吳靜 瞿理銅

土地是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最基礎(chǔ)、同時(shí)也是最重要的要素。在新型城鎮(zhèn)化的大力助推下，大量農(nóng)村人口“出村進(jìn)城”，農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)有所松動(dòng)，農(nóng)村宅基地閑置問(wèn)題凸顯。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，項(xiàng)目、資金、人才下鄉(xiāng)步伐加快，對(duì)農(nóng)村土地的需求逐漸加大，農(nóng)村土地的價(jià)值逐漸顯現(xiàn)。在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)集體建設(shè)用地總量中，宅基地占一半以上。根據(jù)學(xué)者研究，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的宅基地總量為1.35億畝，其中，農(nóng)村閑置宅基地總量約為0.14億畝，宅基地制度改革迫在眉睫。

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》對(duì)深化農(nóng)村宅基地制度改革提出了清晰明確的目標(biāo)和要求，即探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式，允許農(nóng)村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。盤(pán)活利用農(nóng)村宅基地，對(duì)激活農(nóng)村土地要素、盤(pán)活農(nóng)民“沉睡”的資產(chǎn)、保障鄉(xiāng)村振興用地供給意義重大。2020年9月，全國(guó)啟動(dòng)了新一輪深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，岳陽(yáng)汨羅市作為湖南省新一輪的改革試點(diǎn)地區(qū)，其工作方案重要內(nèi)容是探索宅基地自愿有償退出和有償使用制度。

一、岳陽(yáng)市農(nóng)村宅基地制度改革的主要做法

岳陽(yáng)地處湖南省東北部，是湖南省省域副中心城市，轄4縣2市3區(qū)和3個(gè)非行政區(qū)，總面積1.5萬(wàn)平方公里，轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)102個(gè)，行政村1372個(gè)，街道29個(gè)，社區(qū)468個(gè)。全市常住人口505.2萬(wàn)人，其中農(nóng)村居民235.5萬(wàn)人。岳陽(yáng)在深化農(nóng)村宅基地制度改革中堅(jiān)持高位推動(dòng)、點(diǎn)面結(jié)合、多措并舉、真抓實(shí)干，農(nóng)村宅基地制度改革工作取得了階段性成效。

（一）規(guī)范農(nóng)村宅基地審批流程

岳陽(yáng)各縣市區(qū)嚴(yán)格規(guī)范審批程序和審核批準(zhǔn)機(jī)制，建立并完善各項(xiàng)制度，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立一個(gè)窗口對(duì)外受理，多部門(mén)內(nèi)部聯(lián)動(dòng)運(yùn)行的聯(lián)審聯(lián)辦機(jī)制；明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站、自然資源所、建管站在材料審核、現(xiàn)場(chǎng)勘查等各個(gè)環(huán)節(jié)的工作職責(zé)和辦理期限，全面落實(shí)“五有三到場(chǎng)”（有村莊規(guī)劃、有審批手續(xù)、有示范圖集、有施工管理、有獎(jiǎng)罰措施；做到批前選址到場(chǎng)、開(kāi)工放線砌基到場(chǎng)、竣工驗(yàn)收到場(chǎng)）全程監(jiān)管。在聯(lián)審的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)“一支筆”審批。建立健全村級(jí)宅基地申請(qǐng)審查有關(guān)制度，完善村級(jí)民主管理程序，各村設(shè)立協(xié)管員1名，確保及早發(fā)現(xiàn)、報(bào)告和制止違法行為。

（二）強(qiáng)化農(nóng)村宅基地執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

在宅基地管理中，設(shè)立農(nóng)村宅基地執(zhí)法監(jiān)管中隊(duì)，負(fù)責(zé)查處宅基地違法行為。將部分執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法，將宅基地工作納入綜合執(zhí)法內(nèi)容，制定了拆違控建方案，建立了拆違控建巡查臺(tái)帳，并將亂占耕地和違規(guī)建房與各村負(fù)責(zé)人績(jī)效考核關(guān)聯(lián)，實(shí)行扣分制，有效遏制了亂占耕地和惡意違規(guī)建房現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）加大農(nóng)村宅基地違法用地查處力度

