文宏 任子毅

摘 要：作為基層治理中的長(zhǎng)期性問(wèn)題，工作負(fù)擔(dān)加重和減負(fù)悖論帶來(lái)的負(fù)向反饋為基層干部培養(yǎng)和基層治理帶來(lái)了諸多困擾。在中央大力推動(dòng)基層減負(fù)的背景下，基層負(fù)擔(dān)難解的根源并非簡(jiǎn)單地在于工作過(guò)載，而是源于條線下沉過(guò)程中的壓力傳導(dǎo)異化與機(jī)制設(shè)計(jì)缺陷。其中，壓力傳導(dǎo)、隊(duì)伍分異以及作風(fēng)障礙要素的相互嵌套是基層負(fù)擔(dān)的本質(zhì)特征，機(jī)制層面的規(guī)劃滯后化、擔(dān)責(zé)錯(cuò)位化、標(biāo)準(zhǔn)模糊化以及反饋逆向化則成為基層負(fù)擔(dān)得以形成并且難解的內(nèi)在邏輯。對(duì)此，需要通過(guò)自下而上的問(wèn)題驅(qū)動(dòng)與自上而下的制度強(qiáng)化，開(kāi)展對(duì)基層負(fù)擔(dān)的精細(xì)化“雙向”治理，從而疏通黨和國(guó)家政策執(zhí)行的“最后一公里”。

關(guān)鍵詞：條線下沉;基層工作;基層減負(fù);基層治理

中圖分類號(hào)：D625? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：2096-5729（2022）02-0069-09

當(dāng)前社會(huì)，隨著基層治理需求復(fù)雜化和精細(xì)化趨勢(shì)的加劇，基層治理的工作負(fù)擔(dān)也隨之加重，給基層治理帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。在黨的十八屆三中全會(huì)提出“抓鐵有痕、踏石留印”以及2015年李克強(qiáng)提出要讓“權(quán)力運(yùn)行處處留痕”之后，各級(jí)政府工作尤其是基層工作的痕跡管理進(jìn)一步加強(qiáng)。但是，也開(kāi)始出現(xiàn)“痕跡主義”“減負(fù)悖論”等新的問(wèn)題形態(tài)。其中，“痕跡主義”因一切從痕跡管理出發(fā)，并以痕跡作為衡量工作的關(guān)鍵指標(biāo)，滑向了一種只重視留“痕”不重視留“績(jī)”的本末倒置的畸形作風(fēng);“減負(fù)悖論”則體現(xiàn)為一些減負(fù)政策非但沒(méi)有為減負(fù)對(duì)象松綁，反而為其增加了新的負(fù)擔(dān)，最終效果與預(yù)期目標(biāo)出現(xiàn)反差。在“痕跡主義”和“減負(fù)悖論”的影響下，“越減越負(fù)”的政策執(zhí)行偏差加重了基層干部的隱性負(fù)擔(dān)，“忙”與“累”依舊是基層工作的“主旋律”，基層治理的良性運(yùn)行和有序推進(jìn)仍然面臨巨大挑戰(zhàn)。

為此，2017年，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，糾正“四風(fēng)”不能止步，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要力戒形式主義。[1]遵循這一指示精神，中央紀(jì)委辦公廳于2018年印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要指示精神 集中整治形式主義、官僚主義的工作意見(jiàn)》，中共中央辦公廳于2019年發(fā)布《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》。同年，中央“不忘初心、牢記使命”主題教育領(lǐng)導(dǎo)小組也在《關(guān)于在“不忘初心、牢記使命”主題教育中開(kāi)展專項(xiàng)整治的通知》中提出，要整治層層加重基層負(fù)擔(dān)這一顯著問(wèn)題，貫徹“基層減負(fù)年”的工作要求，將層層發(fā)文、層層開(kāi)會(huì)等基層負(fù)擔(dān)問(wèn)題逐一抓實(shí)整改。[2]這些文件精神體現(xiàn)了中央層面對(duì)于消除形式主義、減輕基層負(fù)擔(dān)的高度重視。2019年被確定為“基層減負(fù)年”。此后，基層減負(fù)的戰(zhàn)略意義被上升至空前重要的地位，各級(jí)政府紛紛響應(yīng)中央號(hào)召，掀起了推進(jìn)基層工作減負(fù)、釋放基層治理效能的改革熱潮，并取得了一定成效。2020年4月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問(wèn)題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，對(duì)解決基層形式主義問(wèn)題的階段性成效予以肯定，并在此基礎(chǔ)上提出了防止形式主義作風(fēng)回潮、進(jìn)一步鞏固基層減負(fù)成效以及深化治理改革為基層放權(quán)賦能的要求。[3]

若要從實(shí)質(zhì)上進(jìn)一步有效消解乃至根除基層治理負(fù)擔(dān)的難題，除了要全面把握其現(xiàn)實(shí)表象以外，更需從根本上剖析其本質(zhì)及生成邏輯，為實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理提供依據(jù)。對(duì)此，現(xiàn)有研究主要從基層負(fù)擔(dān)的產(chǎn)生根源出發(fā)，來(lái)探討基層負(fù)擔(dān)的成因及其破解路徑，相關(guān)探討可以概括為以下四個(gè)主要層面：一是在社會(huì)環(huán)境上，改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的高速發(fā)展，使得基層治理的地位變得愈發(fā)重要，社會(huì)的長(zhǎng)治久安更加倚重于基層的穩(wěn)定和有序;[4]二是在層級(jí)上，宏觀行政體制影響下的社會(huì)管理呈現(xiàn)“上面千條線，下面一根針”態(tài)勢(shì)，[5]上級(jí)的縱向、橫向及無(wú)隸屬關(guān)系的不同區(qū)域政府間集中下沉的層級(jí)壓力不斷疊加[6]，加上出于利益最大化考量而出現(xiàn)的“賦責(zé)不賦權(quán)”問(wèn)題[7]，導(dǎo)致基層治理負(fù)擔(dān)逐步加劇，并出現(xiàn)急于求成導(dǎo)致的形式主義趨勢(shì);[8]三是在制度上，無(wú)論是強(qiáng)責(zé)任傳導(dǎo)下的檢查考核機(jī)制和程序帶來(lái)的壓力，[9]還是由層層考核或組織信任缺失[10]衍生而來(lái)的形式主義、痕跡主義以及后續(xù)出現(xiàn)的新形態(tài)，相關(guān)制度性負(fù)擔(dān)都給基層工作人員帶來(lái)更多額外的工作量;四是在內(nèi)部組織上，編制改革的衍生問(wèn)題、基層治理資源的供需與責(zé)權(quán)失配[5][11]以及部分基層干部在思想作風(fēng)上存在的偏差[12]，使基層負(fù)擔(dān)的自我消化能力被極大削弱，導(dǎo)致基層部門(mén)陷入內(nèi)外壓力交織的處境。總體而言，基層治理的工作壓力隨著時(shí)間推移不斷加重，既為基層工作人員帶來(lái)了無(wú)形的桎梏，又使基層減負(fù)的落實(shí)難度與日俱增，基層工作的“松綁”任重道遠(yuǎn)。

