對(duì)應(yīng)的農(nóng)村人口戶(hù)籍制度實(shí)際上仍然得到維持，并未發(fā)生徹底的改變。

構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)法律制度，必須尊重歷史和現(xiàn)實(shí)?！兑庖?jiàn)》將依法“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)”作為確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份應(yīng)當(dāng)遵循的首要原則，充分體現(xiàn)了歷史與現(xiàn)實(shí)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的重要性。

（三）確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份應(yīng)當(dāng)考慮的基本因素

基于以上分析，在我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的漫長(zhǎng)歷史過(guò)程中，決定某一個(gè)體與集體經(jīng)濟(jì)組織之間關(guān)系的唯一因素是戶(hù)籍。對(duì)于戶(hù)籍在某一集體經(jīng)濟(jì)組織所在社區(qū)的個(gè)體而言，無(wú)論其是否承包該集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，無(wú)論其是否常年居住生活在該集體經(jīng)濟(jì)組織所在社區(qū)，也無(wú)論其對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展是否作出過(guò)貢獻(xiàn)（如父母為該集體經(jīng)濟(jì)組織成員的幼年兒童），其作為該集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份都不能被無(wú)視和否定。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確認(rèn)應(yīng)當(dāng)考慮的基本因素是戶(hù)籍。

在我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期歷史過(guò)程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員一直包含具有本集體經(jīng)濟(jì)組織所在社區(qū)戶(hù)籍的所有人員。這些人員，無(wú)論性別、年齡、身體狀況、宗教信仰、政治派別如何，只要具有本地戶(hù)籍，都是該集體經(jīng)濟(jì)組織集體財(cái)產(chǎn)所有者群體的一分子根據(jù)《民法典》第261條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！保彩窃摷w經(jīng)濟(jì)組織的成員農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份確認(rèn)，需要充分考慮集體所有權(quán)主體與成員身份的統(tǒng)一，否則可能使某些作為所有權(quán)主體一分子的個(gè)體利益受到侵害。。

正因?yàn)槿绱?，在進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確定的相關(guān)立法時(shí)，只能以戶(hù)籍為依據(jù)，具有該集體經(jīng)濟(jì)組織所在社區(qū)戶(hù)籍或按法律和政策應(yīng)當(dāng)獲得或恢復(fù)該社區(qū)戶(hù)籍的人，都應(yīng)當(dāng)被確認(rèn)為成員;反之，如果不具有該集體經(jīng)濟(jì)組織所在社區(qū)戶(hù)籍且按照法律和政策也不應(yīng)當(dāng)獲得或恢復(fù)所在社區(qū)戶(hù)籍的人，都不應(yīng)當(dāng)確認(rèn)其成員身份。

（四）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的基本規(guī)則

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)是根據(jù)歷史與現(xiàn)實(shí)，確認(rèn)某一個(gè)體是否仍然為某一集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，或已經(jīng)成為某一集體經(jīng)濟(jì)組織成員。根據(jù)歷史和現(xiàn)實(shí)確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，必然要求在確認(rèn)時(shí)遵循以下基本的邏輯規(guī)則：首先，明確最初成員的范圍。即根據(jù)歷史確認(rèn)某一人員在歷史上是否為某一集體經(jīng)濟(jì)組織社員或?yàn)樵撋鐔T所在的家庭成員或其后代;其次，明確應(yīng)當(dāng)取得成員身份的個(gè)體范圍。即雖不屬于原始成員，但因法律或政策等原因，應(yīng)當(dāng)接納其作為成員的個(gè)體;再次，明確應(yīng)當(dāng)喪失成員身份的人員范圍。最后，在原始成員和加入成員中扣除已經(jīng)喪失資格的人員，剩余部分的成員就是應(yīng)當(dāng)被確認(rèn)的成員。

如前所述，現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織體制在改革開(kāi)放后并沒(méi)有發(fā)生根本改變。鑒于我國(guó)人民公社化以后，幾乎所有農(nóng)村人口都已是某一集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的農(nóng)村戶(hù)籍人口，因此，這些農(nóng)村人口，只要其存在，就仍然是該集體經(jīng)濟(jì)組織事實(shí)上的成員。此類(lèi)農(nóng)村戶(hù)籍人口是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織事實(shí)上的成員，基于此類(lèi)事實(shí)上的成員所增加的新的同戶(hù)籍農(nóng)村人口，如生育、收養(yǎng)、嫁娶等原因而獲得該集體經(jīng)濟(jì)組織所在地戶(hù)籍的農(nóng)村人口，自然也應(yīng)當(dāng)成為該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。