對(duì)于農(nóng)村宅基地違法用地行為，采取多種措施進(jìn)行查處。一是將亂占耕地的村民建房列入全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施范圍，納入基本農(nóng)田調(diào)劃的調(diào)出區(qū)，待基本農(nóng)田調(diào)整劃定后補(bǔ)辦建房用地許可手續(xù)。二是將農(nóng)民建房衛(wèi)片監(jiān)測(cè)疑似違法圖斑下發(fā)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)并進(jìn)行核實(shí)，對(duì)違規(guī)建房進(jìn)行拆除。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村宅基地制度改革宣傳考核

一方面，各縣市區(qū)利用廣播、宣傳車(chē)、網(wǎng)絡(luò)媒介以及懸掛橫幅、張貼標(biāo)語(yǔ)等多種方式，廣泛開(kāi)展農(nóng)村宅基地管理和規(guī)范建房宣傳，形成了良好的輿論氛圍。另一方面，各縣市區(qū)建立了考核制度，將農(nóng)村宅基地管理改革和規(guī)范村民建房納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作年終績(jī)效管理考核，縣主管部門(mén)每季度開(kāi)展一次明查暗訪，重點(diǎn)檢查違規(guī)審批、監(jiān)管缺位和新增違法建設(shè)查處等情況。通過(guò)上述具體有力的舉措，推動(dòng)了農(nóng)村宅基地制度改革的深入，為下一步改革打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、面臨的挑戰(zhàn)

農(nóng)村宅基地管理工作的專(zhuān)業(yè)性和政策性較強(qiáng)，在實(shí)際工作中面臨諸多挑戰(zhàn)。筆者根據(jù)實(shí)地調(diào)查走訪岳陽(yáng)4縣（岳陽(yáng)縣、平江縣、湘陰縣、華容縣）2市（汨羅市、臨湘市）3區(qū)（岳陽(yáng)樓區(qū)、君山區(qū)、云溪區(qū)）部分村鎮(zhèn)，并與農(nóng)戶(hù)、村鎮(zhèn)干部開(kāi)展座談，梳理出岳陽(yáng)市農(nóng)村宅基地制度改革面臨的六個(gè)方面的挑戰(zhàn)。

（一）基礎(chǔ)工作薄弱

農(nóng)村宅基地制度改革作為一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，必須有扎實(shí)的基礎(chǔ)工作作為支撐。然而，作為新增設(shè)的改革試點(diǎn)地區(qū)，岳陽(yáng)市宅基地制度改革的基礎(chǔ)工作還存在諸多不足，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是村莊規(guī)劃滯后且操作性不強(qiáng)。各縣市區(qū)受人員、技術(shù)和部門(mén)協(xié)調(diào)等眾多因素的制約，村莊規(guī)劃滯后于現(xiàn)階段鄉(xiāng)村發(fā)展要求。已編制的村莊規(guī)劃以發(fā)展性指標(biāo)為主，對(duì)農(nóng)民建房點(diǎn)考慮不足；已規(guī)劃的建房點(diǎn)以行政村為單位，跨組且遠(yuǎn)離屋場(chǎng)和田地，村民生產(chǎn)生活不便，搬遷意愿不強(qiáng)。部分縣市的村莊，因被基本農(nóng)田包圍，民生建房無(wú)法保障，造成村民違法用地現(xiàn)象普遍。二是信息共享不暢。機(jī)構(gòu)改革后，農(nóng)業(yè)部門(mén)與自然資源部門(mén)之間的信息傳遞不暢通，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)尤為突出。例如，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)基本農(nóng)田、耕地保護(hù)和生態(tài)紅線情況了解不全面，導(dǎo)致在建房審批時(shí)混亂；部分縣市宅基地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)錄入不完整，對(duì)于房地變化情況未及時(shí)在系統(tǒng)里進(jìn)行更新，造成房地一體確權(quán)頒證工作滯后。