上述研究主要立足府際關(guān)系框架，從科層和行政的宏觀角度解讀了基層負(fù)擔(dān)何以形成，但未能回歸到基層組織自身，系統(tǒng)解讀基層負(fù)擔(dān)何以“難解”并終成“沉疴”的問(wèn)題。本研究認(rèn)為，基層組織是科層體系延伸與屬地管理交錯(cuò)的最末一環(huán)，條塊關(guān)系隨著行政事務(wù)對(duì)接和行政化趨向泛化進(jìn)而對(duì)基層組織產(chǎn)生溢出效應(yīng)，具體表現(xiàn)為：一方面，央地垂直管理形塑了各部門(mén)的分工與領(lǐng)導(dǎo)體制，基層治理面臨工作需求復(fù)雜化和問(wèn)題瑣碎性問(wèn)題，同時(shí)，以社區(qū)為基礎(chǔ)的基層組織也在與基層政府對(duì)接的過(guò)程中產(chǎn)生行政化問(wèn)題;另一方面，以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及下轄社區(qū)為基礎(chǔ)的基層治理具有典型的屬地特征，以一定的地域空間為單元來(lái)開(kāi)展工作，由此出現(xiàn)社區(qū)基層治理的“類條塊關(guān)系”。在壓力型體制下，基層政府在承接上級(jí)條線政府部門(mén)交付的任務(wù)和職責(zé)后，往往習(xí)慣性地將社區(qū)基層組織視作自身的下級(jí)部門(mén)，并進(jìn)一步將工作分包或轉(zhuǎn)交，導(dǎo)致呈現(xiàn)行政化趨向的基層組織成為科層體系條線下沉的對(duì)象。概括而言，上級(jí)政府在工作下發(fā)的過(guò)程中，帶有顯著科層特征的壓力直接作用于街道及以下的基層治理系統(tǒng)，最終對(duì)基層組織的運(yùn)作和發(fā)展造成影響，形成條線下沉的效應(yīng)。[13]然而，基層組織的原有設(shè)計(jì)具有一定的滯后性和局限性，與外部治理環(huán)境和基層事務(wù)的快速變化之間的矛盾張力愈發(fā)明顯，出現(xiàn)了自內(nèi)而外的系統(tǒng)性問(wèn)題，構(gòu)成了基層負(fù)擔(dān)“難解”的內(nèi)在邏輯。因此，從“條線下沉”這一視角出發(fā)，基層負(fù)擔(dān)的真正破解，需要同時(shí)從回應(yīng)科層體系壓力下沉帶來(lái)的問(wèn)題和補(bǔ)齊基層組織建設(shè)的短板入手，進(jìn)行雙管齊下的綜合治理，兼顧表層問(wèn)題與深層機(jī)制、內(nèi)部強(qiáng)化與外部調(diào)適，從而切中肯綮，真正實(shí)現(xiàn)基層減負(fù)的精準(zhǔn)化施策和精細(xì)化根治。

一、基層負(fù)擔(dān)的生成本質(zhì)：

結(jié)構(gòu)交互下的系統(tǒng)性疊加

在基層治理場(chǎng)域中，條線下沉已成為一個(gè)普遍現(xiàn)象，也是深入解讀基層組織運(yùn)作及其壓力來(lái)源的重要視角。在條線下沉的作用下，基層組織分別在層級(jí)關(guān)系、組織運(yùn)作和工作理念上受到強(qiáng)壓力傳導(dǎo)而產(chǎn)生變化，包括組織模式的行政化、形式主義的加劇以及權(quán)責(zé)資源的不匹配等。這些因素重塑了基層治理系統(tǒng)，一方面將科層體制中條塊關(guān)系引發(fā)的問(wèn)題帶到街道和社區(qū)層面;另一方面強(qiáng)壓力傳導(dǎo)也在一定程度上抑制了基層組織治理能力的提升。[13]具體而言，在條線下沉的視域下，基層治理的壓力困境主要源于外部環(huán)境、內(nèi)部隊(duì)伍以及工作作風(fēng)等三個(gè)方面（見(jiàn)圖1）：日益繁重的工作壓力是基層負(fù)擔(dān)加重的客觀條件，催化了內(nèi)部工作人員隊(duì)伍的分異，同時(shí)也將痕跡主義內(nèi)嵌為基層工作的現(xiàn)實(shí)理念之一;而痕跡主義作風(fēng)的深植也進(jìn)一步推動(dòng)基層組織隊(duì)伍的分異，并通過(guò)增加工作量的形式外化為工作需求，從而形成基層負(fù)擔(dān)加劇的邏輯閉環(huán)。三重因素逐層嵌套、彼此勾連并產(chǎn)生系統(tǒng)作用，為研究基層負(fù)擔(dān)問(wèn)題提供了一個(gè)較為貼切的解釋框架。

圖 1 基層負(fù)擔(dān)的生成本質(zhì)

（一）外部環(huán)境層面：復(fù)雜需求加重日常負(fù)擔(dān)

在外部環(huán)境層面，社會(huì)的復(fù)雜態(tài)勢(shì)和上級(jí)政府部門(mén)的壓力傳導(dǎo)對(duì)基層工作提出了多元化需求，加重了基層組織的日常負(fù)擔(dān)。隨著社會(huì)發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，社會(huì)治理的重心逐漸向下轉(zhuǎn)移，集中表現(xiàn)為由整體化向精細(xì)化轉(zhuǎn)型、由省域與市域向街道與社區(qū)一級(jí)轉(zhuǎn)移。同時(shí)，改革開(kāi)放后我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)呈現(xiàn)前所未有的高速發(fā)展和加速轉(zhuǎn)型態(tài)勢(shì)，社會(huì)治理面臨愈發(fā)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題和嚴(yán)峻的治理挑戰(zhàn)，而種種挑戰(zhàn)又通過(guò)層級(jí)傳導(dǎo)和條線下沉的方式傳遞至基層組織，給基層組織帶來(lái)了考驗(yàn)。

