諶仁俊，陳彥龍，肖慶蘭

一、引 言

五年計劃 （規(guī)劃）是中國國家治理體系的重要組成。作為目標治理的典型代表，五年計劃 （規(guī)劃）在改革開放之后，逐步從應(yīng)用分散知識的經(jīng)濟計劃向應(yīng)用整體知識的公共事務(wù)治理規(guī)劃轉(zhuǎn)變[1]，成為中國推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重大制度創(chuàng)新。2006年，“五年計劃”轉(zhuǎn)型為 “五年規(guī)劃”，進一步凸顯公共事務(wù)治理的重要性，尤其體現(xiàn)在將五年規(guī)劃指標分為預(yù)期性指標和約束性指標，并利用約束性指標引導和配置資源，以確保公共事務(wù)治理目標的實現(xiàn)[1]。在這其中，生態(tài)環(huán)境保護成為最為典型的受益者，資源環(huán)境類未完成指標占比從 “十五”計劃的66.5%下降到 “十一五”規(guī)劃的41.7%，“十二五”規(guī)劃僅19.5%[2]?！笆晃濉逼陂g，得益于目標責任、制度調(diào)整、經(jīng)濟激勵與重點項目等一系列組合拳，除新疆外，其他各省份均超額或順利完成國家下達的節(jié)能目標，并確保全國單位GDP能耗下降19.2%，基本完成下降20%的目標[1]。因此，以五年規(guī)劃為代表的目標治理，已成為中國節(jié)能減排的新工具[3]，發(fā)揮著具有中國特色的減排效果，是中國在環(huán)境保護方面的重要政策導向[4]。

回顧歷次五年計劃 （規(guī)劃），中國對污染物排放提出總量控制要求始于 “九五”計劃，此時納入控制范圍的污染物較多，包括煙塵、工業(yè)粉塵、二氧化硫 （SO2）、化學耗氧量 （COD）、工業(yè)固體廢物等12種。從圖1不難發(fā)現(xiàn)，工業(yè)煙 （粉）塵排放量與工業(yè)COD排放量均在此階段迎來峰值，并在1998年跨過環(huán)境庫茲涅茨曲線拐點，進入持續(xù)下降區(qū)間，不過SO2排放量在該階段持續(xù)攀升，工業(yè)固體廢物排放量增加42.1%。隨后，中國在 “十五”計劃將污染物控制范圍縮小到SO2、煙塵、工業(yè)粉塵、COD、氨氮 （NH3-N）、工業(yè)固體廢物等6種，并首次明確具體減排目標，但此時NH3-N排放量和SO2排放量反而進入快速增長區(qū)間，工業(yè)NH3-N排放量和工業(yè)SO2排放量先后在2005年和2006年到達峰值 （如圖1所示）。為緩解日益嚴峻的生態(tài)環(huán)境壓力，“十一五”規(guī)劃對污染物排放總量控制做出重大改革，聚焦SO2和COD兩種污染物減排實施約束性目標，將減排目標的完成情況納入地方官員晉升的重要考核中，由此成功扭轉(zhuǎn)了 “十五”計劃的減排失效[5]，本文將此定義為 “十一五”規(guī)劃環(huán)保目標治理下的中國式減排。根據(jù)圖1，工業(yè)SO2排放量和工業(yè)NH3-N排放量均在此階段跨過環(huán)境庫茲涅茨曲線拐點，進入持續(xù)下降區(qū)間；同時，工業(yè)COD排放量和工業(yè)煙 （粉）塵排放量也迎來新一輪加速減排，所有行業(yè)的主要污染物排放均得到明顯遏制。

圖1 主要污染物工業(yè)排放總量變化趨勢 (1991—2015)①所有行業(yè)口徑的排放總量數(shù)據(jù)在較長時間窗口中有缺失值，所以僅給出工業(yè)口徑排放數(shù)據(jù)的變化趨勢。

由此不難得出，“十一五”規(guī)劃首次實施約束性減排目標計劃，是中國生態(tài)環(huán)境保護的重要里程碑，其減排成效是歷次五年計劃 （規(guī)劃）中表現(xiàn)最好的。特別是引入 “一票否決”的環(huán)?？己耍沟胤秸匦聦徱暯?jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，迫使其將相當一部分精力從GDP轉(zhuǎn)向生態(tài)環(huán)境保護工作上，重塑地方官員之間的GDP晉升錦標賽[6][7][8]，進而產(chǎn)生出一些經(jīng)濟效應(yīng)，如通過“去”資源錯配[9]以及提升存活企業(yè)全要素生產(chǎn)率（TFP）、阻止低TFP企業(yè)進入[10]來促進地區(qū)生產(chǎn)率，但也會抑制企業(yè)出口[11]，對GDP增長造成負向影響[8]。然而，更引人思考的還是 “十一五”規(guī)劃搭建起的地方減排考核體系，使中國生態(tài)環(huán)境保護走向一條有別于西方的治理道路[12]，讓中國減排呈現(xiàn)出復雜而有趣的特征。

