張 群

中央民族大學(xué),北京市 100081

1997 年8 月,中共中央印發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下保密工作的決定》,明確中央保密委員會(huì)是黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)黨政軍保密工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。 有著作以此為據(jù),認(rèn)為1997 年之前中央保密委員會(huì)是“議事機(jī)構(gòu)”,1997 年之后成為“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”[1]。 這個(gè)論斷很重要,但對(duì)中央保密委員會(huì)是否確實(shí)有過這樣的轉(zhuǎn)變,在史實(shí)上未做考證,對(duì)何為議事機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),在理論上也未做辨析。 黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法規(guī)對(duì)議事機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)均有一些規(guī)定,但并不明確和系統(tǒng)。本文依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法規(guī)等權(quán)威文獻(xiàn),首先從規(guī)范分析的角度,對(duì)議事機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的主要特征做出歸納,進(jìn)而對(duì)中央保密委員會(huì)的法律地位予以認(rèn)定,接著從歷史角度,對(duì)其法律地位是否存在變化予以辨析,希望可以為中央保密委員會(huì)制度的進(jìn)一步健全完善以及保密法修訂提供參考。

一 中央保密委員會(huì)應(yīng)屬于黨的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

1 基于黨內(nèi)法規(guī)的分析

在黨內(nèi)法規(guī)中,議事機(jī)構(gòu)一般稱“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”,十九大之后又出現(xiàn)“決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”的提法。 以下按照這一分類進(jìn)行梳理。

一是決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。 這一概念首次見于《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》(2018 年2 月28 日中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過)。 該文件首次區(qū)分“黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”和“其他方面的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”,規(guī)定“黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”在中央政治局及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作,主要負(fù)責(zé)“涉及黨和國(guó)家事業(yè)全局的重大工作”的“頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)”。 該文件中明確的“重大工作”包括深化改革、依法治國(guó)、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、紀(jì)檢監(jiān)察、組織、宣傳思想文化、國(guó)家安全、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、教育、科技、網(wǎng)信、外交、審計(jì)等16 個(gè)方面。 《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確規(guī)定了一些具體的黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),包括中央全面依法治國(guó)委員會(huì)、中央審計(jì)委員會(huì)、中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)等。 《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》還明確了這些黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu),均為實(shí)體性機(jī)構(gòu),有的獨(dú)立設(shè)立,有的設(shè)立在具體職能部門。 《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(2019 年10 月31 日中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過)中也提出要“強(qiáng)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能作用”,作為“堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”、“健全黨中央對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制”的重要內(nèi)容。

在其他黨內(nèi)法規(guī)和文件中,對(duì)決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能又做了進(jìn)一步規(guī)定。 一是請(qǐng)示報(bào)告制度。 2019 年2 月28 日《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》規(guī)定,中央各決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)本領(lǐng)域、行業(yè)、系統(tǒng)內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告的具體事項(xiàng)提出明確要求、加強(qiáng)工作指導(dǎo)(第十六條);黨的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以在其職權(quán)范圍內(nèi)接受下級(jí)黨組織的請(qǐng)示報(bào)告并作出處理(第十一條)。 二是法規(guī)備案審查制度。 《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》(2019 年8月30 日)規(guī)定,黨中央(決策)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向黨中央報(bào)備黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件(第六條),各級(jí)黨委(決策)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)備案審查工作主體責(zé)任(第四條)。