因法定原因或政策安排到特定集體經(jīng)濟(jì)組織落戶(hù)的農(nóng)戶(hù)（如因政策性移民而落戶(hù)到某集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)村人口，因征地等原因?qū)r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行調(diào)整而將特定農(nóng)戶(hù)并入另一集體經(jīng)濟(jì)組織的人口，“文革”期間因下放、下鄉(xiāng)后未回城而在某一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織落戶(hù)的農(nóng)村人口，等等），也應(yīng)當(dāng)屬于該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織事實(shí)上的成員。在確認(rèn)成員身份時(shí)，這些人員的成員身份都應(yīng)當(dāng)予以確認(rèn)。

五、自治的合理空間：成員確定中的外部成員接受

如前所述，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的確定，包括對(duì)原始成員的身份確認(rèn)和外部成員的接受兩個(gè)方面。成員的身份確認(rèn)是對(duì)事實(shí)關(guān)系的確認(rèn)，因而只能依據(jù)歷史和現(xiàn)實(shí)進(jìn)行;外部成員的吸收則是集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)成員構(gòu)成的調(diào)整，它通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織與外部人員建立新的法律關(guān)系，并據(jù)此接受外部人員為組織成員。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一種經(jīng)濟(jì)實(shí)體，享有依法決定其內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利。是否接受外部人員加入以及按照什么條件和程序接受外部人員加入，應(yīng)當(dāng)由其自主決定。換句話(huà)說(shuō)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織吸收外部成員應(yīng)當(dāng)按照自治原則處理，理由如下。

（一）對(duì)接受外部人員實(shí)行自治是由集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)所決定的

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體所有制基礎(chǔ)上從事農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，依法享有獨(dú)立的法律地位和經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn)的自主權(quán)。新成員的吸收和接納，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部事務(wù)，應(yīng)當(dāng)由其自主決定。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體性質(zhì)必然決定其可以根據(jù)需要，按照規(guī)定的程序，吸收或接納外部人員作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。

（二）新建法律關(guān)系的性質(zhì)決定集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)實(shí)行自治

外部人員的吸收，意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要與外部人員建立新的法律關(guān)系。外部人員在成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員之前，與集體經(jīng)濟(jì)組織之間并不存在身份上的隸屬關(guān)系，因而，其法律關(guān)系的建立只能根據(jù)雙方的共同意愿，在協(xié)商的基礎(chǔ)上進(jìn)行。就集體經(jīng)濟(jì)組織而言，其完全有權(quán)決定是否接受或按照什么條件和程序來(lái)接受外部人員加入本集體經(jīng)濟(jì)組織。其他任何人或組織都無(wú)權(quán)進(jìn)行干涉。

（三）對(duì)外部人員吸收實(shí)行自治是更好保護(hù)成員利益的必然要求

在內(nèi)外區(qū)分的基礎(chǔ)上，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織接受外部人員作為成員實(shí)行自治也是更好保護(hù)現(xiàn)有成員利益的必然要求。自治并不意味著由集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人一人決定，而是由集體經(jīng)濟(jì)組織按照民主管理程序，在充分考慮接受新成員對(duì)現(xiàn)有成員利益的影響，進(jìn)行利弊權(quán)衡的基礎(chǔ)上作出決定。集體經(jīng)濟(jì)組織的決定實(shí)際上是現(xiàn)有成員意志的集中體現(xiàn)，因而，更有利于現(xiàn)有成員的利益保護(hù)。

六、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確定的制度安排

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員確定問(wèn)題，是我國(guó)制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》不能回避的問(wèn)題。成員確定的立法應(yīng)當(dāng)在區(qū)分成員身份確認(rèn)與成員確定的前提下進(jìn)行。成員身份確認(rèn)涉及被確定對(duì)象的既得權(quán)利，而這種權(quán)利具有不可剝脫性，因此，只能通過(guò)立法作出規(guī)定;而特定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的確定，則包含原有成員身份的確認(rèn)和新成員的吸收和接納，對(duì)新成員的吸收和接納，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集體經(jīng)濟(jì)組織自治。

（一）集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的制度安排

1.規(guī)定以戶(hù)籍為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)依據(jù)

我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成初期，即形成了與之相對(duì)應(yīng)的農(nóng)村戶(hù)籍制度，集體經(jīng)濟(jì)組織成員既是合作社的社員，也是合作社所在地農(nóng)村戶(hù)口的在籍人員。外來(lái)落戶(hù)人員，包括通過(guò)嫁娶、入贅、收養(yǎng)等在某一集體經(jīng)濟(jì)組織落戶(hù)的人員，在其落戶(hù)前后，通常也會(huì)辦理戶(hù)口遷移手續(xù)。如果沒(méi)有辦理戶(hù)口遷移手續(xù)，其原有的戶(hù)口所在地若為農(nóng)村，則仍然維持原有戶(hù)籍地集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份;若為城市，則仍可維持城市居民身份。從各地實(shí)際情況來(lái)看，當(dāng)某人取得當(dāng)?shù)貞?hù)口，接受其落戶(hù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都會(huì)將其作為集體經(jīng)濟(jì)組織之一員對(duì)待。對(duì)于依照國(guó)家政策進(jìn)行安置的人員（如移民安置、拆村并入等），如為永久性安置，也必然涉及戶(hù)口遷入。因此，以戶(hù)籍作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的基本依據(jù)，能夠涵蓋所有根據(jù)歷史和現(xiàn)實(shí)應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的人。

