楊曉波 吳曉露

提要：在食品安全的國家風(fēng)險(xiǎn)治理體系中，信息公開被錨定為其重要的內(nèi)生屬性和矯正要素。社會(huì)公眾對(duì)于食品安全信息公開的風(fēng)險(xiǎn)反饋結(jié)果，會(huì)顯著影響食品安全信息公開法律制度的實(shí)施效果?；凇皢栴}導(dǎo)向”建構(gòu)的食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估模式，以社會(huì)公眾為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的共同發(fā)起者、推動(dòng)者和使用者。在此模式中，指標(biāo)體系中的“問題清單”緊密圍繞公眾的個(gè)人認(rèn)知和行為體驗(yàn)展開，提供食品安全信息公開法治需求的真實(shí)信息，激活公眾的有效參與。同時(shí)，該模式側(cè)重于公眾理性的培育，促進(jìn)多元價(jià)值觀的融合和法治本土基礎(chǔ)的生長(zhǎng)，致力于真正落實(shí)食品安全的“社會(huì)共治”環(huán)節(jié)。

在推進(jìn)食品安全領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，食品安全信息公開法律制度的設(shè)計(jì)十分重要。一旦維持食品安全信息公開的公眾認(rèn)知環(huán)境和法律實(shí)踐反饋缺失，食品安全風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)持續(xù)處于不穩(wěn)定或者不可預(yù)期的中間狀態(tài)，進(jìn)而可能轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?shí)體風(fēng)險(xiǎn)”。食品安全信息的有效獲取，是公眾感知食品安全風(fēng)險(xiǎn)的基本保障，也是其判斷政府監(jiān)管效果的主要依據(jù)。一旦社會(huì)公眾無法搜尋到具有感知有用性(perceived usefulness)的食品安全信息獲取渠道，他們?cè)谑称废M(fèi)中的“消費(fèi)安全感”(1)消費(fèi)安全感，指的是在消費(fèi)過程中可能出現(xiàn)的身體、心理以及財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)方面的危險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)感，以及消費(fèi)個(gè)體在應(yīng)對(duì)處置這些危險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的有力感或無力感，主要表現(xiàn)為確定感和可控制感，它屬于公眾滿意度的重要衡量指標(biāo)之一。Li C Y, “Persuasive Message on Information System Acceptance: A Theoretical Extension of Elaboration Likelihood Model and Social Influence Theory,” Computers in Human Behavior, Vol. 29, No. 1, 2013, pp.264-275.便得不到保證。然而，當(dāng)前的食品安全信息公開法定渠道因?yàn)槿狈φ嬲墓妳⑴c，未能達(dá)到公眾認(rèn)知基礎(chǔ)和執(zhí)法認(rèn)可度的預(yù)期。(2)參見李銳等：《中國食品安全發(fā)展報(bào)告2017》，北京大學(xué)出版社，2017年，第242頁。如何建立一個(gè)科學(xué)的食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模式，是切實(shí)提升食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)治理能力的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

一、食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之現(xiàn)實(shí)困境

2015年修訂完成的《食品安全法》第3條明確規(guī)定了食品安全工作風(fēng)險(xiǎn)管理社會(huì)共治的原則，確立了我國食品安全信息公開的社會(huì)共治理念。2019年的《政府信息公開條例》《食品安全法實(shí)施條例》、2018年的《食品藥品安全監(jiān)管信息公開管理辦法》和《食品安全法》一起，構(gòu)成了我國當(dāng)前的食品安全信息公開法律制度。但其具體的制度設(shè)定，依然為一種單向的、應(yīng)急性質(zhì)的信息公開機(jī)制，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中缺乏真正的公眾參與，“社會(huì)共治原則”無法落地實(shí)現(xiàn)。結(jié)合以浙江省杭州市為研究樣本進(jìn)行的前期區(qū)域性社會(huì)調(diào)查結(jié)果，(3)本次社會(huì)調(diào)查于2019年至2021年期間開展，分為三個(gè)階段：第一階段為杭州市拱墅區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局主持的“食品安全消費(fèi)者滿意度調(diào)查”，采用轄區(qū)內(nèi)入戶走訪、街頭隨機(jī)訪談等模式填寫紙質(zhì)問卷，共發(fā)放問卷2000份，其中有效問卷1763份；第二階段為杭州市轄區(qū)內(nèi)的“食品安全信息公開情況調(diào)查”，采用定點(diǎn)單位訪談、街頭隨機(jī)攔截訪談等模式填寫紙質(zhì)問卷，共發(fā)放問卷427份，其中有效問卷380份；第三階段采用網(wǎng)絡(luò)問卷填寫方式進(jìn)行補(bǔ)充，共發(fā)放問卷90份，其中有效問卷74份。三個(gè)階段合計(jì)投放問卷2517份，其中有效問卷2217份。我們認(rèn)為我國食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的現(xiàn)實(shí)困境體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