此外,還出臺(tái)了個(gè)別關(guān)于黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的具體規(guī)定。 比如《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》第五條明確規(guī)定,“黨中央設(shè)立中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì),作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),在中央政治局及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作,負(fù)責(zé)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)?！敝醒霗C(jī)構(gòu)編制委員會(huì)的主要職責(zé)包括10 項(xiàng):“(一)貫徹落實(shí)黨中央對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)編制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。 (二)研究提出機(jī)構(gòu)編制工作的方針政策。 (三)研究提出黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案并組織實(shí)施;審定省級(jí)機(jī)構(gòu)改革方案,指導(dǎo)地方各級(jí)機(jī)構(gòu)改革工作。 (四)審定中央一級(jí)副部級(jí)以上各類機(jī)構(gòu)的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定(以下簡(jiǎn)稱“三定”規(guī)定)。 (五)統(tǒng)一管理中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門的職能配置以及調(diào)整工作,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門之間、部門與地方之間的職責(zé)分工。 (六)統(tǒng)一管理中央一級(jí)黨政機(jī)關(guān),中央一級(jí)各民主黨派機(jī)關(guān)、群團(tuán)機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)編制工作。 審批上述單位廳局級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù),中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門垂直管理機(jī)構(gòu)、雙重領(lǐng)導(dǎo)并以部門領(lǐng)導(dǎo)為主的機(jī)構(gòu)、派駐地方機(jī)構(gòu)、我國(guó)駐外機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。 (七)審定地方行政編制總額、機(jī)構(gòu)限額和職能配置的重要調(diào)整,審批省、自治區(qū)、直轄市廳局級(jí)行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置。 (八)研究提出事業(yè)單位管理體制和機(jī)構(gòu)改革方案,統(tǒng)一管理黨中央、國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位以及部門所屬事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)編制工作,審批地方廳局級(jí)事業(yè)單位的設(shè)置,指導(dǎo)協(xié)調(diào)地方事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制工作。(九)推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法治建設(shè),研究完善黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)編制法規(guī)制度。 (十)督促檢查各地區(qū)各部門貫徹黨中央關(guān)于機(jī)構(gòu)編制工作的方針政策和重要決定,嚴(yán)肅機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律?！边@為進(jìn)一步理解黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的特征提供了參考。

二是一般議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。 黨內(nèi)法規(guī)和文件中明確提到的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)比較多,但大部分都屬地方機(jī)構(gòu)。 比如,2004 年10 月4 日《中共中央組織部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)街道社區(qū)黨的建設(shè)工作的意見》(中辦發(fā)[2004]25 號(hào))中的“街道、社區(qū)黨建工作協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)”,由街道黨(工)委、社區(qū)黨支部(總支、黨委)牽頭,駐區(qū)有關(guān)單位基層黨組織組成,主要職責(zé)是圍繞轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)性、群眾性、公益性工作,溝通情況,交流經(jīng)驗(yàn),研究、協(xié)調(diào)社區(qū)黨建和社區(qū)建設(shè)工作中的重要問題;2006 年9 月28 日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的意見》(中辦發(fā)〔2006〕32 號(hào))中的“農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”;2010 年10 月27 日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)管理辦法(試行)》(中辦發(fā)〔2010〕33號(hào))中的各省(自治區(qū)、直轄市)“評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”,負(fù)責(zé)本地區(qū)省級(jí)以下評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰項(xiàng)目的審核和管理工作;2011 年5 月30 日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《國(guó)家電子文件管理工作規(guī)劃(2011—2015 年)》中的各省(自治區(qū)、直轄市)“電子文件管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”,負(fù)責(zé)本地區(qū)電子文件管理工作的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查;2019 年1 月6 日中共中央辦公廳《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》中的“反腐敗協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”;2019 年5 月8 日中共中央辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見》中的“基層黨建與基層治理領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)”;中共中央辦公廳印發(fā)《2019—2023 年全國(guó)黨員教育培訓(xùn)工作規(guī)劃》中的“各級(jí)黨員教育管理工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”;2019 年5 月6 日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》中的“地方各級(jí)黨委法治建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”,負(fù)責(zé)督察本地區(qū)法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)情況;2020 年3 月13 日中共中央辦公廳《黨委(黨組)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》中的“黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”,是“黨委抓全面從嚴(yán)治黨的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”,負(fù)責(zé)對(duì)本地區(qū)黨的建設(shè)工作的指導(dǎo),定期聽取工作匯報(bào),及時(shí)研究解決重大問題。

關(guān)于一般議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)、職能和工作制度,除上述具體規(guī)定外,一些黨內(nèi)法規(guī)還作了專門規(guī)定,但與決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不同的是,主要是限制性規(guī)定。 比如,關(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置,2004 年9 月19 日《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定(2004年9 月19 中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過)規(guī)定,各類領(lǐng)導(dǎo)小組和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一般不設(shè)實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu);《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》第五條規(guī)定:“嚴(yán)格控制議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)立。 議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的事項(xiàng),可以交由現(xiàn)有工作機(jī)關(guān)牽頭協(xié)調(diào)或者建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制解決的,不另設(shè)常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)?！标P(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職權(quán),2012 年5 月19 日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步精簡(jiǎn)文件和簡(jiǎn)報(bào)的意見》規(guī)定:“未經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門、各議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不得向地方黨委和政府發(fā)布指示性公文,也不得要求地方黨委和政府報(bào)文。 中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門、各議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的文件,不得要求地方黨委和政府轉(zhuǎn)發(fā)。 臨時(shí)機(jī)構(gòu)一般不對(duì)外發(fā)文。”關(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的工作制度,2011 年中央編辦《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)部門職責(zé)分工協(xié)調(diào)辦法》規(guī)定了協(xié)商的提起、方式和時(shí)間要求等。