2.對(duì)因戶(hù)籍調(diào)整而臨時(shí)脫離原籍的人員作為例外情形作出規(guī)定

農(nóng)村村民因參軍、入學(xué)、服刑等原因，導(dǎo)致其集體經(jīng)濟(jì)組織所在地戶(hù)籍被注銷(xiāo)，在復(fù)原、畢業(yè)、服刑期滿(mǎn)后，沒(méi)有在其他地方落戶(hù)并取得當(dāng)?shù)貞?hù)籍的，可要求回原集體經(jīng)濟(jì)組織所在地落戶(hù)，并恢復(fù)其原戶(hù)籍。對(duì)此類(lèi)人員應(yīng)當(dāng)作為特殊情形由法律作出規(guī)定。此類(lèi)人員回原籍落戶(hù)的，應(yīng)當(dāng)接受，不得拒絕，在確認(rèn)集體成員身份時(shí)，應(yīng)當(dāng)同具有本地戶(hù)口的其他成員一樣對(duì)待。對(duì)進(jìn)城或到外地工作并已在當(dāng)?shù)芈鋺?hù)，取得當(dāng)?shù)貞?hù)口的人員，則應(yīng)當(dāng)作為外部人員對(duì)待，是否接受，由集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)章程作出決定。

3.規(guī)定成員確認(rèn)的調(diào)整周期與程序

在集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)后，一方面，某些成員可能因死亡或其他原因脫離集體經(jīng)濟(jì)組織;另一方面，本集體經(jīng)濟(jì)組織所在社區(qū)也可能出現(xiàn)新的符合確認(rèn)條件的人員。如果周期長(zhǎng)期固定不變，必然造成集體經(jīng)濟(jì)組織成員日益減少甚至空無(wú)一人的結(jié)果。因此，應(yīng)當(dāng)規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織在成員身份確認(rèn)后，于一定時(shí)間內(nèi)對(duì)成員進(jìn)行調(diào)整。法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定調(diào)整周期，如每?jī)赡赀M(jìn)行一次調(diào)整。對(duì)確認(rèn)成員的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)按照前述第1、2類(lèi)人員的條件進(jìn)行。不再符合條件的，如因特定原因喪失集體經(jīng)濟(jì)組織所在地戶(hù)口，并獲得其他地區(qū)戶(hù)口的，應(yīng)當(dāng)從集體經(jīng)濟(jì)組織成員中排除;所在社區(qū)因出生增加的符合條件的人口，應(yīng)當(dāng)加入集體經(jīng)濟(jì)組織成員名單中。對(duì)因政策性移民、轉(zhuǎn)業(yè)、高校畢業(yè)返鄉(xiāng)、刑滿(mǎn)返鄉(xiāng)的人員，可規(guī)定由集體經(jīng)濟(jì)組織隨時(shí)確認(rèn)后加入成員名單。

4.明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的唯一性

集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的唯一性，即任何人不得同時(shí)被確認(rèn)為兩個(gè)以上的同一層級(jí)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。從我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史來(lái)看，集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)由成員集體享有，每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員都是集體成員的一分子，也是集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)主體的一分子。如果允許某人可以同時(shí)擁有兩個(gè)以上的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，便可能造成某個(gè)成員成為兩個(gè)以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)的所有者，并同時(shí)享有來(lái)源于兩個(gè)以上的集體經(jīng)濟(jì)組織的福利，這不僅不公平，也不符合我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期遵循的基本規(guī)則。因此，同一層級(jí)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份具有唯一性，這種唯一性要求應(yīng)當(dāng)在相關(guān)立法中作出明確規(guī)定。當(dāng)然，不同層級(jí)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，如村民小組基礎(chǔ)上設(shè)立的集體經(jīng)濟(jì)股份公司與行政村基礎(chǔ)上設(shè)立的集體經(jīng)濟(jì)股份聯(lián)合公司，則可以由同一人同時(shí)作為其成員，因?yàn)橥瑫r(shí)作為不同層級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員不會(huì)造成農(nóng)村集體資產(chǎn)的多重享有。

5.規(guī)定法定范圍內(nèi)人員的成員身份被確認(rèn)權(quán)利受法律保護(hù)