(一)信息公開法定路徑的政府認(rèn)知偏差

從現(xiàn)有的法律規(guī)則分析，食品安全信息公開的路徑分為三類：第一類是行政主管部門利用政府或者部門的門戶網(wǎng)站、社交媒體賬號(hào)等官方途徑主動(dòng)公開相關(guān)信息。在《政府信息公開條例》《食品藥品安全監(jiān)管信息公開管理辦法》中都要求各食品安全監(jiān)管部門加強(qiáng)信息化建設(shè)、利用官網(wǎng)主動(dòng)發(fā)布食品安全信息。(4)例如《政府信息公開條例》第24條、《食品藥品安全監(jiān)管信息公開管理辦法》第13條等。第二類為行政主管部門借助其他報(bào)刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)媒體等第三方媒體公開食品安全信息，以加大公眾對(duì)信息的知曉范圍。(5)例如《政府信息公開條例》第23條。第三類為食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法在店堂等場(chǎng)所、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營主頁面等公示相關(guān)信息。

其中，第一類路徑的利用率最高，比如國家市場(chǎng)監(jiān)管總局和各地方市場(chǎng)監(jiān)管局在門戶網(wǎng)站“通報(bào)通告”欄目中公開食品抽檢信息，各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局通過微信公眾號(hào)發(fā)送推文。同時(shí)，隨著國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)和中國市場(chǎng)監(jiān)管行政處罰文書網(wǎng)的運(yùn)行，食品安全信息全國統(tǒng)一平臺(tái)已經(jīng)初步成型。不過，除了市場(chǎng)監(jiān)管部門自己的門戶網(wǎng)站更新較快外，普遍存在信息更新滯后的問題。因?yàn)樾姓?zhí)法結(jié)果的新聞價(jià)值較低，政府主管機(jī)關(guān)對(duì)第二類路徑即第三方媒體的利用比較有限。而第三類路徑的公開主體為食品生產(chǎn)經(jīng)營者，而非行政主管部門。

然而社會(huì)調(diào)查顯示，在社會(huì)公眾對(duì)目前所有食品安全信息公開渠道的選擇上，政府主管部門的官方渠道所占比例并不理想。行政主管機(jī)關(guān)利用率最高的政府門戶網(wǎng)站在實(shí)踐中為公眾所信任和接受的程度并不高，僅占五成；相比之下，非官方渠道的認(rèn)可度和接受度卻超過60%。這一結(jié)果意味著，社會(huì)公眾獲取食品安全信息在路徑上存在障礙，大多數(shù)人不知道、不愿意或者不容易從官方路徑獲取食品安全信息。對(duì)比食品安全信息公開法定路徑的制度設(shè)定與實(shí)踐效果之后不難發(fā)現(xiàn)，政府主管部門認(rèn)為有效的信息公開路徑在現(xiàn)實(shí)中公眾知曉度低，其中的偏差將嚴(yán)重影響食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的有效性。

(二)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律主體的制度選擇錯(cuò)位

食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中存在很多不確定性，這種不確定性帶來了“風(fēng)險(xiǎn)的主觀性”，即不同群體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知及相應(yīng)行動(dòng)方案的選擇是不同的。所以，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一個(gè)充滿價(jià)值沖突的過程，選擇合適的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律主體至關(guān)重要。然而，在這個(gè)充滿爭(zhēng)議且關(guān)系到自身切身利益的評(píng)估過程中，消費(fèi)者作為食品安全風(fēng)險(xiǎn)最終的承受主體，僅在風(fēng)險(xiǎn)交流環(huán)節(jié)被確定為法律主體之一。(6)根據(jù)《食品安全法》第5條第3款、第6條第1款、第20條、第22條和第23條的規(guī)定，國家衛(wèi)生行政部門、農(nóng)業(yè)行政部門、食品藥品監(jiān)督管理部門是食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和信息發(fā)布的主要部門；縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)食品安全突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)和信息共享；省級(jí)以上人民政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估信息的通報(bào)；國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的綜合分析，提出食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示并向社會(huì)公布；縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門和食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)，組織食品生產(chǎn)經(jīng)營者、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)和新聞媒體等，就食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行交流溝通。社會(huì)公眾對(duì)食品安全信息風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程的參與度過低，導(dǎo)致其在面臨實(shí)際的食品安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，會(huì)因?yàn)榧热狈?duì)專業(yè)知識(shí)的理解、又沒有合理的心理預(yù)期，而出現(xiàn)強(qiáng)烈的不安全傾向的心理反應(yīng)。