我國(guó)各級(jí)政府部門(mén)均擔(dān)負(fù)著繁雜的職能，在垂直管理體制下，下級(jí)政府部門(mén)紛紛增設(shè)相關(guān)職能部門(mén)，實(shí)現(xiàn)與上級(jí)部門(mén)的有效對(duì)接以及與屬地事務(wù)的有效匹配。這種現(xiàn)象一直延續(xù)至區(qū)縣一級(jí)，但街道一級(jí)的基層組織無(wú)法參照上級(jí)政府設(shè)立對(duì)應(yīng)的職能科室，而是設(shè)立作為基層群眾自治組織的居委會(huì)和村委會(huì)。以區(qū)縣一級(jí)為節(jié)點(diǎn)，上級(jí)政府和基層組織呈現(xiàn)一種斷層效應(yīng)，上級(jí)部門(mén)逐項(xiàng)細(xì)化的工作分發(fā)至基層組織時(shí)，責(zé)任的過(guò)度下移和基層組織權(quán)限、資源不匹配之間形成一股張力。這股張力隨著基層事務(wù)的復(fù)雜化而日益加劇，導(dǎo)致出現(xiàn)“眉毛胡子一把抓”的問(wèn)題?；鶎咏M織的責(zé)任邊界模糊并不斷延伸，一個(gè)科室或工作人員往往需要同時(shí)對(duì)接和負(fù)責(zé)若干項(xiàng)原屬不同領(lǐng)域的事務(wù)。

因此，當(dāng)前基層工作呈現(xiàn)較強(qiáng)的復(fù)雜性和多變性。基層工作人員在日常工作中不僅需要肩負(fù)各種常規(guī)職責(zé)，臨時(shí)任務(wù)也日漸增多，導(dǎo)致“5+2”“白加黑”等加班現(xiàn)象呈現(xiàn)常態(tài)化趨勢(shì)。而在條線下沉的作用下，基層工作人員承受的工作負(fù)擔(dān)與考核壓力尤為顯著，基層減負(fù)仍舊在路上。

（二）組織內(nèi)部層面：隊(duì)伍分異加劇差異化態(tài)勢(shì)

在組織內(nèi)部層面，基層組織隊(duì)伍內(nèi)部的分異加劇了基層工作負(fù)擔(dān)的差異化態(tài)勢(shì)?；鶎咏M織隊(duì)伍內(nèi)部的分異主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是編制內(nèi)人員和編制外人員的分異，二是“忙者”與“閑者”的分異。

編制外群體的出現(xiàn)源自黨的十八大以來(lái)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制管理的改革和統(tǒng)籌。早在2013年，李克強(qiáng)就明確提出“財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”，并在同年再次強(qiáng)調(diào)要對(duì)地方政府機(jī)構(gòu)編制予以嚴(yán)控，開(kāi)啟了地方政府編制改革的序幕。編制改革意味著政府工作人員數(shù)量增長(zhǎng)速度的放緩，這與工作難度和工作體量都逐年增長(zhǎng)的基層工作任務(wù)之間形成一股張力，對(duì)基層治理的有效開(kāi)展帶來(lái)了不小的挑戰(zhàn)。為化解其中存在的矛盾，基層政府選擇了雇傭編制外人員的方式，在不影響編制額度的基礎(chǔ)上，通過(guò)各種形式和渠道雇傭由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)薪酬或自收自支的一批“影子雇員”。這種巧妙的彈性擴(kuò)員一方面能夠有效解決編制改革帶來(lái)的人力缺口，使基層工作得以有序開(kāi)展，另一方面也帶來(lái)了財(cái)政負(fù)擔(dān)加劇、人員管理混亂等一系列新的問(wèn)題。在此影響下，基層組織內(nèi)部在工作任務(wù)的承擔(dān)和分配中出現(xiàn)了“有編不用”和“編外擴(kuò)編”現(xiàn)象——基層組織的行政和事業(yè)編制都意外地出現(xiàn)了空缺，實(shí)際到崗人數(shù)與核定編制配額不相對(duì)應(yīng);同時(shí)，基層組織實(shí)際雇傭的編外人數(shù)則超出了核定數(shù)量，“編外用工”呈現(xiàn)過(guò)度飽和的特點(diǎn)。這種“空編”又“超編”的問(wèn)題在基層實(shí)踐中比比皆是，[14][15]不僅對(duì)基層工作的有序進(jìn)行帶來(lái)困擾，也加劇了基層組織內(nèi)部的人員分化，為“忙者愈忙，閑者愈閑”的分異埋下伏筆。

同時(shí)，與編制內(nèi)外人員的分異相互交錯(cuò)，基層組織內(nèi)部也存在“忙者”與“閑者”的對(duì)立問(wèn)題。首先，一些擁有編制但晉升無(wú)望的基層工作人員存在職業(yè)倦怠，缺乏承擔(dān)任務(wù)的意愿和動(dòng)力，但被組織開(kāi)除的可能性卻很小，因此這類人在忙碌的基層組織中往往表現(xiàn)出較為“空閑”的反差。部分基層組織工作人員甚至在消極倦怠情緒的驅(qū)動(dòng)下選擇主動(dòng)偷懶乃至“躺平”，一方面給隊(duì)伍中帶來(lái)了負(fù)面影響，越來(lái)越多的同群體人員選擇逃避工作、規(guī)避責(zé)任，甚至“為官不為”;另一方面也使得原本就已沉重的基層負(fù)擔(dān)進(jìn)一步向隊(duì)伍中的年輕雇員和編制外人員傾斜，出現(xiàn)工作任務(wù)分配嚴(yán)重失衡的問(wèn)題。其次，與前者相對(duì)應(yīng)的，則是基層組織中的年輕人員和編制外人員出于升遷、提高待遇、獲得編制等需求，傾向于主動(dòng)承擔(dān)更多工作，成為上級(jí)支配的主要工作群體。但基層組織的上升渠道和資源經(jīng)費(fèi)相對(duì)有限，該群體享有的工作待遇與工作任務(wù)呈現(xiàn)嚴(yán)重不相匹配的特點(diǎn)，促使該群體常常采取過(guò)度工作的方式，并動(dòng)員自身資源予以補(bǔ)缺。這類群體除了承受額外的物質(zhì)負(fù)擔(dān)，心理壓力和面臨問(wèn)責(zé)的政治壓力也尤為顯著。[5]

