吳琦 鄒怡

隨著《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》出臺和智慧城市、數(shù)字鄉(xiāng)村、城市治理等相關政策的不斷完善，新一代信息技術不斷創(chuàng)新應用帶來的成本下降，以及地方發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟尋求經(jīng)濟增長新動能的需求，智慧城市正在從一線城市逐步下沉發(fā)展，地級市、縣級市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及農(nóng)村地區(qū)正逐步成為我國新型智慧城市建設的新空間。

一、智慧城市向下沉地區(qū)發(fā)展趨勢明顯

（一）國家政策為智慧城市“下沉”發(fā)展保駕護航

建設網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國、智慧社會，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是黨中央、國務院提出的重要國家戰(zhàn)略，智慧城市建設成為新發(fā)展階段落實國家戰(zhàn)略的重要抓手，受到全國各地政府的高度重視。基層的數(shù)字化發(fā)展是網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國、智慧社會的重要組成部分，基層現(xiàn)代化治理是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化治理的基石。在國家總體戰(zhàn)略指導和推動下，智慧城市建設范疇不斷向基層延伸。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確了未來幾年我國建設智慧城市和數(shù)字鄉(xiāng)村的重要任務，分級分類推進新型智慧城市建設，加快推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設是“十四五”時期發(fā)展基本要求?！秶野l(fā)展改革委辦公廳關于加快落實新型城鎮(zhèn)化建設補短板強弱項工作 有序推進縣城智慧化改造的通知》中提到，部署推進各地縣城智慧化改造建設，提升縣城數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化基礎設施水平。作為分級分類推進新型智慧城市發(fā)展的重要組成部分，地級市、縣級市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及農(nóng)村地區(qū)正逐步成為我國新型智慧城市建設的新空間。在國家總體戰(zhàn)略指導和推動下，智慧城市建設范疇不斷向基層延伸，進入“下沉”階段。

（二）地方政策推進智慧城市建設發(fā)展

所謂的下沉市場，也就是位于我國的三線城市—六線城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)的市場。根據(jù)第一財經(jīng)發(fā)布的《2021城市商業(yè)魅力排行榜》，對我國337個地級及以上城市進行評選，截至2021年1月，我國三線城市70個、四線城市90個、五線城市128個；另外，根據(jù)中國信通院不完全統(tǒng)計，我國縣級市數(shù)量超過300個，建制縣達到1萬多個。本文所指下沉地區(qū)主要以三線以下城市和縣鎮(zhèn)為主。

根據(jù)中國信通院2020年12月發(fā)布的《智慧城市產(chǎn)業(yè)圖譜研究報告（2020年）》，目前我國出臺智慧城市頂層規(guī)劃的城市整體上已經(jīng)超過50%，71%的地級市、24.5%的縣級市開展了新型智慧城市頂層設計，新城新區(qū)也剛達到平均水平，正逐步推進智慧城市建設?？梢?，部分地級市、縣級市智慧城市頂層設計仍屬空白，并存在巨大發(fā)展空間。本文按照華東、華南、華中、華北、西北、西南、東北地區(qū)劃分，選擇各區(qū)域三線及以下城市、區(qū)、縣鎮(zhèn)，對部分下沉地區(qū)在智慧城市相關政策出臺情況進行梳理（見表）。

表 我國下沉地區(qū)部分地方智慧城市政策匯總

二、下沉地區(qū)智慧城市發(fā)展問題

我國多數(shù)地方的智慧城市發(fā)展仍處于智能化發(fā)展的初級階段，且呈現(xiàn)出發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀，下沉地區(qū)智慧城市建設不僅在數(shù)據(jù)共享、城市運營、網(wǎng)絡安全等方面存在一些問題和短板，而且相較于智慧城市建設先進地區(qū)，在頂層設計、基礎設施建設、資金和智力支持等方面也較為薄弱。

