湯麗麗

（江蘇航運職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 南通 226010）

0 引言

“飛地”早年曾被作為國外礦產(chǎn)資源和部分農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和初加工基地，其資本、技術(shù)和市場依賴于外資，而土地、勞動力則依靠當(dāng)?shù)?。“飛地經(jīng)濟”是兩個互相獨立、經(jīng)濟發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破原有行政區(qū)劃限制，通過跨空間的行政管理和經(jīng)濟開發(fā)，實現(xiàn)兩地資源互補、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的一種區(qū)域經(jīng)濟合作模式。進入21世紀，“飛地經(jīng)濟”作為一種新興的空間重構(gòu)策略逐漸被國家、區(qū)域和城市重視。2015年12月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于進一步加強區(qū)域合作工作的指導(dǎo)意見》，提出支持有條件的地區(qū)發(fā)展“飛地經(jīng)濟”。2016年3月，國家“十三五”規(guī)劃綱要提出通過發(fā)展“飛地經(jīng)濟”等方式，創(chuàng)新區(qū)域合作機制和互助機制。2017年6月，國家發(fā)展改革委等八部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，進一步提出創(chuàng)新“飛地經(jīng)濟”合作機制，積極探索主體結(jié)構(gòu)、開發(fā)建設(shè)、運營管理、利益分配等方面的新模式。2021年3月，國家“十四五”規(guī)劃綱要提出鼓勵探索共建園區(qū)、“飛地經(jīng)濟”等利益共享模式?！帮w地經(jīng)濟”有利于破解土地、人力等資源約束，形成“飛出地”和“飛入地”互利共贏的局面，有利于推動行政區(qū)管理向區(qū)域協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，有利于建立區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈。共建園區(qū)作為城市間經(jīng)濟協(xié)作的載體和平臺，在推進區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮了重要作用，已經(jīng)成為“飛地經(jīng)濟”模式的成功典范。本文將對“飛地經(jīng)濟”發(fā)展現(xiàn)狀進行簡要闡述，通過梳理共建園區(qū)的形成機制、對區(qū)域發(fā)展的作用、治理模式等方面內(nèi)容，尋求“飛地”共建園區(qū)發(fā)展新的研究點，以期為推動“飛地經(jīng)濟”可持續(xù)發(fā)展提供參考材料。

1 “飛地經(jīng)濟”發(fā)展現(xiàn)狀

“飛地經(jīng)濟”是兩個行政區(qū)突破體制機制限制，采取跨區(qū)域行政管理和經(jīng)濟開發(fā)，最終實現(xiàn)兩地資源互補、互利共贏的合作發(fā)展模式。第一，諸多行政區(qū)域當(dāng)前發(fā)展正在從“單中心”向“多中心”轉(zhuǎn)變，區(qū)際要素流動逐漸增多，傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政”方式已不能滿足區(qū)域一體化發(fā)展的時代要求，“飛地經(jīng)濟”有利于推動行政區(qū)管理向區(qū)域協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。第二，“飛地經(jīng)濟”跨越行政管轄或國界空間與當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢結(jié)合，通過規(guī)劃、建設(shè)、管理和利益分配等合作和協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)互利共贏，有利于破解土地、人力等資源約束，形成“飛出地”和“飛入地”互利共贏的局面。第三，“飛地經(jīng)濟”推動實現(xiàn)土地、政策、創(chuàng)新等要素跨區(qū)域重構(gòu)，既能促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)的合理分工，又有利于完善產(chǎn)業(yè)鏈，在結(jié)構(gòu)升級、梯度發(fā)展上促進“飛入地”產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。“飛入地”與“飛出地”間的經(jīng)濟活動，一定程度上會促進生產(chǎn)、流通、消費跨區(qū)域流動，有利于逐步形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。

“飛地經(jīng)濟”通常會依托園區(qū)或特定區(qū)域來發(fā)展，主要有以下幾種模式。

1.1 國家政府主導(dǎo)共建模式

主要由國家之間簽署政府協(xié)議，經(jīng)濟較發(fā)達的國家采用外商直接投資等模式，將加工制造業(yè)等向其他國家轉(zhuǎn)移。例如，中國和新加坡兩國政府簽署協(xié)議，共建蘇州工業(yè)園。蘇州工業(yè)園主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以外資加工為主，在管理模式上有選擇地借鑒新加坡經(jīng)濟發(fā)展和公共管理方面的經(jīng)驗。隨著制造業(yè)水平的不斷提升，我國也在積極尋求海外合作，共建具備資源優(yōu)勢和成本優(yōu)勢的“飛地”。