具體而言，聚焦SO2排放等大氣污染的文獻，無論是省份或城市的宏觀證據(jù)[8][13]，還是工業(yè)企業(yè)的微觀證據(jù)[14]，均認為 “十一五”規(guī)劃約束性減排目標計劃 （簡稱 “十一五”約束性減排目標計劃）取得顯著的減排效果，甚至激活始于1998年的酸雨控制區(qū)和SO2污染控制區(qū)政策 （簡稱 “兩控區(qū)”）的減排效應(yīng)[8]。聚焦COD排放等水污染的文獻則發(fā)現(xiàn)，“十一五”約束性減排目標計劃雖然能顯著降低當?shù)氐奈廴舅絒15]，但卻會加劇地區(qū)之間的跨界污染[16][17]，一方面為降低目標污染物COD排放的跨界污染，新建污染企業(yè)會設(shè)在遠離跨界監(jiān)測站的地方[18]，另一方面為逃避更嚴厲的規(guī)制，污染產(chǎn)業(yè)會從約束性目標較高的下游地區(qū)轉(zhuǎn)移到約束性目標較低的上游地區(qū)[19]，進而在整體上呈現(xiàn)出向西新建企業(yè) （指大氣污染與水污染密集型企業(yè)）的轉(zhuǎn)移污染現(xiàn)象[20]。此外，五年規(guī)劃污染物排放總量控制計劃還會與政治周期相互影響，進而使環(huán)境污染減排[21]與企業(yè)環(huán)境治理[22]更趨復雜。

綜上所述，現(xiàn)有聚焦 “十一五”約束性減排目標計劃減排效應(yīng)的文獻，更多還在回答是否存在減排效果，缺乏系統(tǒng)剖析環(huán)保目標治理下中國式減排的特征與成因。鑒于此，本文使用2001—2010年全國29個省份①由于青海缺失工業(yè)SO2和COD去除量數(shù)據(jù)、西藏缺失工業(yè)SO2去除量數(shù)據(jù)，為確保兩種污染物回歸的觀測樣本一致，本文不將這兩個省份列于考慮范圍之內(nèi)。的平衡面板數(shù)據(jù)，采用倍差法，重點識別 “十一五”規(guī)劃環(huán)保目標治理對SO2排放的影響，分別從源頭治理與末端治理、環(huán)保投資與環(huán)保監(jiān)管兩大維度，探尋 “十一五”規(guī)劃環(huán)保目標治理下中國式減排的典型特征與動力源泉。研究發(fā)現(xiàn):（1）“十一五”規(guī)劃環(huán)保目標治理對SO2排放實施約束性減排目標計劃，能實現(xiàn)以末端治理為主的減排，要想實現(xiàn)以源頭治理為主的減排轉(zhuǎn)變并擴大減排效果，可以對地方施以更大的減排 “加碼壓力”。（2）提高環(huán)保投資的治理效率是 “十一五”規(guī)劃環(huán)保目標治理下實現(xiàn)SO2減排的最大動力，要想激活環(huán)保監(jiān)管的約束力，同樣可以對地方施以更大的減排 “加碼壓力”，因此提高環(huán)保監(jiān)管會是推動減排向源頭治理轉(zhuǎn)變的重要方式。（3）中央 “加碼壓力”對地方經(jīng)濟帶來了負面影響，但會在污染減排上表現(xiàn)出空間溢出效應(yīng)。對SO2排放的環(huán)保目標治理還會使工業(yè)煙 （粉）塵產(chǎn)生以末端治理為主的協(xié)同減排。

相比于現(xiàn)有文獻，本文可能的邊際貢獻在于:在研究內(nèi)容方面，本文全方位、系統(tǒng)性地評估“十一五”規(guī)劃環(huán)保目標治理下的減排效果，識別不同約束性目標、不同中央 “加碼壓力”和不同目標完成意愿對全行業(yè)SO2排放和工業(yè)SO2排放的減排效應(yīng)。一方面，從源頭治理和末端治理兩個角度，揭示 “十一五”規(guī)劃環(huán)保目標治理下中國式減排的典型特征，是傳統(tǒng)的末端治理，還是預(yù)防性的源頭治理？另一方面，從環(huán)保投資和環(huán)保監(jiān)管兩個視角，剖析 “十一五”規(guī)劃環(huán)保目標治理下中國式減排的動力源泉，是環(huán)保投資驅(qū)動，還是環(huán)保監(jiān)管約束？在實踐應(yīng)用方面，本文研究 “十一五”規(guī)劃環(huán)保目標治理下中國式減排的典型特征與動力源泉，所得結(jié)論不僅有利于深入理解目標治理下的中國式減排，還會對新時代構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護、推動 “綠水青山就是金山銀山”的高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生重要啟示。