另一方面，政府主管機(jī)關(guān)作為目前食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主要法律主體，在面對(duì)食品安全信息何時(shí)公開、如何公開、對(duì)誰公開等具體問題時(shí)，由于缺乏對(duì)社會(huì)公眾真實(shí)預(yù)期的了解和把握，陷入了“吃力不討好”的境地。以浙江省市場(chǎng)監(jiān)督管理局網(wǎng)站為例，食品安全信息的法定主動(dòng)公開部分包含“三小”(小餐飲店、食品攤販登記)、食品抽檢、食品消費(fèi)提示、違法行為查處結(jié)果、工作計(jì)劃等內(nèi)容。(7)詳見浙江省市場(chǎng)監(jiān)督管理局網(wǎng)站zjamr.zj.gov.cn， “政府信息公開”——“法定主動(dòng)公開內(nèi)容”——“民生信息”版塊。但在社會(huì)調(diào)查中，公眾對(duì)目前食品安全信息公開關(guān)注的重點(diǎn)依次為程序設(shè)置、信息內(nèi)容和公開渠道。相較于結(jié)果，社會(huì)公眾更加關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估過程和評(píng)估依據(jù)。據(jù)此，政府食品安全信息公開的內(nèi)容和方法，與社會(huì)公眾真實(shí)需求之間存在明顯的不對(duì)稱，并沒有做到“有的放矢”。

因此，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中迫切需要建立“消解行政主導(dǎo)的評(píng)估模式”(8)付翠蓮：《風(fēng)險(xiǎn)治理視閾下食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體責(zé)任重構(gòu)》，《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第5期。，加強(qiáng)社會(huì)公眾作為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律主體的環(huán)節(jié)設(shè)定，構(gòu)建真正的食品安全風(fēng)險(xiǎn)多元共治評(píng)估主體體系。在此基礎(chǔ)上，聚焦公眾關(guān)注的食品安全信息公開法定程序及內(nèi)容等核心問題，建構(gòu)一個(gè)能夠切實(shí)關(guān)注社會(huì)公眾需求和感受的食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模式，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(三)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律內(nèi)容的公眾理性缺位

《食品藥品安全監(jiān)管信息公開管理辦法》中提出，政府主管部門應(yīng)該積極聽取社會(huì)公眾的意見和建議，建立輿情收集和回應(yīng)機(jī)制來開展政策解讀和回應(yīng)社會(huì)關(guān)注，同時(shí)鼓勵(lì)通過第三方評(píng)估和公眾滿意度調(diào)查等方式了解食品安全信息公開工作的實(shí)效。(9)《食品藥品安全監(jiān)管信息公開管理辦法》第14、15條。但是，各地方食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，不少評(píng)估目標(biāo)多多少少與地方競(jìng)爭(zhēng)力、政府政績(jī)掛鉤。當(dāng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估儼然成為一場(chǎng)“運(yùn)動(dòng)”時(shí)，便不可避免地出現(xiàn)了指標(biāo)內(nèi)容表征主義、功能定位考核主義、評(píng)估方法量化主義、程序設(shè)置事后主義、立場(chǎng)選擇旁觀主義等局限性。(10)參見王浩：《論我國法治評(píng)估的多元化》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2017年第5期。這些問題導(dǎo)致現(xiàn)今的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估出現(xiàn)了“評(píng)估泡沫”，帶來了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估目標(biāo)定位的考核導(dǎo)向虛空，影響了食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的實(shí)際效果。

社會(huì)公眾對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知過程，分為信息收集、信息解讀、信息輸出和信息反饋四個(gè)階段。在這四個(gè)階段，尤其是在信息反饋階段，社會(huì)公眾作為風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，有資格、也有必要要求法律責(zé)任主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行公開、透明和有效的傳遞。一方面，它將促進(jìn)公眾理性的達(dá)成，使公眾能夠在認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)、矯正偏見、理解客觀事實(shí)的基礎(chǔ)上形成平衡判斷；另一方面，它又會(huì)全面展現(xiàn)公眾的認(rèn)知偏好，能夠讓專家以更加通俗易懂、生動(dòng)鮮活的方式來傳遞風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)。所以，食品安全領(lǐng)域公眾理性的培育，才應(yīng)該是食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要考核指標(biāo)。

二、 “問題導(dǎo)向”的風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估模式之合理性

一切有效的評(píng)估機(jī)制建構(gòu)的前提，皆在于正確的目標(biāo)定位與清晰的對(duì)象確定。從當(dāng)前各地法治評(píng)估的實(shí)踐來看，應(yīng)以提升主管機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)治理能力為評(píng)估目的，以食品安全信息公開內(nèi)容的科學(xué)性、程序的社會(huì)參與度、效果的公信力為評(píng)估對(duì)象。本文嘗試提出建構(gòu)“問題導(dǎo)向”的食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估模式，實(shí)現(xiàn)食品安全信息公開法律制度實(shí)施的科學(xué)性和民主性，助力提升食品安全主管機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)治理能力和治理水平。