（一）頂層規(guī)劃設計有待補齊

目前，下沉地區(qū)頂層規(guī)劃缺失、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)缺位現(xiàn)象嚴重。由于缺乏對智慧城市建設的統(tǒng)一規(guī)劃，導致實施方案和建設模式不清晰，重復建設現(xiàn)象嚴重，造成資源浪費。相關標準的缺失，導致了信息化系統(tǒng)建設的技術標準、數(shù)據(jù)格式標準不統(tǒng)一，易造成后期系統(tǒng)融通、數(shù)據(jù)匯聚共享困難。另外，城市在智慧城市建設中尚未有明確的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門，也是亟需解決的問題。不少城市在智慧城市推進中沒有明確統(tǒng)一的牽頭機構，部門間分工和協(xié)同機制尚未建立，智慧城市建設的節(jié)奏和步調(diào)難以協(xié)同，各部門推動力不足，無法有效整合信息資源。此外，有些城市沒有明確的牽頭部門，導致各個部門根據(jù)自身需求自行建設。

（二）基礎設施智能化水平有待提升

當前，部分城市的信息基礎設施明顯滯后于經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。信息建設基礎的薄弱，成為智慧城市發(fā)展的障礙。下沉地區(qū)的智能化基礎設施較為落后，設備老化嚴重，缺乏內(nèi)部溝通交流的通信工具。信息錄入或用戶交流主要依賴人工，投入大、時效慢，各部門自有業(yè)務系統(tǒng)的綜合能力有待提升。同時，下沉地區(qū)在網(wǎng)絡基礎、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、智能終端等數(shù)字化基礎設施建設也更為薄弱，城市發(fā)展缺乏足夠的技術支撐。

（三）數(shù)據(jù)價值有待深入挖掘

目前下沉地區(qū)城市數(shù)據(jù)仍處于“沉睡狀態(tài)”，城市未能有效地利用數(shù)據(jù)形成知識沉淀，難以發(fā)揮以“數(shù)”治城、興業(yè)、惠民的價值。分散、不流通的數(shù)據(jù)，導致了數(shù)據(jù)無法橫向融通共享，形成了數(shù)據(jù)孤島。數(shù)據(jù)缺少共享，審核流程和節(jié)點數(shù)據(jù)不透明，使城市服務辦事流程臃腫、贅重，增加了不必要的人力、物力成本，效率低下。數(shù)據(jù)有沉淀、無分析、不共享，沒有發(fā)揮數(shù)據(jù)價值，在疫情防控過程中，針對突發(fā)事件，暴露出城市治理過程中對數(shù)據(jù)共享、應急協(xié)同的強大需求，疫情防控常態(tài)化下，缺乏能力構建疫情防控體系。

（四）城市安全防線有待夯實

隨著物聯(lián)網(wǎng)、智能終端、云計算等新型科技技術為城市生活和管理帶來便利的同時，網(wǎng)絡空間安全形勢日益嚴峻。復雜多樣的應用場景，數(shù)量龐大的網(wǎng)絡和數(shù)據(jù)資產(chǎn)，導致網(wǎng)絡攻擊的暴露面無限擴大，網(wǎng)絡安全防護的薄弱點不斷增加。在數(shù)據(jù)安全方面，缺乏相應的法律法規(guī)、政策文件及標準規(guī)范來保障數(shù)據(jù)安全，對數(shù)據(jù)的收集、存儲、處理與發(fā)布等尚未實施有效監(jiān)管。在系統(tǒng)安全方面，缺少網(wǎng)絡安全態(tài)勢感知，無法及時對各類安全威脅進行發(fā)現(xiàn)識別、分析理解和響應處置，需要加強系統(tǒng)的防護、檢測、響應和恢復。系統(tǒng)安全的漏洞會造成城市安全風險。