綜上,在黨內(nèi)法規(guī)中,黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)地位最高,不僅職能上必須“涉及黨和國(guó)家事業(yè)全局的重大工作”,而且在設(shè)立程序上,需中央直接設(shè)立或者明確;在管理體制上,直接受中央政治局及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。 因此,在中央未有明確之前,中央保密委員會(huì)不能被認(rèn)定為“黨中央決策議事機(jī)構(gòu)”,而屬于“其他方面的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”。 在職能上,雖然保密工作是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性和重要性工作,但與全面深化改革、全面依法治國(guó)、國(guó)家安全等“涉及黨和國(guó)家事業(yè)全局的重大工作”似還有所不同,也不宜直接認(rèn)定為“黨中央決策議事機(jī)構(gòu)”。

但同時(shí),與一般議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)相比,中央保密委員會(huì)確實(shí)有較大的不同,不僅有自己的實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu),在其職責(zé)范圍內(nèi)可以向地方保密委發(fā)布指示性公文,也可以要求地方保密委員會(huì)報(bào)文。 這又接近黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能定位。 故比較合適的定位應(yīng)當(dāng)是《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》第十一條中規(guī)定的“黨的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”。 但這一類機(jī)構(gòu)的具體范圍并無正式規(guī)定,還有待中央進(jìn)一步明確。

2 基于國(guó)家法規(guī)的分析

在國(guó)家法律法規(guī)中,議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)早已是一個(gè)普遍存在,國(guó)務(wù)院多次公開發(fā)布議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的名單,例如《關(guān)于國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》(國(guó)發(fā)〔1993〕27 號(hào))、《國(guó)務(wù)院關(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》(國(guó)發(fā)〔1998〕7 號(hào))、《國(guó)務(wù)院關(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》(國(guó)發(fā)〔2003〕10 號(hào))、《國(guó)務(wù)院關(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》(國(guó)發(fā)〔2008〕13 號(hào))等,有關(guān)規(guī)定也相對(duì)完善。 根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定,政府系統(tǒng)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有以下特征:一是在職能定位上,都屬于對(duì)跨部門的重大業(yè)務(wù)進(jìn)行組織協(xié)調(diào),否則就沒有必要設(shè)立。 比如《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》(1997 年8月3 日國(guó)務(wù)院令第227 號(hào))第六條第七款:“國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)跨國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的重要業(yè)務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)任務(wù)?！钡谑畻l:“可以交由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)承擔(dān)職能的或者由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)可以解決問題的,不另設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)?！薄兜胤礁骷?jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》(2007 年2 月24 日國(guó)務(wù)院令第486 號(hào)發(fā)布,自2007 年5 月1 日起施行)第十一條:“地方各級(jí)人民政府設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制;可以交由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)承擔(dān)職能的或者由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)可以解決問題的,不另設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。 為辦理一定時(shí)期內(nèi)某項(xiàng)特定工作設(shè)立的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定其撤銷的條件和期限?！?/p>

同時(shí),議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)下沒有直接指揮權(quán),不能代替職能部門工作,其決定、意見和建議一般均以上一級(jí)機(jī)關(guān)名義或者牽頭部門名義發(fā)布。 比如《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》(1997 年8 月3 日國(guó)務(wù)院令第227 號(hào))第六條第七款:“國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)議定的事項(xiàng),經(jīng)國(guó)務(wù)院同意,由有關(guān)的行政機(jī)構(gòu)按照各自的職責(zé)負(fù)責(zé)辦理。 在特殊或者緊急的情況下,經(jīng)國(guó)務(wù)院同意,國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以規(guī)定臨時(shí)性的行政管理措施?！庇秩纭侗本┦腥嗣裾P(guān)于精簡(jiǎn)與規(guī)范市政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)的通知》(京政發(fā)〔2009〕4 號(hào)):“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)要按照議大事、抓協(xié)調(diào)、不代替職能部門工作的要求,規(guī)范其職責(zé)任務(wù)和工作程序。”