(一)公眾知情權(quán)是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的前提

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中食品安全的風(fēng)險(xiǎn)不可能為零，只能被控制在可接受的范圍內(nèi)。如前所述，食品安全風(fēng)險(xiǎn)帶有“人為不確定性”，因而風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的可接受范圍，除了科學(xué)判斷之外，必然會(huì)受到評(píng)估主體主觀認(rèn)知的影響。對(duì)于評(píng)估主體之一的政府主管部門而言，因?yàn)槭称钒踩I(lǐng)域技術(shù)進(jìn)步所帶來的不確定性，政府職能應(yīng)該從“危險(xiǎn)消除”轉(zhuǎn)向“全面的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和管理”，即政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)從秩序維護(hù)型政府向風(fēng)險(xiǎn)管理型政府的轉(zhuǎn)變。(11)參見王旭：《論國家在憲法上的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)》，《法商研究》2019年第5期。社會(huì)公眾作為另一個(gè)重要的評(píng)估主體，會(huì)結(jié)合其所獲取的食品安全信息進(jìn)行判斷，來決定自己愿意承擔(dān)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)的種類和程度。所以，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的前提是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體的知情權(quán)得到充分保障。食品安全領(lǐng)域信息搜尋成本高昂和信息壟斷等導(dǎo)致的信息不對(duì)稱，在客觀上必然困擾食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的有效實(shí)行。

“問題導(dǎo)向”的評(píng)估模式能夠讓評(píng)估效果從形而上學(xué)回歸現(xiàn)實(shí)主義，讓法治評(píng)估能夠真正成為解決法治建設(shè)現(xiàn)實(shí)問題的有效工具和手段，是由待評(píng)估的問題來決定評(píng)估內(nèi)容和方法的情境回應(yīng)型評(píng)估模式。與以往主要定位于“績(jī)效評(píng)估”的整體性評(píng)價(jià)不同，風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估模式從食品安全信息公開法律制度實(shí)施所面臨的現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，評(píng)價(jià)法治建設(shè)中的具體實(shí)踐樣態(tài)和效果。它更注重食品安全信息公開法律實(shí)施過程中所出現(xiàn)的問題是否被解決、減輕或者惡化，以此評(píng)價(jià)法律實(shí)施的改善情況。

傳統(tǒng)法律實(shí)施評(píng)估側(cè)重于法律制度本身，風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估模式更側(cè)重于公眾理性的培育，通過多元主體的意見表達(dá)和協(xié)商溝通機(jī)制，促進(jìn)多元價(jià)值觀的融合和法治本土基礎(chǔ)的生長(zhǎng)。法律實(shí)施是需要社會(huì)認(rèn)同的，體現(xiàn)為社會(huì)公眾心理接受和信仰，具有“嵌入式”的特質(zhì)?！皢栴}導(dǎo)向”的風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估模式，帶來了食品安全信息公開法律制度實(shí)施評(píng)估指標(biāo)的動(dòng)態(tài)開放性，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)立法與法律實(shí)施跟蹤之間的動(dòng)態(tài)需求，更有助于培育公眾理性、提升公眾法治水平。保持風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的社會(huì)開放性，有助于對(duì)我國食品安全信息公開法律制度的動(dòng)態(tài)運(yùn)作有真實(shí)且全面的認(rèn)知。

(二)風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估模式的特點(diǎn)

所謂反向評(píng)估模式，指的是不以傳統(tǒng)的演繹邏輯來建構(gòu)評(píng)估的指標(biāo)體系，而是以問題為導(dǎo)向，通過歸納分析形成法律實(shí)施中存在的問題清單，據(jù)此評(píng)價(jià)法律實(shí)施情況。相較于以往的評(píng)估模式，“問題導(dǎo)向”的風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估模式具備以下特點(diǎn)。

1.量化方法、維度和樣本的選擇更科學(xué)

對(duì)于飽含人文精神的法治而言，單純的量化研究方法存在顯著的功能性局限。量化分析方法的研究假設(shè)了對(duì)象的均質(zhì)性，而法律實(shí)施的復(fù)雜性和特殊性決定了其難以被單一化計(jì)算和度量。同時(shí)，以問卷調(diào)查方式搜集的樣本中，主觀因素容易先入為主地影響問卷的設(shè)計(jì)，從而造成結(jié)果的偏頗。因而，在食品安全信息公開法律實(shí)施評(píng)估機(jī)制的建構(gòu)中，維度的選擇、樣本的抽取、量化方法的使用過程中，數(shù)據(jù)不應(yīng)該是唯一、封閉的評(píng)估指標(biāo)。

法律實(shí)施效果出現(xiàn)問題，一般表現(xiàn)在三個(gè)方面：實(shí)施不足、實(shí)施錯(cuò)誤和實(shí)施變異。風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估模式將系統(tǒng)梳理某一時(shí)間段食品安全信息公開法律實(shí)施在這三個(gè)維度中所暴露的現(xiàn)實(shí)問題，結(jié)合以數(shù)字客觀展示為主的“測(cè)量”(Measurement)和以客體主觀價(jià)值認(rèn)定為主的“評(píng)價(jià)”(Evaluation)，提煉食品安全信息公開法律實(shí)施過程中所面臨的“問題清單”為指標(biāo)體系，達(dá)到量化測(cè)評(píng)和定性分析相結(jié)合的綜合“評(píng)估”(Assessment)目的。其中，定量研究側(cè)重于對(duì)整體的描述與比較，定性研究則集中于特定區(qū)域、時(shí)段、人群甚至是個(gè)案的剖析。定性和定量的有機(jī)結(jié)合，可以使評(píng)估中關(guān)于樣本、維度和量化方法的選擇更加科學(xué)。