1.2 地方政府主導(dǎo)共建模式

主要由地方政府開展合作，推動產(chǎn)業(yè)由經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)向經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移。通常是由雙方政府聯(lián)合成立投資公司，按市場化開發(fā)管理，稅費由兩地協(xié)商共享。地方政府聯(lián)合共建可分為省內(nèi)合作和跨省合作兩種模式。例如，廣東省中山市與河源市以省內(nèi)合作模式共建工業(yè)園區(qū)，兩市采用“聯(lián)手建設(shè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)聯(lián)席會議”制度，共同成立園區(qū)管委會，稅收留成部分采取五五分成。

1.3 園區(qū)主導(dǎo)建設(shè)模式

根據(jù)園區(qū)與“飛入地”的關(guān)系，可分為直營式、兼并式、合作式3種形式。直營式是指園區(qū)通過“飛地”擴大規(guī)劃面積，“飛地”享受原有的稅收優(yōu)惠和政策支持，例如上海漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)在閔行區(qū)擴建浦江高科技園等。兼并式是指發(fā)展狀況良好的園區(qū)兼并整合經(jīng)營不善的園區(qū)，采用托管的方式擴展發(fā)展空間，例如余姚經(jīng)開區(qū)異地整合濱海產(chǎn)業(yè)園、遠東工業(yè)新城等。合作式是指園區(qū)與“飛入地”政府進行協(xié)商合作，由發(fā)展狀況較好的園區(qū)輸出管理經(jīng)驗，“飛入地”政府以土地價格入股等方式參與園區(qū)的具體運作，例如武漢江漢經(jīng)開區(qū)江北民營科技園與東西湖區(qū)合作共建高橋園等。

1.4 企業(yè)主導(dǎo)建設(shè)模式

一是龍頭企業(yè)牽頭建設(shè)。由企業(yè)在其他地區(qū)建立較大規(guī)模的生產(chǎn)基地，并按照當(dāng)?shù)貞T例建設(shè)開發(fā)管理，帶動“飛入地”的經(jīng)濟發(fā)展。二是企業(yè)之間合作共建。處于產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)的企業(yè)，通過資源優(yōu)勢互補，合作建設(shè)“飛地”。例如，寧波中策動力機電集團與華人財團李氏機構(gòu)合作，在尼日利亞建設(shè)中策工業(yè)園區(qū)，由寧波中策在園區(qū)建設(shè)電力設(shè)備制造廠、修造船廠、水泥建材廠等，同時積極將國內(nèi)合作伙伴引入園區(qū)，在非洲修建空調(diào)制造廠等，推動優(yōu)勢產(chǎn)能向海外轉(zhuǎn)移。

在一系列政策的引導(dǎo)和鼓勵下，我國一些省市對“飛地經(jīng)濟”展開了有益的探索。首先，發(fā)展規(guī)模顯著提升。各省市開展了不同形式的“飛地經(jīng)濟”實踐。從地區(qū)跨度上看，包括市內(nèi)跨縣共建產(chǎn)業(yè)園、省內(nèi)跨市共建產(chǎn)業(yè)園、省際合作共建產(chǎn)業(yè)園等形式。截至2019年底，我國各類國家級開發(fā)區(qū)共有628家，省級開發(fā)區(qū)2 053家，各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)15 000多個，其中飛地型經(jīng)濟園區(qū)800多個，對中國經(jīng)濟的貢獻逐漸增大。其次，空間布局逐步優(yōu)化。從區(qū)域視角看，我國長三角、珠三角地區(qū)及四川、遼寧等省的“飛地經(jīng)濟”發(fā)展較好，中西部省市飛地經(jīng)濟發(fā)展快速崛起。第三，運行機制更加成熟。一是“飛出地”與“飛入地”產(chǎn)業(yè)有效對接成為共識，各地在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中實施產(chǎn)業(yè)鏈共建，例如深汕特別合作區(qū)、淮安鐵嶺工業(yè)園等。二是政府統(tǒng)籌、市場運行成為“飛地”管理的有益探索，例如蘇州工業(yè)園、光谷黃岡科技產(chǎn)業(yè)園等通過成立園區(qū)管理平臺公司，建立市場化運作模式。三是“反向飛地”成為“飛地經(jīng)濟”的創(chuàng)新風(fēng)向標，一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)開始在發(fā)達地區(qū)建立園區(qū)，例如成阿工業(yè)園、甘眉工業(yè)園等。