二、政策背景

（一）政策梳理

目標治理下的污染物總量控制計劃，采取的是將全國污染物排放總量控制目標逐級分解到地方的方式，進而形成中央對地方的目標考核制度。為扭轉(zhuǎn) “十五”計劃的減排失效，“十一五”規(guī)劃對污染物排放總量控制做出重大改革，聚焦SO2和COD兩種污染物減排實施約束性目標，將減排目標的完成情況納入地方官員晉升的重要考核中。具體而言，“十一五”約束性減排目標計劃設(shè)定SO2和COD兩種污染物全國排放總量減少10%的減排目標，國家環(huán)境保護總局 （現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部）與31個省份、5個國家計劃單列市①包括遼寧省大連市、浙江省寧波市、福建省廈門市、山東省青島市和廣東省深圳市。和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團政府簽訂 《“十一五”主要污染物總量削減目標責任書》，設(shè)定各地區(qū)排放總量控制目標，各省份②考慮到樣本的可比性與數(shù)據(jù)的可獲得性，本文僅分析省份層面，這樣相當于把5個計劃國家計劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團納入所屬省份作為一個整體對待。事實上，中央在設(shè)定所轄這6個地區(qū)省份的減排目標時，先將其作為一個整體設(shè)定一個減排目標，然后再對這6個地區(qū)單獨設(shè)定一個減排目標，這相當于所屬省份對這6個地區(qū)的自下分解權(quán)移交給中央。SO2減排目標如圖2所示。隨后《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（國發(fā) [2007]15號）、《“十一五”主要污染物總量減排核查辦法 （試行）》（環(huán)發(fā) [2007]124號）、《國務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法的通知》（國發(fā) [2007]36號）相繼頒布，標志著中國主要污染物減排進入目標治理新階段。

圖2 “十一五”約束性減排目標計劃設(shè)定的各省份SO2減排目標 (單位:%)

“十一五”時期污染物減排目標的最終確定大致經(jīng)過 “國家意見—地方制定—國家批復”三個環(huán)節(jié)。首先，頒布 《國務(wù)院關(guān)于加強國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》（國發(fā) [2005]33號），確定以地方政府為主導的、自下而上的指標編制過程。接著，各省份、國家計劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團結(jié)合 “十五”期間全國降低10%的總量控制要求與本地區(qū)的減排實際情況，編制本地區(qū) “十一五”規(guī)劃的減排目標。然后，國家發(fā)布 “十一五”規(guī)劃全國的減排目標，并于2006年8月頒布 《國務(wù)院關(guān)于 “十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃的批復》（國函[2006]70號），將全國總體控制目標分解至各省份、國家計劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團。最后，各地區(qū)將約束性減排目標納入本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展 “十一五”規(guī)劃并制定年度計劃，分解到市（地）、縣，落實到具體的排污單位。

在地方設(shè)定減排目標階段，共有58.1%省份明確設(shè)定減排目標，在這其中有55.6%的省份被中央調(diào)高減排目標，所以整個編制過程實際仍以中央政府為核心[23]。為進一步保障污染物排放總量控制的順利實施，“十一五”規(guī)劃特別引入嚴格的環(huán)保考核。首先是頒布 《國務(wù)院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》（國發(fā) [2005]39號），首次提出 “要把環(huán)境保護納入領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部考核的重要內(nèi)容，并將考核情況作為干部選拔任用和獎懲的依據(jù)之一”，然后頒布 《國務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法的通知》（國發(fā) [2007]36號），在 《主要污染物總量減排考核辦法》中明確指出，主要污染物總量減排考核要 “依照 《體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價試行辦法》的規(guī)定，作為對各省、自治區(qū)、直轄市人民政府領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核，實施嚴格的問責制與 ‘一票否決’制”。這一系列做法，意味著從“十一五”規(guī)劃開始，地方政府將面臨著巨大的減排壓力。

（二）理論分析與典型事實

本文以 “十一五”約束性減排目標計劃為準自然實驗識別中國式減排，具有時間和空間上的合理性。首先，從時間上看，“十一五”約束性減排目標計劃是歷次五年計劃 （規(guī)劃）中減排效果最好的、最能反映中國式減排的環(huán)保目標治理政策，這得益于在目標考核制度與減排實施途徑等方面做出的空前變革。其次，從空間上，現(xiàn)有關(guān)于環(huán)境政策的研究多集中于 “兩控區(qū)”及排污權(quán)交易機制等試點政策，這些試點政策的實施地區(qū)比較有限，而 “十一五”約束性減排目標計劃是一項面向全國各地區(qū)的政策，評估其減排效果可以豐富全國性環(huán)境政策的研究。不僅如此，“十一五”約束性減排目標計劃會綜合考慮各地區(qū)的主要污染物排放水平、環(huán)境容量與經(jīng)濟發(fā)展水平，設(shè)定差異化的減排目標 （如表1所示）。通過考察不同地區(qū)的應(yīng)對措施，可以進一步分析環(huán)保目標治理下分地區(qū)設(shè)計約束性目標的規(guī)范性，有利于制定生態(tài)平衡下區(qū)域發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略?？傮w而言，以 “十一五”約束性減排目標計劃為例，考察中國式減排的特征與源泉，不失為理想的選擇。

表1 “十一五”期間各省份SO2減排的央地目標設(shè)定與完成情況 (單位:%)