（二）農(nóng)村宅基地依法監(jiān)管和違法查處難度大

在機(jī)構(gòu)改革后，農(nóng)村宅基地的管理牽涉多個(gè)部門(mén)，因而在依法管理和違法查處上有較大的難度。土地隱形市場(chǎng)的活躍也給宅基地的監(jiān)管帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。一是部門(mén)執(zhí)法不到位。一方面，在現(xiàn)行政策下，宅基地相關(guān)工作由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭，由自然資源部等相關(guān)單位聯(lián)合開(kāi)展，但在法律上宅基地的執(zhí)法權(quán)仍然歸屬自然資源部，導(dǎo)致基層執(zhí)法職責(zé)不明確、執(zhí)法力量受制約，甚至出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。另一方面，相關(guān)部門(mén)的聯(lián)審聯(lián)批合力不夠，尤其對(duì)批后建房監(jiān)管不力，經(jīng)常出現(xiàn)“批小建大、批東建西、擅自加層”等情況，多頭管理最后變成“無(wú)人管理”或“都不管理”。二是專(zhuān)業(yè)人員配備不足。宅基地管理工作的專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，要求工作人員懂業(yè)務(wù)、法律和政策。改革前，此項(xiàng)工作由原國(guó)土局管理，現(xiàn)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)由農(nóng)技經(jīng)管站承擔(dān)，然而在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村（經(jīng)管）辦公室，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地管理的工作人員基本只有1-2人，個(gè)別工作人員甚至看不懂地類(lèi)圖紙。三是村規(guī)民約尚不健全?，F(xiàn)行法律和政策限制了宅基地流轉(zhuǎn)，不少農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，將農(nóng)村集體土地非法入市，私自非法轉(zhuǎn)讓、出租宅基地或房屋給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外人員的行為時(shí)有發(fā)生。絕大數(shù)轉(zhuǎn)讓、買(mǎi)賣(mài)房屋都采取私下協(xié)議的方式，未辦理合法手續(xù)，形成了事實(shí)上的“小產(chǎn)權(quán)房”。宅基地隱形交易加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛，增加了土地管理的難度。特別是原城郊鄉(xiāng)“小產(chǎn)權(quán)房”交易異?；钴S，村規(guī)民約并未對(duì)農(nóng)村宅基地、集體土地的使用進(jìn)行規(guī)定和約束。

（三）部分基層干部以及群眾觀念守舊

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村宅基地根深蒂固的財(cái)產(chǎn)權(quán)意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)烈。在農(nóng)村的人情社會(huì)中，大部分基層組織在宅基地管理上采取的是“睜一只眼閉一只眼”的做法，具體表現(xiàn)在：一是祖業(yè)意識(shí)濃，抵觸情緒大。大部分人將農(nóng)村宅基地看作“自己的祖業(yè)”，是屬于個(gè)人所有。部分村民在建房上盲目攀比，采取各種各樣的手段取得宅基地，合法取得宅基地使用權(quán)的意識(shí)淡薄。因群眾觀念與現(xiàn)行政策相背離，在推進(jìn)宅基地有償使用中面臨的阻力巨大。二是基層組織作用發(fā)揮不夠。部分縣市在村里設(shè)立1名協(xié)管員，然而村級(jí)組織認(rèn)為自己不具備執(zhí)法權(quán)，協(xié)管員責(zé)任心不強(qiáng)、不敢較真怕硬、不主動(dòng)阻止、不及時(shí)上報(bào)情況，未將違法違規(guī)行為杜絕在萌芽狀態(tài)，導(dǎo)致很多違法用地行為在動(dòng)工后才被鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的巡查發(fā)現(xiàn)，既造成了老百姓經(jīng)濟(jì)損失，也使宅基地管理工作處于被動(dòng)狀態(tài)。