2 共建園區(qū)相關(guān)研究進展

在2004年后，關(guān)于“飛地經(jīng)濟”、共建園區(qū)的相關(guān)研究逐漸增多，對于概念的界定也逐漸寬泛起來?！帮w地經(jīng)濟”最初起源于京津冀、珠三角和長三角等地區(qū)，現(xiàn)已成為欠發(fā)達地區(qū)引進發(fā)達地區(qū)項目、資金、人才、技術(shù)和管理等要素的重要途徑和有效方式。例如，浙江的“山海協(xié)作工程”、江蘇的“南北共建園區(qū)”、安徽的“南北合作共建園區(qū)”、深汕的特別合作區(qū)等實踐的成功，為我國“飛地經(jīng)濟”的發(fā)展樹立了典范。2019年11月江蘇省委省政府印發(fā)《關(guān)于推動南北共建園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干政策措施》，賦予共建園區(qū)新目標、新任務(wù)，共建園區(qū)的重要性日益凸顯。

2.1 共建園區(qū)形成機制研究

相關(guān)學(xué)者主要從政府和市場對共建園區(qū)形成機制進行論述。一是政府主導(dǎo)政策推動。蔣費雯和羅小龍（2016）對江蘇省南北共建園區(qū)的個案進行分析，認為共建園區(qū)的形成是由于政府主導(dǎo)基礎(chǔ)上及資本的集聚，進而產(chǎn)生了跨界治理和跨域生產(chǎn)關(guān)系[1]。費文博、余力宏和葉曉佳（2020）利用實證檢驗的方法，對江蘇省不同時期出臺的相關(guān)政策進行檢驗，認為政府在不同時期頒布的政策對于園區(qū)的擴張有正向作用，并且有助于區(qū)域經(jīng)濟一體化進程[2]。高幸等（2021）基于“飛地經(jīng)濟”模式的內(nèi)在屬性，探究我國“飛地經(jīng)濟”的運行機制[3]。二是市場合作共贏發(fā)展。由于要素約束及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等原因推進兩地市場協(xié)作互利共贏。DAVID H．KAPLAN（1997）認為“飛地經(jīng)濟”是一種特殊的民族經(jīng)濟，應(yīng)該提供與主流經(jīng)濟相等的機會[4]。羅小龍和沈建法（2006）提出這種城市合作創(chuàng)新的產(chǎn)物——共建園區(qū)可以被看作是跨界的城市增長，出現(xiàn)城市間園區(qū)共建的新現(xiàn)象主要是長江三角洲的一些城市出現(xiàn)了資源匱乏緊缺的問題[5]。我國在優(yōu)化經(jīng)濟布局、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的進程中，加快推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是重要議題。吳素春（2013）認為“飛地經(jīng)濟”模式的發(fā)展可以解決產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中出現(xiàn)的規(guī)模、資金、人員及產(chǎn)業(yè)集中度等問題[6]。李猛和黃振宇[7]（2020）認為“飛地”合作要賦予發(fā)達地區(qū)更大的管理權(quán)限，實現(xiàn)從“雙方各管”向“一方主導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變[2]。張貴（2021）對“飛地經(jīng)濟”的發(fā)展邏輯和機制進行了探索[8]。