1.約束性目標下的污染減排。環(huán)保目標治理以目標責任制為最根本的依托。目標責任制常被應(yīng)用在一些重要任務(wù)上，它的主要結(jié)構(gòu)特征是:下級黨委和政府為主要責任人，上級黨委、政府是考核主體。通過將責任人的工作表現(xiàn)與其福利、待遇等掛鉤，能夠激發(fā)責任人的工作積極性、給予責任人強烈的任務(wù)完成動機。在以往的、單一以GDP增長為主的績效考核體系中，地方政府為了追求經(jīng)濟增長而犧牲環(huán)境的做法層出不窮。相比其他環(huán)保政策，基于目標責任制的 “十一五”污染總量控制計劃在評優(yōu)創(chuàng)先活動具有 “一票否決”的 “權(quán)利”，這能夠有效地改善地區(qū)環(huán)境質(zhì)量，減少污染行為，這是因為官員在其職業(yè)生涯中執(zhí)政的根本動機是其政治晉升的機會，這種來自晉升的激勵在現(xiàn)實生活中往往更為直接。盡管他們依舊關(guān)心地方的經(jīng)濟建設(shè)，但卻不得不抽出相當?shù)木響?yīng)對環(huán)境這一硬性指標。因此，將環(huán)境保護績效融入政治激勵中能通過影響官員晉升動力，從而激勵官員重視環(huán)保問題。

典型事實方面，從圖2和表1可以看出，“十一五”規(guī)劃在不同地區(qū)實施著差異化的SO2減排目標，這也最終導致差異更大的減排效果。本文以全國約束性減排目標10%①使用全國約束性減排目標10%進行分類有兩方面考慮:其一，在數(shù)值上接近中位數(shù)，剔除西藏、青海后，29個省份約束性目標的中位數(shù)為廣西的9.9%；其二，根據(jù)圖2，約束性目標從廣西到四川存在一個明顯上升 “階梯”，將廣西納入減排地區(qū)較低地區(qū)更為合理。對29個省份 （西藏、青海除外）進行分組，繪制不同地區(qū)SO2排放量的變化趨勢 （如圖3所示）。不難發(fā)現(xiàn)，無論是全行業(yè)SO2排放量，還是工業(yè)SO2排放量，兩類地區(qū)在 “十五”期間均逐年增加，且變化趨勢基本保持一致；進入 “十一五”規(guī)劃后，兩類地區(qū)均開始逐年減少，但相比于減排目標較低的地區(qū)，減排目標較高的地區(qū)下降更快。進一步考察 “十一五”期間約束性目標與全行業(yè)實際減排率、工業(yè)實

際減排率的關(guān)系，可以加強約束性目標與減排效果呈正相關(guān)的結(jié)論①限于篇幅，正文中不匯報約束性目標與全行業(yè)實際減排率、工業(yè)實際減排率關(guān)系的相關(guān)關(guān)系結(jié)果。同樣的，后文典型事實2中的央地目標差異與全行業(yè)實際減排率、工業(yè)實際減排率的相關(guān)關(guān)系、典型事實3中的目標完成意愿與全行業(yè)實際減排率、工業(yè)實際減排率的相關(guān)關(guān)系結(jié)果也不在正文匯報，如有需要可通過郵件向作者索取。。因此，減排目標較高的地區(qū)面臨更大的環(huán)境規(guī)制強度，相比之下被問責或 “一票否決”的風險也越高，因此更有動力做好減排工作。

圖3 不同約束性目標地區(qū)SO2排放量的變化趨勢 (2001—2010)

基于上述理論分析以及典型事實依據(jù)，本文提出假設(shè)1:

假設(shè)1:差異化的約束性減排目標會導致差異更大的減排效果，約束性目標越高，“十一五”約束性減排目標計劃的減排效果越明顯。

2.減排中的中央 “加碼”壓力。在地方經(jīng)濟增長目標設(shè)定中存在一種典型的、地方自發(fā)的“層層加碼”現(xiàn)象[24][25][26]，與之相反，在地方約束性減排目標設(shè)定中存在一種自上向下的、地方“被迫加碼”的現(xiàn)象。在目標責任制中，目標的設(shè)定和分配采用自上而下、集中化的方式，上級機關(guān)確立總目標，并分解和細化為具體的指標，各項指標依照等級自上而下分配，并在層級責任主體之間簽訂目標責任書。具體而言，各地區(qū)傾向于先設(shè)定一個較低的減排目標，然后中央在批復階段會有意進行調(diào)整。在18個設(shè)定明確減排目標的省份中，有一半省份設(shè)定低于全國10%的減排目標，最終經(jīng)中央批復調(diào)整后，有55.6%的省份被中央調(diào)高減排目標，11.1%的省份維持不變，33.3%的省份被中央調(diào)低減排目標，約束性減排目標平均水平從9.7%調(diào)高到11.0%。因此，中央和地方在在設(shè)定減排目標上存在顯著差異，而這一差異可能使得地方表現(xiàn)出不同的減排特征。