（四）激勵(lì)機(jī)制不健全

當(dāng)前農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村宅基地依舊持有“祖業(yè)觀”，因而對(duì)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)有更高期待。但在激勵(lì)機(jī)制不健全的情況下，農(nóng)民自愿有償退出、超額有償使用以及規(guī)范流轉(zhuǎn)的意識(shí)不強(qiáng)。一是宅基地自愿有償退出、超額有償使用與規(guī)范流轉(zhuǎn)的三級(jí)機(jī)制未建立。在有償退出方面，農(nóng)民自愿主動(dòng)退出農(nóng)村宅基地的積極性不高。在試點(diǎn)地區(qū)汨羅市，目前僅有19戶(hù)農(nóng)戶(hù)有償退出農(nóng)村宅基地。盡管提供了暫時(shí)性退出（保留退出人的宅基地資格權(quán)，若干年后依舊可以享有宅基地使用權(quán)）和永久性退出（給予一次性現(xiàn)金補(bǔ)償，退出后不再享有宅基地資格權(quán)）兩類(lèi)選擇，但這些措施的激勵(lì)作用尚不明顯，農(nóng)民對(duì)閑置的宅基地和農(nóng)房退出意愿依然不強(qiáng)。在超額有償使用方面，缺乏直接明細(xì)的操作指引，汨羅市5個(gè)試點(diǎn)村沒(méi)有統(tǒng)一的宅基地超額有償使用標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方式，且在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和模式的制定中，農(nóng)戶(hù)的參與度極低，參與權(quán)的缺失導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部產(chǎn)生“信任危機(jī)”。二是資金使用不規(guī)范。對(duì)于退出的宅基地復(fù)墾復(fù)綠后，通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤獲得指標(biāo)出讓金，這筆資金原則上由村集體享有和支配，而在實(shí)際操作中，上級(jí)政府占用了部分指標(biāo)出讓金，到村集體手中且用于村莊建設(shè)的資金只有一小部分，未實(shí)現(xiàn)專(zhuān)款專(zhuān)用。三是收支難平衡。大部分村集體沒(méi)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力對(duì)有償退出宅基地人員進(jìn)行補(bǔ)償，在耕地指標(biāo)尚未賣(mài)出時(shí)，有償退出的補(bǔ)償資金來(lái)源成難題?，F(xiàn)階段實(shí)施有償使用獲得的集體收入，不足以補(bǔ)充有償退出的資金。受市場(chǎng)影響，采取出讓指標(biāo)獲得收益的方式不穩(wěn)定。

（五）政策把握標(biāo)準(zhǔn)不一

各縣市在農(nóng)村宅基地制度改革的實(shí)踐中，對(duì)政策把握沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。一是戶(hù)頭認(rèn)定存在異議。農(nóng)村目前分戶(hù)的現(xiàn)狀與公安系統(tǒng)分戶(hù)條件相違背，缺乏農(nóng)村分戶(hù)的規(guī)范性指導(dǎo)文件，導(dǎo)致不符合分戶(hù)條件的已經(jīng)分戶(hù)，而實(shí)質(zhì)幾代同堂需要分戶(hù)又不能分的現(xiàn)狀。因歷史原因，部分農(nóng)戶(hù)存在落戶(hù)難問(wèn)題。譬如在屈原管理區(qū)、君山區(qū)等地有大量外省移民遷入，雖符合公安系統(tǒng)的落戶(hù)條件，但受當(dāng)?shù)卣约按逡?guī)民約的限制，其落戶(hù)成為歷史遺留難題。二是宅基地面積難界定。沒(méi)有規(guī)范可操作性的文件對(duì)宅基地面積進(jìn)行界定。若按照用地面積計(jì)算，對(duì)于雜屋、圍墻、巷子、地坪是否納入宅基地范圍存在異議；同一戶(hù)口前后兩棟房屋中間用鋼架棚蓋頂連接，宅基地確權(quán)測(cè)量時(shí)未計(jì)算到宗地面積范圍內(nèi)，實(shí)際又已占地的，又是否納入宅基地面積？上述都是各縣市在宅基地制度改革中遇到的普遍性問(wèn)題。三是國(guó)有農(nóng)用地上的居民建房需求難滿(mǎn)足。國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)職工建房問(wèn)題突出，尤其是外來(lái)移民人口購(gòu)買(mǎi)私人自建房和村里的老集體房，上述土地缺少用地手續(xù)，因而在不動(dòng)產(chǎn)登記上受阻。70%—80%的外來(lái)移民老職工都有建房需求，但這部分群體沒(méi)有審批建房的依據(jù)。