在外部環(huán)境帶來(lái)的工作負(fù)擔(dān)的催化下，基層組織內(nèi)部出現(xiàn)了編制內(nèi)人員與編制外人員、“忙者”與“閑者”之間的分異，同時(shí)也在痕跡主義作風(fēng)的推動(dòng)下不斷加劇，給基層工作的有序開(kāi)展和基層隊(duì)伍的凝聚力、向心力等帶來(lái)較為嚴(yán)重的干擾。

（三）工作作風(fēng)層面：痕跡主義加設(shè)隱性障礙

在工作作風(fēng)層面，基層工作中蔓延的痕跡主義作風(fēng)為基層減負(fù)設(shè)置了更多隱性障礙。在電子政務(wù)不斷發(fā)展和推廣的背景下，政府工作普遍采用“痕跡管理”的方式加強(qiáng)監(jiān)管，但過(guò)度留痕的問(wèn)題也隨之產(chǎn)生。由于痕跡管理的程序性，基層干部既要完成必要的實(shí)務(wù)工作，還需完成各種臺(tái)賬、數(shù)據(jù)、報(bào)表等體現(xiàn)工作痕跡的海量材料的收集，通過(guò)額外工作證明本職工作的完成度并讓上級(jí)知曉。

不可否認(rèn)，痕跡管理在基層治理中具有正面效應(yīng)，能夠強(qiáng)化對(duì)基層工作人員的監(jiān)管力度，同時(shí)也提升了基層治理實(shí)踐的社會(huì)追責(zé)效應(yīng)、公開(kāi)性和公平性。但是，痕跡管理不能等同于痕跡主義，只重視留“痕”不重視留“績(jī)”導(dǎo)致的痕跡主義本質(zhì)上仍為形式主義。在痕跡管理的推動(dòng)下，上級(jí)政府部門(mén)往往在分發(fā)正式工作的同時(shí)，輔以安排各種形式、高壓高風(fēng)險(xiǎn)的檢查考核和問(wèn)責(zé)追責(zé)。在兩者的綜合作用下，加上基層的痕跡管理往往缺乏科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、務(wù)實(shí)性和激勵(lì)性，[9]導(dǎo)致基層組織工作人員除了面臨愈發(fā)沉重的工作負(fù)擔(dān)以外，工作的積極性、能動(dòng)性、創(chuàng)造性也大為受挫，并最終削弱了基層治理績(jī)效。此外，只注重留痕的政績(jī)觀也成為痕跡主義在基層組織泛濫的內(nèi)在誘因。一方面，基層組織工作人員為適應(yīng)日?？己撕蛦?wèn)責(zé)現(xiàn)狀，往往需要在有限時(shí)間內(nèi)就正式工作和痕跡管理作出抉擇，造成正式工作完成質(zhì)量的下降，并在對(duì)留痕的過(guò)分追求下形成避責(zé)心理，最終導(dǎo)致政績(jī)觀的偏移;另一方面，基于提升工作效率的考量，上級(jí)政府部門(mén)會(huì)對(duì)痕跡管理更為依賴，而對(duì)痕跡管理真正的本質(zhì)所在——工作績(jī)效愈發(fā)忽視。[16]這種本末倒置的現(xiàn)象通過(guò)科層傳導(dǎo)形成不可逆的負(fù)面效應(yīng)，使得一些基層組織的痕跡主義作風(fēng)愈演愈烈，固化成為基層組織工作人員重“痕”不重“績(jī)”的錯(cuò)誤政績(jī)觀。

在科層傳導(dǎo)和條線下沉的助推下，表演性留痕、競(jìng)爭(zhēng)性留痕、避責(zé)性留痕等重“痕”不重“績(jī)”、留“跡”不留“心”[17]的痕跡主義趨向通過(guò)外部環(huán)境的傳導(dǎo)，得以在基層組織不斷擴(kuò)張，在大幅增加基層工作量的同時(shí)，也內(nèi)化為一些基層組織的工作理念。

二、基層負(fù)擔(dān)形成的邏輯：

機(jī)制缺陷下的壓力附加

在把握基層負(fù)擔(dān)形成本質(zhì)的基礎(chǔ)上，還需要對(duì)基層負(fù)擔(dān)“何以難解”的邏輯予以理解和詮釋，才能有效匹配這一頑痼的治理路徑。在條線下沉視角下，基層社區(qū)治理出現(xiàn)低效化和內(nèi)卷化的根源來(lái)自組織、制度、資源以及文化四個(gè)維度，各維度的失靈和不足直接導(dǎo)致基層社區(qū)的權(quán)責(zé)錯(cuò)配問(wèn)題，并最終作用于基層治理的績(jī)效。[13]結(jié)合基層組織運(yùn)作的內(nèi)部機(jī)制設(shè)計(jì)，可以得出機(jī)制層面的執(zhí)行、責(zé)任、激勵(lì)以及閉環(huán)管理等缺陷是基層負(fù)擔(dān)難題長(zhǎng)期難以解決和疏導(dǎo)的阻滯因素（見(jiàn)圖2）。在條線下沉的作用下，壓力傳導(dǎo)至基層組織時(shí)，基層組織工作出現(xiàn)了規(guī)劃滯后化、擔(dān)責(zé)錯(cuò)位化、標(biāo)準(zhǔn)模糊化以及反饋逆向化等問(wèn)題，不僅無(wú)法及時(shí)消化上級(jí)傳導(dǎo)下來(lái)的工作任務(wù)，也給自身帶來(lái)額外負(fù)擔(dān)的增加、工作積極性的挫傷、內(nèi)部分異的加劇以及負(fù)向反饋的影響，基層工作負(fù)擔(dān)因之“加碼”，并伴隨工作效率下降和治理能力弱化的負(fù)面效應(yīng)，影響基層組織的后續(xù)運(yùn)作。

圖 2 基層負(fù)擔(dān)的形成邏輯

（一）不謀全域：貫徹不力的根源

在執(zhí)行機(jī)制方面，基層工作缺乏行之有效的發(fā)展策略以及長(zhǎng)遠(yuǎn)全面的規(guī)劃把控，為基層負(fù)擔(dān)的逐層“加碼”埋下了伏筆。

首先，從執(zhí)行主體來(lái)看，條線下沉要求上級(jí)政府部門(mén)的條線工作分配要在基層組織層面具有行之有效的組織支撐，換言之，基層組織的規(guī)模擴(kuò)充和專業(yè)化分工是條線下沉得以實(shí)現(xiàn)的重要支撐。[13]然而，在現(xiàn)實(shí)中，由于社會(huì)轉(zhuǎn)型速度遠(yuǎn)超基層組織改革的回應(yīng)速度，導(dǎo)致上級(jí)政府部門(mén)對(duì)基層組織的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)和發(fā)展規(guī)劃往往滯后于其實(shí)際承擔(dān)與處理的工作任務(wù)，加上外部資源的配置有限和內(nèi)部工作人員的規(guī)模有限，使得條線工作在基層組織分配和執(zhí)行上的“加碼”與混亂。