整體而言，被中央調(diào)高減排目標的地區(qū)無論是在目標完成，還是減排效果方面，均要明顯優(yōu)于被中央調(diào)低的地區(qū)。相比于中央設(shè)定目標，被中央調(diào)高減排目標的地區(qū)平均多減排2.9%，被中央調(diào)低減排目標的地區(qū)平均還有3.0%的減排任務(wù)未完成。被中央調(diào)高減排目標地區(qū)的實際減排率是被中央調(diào)低減排目標地區(qū)的4.1倍，工業(yè)實際減排率是1.9倍。更進一步，本文以是否調(diào)高約束性減排目標進行分組，繪制不同地區(qū)SO2排放量的變化趨勢 （如圖4所示）?？梢园l(fā)現(xiàn)，無論是全行業(yè)SO2排放量，還是工業(yè)SO2排放量，兩類地區(qū)在 “十五”期間均逐年增加，且變化趨勢基本保持一致；進入 “十一五”規(guī)劃后，兩類地區(qū)均開始逐年減少，但相比于未被中央調(diào)高減排目標的地區(qū)，被中央調(diào)高減排目標的地區(qū)下降速度更快，而從2009年開始兩類地區(qū)下降速度趨同。同時，本文進一步考察 “十一五”期間央地目標差異與全行業(yè)實際減排率、工業(yè)實際減排率的相關(guān)關(guān)系，可以加強央地減排目標差異與減排效果呈正相關(guān)的結(jié)論。

圖4 中央是否調(diào)高地方減排目標與SO2排放量的變化趨勢 (2001—2010)

基于上述理論分析以及典型事實依據(jù)，本文提出假設(shè)2:

假設(shè)2:相比于未明確提出減排目標的省份，明確提出減排目標的省份SO2減排效果更明顯，而在明確提出減排目標的省份中，中央 “加碼壓力”越大，減排效果越明顯。

3.污染減排中的超額完成意愿。對于地方官員而言，政治晉升之路就如同一個逐級淘汰的政治錦標賽，為了晉級下一輪的競爭，必須保證本輪的勝利。晉升的機會是有限的、擇優(yōu)的，地方官員面臨一批競爭對手，而為了成功晉升，他們必須在相應(yīng)的考核標準下比其他競爭者交出更好的 “成績單”。因而長久以來，在以GDP為核心的目標考核制度下，在地方經(jīng)濟增長目標實現(xiàn)中，各級地方官員為了獲得更高的晉升和連任概率，完成甚至超額完成了 “自上而下”、“層層加碼”的經(jīng)濟績效目標[24][25][26]。對于環(huán)保目標責任制也是如此，環(huán)境治理表現(xiàn)與官員的政治利益和經(jīng)濟利益密切相關(guān)，為各級官員提供了努力完成環(huán)保減排任務(wù)的動機。從激勵的角度來說，各個省市的指標完成表現(xiàn)存在同級別、同時期的差距，這就為中央黨委、政府在對省級黨委、政府的選拔與考核中的相對績效評估提供了依據(jù)，并進而形成了一套完善、有效、具備競爭性的 “晉升錦標賽”激勵機制。

從表1可以看出在地方約束性減排目標方面，也存在一定的超額完成情況。具體來看，僅海南、西藏、青海和新疆四個省份未完成目標，云南和寧夏剛好完成目標，其余25個省份均超額完成目標。進一步可以發(fā)現(xiàn)，超額完成目標地區(qū)，有著較強的目標完成意愿，減排效果要明顯優(yōu)于未超額完成目標地區(qū)。未超額完成目標地區(qū)的減排目標均為控制排放總量不變，其減排效果也均為SO2增排。同時，目標完成意愿越高地區(qū)的減排效果也越好，北京超額完成19.4%的減排，鑄就其全國最高的實際減排率39.8%。

典型事實方面，本文以是否超額完成目標進行分組，繪制不同地區(qū)SO2排放量的變化趨勢（如圖5所示）?？梢园l(fā)現(xiàn)，無論是全行業(yè)SO2排放量，還是工業(yè)SO2排放量，兩個地區(qū)在 “十五”期間均逐年增加，其中全行業(yè)SO2排放量的變化趨勢基本保持一致；進入 “十一五”規(guī)劃后，未超額完成目標地區(qū)仍保持逐年上升趨勢，而超額完成目標地區(qū)開始逐年減少。進一步考察 “十一五”期間目標完成意愿與全行業(yè)實際減排率、工業(yè)實際減排率的關(guān)系，可以加強目標完成意愿與減排效果呈正相關(guān)的結(jié)論。

圖5 不同目標完成意愿地區(qū)SO2排放量的變化趨勢 (2001—2010)

基于上述理論分析以及典型事實依據(jù)，本文提出假設(shè)3:

假設(shè)3:目標完成意愿越強，“十一五”約束性減排目標計劃的減排效果越明顯。

4.不同約束性目標下的源頭與末端減排特征。“十一五”約束性減排目標計劃強調(diào)污染減排的環(huán)節(jié)，尤其是源頭治理的重要性，比如在 《國務(wù)院關(guān)于 “十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃的批復》（國函 [2006]70號）中明確提出 “從源頭上減少污染”。為探討不同約束性目標下源頭與末端的減排特征，本文以工業(yè)為例①受數(shù)據(jù)可獲性的限制，僅能得到各地區(qū)工業(yè)口徑的相關(guān)數(shù)據(jù)。，用工業(yè)SO2產(chǎn)生量反映源頭治理的結(jié)果，用工業(yè)SO2去除率反映末端治理的效果。使用全國約束性減排目標10%進行分組，繪制不同約束性減排目標下工業(yè)SO2產(chǎn)生量與工業(yè)SO2去除率的變化趨勢 （如圖6所示）?？梢园l(fā)現(xiàn)，無論是工業(yè)SO2產(chǎn)生量，還是工業(yè)SO2去除率，兩個地區(qū)在 “十五”期間均逐年增加，且變化趨勢基本保持一致；進入 “十一五”規(guī)劃后，兩個地區(qū)仍逐年增加，但相比于減排目標較低的地區(qū)，減排目標較高的地區(qū)工業(yè)SO2產(chǎn)生量與工業(yè)SO2去除率增速更快，尤其是工業(yè)SO2去除率還反超減排目標較低地區(qū)的水平。考慮到污染物排放量由產(chǎn)生量與去除率共同決定，結(jié)合典型事實1，可以得出減排目標較高地區(qū)的減排效果主要仍來自于末端治理，即提升去除率。