（六）剛性需求難保證

各縣市普遍存在著農(nóng)房和宅基地閑置嚴(yán)重與新增宅基地難批準(zhǔn)的現(xiàn)象，部分地區(qū)面臨地理空間與建設(shè)用地指標(biāo)上的矛盾。一是“一戶(hù)多宅”的現(xiàn)象普遍存在。部分基層干部特別是村組干部利用手中權(quán)利“厚親優(yōu)友”，各種“特權(quán)人群”利用各種關(guān)系和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，占用農(nóng)村集體土地建設(shè)超大住宅，“一戶(hù)多宅”和超占、超標(biāo)面積現(xiàn)象更為突出，并出現(xiàn)建新不拆舊或拆一半留一半現(xiàn)象，女士外嫁或離婚“兩頭”占房或“兩頭”無(wú)房等現(xiàn)象。更有甚者，以增加戶(hù)頭的方式使超面積建房合法化。二是農(nóng)房和宅基地閑置嚴(yán)重。農(nóng)房和宅基地的閑置分為永久性閑置（被老宅子和危房占據(jù)）和季節(jié)性閑置（建了新房子或者依舊是能住的老宅子，逢年過(guò)節(jié)回去居?。?，還包括未被利用的宅基地。受傳統(tǒng)鄉(xiāng)土觀念的制約，農(nóng)民有償退出的意愿不強(qiáng)，出現(xiàn)了宅基地和農(nóng)房閑置與新增宅基地緊缺矛盾并存的局面。三是新增宅基地難批準(zhǔn)。受地形地貌、規(guī)劃編制和建設(shè)用地指標(biāo)的制約，新增宅基地難批準(zhǔn)。例如，平江縣山多地少，原宅基地多屬山邊屋，存在不少安全隱患。因前期規(guī)劃滯后，使得目前平江縣農(nóng)村用地規(guī)模和指標(biāo)嚴(yán)重不足。華容縣各村（社區(qū)）基本沒(méi)有空閑宅基地，新分戶(hù)及沒(méi)有宅基地的村民要分配宅基地，則必須依法占用耕地，然而正常辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)需要資金與指標(biāo)，并且難以辦理。四是空間與指標(biāo)矛盾。受生態(tài)紅線和耕地紅線影響，村鎮(zhèn)之間占有的農(nóng)村建設(shè)用地面積不對(duì)稱(chēng)，按照現(xiàn)行法規(guī)，集體土地只能在本村集體內(nèi)部成員之間流轉(zhuǎn)，村鎮(zhèn)之間差異明顯，一些村鎮(zhèn)新增宅基地的剛性民生需求難以滿(mǎn)足。

三、深化農(nóng)村宅基地制度改革的相關(guān)建議

（一）做好信息調(diào)查，夯實(shí)管理基礎(chǔ)