2.保證公眾有效參與的評(píng)估程序更開放

當(dāng)政府主管機(jī)關(guān)作為法治評(píng)估主體時(shí)，其公信力往往會(huì)因?yàn)槿狈_性和公眾參與而受到影響；而第三方作為法治評(píng)估主體時(shí)，其公信力又會(huì)因?yàn)橘Y料獲取的不全面和評(píng)估深度不夠而受到影響。如何落實(shí)公眾參與，保證評(píng)估模式中的信度和效度的可檢驗(yàn)性，提升食品安全信息公開的中立性和客觀性，是評(píng)估模式建構(gòu)的重點(diǎn)。

“法治的唯一源泉和真正基礎(chǔ)只能是社會(huì)生活本身，而不是國家?！?12)蘇力：《二十世紀(jì)中國的現(xiàn)代化和法治》，《法學(xué)研究》1998年第1期。風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估模式中的問題清單，是在眾多實(shí)踐樣態(tài)中歸納總結(jié)產(chǎn)生的，需要根據(jù)法治運(yùn)行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)持續(xù)更新，這讓評(píng)估模式具備了更好的系統(tǒng)開放性。其中，社會(huì)公眾作為法治建設(shè)的主體，將通過開放的評(píng)估程序正式參與問題清單的梳理，而不再是基于社會(huì)宣傳目的的旁觀性參與。在食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估模式中，社會(huì)公眾是政府主管機(jī)關(guān)的合作主體，是法治評(píng)估的發(fā)起者、推動(dòng)者和使用者?；陲L(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估模式，社會(huì)公眾的食品安全法治主體地位和能力將得以恢復(fù)，評(píng)估結(jié)果的有效性和可用性能得以提升，評(píng)估的公信力也會(huì)得到保證。

3.關(guān)注社會(huì)關(guān)聯(lián)因素的公眾理性培育更深入

法治運(yùn)行不能脫離其所存在的社會(huì)環(huán)境，法律實(shí)施效果不能與立法的社會(huì)接受能力相割裂。與食品安全信息公開法律制度實(shí)施相關(guān)的社會(huì)關(guān)聯(lián)因素，涉及立法內(nèi)容的社會(huì)認(rèn)同、與現(xiàn)存法律環(huán)境的兼容性、執(zhí)法對(duì)象的行為成本等。這些重要的社會(huì)背景原因，極大地影響了食品安全信息公開法律實(shí)施的公信力。如果單獨(dú)對(duì)法律制度本身進(jìn)行評(píng)估，不考慮社會(huì)關(guān)聯(lián)因素對(duì)其的影響，所得出的結(jié)論難免過于淺表。我國目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，關(guān)注轉(zhuǎn)型時(shí)期法律實(shí)施所面對(duì)的特有社會(huì)關(guān)聯(lián)因素，不僅可以有效地調(diào)整社會(huì)關(guān)系，還能發(fā)現(xiàn)和一定程度地解決深層次的社會(huì)矛盾。因而，食品安全信息公開法律制度實(shí)施的評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)，應(yīng)該契合社會(huì)當(dāng)下的具體特質(zhì)。

與我國社會(huì)轉(zhuǎn)型相伴隨的食品安全法治建設(shè)路徑是復(fù)雜的，也是不斷發(fā)展變化的，具有獨(dú)立的發(fā)展軌道和特殊的發(fā)展問題。目前食品安全信息公開體系內(nèi)形式服務(wù)性與內(nèi)容壟斷性之間所存在的矛盾，要求建立政府理性與公眾理性并存的“雙重理性公開范式”?！皢栴}導(dǎo)向”的風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估模式，以知情權(quán)為邏輯起點(diǎn)，通過社會(huì)公眾與政府主管部門之間意見的表達(dá)和溝通，促進(jìn)多元利益和價(jià)值觀的融合，從而促進(jìn)公共理性的生長(zhǎng)。食品安全信息公開法律制度實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估模式，將協(xié)助食品安全信息公開法律制度從協(xié)商民主到風(fēng)險(xiǎn)民主，實(shí)現(xiàn)信息發(fā)布渠道和主體間的多層次互諒體系，有利于輔助實(shí)現(xiàn)政府風(fēng)險(xiǎn)治理能力的提升。