其次，從執(zhí)行事務(wù)來(lái)看，基層工作的規(guī)劃也缺乏整體性。對(duì)當(dāng)下的基層工作而言，一些上級(jí)政府部門(mén)出于提高效率的考慮，傾向于要求基層組織提交“留痕”的材料數(shù)據(jù)，同時(shí)進(jìn)行考核和監(jiān)督的機(jī)制也可能脫離基層實(shí)際，并演變?yōu)閷?fù)雜的治理對(duì)象簡(jiǎn)化為可視化的痕跡，不僅無(wú)法有效監(jiān)管和推動(dòng)基層工作的開(kāi)展，考核問(wèn)責(zé)的泛化、粗線條化還會(huì)增加基層組織的負(fù)擔(dān)[5][16][18]。在基層工作創(chuàng)新方面，一些上級(jí)政府部門(mén)對(duì)技術(shù)門(mén)檻等創(chuàng)新要素的片面理解，導(dǎo)致基層組織在實(shí)際操作中存在理解和引導(dǎo)上的隱性阻礙，也間接解釋了脫離實(shí)際的創(chuàng)新追求為何在基層組織中普遍存在。

第三，通過(guò)推廣移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序輔助政府工作的開(kāi)展，本應(yīng)是減輕政府工作人員負(fù)擔(dān)的重要舉措。然而，在實(shí)際操作中，這種工作模式的創(chuàng)新卻出現(xiàn)了“變味”和“跑偏”問(wèn)題，亂建群、搞打卡、政務(wù)App重復(fù)使用等亂象困擾著各級(jí)政府，尤其是基層組織的工作人員?！爸讣狻蓖犸L(fēng)背后反映的是重建輕管以及創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃短視等缺乏可持續(xù)考量的問(wèn)題，既催生出“指尖上的形式主義”等新問(wèn)題，[19]也加劇了執(zhí)行上的難度。一味機(jī)械地推動(dòng)創(chuàng)新改革和脫離實(shí)際的短視政策既為基層工作人員帶來(lái)了更多額外的負(fù)擔(dān)，也違背了推動(dòng)基層工作改革的初衷。

（二）責(zé)任觀念異化：擔(dān)當(dāng)培育的失效

在責(zé)任機(jī)制方面，責(zé)任觀念異化和責(zé)任培育的缺失是基層負(fù)擔(dān)難以有效緩解的又一內(nèi)因。隨著基層組織的發(fā)展和問(wèn)責(zé)追責(zé)的泛化，治理權(quán)限和責(zé)任的失衡使得基層工作人員無(wú)法有效擔(dān)責(zé)，職責(zé)邊界的不明確更成為基層工作人員價(jià)值觀發(fā)生轉(zhuǎn)變的誘因。在此背景下，部分基層工作人員開(kāi)始出現(xiàn)責(zé)任觀念異化的現(xiàn)象，責(zé)任動(dòng)機(jī)從完成工作、服務(wù)群眾偏移為應(yīng)付上級(jí)檢查，進(jìn)而在行動(dòng)層面表現(xiàn)為不盡心盡責(zé)完成任務(wù)，不重視工作質(zhì)量，“不因事務(wù)而憂，而因擔(dān)責(zé)而憂”，并過(guò)度重視和追求痕跡管理的工具理性，對(duì)于其價(jià)值理性則有意無(wú)意地予以忽視。[9]這既違背了基層工作為人民服務(wù)、讓群眾滿意的初衷，也在隊(duì)伍內(nèi)部產(chǎn)生不良影響，成為責(zé)任培育缺失的間接成因。

由于機(jī)制設(shè)計(jì)在責(zé)任明細(xì)、獎(jiǎng)懲機(jī)制等方面未及時(shí)予以明確和補(bǔ)充，且基層干部隊(duì)伍的內(nèi)部分異隨時(shí)間推移而愈發(fā)明顯，承擔(dān)任務(wù)較少的工作人員未能負(fù)起本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，但也并未受到相應(yīng)處罰。這形成了不承擔(dān)責(zé)任就不會(huì)付出相應(yīng)代價(jià)的錯(cuò)誤認(rèn)知，導(dǎo)致相關(guān)工作人員的擔(dān)當(dāng)意識(shí)逐漸減弱，工作效率隨之下降，最終表現(xiàn)出較弱的工作意愿。而承擔(dān)任務(wù)較多的群體由于日常工作繁重，且未得到與工作量相應(yīng)的激勵(lì)，其責(zé)任意識(shí)也同樣出現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，對(duì)基層工作的熱情不復(fù)當(dāng)初。在兩方面因素的綜合作用下，基層組織工作人員的責(zé)任心難以有效維系，責(zé)任機(jī)制作用未如預(yù)期，加上痕跡主義作風(fēng)的內(nèi)在誘導(dǎo)，容易出現(xiàn)責(zé)任觀念異化、擔(dān)當(dāng)意識(shí)缺失的問(wèn)題。最終，基層負(fù)擔(dān)難以在執(zhí)行環(huán)節(jié)得以疏解，而是不斷積聚和形成新的壓力。

（三）平均主義盛行：內(nèi)部分異的誘因

在激勵(lì)機(jī)制方面，物質(zhì)分配、情感激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施的模糊化無(wú)益于彌合組織內(nèi)部分異。

首先，在物質(zhì)激勵(lì)上，基層組織仍帶有“旱澇保收”“保平均”“能進(jìn)不能出、能上不能下”的色彩，在隊(duì)伍分異趨勢(shì)的催化下，其負(fù)面效應(yīng)被不斷放大。工作量與物質(zhì)激勵(lì)不相匹配的現(xiàn)象既挫傷了承擔(dān)工作較多的工作人員群體的積極性，也使承擔(dān)工作較少的群體有恃無(wú)恐。同時(shí)，一些編制外人員承擔(dān)工作任務(wù)較多，但職位和待遇不對(duì)稱，晉升空間和渠道也相對(duì)較窄，工作能動(dòng)性進(jìn)一步降低，更易陷入職業(yè)倦怠的困境。