摸清底數(shù)是宅基地制度改革的前提，必須加快補(bǔ)齊宅基地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)這一短板。一是編制宅基地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享目錄表。匯總相關(guān)部門(mén)資料數(shù)據(jù)，摸清家底，梳理需要補(bǔ)充和采集的信息，編制宅基地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源共享目錄表，厘清基礎(chǔ)信息脈絡(luò)，嚴(yán)格采集基礎(chǔ)信息，并逐村復(fù)核，確保信息采集的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整。二是推進(jìn)確權(quán)頒證。妥善處理遺留問(wèn)題，厘清違法占地建房的主客觀成因，明確相應(yīng)的處理原則及標(biāo)準(zhǔn)，將不動(dòng)產(chǎn)證書(shū)發(fā)放到農(nóng)戶(hù)手中。三是建立村級(jí)空間規(guī)劃體系。合理引導(dǎo)新建或者重建宅基地向集中規(guī)劃區(qū)靠攏，制定切實(shí)可行的宅基地利用方案，重點(diǎn)對(duì)長(zhǎng)期閑置和荒廢的宅基地進(jìn)行盤(pán)活利用。

■一飲一啄｜李強(qiáng)/攝

（二）落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，提高治理水平

監(jiān)督管理是宅基地制度改革的基礎(chǔ)，有效的監(jiān)管才能使政策措施落到實(shí)處。一是建立宅基地基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)。建立分級(jí)臺(tái)賬，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源和規(guī)劃、建設(shè)、公安等相關(guān)部門(mén)數(shù)據(jù)互享共用以及信息動(dòng)態(tài)化管理，為宅基地制度改革提供科學(xué)的數(shù)據(jù)支撐。二是建立農(nóng)戶(hù)建房部門(mén)聯(lián)審聯(lián)辦制度。整合相關(guān)部門(mén)工作力量，實(shí)現(xiàn)一個(gè)窗口受理，多機(jī)構(gòu)內(nèi)部聯(lián)動(dòng)運(yùn)行機(jī)制，并對(duì)宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的變更情況實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。三是加強(qiáng)宅基地相關(guān)政策和法規(guī)的執(zhí)行力度。嚴(yán)格執(zhí)行一戶(hù)一宅政策，正確梳理一戶(hù)一宅政策和閑置宅基地利用之間的聯(lián)系，強(qiáng)化對(duì)宅基地使用的監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)。

（三）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，推動(dòng)觀念轉(zhuǎn)變

宣傳引導(dǎo)是宅基地制度改革的重點(diǎn)，轉(zhuǎn)變基層干部和群眾根深蒂固的宅基地“祖業(yè)觀”。一是采取多種形式加強(qiáng)宣傳。首先將農(nóng)民意愿置于首位，采取“廣宣傳、全覆蓋、廣知曉”原則，加大對(duì)宅基地制度改革相關(guān)政策的宣傳力度。其次，農(nóng)村基層工作人員要采取多途徑、多樣化的方式，比如，通過(guò)“定點(diǎn)宣傳、流動(dòng)宣傳、入戶(hù)宣傳”等多種方式，全方位宣傳農(nóng)村宅基地制度改革工作，讓宅基地相關(guān)政策和制度深入人心。二是建立民主決策機(jī)制。充分尊重農(nóng)民意愿，在對(duì)農(nóng)村宅基地的處置以及申請(qǐng)宅基地的流程上，充分發(fā)揮村集體和村民議事會(huì)的作用，從根本上激活和提高農(nóng)民的積極性，讓農(nóng)民擁有足夠的自主權(quán)。三是鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民自主監(jiān)督和管理。鼓勵(lì)基層建立宅基地流轉(zhuǎn)工作簡(jiǎn)報(bào)等形式，及時(shí)公布最新進(jìn)展，讓村民深入?yún)⑴c宅基地退出及流轉(zhuǎn)的全過(guò)程，提高村民參與感和知情權(quán)。