三、食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估模式的基本框架

由前述分析可知，當(dāng)現(xiàn)代食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理遭遇“決策于不確定性之中”(13)孫穎：《食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的法律制度研究》，中國法制出版社，2017年，第229頁。時(shí)，食品安全信息公開法律制度的有效運(yùn)作便必須以提升社會(huì)公眾的認(rèn)知能力為基礎(chǔ)。食品安全信息公開中風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估模式的設(shè)計(jì)，不僅可以積極反饋食品安全信息方面公眾理性培養(yǎng)的實(shí)際需求，最大限度地觸發(fā)信息公開的作用機(jī)制，同時(shí)還能防止食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)治理的低效、偏差或異化。但食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估模式的構(gòu)建，并不是短期內(nèi)依靠制定若干評(píng)估指標(biāo)和指導(dǎo)性規(guī)范就可以一蹴而就和一勞永逸的。從風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估模式自身的特性而言，這應(yīng)該是一個(gè)體系化、持續(xù)積累和不斷更新的過程，是描述性和示例性的動(dòng)態(tài)循環(huán)。當(dāng)然，這并不意味著難以勾勒其線條，我們可以在前述國內(nèi)外學(xué)者的研究積累中，從制度的概念和意義、前提和原則、基礎(chǔ)內(nèi)容等方面來構(gòu)建食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估模式的基本維度。

(一)食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估的概念和意義

《食品安全法》第23條、《食品安全法實(shí)施條例》第9條，均要求國家食品安全監(jiān)督管理部門建立和落實(shí)食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息交流機(jī)制。基于風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)感知的特性，有效的風(fēng)險(xiǎn)交流一定不是單向的、僅以實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)知情權(quán)為目標(biāo)的信息傳輸。筆者認(rèn)為，食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估應(yīng)該是食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流中不可缺少的一部分，可以將其定義為：國家及地方各級(jí)食品監(jiān)督管理部門就食品安全信息公開過程中所涉風(fēng)險(xiǎn)的各因素及其認(rèn)知情況，以社會(huì)公眾為評(píng)估主體，進(jìn)行及時(shí)反饋和完善的過程。

食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估不同于簡(jiǎn)單的食品安全知識(shí)宣傳和教育，它在強(qiáng)調(diào)信息公開的同時(shí)還注重信息的收集。這就意味著應(yīng)該將食品安全信息公開的受眾納入決策過程，把從公眾處收集回的信息和意見作為完善信息公開法律制度的依據(jù)。所以，雖然食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估會(huì)采取食品安全信息宣傳單、科普展、專題報(bào)告、知識(shí)競(jìng)賽等常見的教育形式，但它的側(cè)重點(diǎn)完全不同。例如，在食品安全知識(shí)競(jìng)賽中，食品安全教育的目的在于通過試題普及食品安全基本知識(shí)，而風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估則會(huì)通過開放型試題的設(shè)計(jì)，來搜集社會(huì)公眾在某一段時(shí)間內(nèi)對(duì)某一類食品安全信息公開情況的評(píng)價(jià)和意見。

引入食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估模式的意義有三個(gè)：一是通過國家相關(guān)的制度建設(shè)來強(qiáng)化信息互動(dòng)，完善和推動(dòng)《食品安全法》所要求的食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域的社會(huì)共治；二是通過明確風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估的方式和程序等內(nèi)容，保證食品安全信息公開的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能夠科學(xué)、客觀、及時(shí)、公開；三是突出各法定主體的法律責(zé)任，保障落實(shí)社會(huì)公眾在食品安全領(lǐng)域的知情權(quán)和參與權(quán)，重塑各主體之間的信任關(guān)系。

(二)食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估的前提和原則

于食品安全信息公開中設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估的初衷，在于幫助利益相關(guān)者、消費(fèi)者和社會(huì)公眾深入理解食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)治理決策中的基本科學(xué)原則，由此對(duì)其所面臨的食品安全風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行思考，并形成一個(gè)理性、客觀和平衡的判斷。可以說，該模式以提升食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的理性和科學(xué)性為目標(biāo)，用社會(huì)共治的制度化來保證平等、溝通和充分的信息披露，從而實(shí)現(xiàn)食品安全法所要求的風(fēng)險(xiǎn)交流的合法性。因此，食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估需要遵循的前提有：第一，嚴(yán)格審核食品安全信息公開的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理過程，這是風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估的基礎(chǔ)；第二，反向評(píng)估應(yīng)該符合目標(biāo)受眾的需求，而不是信息公開源的需求；第三，反向評(píng)估過程是雙向互動(dòng)的，應(yīng)該根據(jù)反饋意見中的價(jià)值和偏好變化來動(dòng)態(tài)調(diào)整指標(biāo)和內(nèi)容，而不是單向的宣傳和灌輸。(14)該設(shè)定參考了2015年歐洲食品安全局“風(fēng)險(xiǎn)交流指南”中的相關(guān)描述，轉(zhuǎn)引自沈巋：《食品安全、風(fēng)險(xiǎn)治理與行政法》，北京大學(xué)出版社，2018年，第102頁。