（五）城市運營意識有待深化

重建設輕運營是目前大多數(shù)智慧城市建設的“通病”，而由于城市運營意識淡薄、運營機制缺失，導致智慧城市運行效果差強人意。從根源上來看，智慧城市建設作為“一把手”工程，大都沿用傳統(tǒng)城市建設和管理的思路和方式，對于智慧城市持續(xù)迭代創(chuàng)新且需要全生命周期管理的特性認識不足。例如，城市服務APP無法持續(xù)發(fā)展，僵尸APP現(xiàn)象嚴重。城市APP在運行運營過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，難以轉化為數(shù)據(jù)資產(chǎn)，對外輸出產(chǎn)生價值。同時，下沉地區(qū)缺乏專業(yè)的技術、維護、運營人才，在平臺運行、智慧門戶等方面的運維需要依靠外部IT廠商，因此，更需要人才本地化實現(xiàn)屬地化運營。

（六）地方財政匱乏有待解決

在我國經(jīng)濟新發(fā)展階段的大背景下，疊加疫情影響，隨著地方政府債務壓力上升，多數(shù)地方項目投資審核趨嚴，支出安排有保有壓，非重點、

非剛性支出被明顯壓減，智慧城市建設資金緊缺。地方政府由于需要投入大量的基礎設施建設，在信息化建設投入中資金壓力較大，難以推進智慧城市的建設。加之近年來為防范化解地方政府隱性債務風險的一系列文件持續(xù)收緊了政府舉債融資的相關政策，重塑地方政府財政紀律，公共項目所需要的建設和運營資金的來源逐步被限縮和規(guī)范化。為推進智慧城市建設，在合理安排財政預算的基礎上，地方政府需要多元化融資。

（七）地方政府智力支撐有待加強

智慧城市下沉發(fā)展逐漸暴露出當?shù)卣畬χ腔鄢鞘姓w認知不夠深入，對新鮮事物的接受度較先進城市略顯保守，下沉地區(qū)多數(shù)地方政府對當?shù)刂腔鄢鞘械慕ㄔO目標、模式、內(nèi)容、實施路徑尚不清晰，甚至對要開展智慧城市及其對當?shù)亟?jīng)濟社會的影響和意義沒有想清楚。由于地區(qū)對智慧城市認識不足，造成偏向頭部企業(yè)的品牌效應，容易被企業(yè)“綁架”，導致需方和供方的目標錯位。如有些城市提到企業(yè)提供的解決方案過于專業(yè)或者超過當?shù)貙嶋H使用需求，不適用且成本高。

三、下沉地區(qū)智慧城市發(fā)展的相關建議

（一）堅持協(xié)同聯(lián)動完善頂層設計

1.加強頂層規(guī)劃設計。下沉地區(qū)多處在城市行政級別的中間，需要做到與上級智慧城市的銜接和跨層級融通，并能向下提供統(tǒng)一指導。在充分遵循上級智慧城市頂層規(guī)劃設計的指導下，結合地方實際，注重上級城市治理和服務的向下銜接，開展能夠突出當?shù)靥厣捻攲右?guī)劃，并能為下級地區(qū)提供統(tǒng)一的基礎設施支撐。

2.建立智慧城市標準體系。標準是智慧城市的互聯(lián)互通提供基本的規(guī)則和準繩。有經(jīng)濟實力的地方政府可構建適合本地特點的地方標準，幫助在智慧城市建設方面有較強技術實力和業(yè)務經(jīng)驗的企業(yè)牽頭組建協(xié)會或聯(lián)盟，制定相關的地方標準，規(guī)范市場秩序，以標準創(chuàng)造智慧城市建設質量。

3.全面落實政務服務流程再造。智慧城市建設服務于城市管理方式和治理模式轉變，尤其在建設初期，涉及項目申報、立項、審批等多個部門業(yè)務、流程、責任人的，涉及包括審批部門、財政部門、工商部門、社保部門、行業(yè)主管部門，“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一窗受理”“一站辦結”“一碼通行”的新服務，從源頭做好部門協(xié)同、集中辦公、移動辦公、數(shù)據(jù)共享，梳理清楚事項清單，進而進行簡化和流程變革，可實現(xiàn)多證合一、線上線下各環(huán)節(jié)高效協(xié)同。對政務服務事項梳理，簡化和優(yōu)化流程，流程再造。