二是機(jī)構(gòu)設(shè)置上,議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)本身不確定機(jī)構(gòu)規(guī)格,不核定人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù),均由相關(guān)部門人員組成,多為兼職;一般不設(shè)立實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu),由牽頭或者指定部門承擔(dān)具體工作;確因工作需要單獨(dú)設(shè)立實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu)的,工作任務(wù)完成后撤銷。 比如《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》(1997 年8 月3 日國(guó)務(wù)院令第227 號(hào))第十條:設(shè)立國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定承擔(dān)辦事職能的具體工作部門;為處理一定時(shí)期內(nèi)某項(xiàng)特定工作設(shè)立的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定其撤銷的條件或者撤銷的期限。第二十條:國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不單獨(dú)確定編制,所需要的編制由承擔(dān)具體工作的國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)解決。 《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》(2007 年2 月24 日國(guó)務(wù)院令第486號(hào)發(fā)布,自2007 年5 月1 日起施行)第十二條:“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不單獨(dú)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu),具體工作由有關(guān)的行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)。”第十九條:“地方各級(jí)人民政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不單獨(dú)確定編制,所需要的編制由承擔(dān)具體工作的行政機(jī)構(gòu)解決?！?/p>

三是在工作方式上,主要是組織協(xié)調(diào),包括開展調(diào)查研究、召開聯(lián)席會(huì)議、提出決策建議等?！侗本┦腥嗣裾P(guān)于精簡(jiǎn)與規(guī)范市政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)的通知》(京政發(fā)〔2009〕4號(hào)):“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)主要是對(duì)跨部門的重要業(yè)務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)、組織開展調(diào)查研究、商議重大事項(xiàng)、提出決策建議等?！?/p>

綜上,在國(guó)家法律法規(guī)中,中央保密委員會(huì)在職能和機(jī)構(gòu)上符合議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的特征,但又有自己的特殊性,這說明它不同于目前國(guó)務(wù)院系統(tǒng)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

綜合上述,無論依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)還是國(guó)家法律法規(guī),中央保密委員會(huì)都不宜簡(jiǎn)單認(rèn)定為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),而是帶有決策、指揮等領(lǐng)導(dǎo)職能的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),稱為“黨的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”比較合適。

二 中央保密委員會(huì)應(yīng)屬于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)

1 基于黨內(nèi)法規(guī)的分析

關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),黨內(nèi)法規(guī)中明確提到的有6處。 一是中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。 根據(jù)黨章第二十三條,中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)指的是中央委員會(huì)產(chǎn)生的中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì),中央書記處是其辦事機(jī)構(gòu);二是黨的工作機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。 《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例》第七條:“黨的工作機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和決策形式是部(廳、室)務(wù)會(huì)或者委員會(huì),一般由正職、副職、派駐紀(jì)檢組組長(zhǎng)或者紀(jì)工委書記及其他成員組成”;三是黨支部的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。 《黨支部工作條例》第十二條:“黨支部委員會(huì)是黨支部日常工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”;四是非黨組織中的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。 《黨組工作條例》第二條:“黨組是黨在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用,是黨對(duì)非黨組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式?！蔽迨蔷唧w領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。 《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》第十二條提到中央和地方各級(jí)國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),但未作具體規(guī)定。

綜上,在公開的黨內(nèi)法規(guī)中,沒有認(rèn)定中央保密委員會(huì)為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的直接依據(jù),也缺乏可以認(rèn)定中央保密委員會(huì)為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的具體標(biāo)準(zhǔn)。但1997 年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下保密工作的決定》中的表述,可以視為中央保密委員會(huì)已經(jīng)取得領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)地位。

2 基于國(guó)家法規(guī)的分析

國(guó)家法律法規(guī)中明確提到的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)有3個(gè)。 一是中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。 《國(guó)家安全法》第五條:“中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國(guó)家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào),研究制定、指導(dǎo)實(shí)施國(guó)家安全戰(zhàn)略和有關(guān)重大方針政策,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家安全重大事項(xiàng)和重要工作,推動(dòng)國(guó)家安全法治建設(shè)?！庇嘘P(guān)部門應(yīng)當(dāng)定期向中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)提交國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告(第五十六條),聽從中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一部署和指揮。 此外,依據(jù)《國(guó)家情報(bào)法》第三條,中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)還負(fù)責(zé)國(guó)家情報(bào)工作。