（四）堅(jiān)持分類(lèi)施策，搞好盤(pán)活利用

分類(lèi)施策是宅基地制度改革的關(guān)鍵，必須多措并舉地推進(jìn)宅基地的盤(pán)活利用。一是規(guī)范有償使用。制定宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系，確定宅基地有償使用的對(duì)象、范圍，分類(lèi)制訂收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，主要對(duì)“一戶(hù)多宅”、超面積標(biāo)準(zhǔn)建房、城鎮(zhèn)居民繼承農(nóng)房等情況實(shí)行有償使用，收益歸村集體。二是引導(dǎo)自愿退出。啟動(dòng)多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃編制工作，通過(guò)優(yōu)化宅基地空間布局，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)或城鎮(zhèn)居民有償自愿退出與規(guī)劃不符的宅基地或繼承房屋；退出宅基地的農(nóng)戶(hù)（或退出繼承房屋的城鎮(zhèn)居民）可向中心村、鎮(zhèn)、城區(qū)集中安置；退宅還耕獲得的土地指標(biāo)和收益優(yōu)先用于本村；建立關(guān)于宅基地收回、整理與修復(fù)的財(cái)政支持機(jī)制。三是探索全域流轉(zhuǎn)。探索農(nóng)房（含宅基地使用權(quán)）鎮(zhèn)內(nèi)跨村、縣內(nèi)跨鎮(zhèn)、市內(nèi)跨縣等全市域流轉(zhuǎn)方式（受讓方應(yīng)是本市內(nèi)宅基地資格權(quán)人）；出臺(tái)農(nóng)房租賃使用規(guī)范，在一定范圍內(nèi)允許對(duì)農(nóng)房進(jìn)行建設(shè)改造和用途改變，允許農(nóng)房租賃使用權(quán)抵押貸款，借此吸引資本注入；進(jìn)一步完善農(nóng)房（含宅基地使用權(quán)）流轉(zhuǎn)和收益分配制度，簽定三方合同，保障村集體、農(nóng)戶(hù)和投資者三方權(quán)益。四是推進(jìn)農(nóng)房抵押。加大信貸支農(nóng)力度，允許農(nóng)戶(hù)抵押閑置農(nóng)房（含宅基地使用權(quán)），貸款可用于農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)，解決資產(chǎn)變資本的問(wèn)題。

（五）完善政策措施，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力

政策供給是宅基地制度改革的核心，有效的制度供給為宅基地制度改革提供法治支撐。一是落實(shí)集體所有權(quán)。明確村集體經(jīng)濟(jì)組織為宅基地所有權(quán)人，在宅基地的分配、收回、調(diào)整、流轉(zhuǎn)及農(nóng)房租賃等制度的制訂中要體現(xiàn)所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的具體方式，使村集體經(jīng)濟(jì)組織從土地所有權(quán)中獲得收益。讓鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮積極作用。二是保障農(nóng)戶(hù)資格權(quán)。做好“資格人”的認(rèn)定和“資格戶(hù)”的歸集等工作，盡快出臺(tái)宅基地資格權(quán)認(rèn)定指導(dǎo)意見(jiàn)，考慮給予鄉(xiāng)賢的宅基地資格權(quán)問(wèn)題。三是適度放活使用權(quán)。維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，在確保農(nóng)戶(hù)宅基地資格權(quán)的基礎(chǔ)上探索包括轉(zhuǎn)讓、抵押、入股、繼承、置換、贈(zèng)予等多種形式的宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)形式。四是探索多元化的保障機(jī)制。首先，探索跨村跨鎮(zhèn)建房機(jī)制，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的，以“一戶(hù)一宅”為基礎(chǔ)，鼓勵(lì)農(nóng)民自愿選擇統(tǒng)建或聯(lián)建公寓式住宅；城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的，可以采用公寓式住宅、貨幣補(bǔ)償?shù)确绞奖Ｕ稀皯?hù)有所居”。其次，建立優(yōu)先保障機(jī)制，對(duì)無(wú)房戶(hù)、生態(tài)移民戶(hù)、危房戶(hù)、住房困難房戶(hù)等每年安排建房指標(biāo)預(yù)留建設(shè)用地予以?xún)?yōu)先保障。最后，建立兜底保障機(jī)制，對(duì)自愿放棄宅基地的困難戶(hù)，建議無(wú)償安置到屬地養(yǎng)老院或村集體組織所有的房屋居住。