圖6 不同約束性目標地區(qū)工業(yè)SO2產(chǎn)生量與工業(yè)SO2去除率的變化趨勢 (2001—2010)

基于上述理論分析以及典型事實依據(jù)，本文提出假設(shè)4:

假設(shè)4:“十一五”期間的SO2減排成效主要得益于末端治理。

三、研究設(shè)計與數(shù)據(jù)選取

（一）研究設(shè)計與計量模型

從前面的典型事實可以看出，“十一五”約束性減排目標計劃使SO2排放在時間和空間上均發(fā)生顯著變異，時間上首次實施約束性減排使SO2絕對減排，空間上實施地區(qū)差異化的約束性減排目標而使各地區(qū)呈現(xiàn)差別迥異的減排特征。同時，各地區(qū)約束性減排目標的設(shè)定主要由中央政府決定[23]，受地區(qū)決策的影響較小，因此具備一定的隨機性，可以說是一次良好的準自然實驗。目前，有越來越多的文獻利用這一點，使用倍差法對 “十一五”約束性減排目標計劃展開各類評估[10][11][14][15][19][20]。不同于之前的文獻，本文不僅想識別 “十一五”約束性減排目標計劃的減排效應(yīng)，還想捕捉在中央 “加碼壓力”或目標完成意愿的影響下，“十一五”約束性減排目標計劃的減排特征，以探尋 “十一五”規(guī)劃環(huán)保目標治理究竟如何促進污染減排。于是，本文根據(jù)典型事實1—3，構(gòu)建了三組與環(huán)保目標治理有關(guān)的基準回歸模型:

其中，下標i表示29個省份，t表示年份，ui t表示隨機擾動項。被解釋變量y表示各省份全行業(yè)SO2排放量和工業(yè)SO2排放量，同時為確保被解釋變量選取的穩(wěn)健性，本文還將使用人均全行業(yè)SO2排放量和人均工業(yè)SO2排放量。在核心解釋變量中，post為虛擬變量，當年份處于 “十一五”期間 （2006—2010年）時為1，處于 “十五”期間 （2001—2005年）時為0；在模型 （1）中，reg表示各省份 “十一五”規(guī)劃SO2的減排目標，用中央設(shè)定減排目標度量，與post進行交互，其回歸系數(shù)表示 “十一五”規(guī)劃在不同約束性目標下SO2減排效應(yīng)的差異；在模型 （2）中，diff表示各省份 “十一五”規(guī)劃SO2減排的央地目標差異，用中央設(shè)定減排目標與地方設(shè)定減排目標的差值除以地方設(shè)定減排目標度量①需要說明的，對于未明確設(shè)定減排目標的省份，本文認為其沒有受到來自中央的 “加碼壓力”，具體理由如典型事實2，因此將其diff設(shè)為0。此外，云南設(shè)定減排目標為SO2增加量不超過10%，很難準確定義其 “加碼壓力”，因此在該組回歸中將不予考慮。，與post進行交互，其回歸系數(shù)表示 “十一五”規(guī)劃在不同央地目標差異下SO2減排效應(yīng)的差異；在模型 （3）中，beyond表示各省份 “十一五”規(guī)劃SO2的目標完成意愿，用實際減排率與中央設(shè)定減排目標的差值度量，與post進行交互，其回歸系數(shù)表示“十一五”規(guī)劃在不同目標完成意愿下SO2減排效應(yīng)的差異。

同時，為剔除其他因素可能對識別 “十一五”約束性減排目標計劃減排效應(yīng)的干擾，本文引入省級層面控制變量X，具體包括地區(qū)生產(chǎn)總值、人均生產(chǎn)總值、重工業(yè)比重。此外，還將控制省份固定效應(yīng) （δi）和年份固定效應(yīng) （ηt），為防止共線性，不再單獨引入是否為 “十一五”期間的時間虛擬變量post以及約束性目標reg、央地目標差異diff、目標完成意愿beyond等省份固定變量。

（二）變量設(shè)定與數(shù)據(jù)來源

本文選取2001—2010年全國29個省份的平衡面板數(shù)據(jù)，由于西藏、青海缺失數(shù)據(jù)較多，這里不予考慮。各類數(shù)據(jù)來自2001—2010年 《中國統(tǒng)計年鑒》《中國工業(yè)統(tǒng)計年鑒》《中國環(huán)境年鑒》和 《中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫》。根據(jù)以上模型設(shè)定的介紹，本文對被解釋變量、核心解釋變量、控制變量，以及隨后的機制分析所需變量的設(shè)定如表2所示。