二是反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。 《反恐怖主義法》第七條:“國(guó)家設(shè)立反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮全國(guó)反恐怖主義工作。 設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府設(shè)立反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),縣級(jí)人民政府根據(jù)需要設(shè)立反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),在上級(jí)反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和指揮下,負(fù)責(zé)本地區(qū)反恐怖主義工作。”反恐怖主義領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職責(zé)包括,認(rèn)定恐怖活動(dòng)組織和人員、建立國(guó)家反恐怖主義情報(bào)中心,實(shí)行跨部門、跨地區(qū)情報(bào)信息工作機(jī)制,統(tǒng)籌反恐怖主義情報(bào)信息工作等。 三是中央密碼工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。 密碼法第四條:“中央密碼工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)全國(guó)密碼工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),制定國(guó)家密碼工作重大方針政策,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家密碼重大事項(xiàng)和重要工作,推進(jìn)國(guó)家密碼法治建設(shè)?！?/p>

綜上,在國(guó)家法律法規(guī)中,也沒有認(rèn)定中央保密委員會(huì)為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的直接依據(jù),但從現(xiàn)有規(guī)定可以看出,目前的中央保密委員會(huì)符合關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的主要條件。 一是在職能上不僅包括決策統(tǒng)籌、組織協(xié)調(diào),還有部署指揮;二是在機(jī)構(gòu)上都有自己的辦事機(jī)構(gòu)。 同時(shí),中央保密委員會(huì)與中央密碼工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在歷史變遷、職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作方式等方面高度相似,后者已經(jīng)法律明確認(rèn)定。 按照同樣情況同樣對(duì)待的法理,中央保密委員會(huì)也應(yīng)當(dāng)可以認(rèn)定為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),不過在程序上還需要法律的確認(rèn)。

綜合上述,無論是在黨內(nèi)法規(guī)還是國(guó)家法律法規(guī)中,中央保密委員會(huì)都可以認(rèn)定為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),即“黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)黨政軍保密工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”。

三 中央保密委員會(huì)從議事機(jī)構(gòu)到領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變

根據(jù)上述界定,我們?cè)購(gòu)臍v史的角度,看看中央保密委員會(huì)是否經(jīng)過了一個(gè)從“議事機(jī)構(gòu)”到“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”的演變?

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,中央保密委員會(huì)是一個(gè)典型的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。 根據(jù)《中央保密委員會(huì)章程》(草案)規(guī)定,中共中央保密委員會(huì)的機(jī)構(gòu)定位是“協(xié)調(diào)中央、軍委進(jìn)行有關(guān)我黨我軍機(jī)要電訊的保密事宜,成為中央秘書長(zhǎng)及軍委總參謀長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)保密工作之直接助手”;成員由中直、軍直各機(jī)要部門負(fù)責(zé)干部若干人為委員,沒有獨(dú)立辦事機(jī)構(gòu),也沒有專職干部,具體工作由中央辦公廳機(jī)要局承擔(dān);工作方法主要是開會(huì),原則上一月開會(huì)一次,重大問題在會(huì)議上解決。 中央保密委員會(huì)討論的重大問題“應(yīng)呈報(bào)中央秘書長(zhǎng)及參謀總長(zhǎng)”核準(zhǔn),擬就的保密工作規(guī)章制度和方針政策性文件多以中央書記處和中央軍委名義下達(dá)。

新中國(guó)成立初期,中央保密委員會(huì)也主要是一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。 根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)保密委員會(huì)組織通則》規(guī)定,中央保密委員會(huì)“在中央的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”;機(jī)構(gòu)設(shè)置上,由中央在黨、軍、政、人民團(tuán)體等部門指定委員若干人,設(shè)主任一人,副主任一至二人,必要時(shí),并得設(shè)常務(wù)委員會(huì);設(shè)立辦事機(jī)構(gòu),須有三至五名專職干部,但實(shí)際上一直沒有落實(shí)。 1960年中央保密委員會(huì)恢復(fù)并在公安部設(shè)立穩(wěn)定的辦事機(jī)構(gòu)之后,有向領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。中央保密辦將黨、政、軍的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),公安、外交、國(guó)防等涉密多的單位以及涉及尖端科研機(jī)密的廠礦科研單位,作為重點(diǎn)工作對(duì)象。 這些單位發(fā)生泄密事件,都要報(bào)到中央保密辦,由中央保密辦按泄露事件的實(shí)際情況及有關(guān)規(guī)定進(jìn)行追查和通報(bào)。 中央保密辦還督促各單位經(jīng)常對(duì)所屬人員進(jìn)行保守國(guó)家機(jī)密的教育,不斷提高政治警惕性。 有文章中將這個(gè)時(shí)期中央保密辦的主要工作任務(wù)歸納為“抓督促檢查、抓正反典型、抓通報(bào)事故”[2]。 這都是作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)的明顯特征。