基于此，食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估包含三個(gè)基本原則：(1)公開性。公開是得到公眾信任的關(guān)鍵，是建立信任和信心的基礎(chǔ)。食品安全信息公開過程中任何的不確定性(風(fēng)險(xiǎn))都應(yīng)該被清楚地傳達(dá)，讓社會(huì)公眾能夠全面且仔細(xì)地核實(shí)。(2)獨(dú)立性。從事風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估的法律主體必須具備獨(dú)立于風(fēng)險(xiǎn)治理決策者、食品從業(yè)企業(yè)、食品消費(fèi)者利益之外的特性，其評(píng)估結(jié)果才更公正，也更值得信賴。(3)及時(shí)性。誤導(dǎo)性信息沒有被及時(shí)澄清，是食品安全信息公開產(chǎn)生負(fù)面輿情的重要原因之一。風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估的結(jié)果只有被及時(shí)傳達(dá)和反饋，動(dòng)態(tài)閉環(huán)才更具有科學(xué)性和客觀性。

(三)食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估的基本內(nèi)容

在制度設(shè)計(jì)上，食品安全信息公開的風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估機(jī)制將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)交流有機(jī)結(jié)合，致力于提高風(fēng)險(xiǎn)治理水平，既防止專家決定論，也防止民意裹挾危機(jī)。(如圖1)

圖1 食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估制度基本模型

1.法律主體

各級(jí)政府的食品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的法律主體，負(fù)責(zé)在食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的過程中落實(shí)信息公開風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估的內(nèi)容。在《食品安全法》第23條規(guī)定的基礎(chǔ)上，應(yīng)該進(jìn)一步明確各部門在信息公開風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估中的作用，強(qiáng)化縣級(jí)以上政府食品安全監(jiān)管部門、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)及其技術(shù)機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生行政和農(nóng)業(yè)行政等其他有關(guān)部門，作為法律主體在信息公開風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估中的職責(zé)?？紤]到食品安全信息公開的專業(yè)性和技術(shù)性，應(yīng)該明確國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心在信息公開風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作中的獨(dú)立性和科學(xué)性。同時(shí)還可以借鑒國際成功經(jīng)驗(yàn)，通過建立包括食品、公共衛(wèi)生、臨床醫(yī)學(xué)、社會(huì)學(xué)、傳播學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业膶＜医M，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估過程進(jìn)行輔助。

2.評(píng)估對(duì)象

梳理目前關(guān)于食品安全信息公開的相關(guān)法律制度的規(guī)定，筆者認(rèn)為其風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估應(yīng)該涉及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品生產(chǎn)、食品檢驗(yàn)、食品進(jìn)出口、食品溯源與召回、食品日常監(jiān)管等領(lǐng)域。具體來說，應(yīng)該完整包含以下內(nèi)容：食品安全監(jiān)督管理法律法規(guī)和規(guī)章、食品安全日常監(jiān)督管理信息、食品安全監(jiān)督抽檢和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)信息、食品安全事故的應(yīng)急調(diào)查和處理信息、食品安全案件的調(diào)查處理結(jié)果分析、媒體報(bào)道和曝光的食品安全問題、可能誤導(dǎo)社會(huì)公眾的食品安全信息、食品安全科普宣傳信息、食品安全風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知公眾調(diào)查分析等。

從信息公開作用機(jī)制的角度來說，食品安全信息公開法律制度的實(shí)施，應(yīng)該保證符合三個(gè)方面的要求：信息受眾能夠有效接收信息、準(zhǔn)確理解含義、調(diào)整自身行為并做出預(yù)判性的行為反應(yīng)。其中，信息的有效接收受公開途徑和公開時(shí)間兩個(gè)要素的制約，公開途徑?jīng)Q定了信息搜尋的難度，而公開時(shí)間則決定著信息的“新鮮度”。信息被準(zhǔn)確理解受內(nèi)容、呈現(xiàn)形式和語言表達(dá)三個(gè)要素影響，在專業(yè)科學(xué)表述的嚴(yán)謹(jǐn)性和通俗易懂的普及性之間的平衡尤為重要，即盡量降低信息被誤解的可能性。對(duì)信息的反應(yīng)和利用程度則受自身權(quán)益關(guān)聯(lián)度和信息新舊程度兩個(gè)要素的影響，大多數(shù)人只有在感受到風(fēng)險(xiǎn)危及自身權(quán)益的時(shí)候才會(huì)更關(guān)注相關(guān)信息并采取行動(dòng)，要防止重要信息在隱性階段被漠視。因此，食品安全風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估模式中的“問題清單”，應(yīng)該圍繞這些重要的影響因子來構(gòu)建量化評(píng)估指標(biāo)，以食品安全信息的公開途徑、公開時(shí)間、具體內(nèi)容、公開程度幾大社會(huì)公眾關(guān)注的重要模塊來設(shè)計(jì)評(píng)估體系(見圖1)。

3.案例評(píng)估

作為風(fēng)險(xiǎn)交流的一部分，風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估本身也是信息形成和傳播的過程。在食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流領(lǐng)域，案例研究被認(rèn)為是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性、確定最佳交流方式的有效途徑。它善于界定和獨(dú)立分析個(gè)別情況，讓研究者能夠更全面地了解信息的形成、感知、接受、反應(yīng)過程，為調(diào)查現(xiàn)實(shí)生活環(huán)境內(nèi)的復(fù)雜現(xiàn)象提供了一種有效的實(shí)證方法。(15)參見塞爾瑙等：《食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流方法——以信息為中心》，李強(qiáng)等譯，化學(xué)工業(yè)出版社，2012年，第40-45頁?；诖?，食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估構(gòu)建的基本面，與其采用窮盡式的規(guī)范方法，不如選擇具體案例式的反饋描述。