表2 變量解釋

本文對所用各類變量進行以下數(shù)據(jù)處理。其一，價格平減。使用2001年GDP與2002—2010年GDP指數(shù)，得到以2001年為基期的不變價GDP；使用2001—2010年固定資產(chǎn)投資指數(shù)，對建設(shè)項目 “三同時”環(huán)保投資、工業(yè)污染源治理投資、環(huán)境污染治理投資、固定資產(chǎn)投資進行價格平減，以得到以2001年為基期的不變價變量。其二，部分變量的計算。由于 《中國環(huán)境年鑒》未對2001—2010年工業(yè)SO2產(chǎn)生量數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計，使用公式 “污染產(chǎn)生量＝污染排放量＋污染去除量”進行計算；環(huán)境污染治理投資包括城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、工業(yè)污染源治理投資與建設(shè)項目“三同時”環(huán)保投資三大部分，但考慮到城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主要用于燃氣、集中供熱、排水、園林綠化與市容環(huán)境衛(wèi)生等公共服務(wù)，因此可以不納入本文探討的環(huán)保投資中[27]，為此本文加總工業(yè)污染源治理投資與建設(shè)項目 “三同時”環(huán)保投資得到環(huán)境污染治理投資；累計環(huán)境規(guī)章數(shù)和行政法規(guī)數(shù)由本文根據(jù)各年新增數(shù)據(jù)累計計算得到。其三，缺失值填補。本文使用線性插值法對于極少量缺失值進行填補。通過以上這些數(shù)據(jù)處理，得到各類變量的描述性統(tǒng)計 （如表3所示）。

表3 各類變量的統(tǒng)計描述

四、實證結(jié)果與分析

（一）環(huán)保目標治理促進污染減排的整體分析

1.基準回歸。本文根據(jù)模型 （1）、（2）、（3）所示的倍差法，首先給出 “十一五”約束性減排目標計劃對全行業(yè)SO2排放量和工業(yè)SO2排放量的整體效應(yīng)結(jié)果 （如表4所示）。根據(jù) （2）列，隨著約束性目標的提高，“十一五”約束性減排目標計劃對全行業(yè)SO2排放量和工業(yè)SO2排放量的減排效應(yīng)均會得到顯著提高。根據(jù) （4）列，隨著中央 “加碼壓力”的提高，“十一五”約束性減排目標計劃對全行業(yè)SO2排放量和工業(yè)SO2排放量的減排效應(yīng)均會得到顯著提高。根據(jù) （6）列，隨著目標完成意愿的提高，“十一五”約束性減排目標計劃對全行業(yè)SO2排放量和工業(yè)SO2排放量的減排效應(yīng)均會得到顯著提高。典型事實1、2、3均得到實證驗證。

表4 基準回歸結(jié)果

2.事件分析。一方面為檢驗基準回歸是否滿足共同趨勢檢驗，另一方面為識別 “十一五”約束性減排目標計劃的時間效應(yīng)，本文進一步將約束性目標reg、央地目標差異diff、目標完成意愿beyond等省份固定變量分別與各事件時間點的虛擬變量進行交互，開展事件分析。本文選取的時間范圍是2001—2010年，所以 “十一五”約束性減排目標計劃的事件時間τ取值范圍為 [－5，4]，構(gòu)建模型如下:

其中，yearτ是虛擬變量，依次與約束性目標reg、央地目標差異diff、目標完成意愿beyond進行交互。本文以政策開始前一年2005年為基期，因此τ不等于－1，回歸系數(shù)ατ表示與2005年相比，τ時間地區(qū)排放差異是否發(fā)生顯著變化。因此，如果在τ為 [－5，－2]時，回歸系數(shù)ατ不顯著，則滿足共同趨勢假設(shè)，反之，不滿足。圖7所示為 “十一五”約束性減排目標計劃的事件分析。不難發(fā)現(xiàn)，在區(qū)分中央 “加碼壓力”和目標完成意愿的回歸中，政策前的地區(qū)排放差異不隨時間發(fā)生顯著變化，滿足倍差法的共同趨勢假設(shè)①在區(qū)分中央 “加碼壓力”的回歸中，2001年的回歸系數(shù)同樣是顯著的，這是由于圖8顯示的是置信區(qū)間為95%的結(jié)果，實際上該回歸系數(shù)在顯著性水平為10%時是不顯著的。；在區(qū)分約束性目標的回歸中，結(jié)果并非完美，2001—2002年未能通過共同趨勢檢驗，這有可能導致前面基準回歸的減排效應(yīng)被高估，為此本文采用工具變量法回歸，也在穩(wěn)健性部分剔除這兩年重新回歸。觀察政策實施后的減排效應(yīng)可以發(fā)現(xiàn)，隨著約束性目標、中央 “加碼壓力”和目標完成意愿的提高，“十一五”約束性減排目標計劃對全行業(yè)SO2排放量和工業(yè)SO2排放量的減排效應(yīng)均會逐年增強，尤其是在區(qū)分約束性目標與目標完成意愿的回歸中，減排效應(yīng)基本是逐年顯著加強。