2.2 共建園區(qū)對區(qū)域發(fā)展作用研究

學(xué)者主要從促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和推動區(qū)域經(jīng)濟一體化加以闡述。呂衛(wèi)國和陳雯（2013）在滬蘇通三角區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟一體化的研究中指出隨著市場化的加強及地區(qū)政府間合作愈發(fā)密切，三地應(yīng)共同構(gòu)建新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境，在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新方面展開深度合作，以此進一步推進區(qū)域一體化[9]。胡俊峰和楊鳳華（2014）針對蘇中蘇南城市園區(qū)共建進行研究時指出，蘇中城市與蘇南城市的區(qū)際合作基于優(yōu)勢互補、互利合作，以共建園區(qū)為平臺載體，有利于蘇中在新時期快速崛起發(fā)展，同時也對江蘇省區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展起到至關(guān)重要作用[10]。李琳（2020）指出園區(qū)共建的方式是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑，通過在經(jīng)濟發(fā)展差異較大的城際之間開展“飛地經(jīng)濟”模式合作，優(yōu)化各類資源要素的配置，可突破行政區(qū)域邊界，實現(xiàn)兩地合作共贏[12]。李猛和黃振宇（2020）提出飛地經(jīng)濟在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展將發(fā)揮重要作用，在未來園區(qū)共建發(fā)展上應(yīng)該專注于更加高質(zhì)量的發(fā)展[7]。沈雪庭和劉孝斌（2020）提出了產(chǎn)業(yè)融合視域下德清縣“飛地經(jīng)濟”的發(fā)展策略[12]。費文博、于立宏和葉曉佳（2020）運用對稱性破裂模型進行研究，基于城市間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移角度解釋共建園區(qū)對區(qū)域經(jīng)濟一體化的作用，認為園區(qū)的設(shè)立能夠促進城市間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，進而對區(qū)域經(jīng)濟一體化起到正向作用[2]。劉孝斌（2021）[13]提出了優(yōu)化“飛地經(jīng)濟”促進國內(nèi)國際“雙循環(huán)”的主要途徑[4]。

2.3 共建園區(qū)治理模式研究

李駿陽和夏惠芳（2006）對開發(fā)區(qū)“飛地經(jīng)濟”的運行進行研究，概括出直營、兼并和合作3種運行模式[14]。楊玲麗和萬陸（2012）在以江蘇省南北掛鉤共建園區(qū)為代表的“飛地經(jīng)濟”模式研究中，將共建園區(qū)的模式劃分為政府主導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、對口援建及本土合作4種[15]。楊玲麗（2015）還認為在園區(qū)共建成功后政府應(yīng)及時脫手，按照市場化方式運作園區(qū)，并探討如何利用合法性機制及效率機制建立園區(qū)的治理模式[16]。蔣費雯和羅小龍（2016）將園區(qū)合作共建空間的治理模式歸納為3種：封閉式、松散式和企業(yè)化，并且分析探究了不同模式下園區(qū)發(fā)展的效果[1]。王璇和鄶艷麗（2021）[17]從空間生產(chǎn)的尺度和地域雙重理論視角對深汕特別合作區(qū)進行分析，認為尺度和地域共同推動了“飛地經(jīng)濟”的發(fā)展[5]。夏茜（2021）對新發(fā)展格局下共建園區(qū)的高質(zhì)量治理模式和路徑進行了分析[18]。

3 研究述評

總體看來，共建園區(qū)的探索還在逐步推進，關(guān)于共建園區(qū)研究的文獻逐年豐富，大量研究成果被應(yīng)用于實踐之中。國內(nèi)研究對象多為省域內(nèi)兩地或跨省域兩地合作共建“飛地”園區(qū)。國內(nèi)越來越多的學(xué)者對共建園區(qū)形成歷程、形成機制進行討論，還有學(xué)者著重研究治理模式、合作運營機制，并對當(dāng)前共建園區(qū)對我國經(jīng)濟發(fā)展、長三角一體化、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用深入探討。但是，已有研究還未從共建園區(qū)所面對的新發(fā)展階段、新發(fā)展格局等視角進行分析，在高質(zhì)量發(fā)展背景下如何實現(xiàn)共建園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展問題還有待進一步探索。

4 研究展望

從國內(nèi)研究來看，由于數(shù)據(jù)采集和整理困難、研究方法單一等問題的存在，所以學(xué)者們過多局限于微觀層面，注重單個或多個案例、模式的對比研究，而對宏觀層面的實證分析及理論研究缺少實質(zhì)性的進展。此外，現(xiàn)有相關(guān)實證研究文獻較少，大多從發(fā)展模式入手，以案例分析歸納、探究其內(nèi)在機理。短期來看，共建園區(qū)能否達到預(yù)期成效？長期來看，共建園區(qū)能否給飛入地區(qū)帶來可持續(xù)的發(fā)展？如何通過兩地之間的利益協(xié)調(diào)機制，避免飛地雙方由于利益分配出現(xiàn)分歧，實現(xiàn)長效發(fā)展？部分地區(qū)高污染產(chǎn)業(yè)出于環(huán)境保護的目的被迫遷至“飛入地”，“飛入地”的環(huán)境又該如何保障？如何在“飛地經(jīng)濟”中融入生態(tài)發(fā)展的理念？這一系列的問題都有待進一步深入探索。