其次，在情感激勵(lì)上，錯(cuò)位的激勵(lì)策略和對(duì)情感激勵(lì)本身的忽視為基層負(fù)擔(dān)的加劇增添隱患。隨著基層治理問(wèn)題的愈加復(fù)雜化，基層組織有時(shí)需要面臨一些難度較大、費(fèi)時(shí)勞力的事務(wù)。在應(yīng)對(duì)這類事務(wù)時(shí)，由于受到情感激勵(lì)策略錯(cuò)位的影響，部分基層工作人員往往選取“不爭(zhēng)先，唯恐后”的“中游策略”，既擔(dān)心因?yàn)楸憩F(xiàn)過(guò)于突出而在之后的工作中被“鞭打快?！?，分配到難度或體量較大的工作，也害怕由于表現(xiàn)過(guò)差而受到上級(jí)的批評(píng)和同事的矚目。[20]因而，“不功不過(guò)”的行事風(fēng)格便成為這一群體的首選，導(dǎo)致基層組織的競(jìng)爭(zhēng)氛圍受到破壞，動(dòng)員能力大為弱化，情感激勵(lì)所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)也難以達(dá)成。同時(shí)，對(duì)于情感激勵(lì)本身，由于基層工作任務(wù)重、時(shí)間緊，以及未能深入和充分了解基層工作的具體情況，上級(jí)部門(mén)和基層組織內(nèi)部常常容易忽視對(duì)基層工作人員的情感激勵(lì)。如果得不到與工作量相對(duì)應(yīng)的情感激勵(lì)，基層工作人員往往難以實(shí)現(xiàn)有效的情緒疏導(dǎo)和壓力管理，工作意愿也會(huì)受到挫傷。長(zhǎng)此以往，激勵(lì)失靈的直接影響及其對(duì)隊(duì)伍分異的間接影響成為化解基層負(fù)擔(dān)問(wèn)題的阻礙因素。

（四）閉環(huán)管理不合：反饋效應(yīng)的缺位

在閉環(huán)管理機(jī)制方面，基層工作的負(fù)向反饋和監(jiān)督薄弱等帶來(lái)不可低估的負(fù)面影響。為加強(qiáng)管理，基層組織應(yīng)在工作中構(gòu)建包含發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、計(jì)劃、調(diào)派、處理、監(jiān)督、反饋等環(huán)節(jié)在內(nèi)的閉環(huán)管理機(jī)制。但實(shí)際上，在組織層面，基層組織隊(duì)伍存在編制“逆淘汰”的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為工作較多、素質(zhì)較高的基層工作人員非但未得到正確有效的反饋，反而面臨更易被退出的可能性。這一問(wèn)題的背后，除了外部存在的“拉力”因素以外，更為關(guān)鍵的是隱藏在機(jī)制設(shè)計(jì)之中的基層組織淘汰機(jī)制不健全或運(yùn)行偏差的“推力”。淘汰機(jī)制是基層組織人事制度的一項(xiàng)重要組成部分，其設(shè)計(jì)的不健全屬于“硬傷”，但其存在的“軟傷”——執(zhí)行偏差也同樣不可忽視。由于實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中存在信息不對(duì)稱、非專業(yè)化評(píng)審等客觀因素的影響，以及上級(jí)官員可能存在的“徇私舞弊、打壓強(qiáng)者”、過(guò)于看重當(dāng)下利益等主觀因素的制約，淘汰機(jī)制有時(shí)會(huì)出現(xiàn)變異，[21]出現(xiàn)“弱者易留，強(qiáng)者易流”的“負(fù)反饋”現(xiàn)象。這種“負(fù)反饋”客觀上容易對(duì)基層工作人員的積極性造成較大的負(fù)面影響，為基層工作的提效和減負(fù)增添更多變數(shù)。

而在事務(wù)層面，一方面，上級(jí)部門(mén)設(shè)計(jì)的考核監(jiān)管機(jī)制的科學(xué)性和標(biāo)準(zhǔn)性不一，有效監(jiān)督和及時(shí)反饋水平存在不足。同時(shí)，社會(huì)層面的檢查監(jiān)督也存在不同程度的缺位。當(dāng)前基層民眾用以監(jiān)督基層組織的渠道、平臺(tái)和機(jī)制等仍存在較大缺口，已設(shè)立的部分也存在管理混亂、無(wú)人發(fā)聲、流于形式、重視程度低、缺乏保障等問(wèn)題，無(wú)法充分體現(xiàn)和發(fā)揮人民監(jiān)督與輿論監(jiān)督的應(yīng)有之效，貼近實(shí)際、從群眾中來(lái)的及時(shí)反饋更是無(wú)從談起;另一方面，由于時(shí)間和精力有限，基層工作人員往往在實(shí)踐過(guò)程中的計(jì)劃、實(shí)施等前端環(huán)節(jié)投入大部分的時(shí)間和精力，反而有意或無(wú)意地忽視了監(jiān)督、反饋等后端環(huán)節(jié)，或是采用痕跡主義的方式予以體現(xiàn)，使監(jiān)督、反饋等成為空談。后端環(huán)節(jié)的缺位既難以正確發(fā)揮閉環(huán)管理機(jī)制的作用，又對(duì)閉環(huán)管理機(jī)制的健全造成干擾，無(wú)法為基層治理效率的提升和能力強(qiáng)化提供有效的指引和參考，導(dǎo)致基層負(fù)擔(dān)無(wú)從緩解，基層治理更易滑入內(nèi)卷化的困境。

三、“減負(fù)悖論”的破解：

精細(xì)化治理與雙向“調(diào)理”

基層減負(fù)問(wèn)題是社會(huì)治理問(wèn)題在基層的映射。[22]基于條線下沉視角，可以看出，基層治理工作壓力的根源并非簡(jiǎn)單地在于基層工作過(guò)載這一表象，而是內(nèi)含壓力傳導(dǎo)異化與機(jī)制設(shè)計(jì)缺陷問(wèn)題?！皽p負(fù)悖論”的破解不能僅從減少工作量入手，而是要輔以隊(duì)伍建設(shè)和機(jī)制優(yōu)化，通過(guò)自下而上的問(wèn)題驅(qū)動(dòng)和自上而下的制度強(qiáng)化進(jìn)行雙向“調(diào)理”，開(kāi)展多管齊下的精細(xì)化治理。

（一）強(qiáng)化問(wèn)題導(dǎo)向：從“粗放式減負(fù)”到“精細(xì)化減負(fù)”