（二）適度提升基礎設施智能化能級

1.完善基礎設施支撐。對傳統(tǒng)基礎設施進行數(shù)字化改造，加強人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等在城市道路、管網(wǎng)、燈桿等傳統(tǒng)基礎設施領域的應用，全面提升城市智能化水平；加快計算設施、新型網(wǎng)絡通信設施建設，擴大城市的網(wǎng)絡覆蓋范圍，提升全域感知能力、連接能力和信息傳輸能力；構建數(shù)據(jù)共享平臺、云計算、信息安全等數(shù)據(jù)感知、采集、存儲、計算等數(shù)據(jù)共享基礎設施，形成先進、開放、包容的城市智能中樞，打造堅實的城市數(shù)字底座。

2.聯(lián)通系統(tǒng)孤島。建立城市統(tǒng)一的基礎平臺，匯聚城市的物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、通訊網(wǎng)、政務云等基礎設施，并通過城市物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、地圖數(shù)據(jù)等實現(xiàn)對城市的整體感知。打造城市的統(tǒng)一數(shù)字操作系統(tǒng)，集成城市基礎設施，融合數(shù)據(jù)資源，共享業(yè)務能力。構建城市的數(shù)據(jù)中樞，形成跨部門、領域、系統(tǒng)、層級等的泛在連接，打破平臺、應用、網(wǎng)絡形態(tài)和地域邊界，打通數(shù)據(jù)流、信息流、業(yè)務流，實現(xiàn)城市數(shù)據(jù)大融合，業(yè)務大協(xié)同。

3.適度智能化。結合下沉地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展總體水平，以簡單實用為原則，在滿足當?shù)卣⑵髽I(yè)、個人需求的基礎上適度超前建設，做到“能用、會用、好用、適當超前”，避免智能但不實用帶來的資源浪費。

（三）建立健全數(shù)據(jù)融通機制

1.加強政務部門間非涉密數(shù)據(jù)的融通共享。以共享為原則，不共享為例外，建立政務信息資源共享機制、信息共享工作評價和監(jiān)督機制，完善對共享信息采集、共享、使用全過程的身份鑒別、授權管理和安全保障機制，助力政府通過數(shù)據(jù)融通共享和大數(shù)據(jù)分析進行科學決策，提高行政辦公效率。

2.建立政企數(shù)據(jù)共享流通機制。在省級已出臺的政務數(shù)據(jù)開放共享相關規(guī)范的基礎上，制定本地政務數(shù)據(jù)開放共享相關政策，規(guī)范數(shù)據(jù)共享的目錄和數(shù)據(jù)交換標準，推進數(shù)據(jù)分級分類共享交換，明確政企數(shù)據(jù)共享的用途、權責等要求；企業(yè)向政府公開不易獲得的原數(shù)據(jù)、算法或者基于特定應用的計算結果，政府負責企業(yè)數(shù)據(jù)安全。政企數(shù)據(jù)共享助力政府監(jiān)管和社會治理，降低企業(yè)獲得數(shù)據(jù)的成本，提高數(shù)據(jù)的整體使用效率。

（四）加牢加固城市安全防護

1.強化網(wǎng)絡安全數(shù)據(jù)保障。深入貫徹落實相關法律法規(guī)要求。嚴格落實《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》《關鍵信息基礎設施安全保護條例》《汽車數(shù)據(jù)安全管理規(guī)定》等法律法規(guī)。建立數(shù)據(jù)分類分級保護體系，分領域、分行業(yè)細化城市安全數(shù)據(jù)管理機制，明確不同數(shù)據(jù)安全級別的技術和管理防護措施，筑牢城市發(fā)展根基。