改革開放之初,中央明確中央保密委員會(huì)的職權(quán)是“在中共中央領(lǐng)導(dǎo)下,指導(dǎo)和協(xié)調(diào)黨、政、軍各方面的保密工作”[3]。 但從實(shí)際看,中央保密委員會(huì)一開始就是按照領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)而不是普通的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的。 一是開始擁有自己獨(dú)立的辦事機(jī)構(gòu),即使在中央保密辦撤銷期間(1988-1993),也有國(guó)家保密局承擔(dān)具體工作;二是開始直接部署和指揮工作,以中央保密委員會(huì)名義印發(fā)一系列文件,包括公開文件,組織保密檢查。 到1997 年中央明確“中央保密委員會(huì)是黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)黨政軍保密工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”后,這兩大變化日益穩(wěn)定和鞏固。 2010 年,中央還決定將中央保密辦升格為副部級(jí)。 因此,我們不能說1997 年之前中央保密委員會(huì)是“議事機(jī)構(gòu)”,1997 年之后才是“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”。 這不符合事實(shí)。 但是,在法理上,確實(shí)是1997 年中央明確之后,才有了“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”的地位。

基于上述分析,我們認(rèn)為,1997 年中央明確中央保密委員會(huì)為“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”,實(shí)際是對(duì)此前歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和實(shí)際運(yùn)行模式的認(rèn)可。 改革開放以后中央保密委員會(huì)的運(yùn)作出現(xiàn)上述兩個(gè)重大變化,其中第二個(gè)變化是決定性的,使得中央保密委員會(huì)具有了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)才有的決策、指揮特征。 但同時(shí),依據(jù)黨內(nèi)法規(guī),中央保密委員會(huì)仍然屬于一般“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”,算不上“黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”。

需要注意的是,說中央保密委員會(huì)不屬于“黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”,并不意味著否定其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和作用。 根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》第十四條規(guī)定:“ 黨委辦事機(jī)構(gòu)是協(xié)助黨委辦理某一方面重要事務(wù)的機(jī)構(gòu),一般是指黨委為加強(qiáng)跨領(lǐng)域、跨部門重要工作的領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)而設(shè)立的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu),承擔(dān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的綜合性服務(wù)工作,可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定履行特定管理職責(zé)?！睆倪@一規(guī)定可以看出,黨內(nèi)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),也可以是為加強(qiáng)“領(lǐng)導(dǎo)”而設(shè),議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)并非非此即彼的關(guān)系。 中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)在2018 年中央明確為“黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”之前,也只是“黨中央的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”[4]。 所以,可以做如下總結(jié):中央保密委員會(huì)是黨中央為加強(qiáng)保密工作的領(lǐng)導(dǎo)而設(shè)立的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),中央保密辦是中央保密委員會(huì)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu),承擔(dān)中央保密委員會(huì)的綜合性服務(wù)工作,并根據(jù)有關(guān)規(guī)定履行特定管理職責(zé)。

四 結(jié)語(yǔ)

綜上,中央保密委員會(huì)在實(shí)際上已經(jīng)是一個(gè)具有決策統(tǒng)籌、議事協(xié)調(diào)、監(jiān)督指揮的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),在黨內(nèi)文件中也已經(jīng)正式明確為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)黨政軍保密工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),但在黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律法規(guī)上還只能算一個(gè)普通議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。 下一步要做的就是在法律上對(duì)其“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”的地位予以明確。 比較可行的是借鑒密碼法的寫法,在保密法修訂中,對(duì)中央保密委員會(huì)做出具體規(guī)定,明確其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的地位和職責(zé)。 值得注意的是,2021 年4 月16 日北京市人大常委會(huì)通過的《北京市保守國(guó)家秘密條例》第四條明確規(guī)定,“市、區(qū)黨委保密委員會(huì)在本級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)保密委員會(huì)指導(dǎo)下,負(fù)責(zé)本地區(qū)保密工作?！边@樣的表述似不失為一個(gè)參考。