基層減負(fù)難題的破解需要準(zhǔn)確把握現(xiàn)實(shí)中存在的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，在工作理念和組織運(yùn)作上實(shí)現(xiàn)從“粗放式減負(fù)”向“精細(xì)化減負(fù)”轉(zhuǎn)變。從治理理念而言，要堅(jiān)持貫徹“擯除形式主義”、為基層干部減負(fù)的根本思想，持續(xù)筑牢解決基層負(fù)擔(dān)問(wèn)題的思想政治根基，牢固樹(shù)立正確的政績(jī)觀，糾正具有頑固性和反復(fù)性的“四風(fēng)”問(wèn)題。基層減負(fù)重在“減”，要做到切實(shí)減輕基層“文山會(huì)?！敝?fù)擔(dān)，同時(shí)做好基層關(guān)懷的“加法”、鼓勵(lì)實(shí)干的“乘法”以及破除阻礙的“除法”，激勵(lì)廣大基層工作人員真抓實(shí)干、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)耐瑫r(shí)，融入更多的人文關(guān)懷，為基層減負(fù)的最終實(shí)現(xiàn)掃清道路。[3][23]

首先，在權(quán)責(zé)關(guān)系上，向基層組織下發(fā)更多工作和責(zé)任的同時(shí)，要確保放權(quán)與賦能的同步。政府內(nèi)部需要理順中央和地方之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)、人事權(quán)等權(quán)限的劃分以及各自的職責(zé)分工[24]，才能保障責(zé)任的有效履行。一方面，要建立健全基層組織的責(zé)任清單，厘清街道及社區(qū)層面的職責(zé)范圍，科學(xué)規(guī)范“屬地管理”，避免責(zé)任的過(guò)度轉(zhuǎn)嫁;[3]另一方面，基于對(duì)權(quán)、責(zé)、能之間關(guān)系匹配的現(xiàn)實(shí)考量，通過(guò)明確化、科學(xué)化和精細(xì)化賦予責(zé)任主體相對(duì)應(yīng)的治理權(quán)限和資源，放權(quán)、讓利與賦能相結(jié)合，有效調(diào)動(dòng)和激發(fā)基層組織的治理活力，在構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系的基礎(chǔ)上提升其治理效率，[25]以應(yīng)對(duì)更為復(fù)雜和多變的基層事務(wù)。職責(zé)適配方能使得基層良治。

其次，在組織運(yùn)作上，要加強(qiáng)基層組織建設(shè)，針對(duì)編制改革帶來(lái)的“冗編”及“事浮于人”等問(wèn)題和矛盾，對(duì)組織編制的“進(jìn)入—退出”制度及管理制度進(jìn)行改革優(yōu)化，精簡(jiǎn)基層組織隊(duì)伍，提升基層組織隊(duì)伍素質(zhì)，彌合基層工作人員內(nèi)部分異。同時(shí)，加強(qiáng)基層組織的黨建引領(lǐng)，站穩(wěn)政治立場(chǎng)，確?；鶎狱h組織在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，并充分發(fā)揮基層黨組織和廣大基層黨員在基層治理網(wǎng)絡(luò)中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮黨員在基層組織中的先鋒模范作用，形成“以點(diǎn)帶面”的積極效應(yīng)，激活基層治理的內(nèi)源性動(dòng)力，與基層組織建設(shè)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)黨組織的組織嵌入和機(jī)制引領(lǐng)。

同時(shí)，在作風(fēng)建設(shè)上，要注重難點(diǎn)、痛點(diǎn)突破，建設(shè)更具科學(xué)性的基層績(jī)效考核制度，健全良性的痕跡管理制度，從源頭上整治痕跡主義之患。在設(shè)計(jì)過(guò)程中，需要實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化，在充分、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C后，依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況和基層治理主體的意見(jiàn)建議制定各項(xiàng)考核指標(biāo)，考核指標(biāo)和內(nèi)容需力求兼顧考核工作數(shù)量和質(zhì)量;[26]在執(zhí)行過(guò)程中，需明確考核目標(biāo)和任務(wù)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)合理安排項(xiàng)目和頻次，做到痕跡管理的精準(zhǔn)簡(jiǎn)化和技術(shù)簡(jiǎn)化，在實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核的同時(shí)不過(guò)多增加基層人員的工作量，去除痕跡主義的積弊，引導(dǎo)基層工作人員樹(shù)立正確的政績(jī)觀和嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的行事作風(fēng)，做到重“痕”又重“績(jī)”、留“跡”更留“心”。

（二）強(qiáng)化制度回應(yīng)：機(jī)制更新釋放治理效能

習(xí)近平總書(shū)記提出，要往深處挖掘，作風(fēng)問(wèn)題往往是體制機(jī)制問(wèn)題。[27]（P86）同理，解決基層負(fù)擔(dān)這一頑疾也需要抓住體制改革這一根本。在制度建設(shè)上，基層減負(fù)難題的破解有賴于基層組織各項(xiàng)機(jī)制的更新與優(yōu)化，需要營(yíng)造公平健康的制度氛圍，發(fā)揮回應(yīng)和解決基層負(fù)擔(dān)的制度效能。

一是因應(yīng)基層工作改革問(wèn)題，與時(shí)俱進(jìn)，在基層調(diào)研和專業(yè)咨詢的基礎(chǔ)上，健全基層組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。因應(yīng)基層事務(wù)涌現(xiàn)的新問(wèn)題，加強(qiáng)基層組織隊(duì)伍的發(fā)展規(guī)劃，并配置以相應(yīng)的資源、經(jīng)費(fèi)和專業(yè)人才，以提升基層治理的專業(yè)化程度和效率。構(gòu)建兼具強(qiáng)可行性以及低進(jìn)入門(mén)檻的工作創(chuàng)新機(jī)制，有效克服因上級(jí)專業(yè)性不足及層級(jí)間信息不對(duì)稱帶來(lái)的執(zhí)行障礙。同時(shí)，兼顧發(fā)展規(guī)劃制定的創(chuàng)新性與可持續(xù)性。對(duì)基層工作創(chuàng)新的推動(dòng)要注重循序漸進(jìn)原則，使創(chuàng)新理念融入實(shí)踐當(dāng)中，為基層工作人員所接受和認(rèn)可，并充分吸納基層工作人員的意見(jiàn)，重視過(guò)程管理，防止“指尖上的形式主義”問(wèn)題再現(xiàn)。

二是針對(duì)基層工作的特點(diǎn)進(jìn)行靈活優(yōu)化，健全責(zé)任范圍執(zhí)行有據(jù)、獎(jiǎng)懲措施落實(shí)到位的責(zé)任機(jī)制，從機(jī)制層面入手，強(qiáng)化基層組織人員責(zé)任意識(shí)培育的根基。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)基層干部隊(duì)伍的思想教育工作，明確基層干部的具體責(zé)任歸屬，增強(qiáng)基層干部的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)有效客觀問(wèn)責(zé)追責(zé)，使責(zé)任意識(shí)深入人心。進(jìn)而，強(qiáng)化基層工作人員的崗位認(rèn)同和角色認(rèn)同，時(shí)刻堅(jiān)持崗位學(xué)習(xí)和思想教育“兩手抓”，[5]從內(nèi)在的心理建設(shè)著手，重塑和鞏固以人民為本位的責(zé)任觀念，從根本上為基層工作效率及群眾滿意度的提升夯實(shí)基礎(chǔ)。