如前所述，前述1、2類(lèi)人員，事實(shí)上是現(xiàn)存的集體經(jīng)濟(jì)組織成員或依法應(yīng)當(dāng)成為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，因此，其集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份獲得確認(rèn)是其基本的權(quán)利，當(dāng)其權(quán)利受到侵害時(shí)，應(yīng)當(dāng)獲得適當(dāng)法律救濟(jì)。鑒于此，在進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)組織立法時(shí)，對(duì)前述1、2類(lèi)人員，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定其成員身份被確認(rèn)的權(quán)利受法律保護(hù)。集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)正當(dāng)理由不得否定以上人員的成員身份。集體經(jīng)濟(jì)組織拒絕確認(rèn)以上人員的本組織成員身份時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予相關(guān)人員可通過(guò)向村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出申訴，請(qǐng)求其協(xié)調(diào)處理的權(quán)利。對(duì)處理決定不服的，應(yīng)當(dāng)允許相關(guān)人員向人民法院提起訴訟，通過(guò)司法途徑維護(hù)自己的權(quán)利。

（二）對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織接受新成員的制度安排

1.規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織接受外部成員的權(quán)利

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)主體化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。根據(jù)《民法典》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法取得特別法人資格，成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體。吸收外部經(jīng)營(yíng)管理人才，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織改善集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，充分利用外部資源，提高集體資產(chǎn)的利用效率，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，都具有重要意義。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織作為相對(duì)獨(dú)立的市場(chǎng)主體，吸收外部人員作為其成員，應(yīng)當(dāng)是其享有的基本權(quán)利。既然吸收外部成員是集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利，那么，是否行使這種權(quán)利以及如何行使這種權(quán)利，也應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟(jì)組織自行決定。相關(guān)立法僅對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的這一權(quán)利作出規(guī)定即可，不應(yīng)當(dāng)將其作為義務(wù)，要求集體經(jīng)濟(jì)組織必須吸收外部成員。

2.規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織吸收外部成員的規(guī)范依據(jù)

集體經(jīng)濟(jì)組織如愿意接納外部成員，應(yīng)當(dāng)通過(guò)章程對(duì)接納外部成員的條件、程序等問(wèn)題作出規(guī)定。符合條件的個(gè)人，可按規(guī)定的程序向集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，由集體經(jīng)濟(jì)組織作出決定根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程》（試行）第9條規(guī)定：“戶(hù)籍在本社所在地且長(zhǎng)期在本社所在地生產(chǎn)生活，履行法律、法規(guī)和本章程規(guī)定義務(wù)，符合下列條件之一的公民，經(jīng)書(shū)面申請(qǐng)，由本社成員（代表）大會(huì)表決通過(guò)的，取得本社成員身份：（一）父母雙方或一方為本社成員的;（二）與本社成員有合法婚姻關(guān)系的;（三）本社成員依法收養(yǎng)的;（四）……”從成員身份的取得來(lái)看，不僅要求具備本地戶(hù)籍并在本地生產(chǎn)生活、履行相應(yīng)義務(wù)，還要符合規(guī)定的條件，似乎過(guò)于嚴(yán)格。按照這一規(guī)定，不僅不能吸收外部成員，不少應(yīng)當(dāng)被確認(rèn)成員身份的人也可能被排除在外。。鑒于集體經(jīng)濟(jì)組織吸收外部成員是涉及該組織重大利益的問(wèn)題，不僅與本組織原成員的利益直接相關(guān)，也與該組織經(jīng)營(yíng)管理和未來(lái)發(fā)展密切相關(guān)，為防止集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人在外部成員吸收方面濫用權(quán)力，更好保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織及其現(xiàn)有成員的利益，立法可要求集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)章程對(duì)外部人員吸收的條件、程序等作出規(guī)定。

3.對(duì)外部成員的權(quán)利范圍作限制性規(guī)定

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的某些權(quán)利只能由依法確認(rèn)的成員享有，不應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟(jì)組織外部成員享有，如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、子女獲得成員身份的權(quán)利等。這些權(quán)利如果允許外部成員與確認(rèn)成員同樣享有，則可能導(dǎo)致確認(rèn)成員的利益被逐步侵蝕，甚至使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織隨著時(shí)間的推移異化為由外部人員完全控制的私人企業(yè)，使其集體經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)發(fā)生改變。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確認(rèn)是確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的相關(guān)制度設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)的原則，對(duì)事實(shí)上的成員身份確認(rèn)與集體經(jīng)濟(jì)組織外部成員的吸收進(jìn)行區(qū)分。對(duì)事實(shí)上的成員身份確認(rèn)，立法應(yīng)當(dāng)以戶(hù)籍為基礎(chǔ)，兼顧法律特別規(guī)定的例外情形，對(duì)此作出明確規(guī)定;對(duì)外部成員的吸收，則應(yīng)當(dāng)遵循自治原則，由集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)章程對(duì)接受外部成員的條件和程序作出相應(yīng)安排。

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（責(zé)任編輯 袁 虹）

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