2.提高系統(tǒng)安全，加強對系統(tǒng)的防護、檢測、響應和恢復，有效應對智慧城市安全技術風險。建立網(wǎng)絡安全態(tài)勢感知體系，及時對各類安全威脅進行發(fā)現(xiàn)識別、分析理解和響應處置。

3.廣泛應用國產(chǎn)信創(chuàng)產(chǎn)品。在不影響智慧城市整體成效的前提下，城市信息/網(wǎng)絡安全、基礎軟件（操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫、中間件）、辦公軟件、云服務等領域，應用自主可信的國產(chǎn)信創(chuàng)產(chǎn)品，智慧城市基礎設施的數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡安全，降低安全風險隱患。

（五）建立城市長效運營機制

1.加強組織領導。按照管運分離原則，成立以智慧城市“一把手”為組長的城市運營領導小組，為城市運營提供戰(zhàn)略指導和決策；成立以智慧城市建設主要牽頭部門為責任主體的實體管理機構，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市運營相關事宜，包括城市運營平臺建設、運營模式選擇、相關政策制度制定等。

2.按照屬地化運營、盈利性探索的原則開展城市運營。以政企合作方式，由當?shù)卣c本地國有企業(yè)成立平臺公司，或通過引入具有實力的央企國企在本地成立子公司，或由當?shù)卣c專業(yè)的第三方運營公司成立合資公司等，本地化運營實體；依托企業(yè)技術優(yōu)勢，通過城市非涉密全域數(shù)據(jù)的有償性開放利用，支持企業(yè)新業(yè)態(tài)、新模式創(chuàng)新，實現(xiàn)增值服務，拓展盈利空間。

3.不斷迭代、創(chuàng)新，建立用戶的持續(xù)依賴。在場景運營上，圍繞群眾痛點，創(chuàng)造有價值的線上服務場景，形成能覆蓋市民各生活場景的便民服務體系。在平臺運營上，從單一的垂直領域的開發(fā)建設，轉變?yōu)楸姸囝I域的長期運營，并不斷推進后續(xù)的本地化推廣運營、產(chǎn)品迭代升級、用戶持續(xù)引入等服務，讓平臺長期持續(xù)優(yōu)化運行。

（六）多渠道籌措創(chuàng)新資金來源

1.本級政府設立智慧城市專項資金。充分發(fā)揮專項資金的引導和推進作用，大力支持智慧城市建設。

2.分類落實項目投資建設模式。根據(jù)智慧城市項目按照公益性項目、經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目對智慧城市項目進行劃分，在項目可行性研究階段充分論證項目資金籌措方案，拓展數(shù)據(jù)使用需求，強化城市數(shù)據(jù)價值導向思維，在合規(guī)前提下允許企業(yè)創(chuàng)新投資建設模式。

3.鼓勵社會資本參與智慧城市建設。通過特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務等多種形式，充分調(diào)動包括國有企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)在內(nèi)的多元市場主體力量。建立多元化的投融資模式，鼓勵社會資本經(jīng)濟參與智慧城市信息化項目建設，緩解資金壓力。

（七）提升干部隊伍能力建設

1.提升現(xiàn)有干部隊伍對信息化、網(wǎng)絡化、智能化的認知水平。通過開展專題培訓、實地調(diào)研學習、在線學習，到先進城市跨地區(qū)的干部互派交流等多種方式，提升干部對智慧城市建設的整體認知水平和數(shù)字素養(yǎng)。

2.選調(diào)、培育具有信息化專業(yè)背景的年輕干部。探索試點“首席信息官員”“首席數(shù)字官”等制度，在重要崗位增加信息通信、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等專業(yè)背景的年輕干部配比，使得年輕干部在工作伊始就建立數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化思維，逐步培養(yǎng)一支具有智慧城市基因和互聯(lián)網(wǎng)原住民思維的城市管理干部隊伍。