三是發(fā)揮物質(zhì)激勵(lì)、職位激勵(lì)和情感激勵(lì)的功能效用，構(gòu)建與工作完成度掛鉤的更為適宜的物質(zhì)激勵(lì)機(jī)制、職位激勵(lì)機(jī)制和情感激勵(lì)機(jī)制，為基層工作人員提供相匹配的待遇、職位、晉升空間以及情感支持。要健全“讓有為者有位”的激勵(lì)機(jī)制，清除平均主義在基層組織中的留存，為更多想作為、敢作為、善作為的工作人員提供更多機(jī)會(huì)和廣闊平臺(tái);還應(yīng)構(gòu)建“讓吃苦者吃香”的保障機(jī)制，強(qiáng)化情感激勵(lì)的正向效應(yīng)，給“忙者”以鼓勵(lì)和肯定，給“閑者”以鞭策和警示。[23]此外，在加強(qiáng)情感激勵(lì)的同時(shí)，培養(yǎng)和增強(qiáng)基層工作人員的情緒和壓力管理能力，使其可以實(shí)現(xiàn)更為高效的情緒管理和壓力管理，從而以更為飽滿、正面、積極的情緒投入到基層工作當(dāng)中。

四是從基層工作的系統(tǒng)性出發(fā)，一方面，強(qiáng)化上級(jí)政府部門(mén)和社會(huì)民眾的角色與作用，健全上級(jí)部門(mén)的考核監(jiān)管與“上升—淘汰”機(jī)制，增強(qiáng)上級(jí)監(jiān)督的科學(xué)性、標(biāo)準(zhǔn)性、技術(shù)性和務(wù)實(shí)性，從而彰顯上級(jí)監(jiān)督的正向反饋，有效激發(fā)基層組織的工作活力，調(diào)動(dòng)基層干部和工作人員的能動(dòng)性。同時(shí)，疏通社會(huì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的渠道，助推民眾參與監(jiān)督的積極性的提升，并為其提供準(zhǔn)確的信息來(lái)源和有效的制度保障，[28]實(shí)現(xiàn)科學(xué)監(jiān)督和依法監(jiān)督;另一方面，重視閉環(huán)管理機(jī)制的運(yùn)作和維持，充分發(fā)揮監(jiān)督、反饋環(huán)節(jié)對(duì)基層干部管理和基層工作開(kāi)展的正向作用，著力提升基層工作效率和基層干部素質(zhì)，避免機(jī)制缺陷或錯(cuò)誤運(yùn)用帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。

四、結(jié)? 語(yǔ)

自中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》，明確將2019年定為“基層減負(fù)年”以來(lái)，[20]各地方認(rèn)真貫徹落實(shí)通知精神和習(xí)近平重要指示批示精神，基層減負(fù)工作已取得顯著進(jìn)展，但仍然面臨諸多阻滯因素與新難題?；跅l線下沉視角，可以發(fā)現(xiàn)，基層治理工作壓力大的根源并非簡(jiǎn)單地因?yàn)榛鶎庸ぷ髁窟^(guò)載這一表象，而是源于壓力傳導(dǎo)異化與機(jī)制設(shè)計(jì)缺陷的問(wèn)題。因此，基層負(fù)擔(dān)難題的破解亟須堅(jiān)持問(wèn)題回應(yīng)與制度建設(shè)雙管齊下，通過(guò)內(nèi)部強(qiáng)化與外部調(diào)適予以“破題”。一方面，要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，著力從“粗放式減負(fù)”轉(zhuǎn)化為“精細(xì)化減負(fù)”;另一方面，要強(qiáng)化制度回應(yīng)，著力推動(dòng)機(jī)制更新以釋放治理效能，通過(guò)自下而上的問(wèn)題驅(qū)動(dòng)和自上而下的制度強(qiáng)化進(jìn)行雙向“調(diào)理”和精細(xì)化治理?；鶎邮秦瀼貓?zhí)行黨和國(guó)家方針政策的“最后一公里”，也是解決群眾問(wèn)題的“最前沿”。通過(guò)迎難而上積極緩解基層治理工作壓力，充分釋放基層治理效能，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

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How to Solve the Problem of the Burden at the Grassroots

— an explanation from the perspective of line sinking

WEN Hong，REN Zi-yi

（South China University of Technology，Guangzhou 510641，China）

Abstract：As a long-term problem in grassroots governance，the negative feedback caused by the increase of work burden and the paradox of burden reduction has brought many kinds of perplexities to the training of grassroots cadre and grassroots governance. In the context of the central government’s efforts to reduce the burden at the grassroots，the root of the difficulty to solve the burden is not simply due to work overload，but due to the dissimilation of pressure conduction and the defect of mechanism design in the process of line sinking. Among them，the essential characteristics of the burden are the nesting within each other of pressure conduction，team differentiation and the obstacle of work style. And the internal logic that the burden at the grassroots is formed and difficult to solve is the lag of the planning，the dislocation of the responsibility，the fuzziness of the standard and the reverse of the feedback. Therefore，it is necessary to carry out the refined and bidirectional governance of the burden at the grassroots through bottom-up problem-driving and top-down system strengthening，so as to dredge the “l(fā)ast kilometer” of the Party and state policy implementation.

Key words：line sinking;grassroots work;the burden at the grassroots;grassroots governance

收稿日期：2021-12-01

基金項(xiàng)目：教育部重大課題“新時(shí)代我國(guó)基層社會(huì)治理研究”（18JZD042）;廣東省社科規(guī)劃2021年度項(xiàng)目“廣東省市域社會(huì)治理現(xiàn)代化實(shí)施效果評(píng)價(jià)及推進(jìn)策略研究”（GD21CGL01）;廣州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展“十三五”規(guī)劃2020年度智庫(kù)課題“共建共治共享：新時(shí)代廣州特大城市基層社會(huì)治理格局構(gòu)建研究”（2020GZZK02）

作者簡(jiǎn)介：文宏，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，華南理工大學(xué)社會(huì)治理研究中心主任，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)治理與風(fēng)險(xiǎn)治理;任子毅，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)治理。

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