表1 食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估內(nèi)容

如表1所示，食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估的案例分析中，主要應(yīng)該包含食品安全風(fēng)險(xiǎn)、信息公開風(fēng)險(xiǎn)、公眾認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)三大塊重要議題。其中，納入評(píng)估的“問題清單”應(yīng)設(shè)置以下方面：食品安全危害是什么；公眾是否清楚相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)；由食品安全風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)輿論風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)定信息公開風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)；食品安全信息公開過程的合法性、合理性評(píng)估。尤其是在信息公開渠道和載體的選擇上，根據(jù)國家市場(chǎng)監(jiān)管總局《食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域基層政府公開標(biāo)準(zhǔn)指引》的相關(guān)規(guī)定，目前主要集中于前5項(xiàng)，即政府網(wǎng)站、兩微一端、政務(wù)服務(wù)中心、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、社區(qū)/村公示欄。(16)《食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域基層政府公開標(biāo)準(zhǔn)指引》(市監(jiān)辦函[2019]1111號(hào))附件。各類食品安全信息公開的法定渠道是否滿足社會(huì)公眾的實(shí)際需求，是否應(yīng)該做相應(yīng)的拓寬或者更換，需要食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估來進(jìn)行調(diào)查和論證。

4.評(píng)估形式

作為一個(gè)互動(dòng)的過程，相較于風(fēng)險(xiǎn)管理和決策，風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估中社會(huì)參與度的落實(shí)和提升尤為重要。《食品安全法》第10條、《食品安全法實(shí)施條例》第5條強(qiáng)調(diào)了食品安全科學(xué)常識(shí)和法律知識(shí)對(duì)公眾食品安全意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)的作用。公眾理性培育是食品安全社會(huì)共治的重要目標(biāo)之一，社會(huì)公眾通過參與食品安全信息公開的風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估，可以學(xué)習(xí)掌握食品安全相關(guān)知識(shí)，提升食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息識(shí)別能力和判斷水平，實(shí)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的良性循環(huán)。食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估的形式應(yīng)該是多種類型的，例如利益相關(guān)者對(duì)話、社區(qū)咨詢反饋、互聯(lián)網(wǎng)投訴建議、常設(shè)征求意見座談會(huì)、突發(fā)事件論證會(huì)和聽證會(huì)等。

在數(shù)字化改革的大背景下，食品安全信息公開的風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估也可以通過數(shù)字化平臺(tái)來完成。以浙江省目前推行的“浙食鏈”(浙江省食品安全追溯閉環(huán)管理系統(tǒng))和“浙冷鏈”(浙江省冷鏈?zhǔn)称烽]環(huán)管理系統(tǒng))為例，食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)用系統(tǒng)建立電子記錄臺(tái)賬采集記錄追溯食品信息，消費(fèi)者可以通過掃描二維碼獲取食品生產(chǎn)企業(yè)信息、產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫證明等信息，市場(chǎng)監(jiān)管部門通過食品追溯系統(tǒng)的應(yīng)用實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的數(shù)字智治。但目前消費(fèi)終端通過“浙食鏈”等系統(tǒng)所獲取的食品安全信息相對(duì)比較簡(jiǎn)單，如果能在其中嵌入風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估模塊來獲取社會(huì)公眾對(duì)食品安全信息的具體需求，將有利于推動(dòng)食品安全信息公開的共治共享，形成監(jiān)督有力、高效協(xié)同的社會(huì)共治格局。

四、結(jié) 論

以“問題導(dǎo)向”建構(gòu)的食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估模式，放棄法治評(píng)估以往對(duì)精確量化的追求，聚焦于食品安全信息公開法律制度實(shí)施中遭遇的實(shí)際問題和可以真實(shí)改進(jìn)的空間，以社會(huì)公眾為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的共同發(fā)起者、推動(dòng)者和使用者，跳出單純公權(quán)力運(yùn)作的“評(píng)估怪圈”。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估只有優(yōu)先服務(wù)于社會(huì)公眾，才能最大限度地增加參與積極性、提升參與效果，避免參與形式與實(shí)質(zhì)效果的斷裂。在此模式中，指標(biāo)體系中的“問題清單”緊密圍繞公眾的個(gè)人認(rèn)知和行為體驗(yàn)展開，通過提供食品安全信息公開法治需求的真實(shí)信息，激活公眾的有效參與，食品安全法治的“公眾參與”將得到重新詮釋。此外，如何繼續(xù)豐富和完善食品安全信息公開風(fēng)險(xiǎn)反向評(píng)估模式的指標(biāo)和方法，還需要更多的研究和探索。