圖7 事件分析結(jié)果

3.內(nèi)生性問題。各個地區(qū)所面臨的約束性減排目標最終由中央批復，各省自主設(shè)定的目標值與中央批復的有較大差異，因此環(huán)保目標治理具備一定的隨機性。盡管如此，目標編制過程中各個地區(qū)也參與了本省約束性減排目標的制定，只是中央批復的目標受地區(qū)決策的影響較小。這依然說明了減排目標的設(shè)立可能具有一定的自選擇性，本文參考余泳澤等[28]的做法，采用各省份的河流密度 （取自然對數(shù)）與post交互作為約束性目標、中央加碼壓力以及超額完成意愿的工具變量。河流密度數(shù)據(jù)來自曹衛(wèi)斌等[29]的測算結(jié)果，用各地區(qū)河流和渠道的總長度與行政區(qū)面積和水域面積之差的比值表示。選用河流密度作為工具變量具有一定的現(xiàn)實依據(jù):在相關(guān)性方面，企業(yè)在河流密度大的地區(qū)享有更低的交通運輸成本，因此河流密度越大的地區(qū)越能夠吸引企業(yè)入駐，從而具有數(shù)量和規(guī)模更為龐大的生產(chǎn)活動與污染行為，也同樣更有可能被中央施行更為嚴格的環(huán)境治理手段。而地區(qū)的河流密度是一個自然地理指標，不會通過影響其他變量而影響到當?shù)氐纳a(chǎn)活動與污染活動，滿足工具變量的外生性假設(shè)條件[28][30]。

從表5的估計結(jié)果來看，河流密度工具變量在不同約束性目標、不同中央加碼壓力和不同目標完成意愿模型下的第一階段Kleibergen-Paaprk Wald F統(tǒng)計量 （即KP-Wald F統(tǒng)計量）分別為66.83、16.51、31.68，均明顯大于Stock等[31]審定的10%偏誤水平下的臨界值16.39，說明不存在弱工具變量問題。同時，第二階段回歸結(jié)果顯示估計系數(shù)均通過了5%的顯著性檢驗。

表5 工具變量回歸結(jié)果

4.穩(wěn)健性檢驗。結(jié)合表4基準回歸和圖6事件分析的結(jié)果，可以看出 “十一五”約束性減排目標計劃存在顯著的減排效應(yīng)。為確?；貧w結(jié)果的穩(wěn)健性，本文分別進行以下三類穩(wěn)健性檢驗①限于篇幅，正文中不匯報穩(wěn)健性檢驗的回歸結(jié)果。如有需要，可通過郵件向作者索取。。

其一，替換被解釋變量為人均排放量。中國各省份之間體量相差較大，在本文考慮的29個省份中，2010年常住人口最多的廣東是寧夏的16.6倍。因此，使用全行業(yè)SO2排放量和工業(yè)SO2排放量的絕對量作為被解釋變量，有可能會影響 “十一五”約束性減排目標計劃減排效應(yīng)的精準估計。為此，本文使用人均SO2排放總量和人均工業(yè)SO2排放量進行回歸，結(jié)果發(fā)現(xiàn)隨著約束性目標、中央 “加碼壓力”和目標完成意愿的提高，“十一五”約束性減排目標計劃的減排效應(yīng)均會顯著增強，與基準回歸結(jié)果保持一致，這說明本文得出 “十一五”約束性減排目標計劃存在顯著的減排效應(yīng)，并不依賴于被解釋變量的選擇。

其二，剔除并行政策影響。在2001—2010年，存在2001年12月份加入WTO、2002年SO2排放權(quán)交易試點等并行政策，這均有可能直接或間接影響到SO2排放，并干擾對 “十一五”約束性減排目標計劃減排效應(yīng)的識別。正如前面的事件分析顯示，在區(qū)分約束性目標的回歸中2001—2002年沒有通過共同趨勢檢驗。為此，本文將樣本時間縮短為2003—2010年進行回歸，結(jié)果發(fā)現(xiàn)除對工業(yè)SO2排放量的區(qū)分中央 “加碼壓力”的回歸不顯著外，其他結(jié)果均與基準回歸結(jié)果保持一致，整體上支持環(huán)保目標治理存在顯著的減排效應(yīng)。

其三，剔除未明確設(shè)定減排目標的省份。在基準回歸中，本文認為未明確設(shè)定減排目標省份沒有受到來自中央的 “加碼壓力”，并將其央地目標差異diff設(shè)為0，這是否會影響到回歸結(jié)果？為此，本文剔除未明確設(shè)定減排目標的省份進行回歸，結(jié)果發(fā)現(xiàn)三組回歸均對全行業(yè)SO2排放量和工業(yè)SO2排放量呈現(xiàn)顯著負向影響，與基準回歸結(jié)果保持一致，支持環(huán)保目標治理存在顯著的減排效應(yīng)。

（二）環(huán)保目標治理下中國式減排的典型特征:末端治理還是源頭治理？

通過以上的整體分析，可以發(fā)現(xiàn) “十一五”約束性減排目標計劃存在顯著的減排效應(yīng)，即約束性目標越高、中央 “加碼壓力”越大、目標完成意愿越強，越有助于減排。那么，這種中國式減排的典型特征是什么，是否扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的末端治理模式，加強預(yù)防性的源頭治理？事實上，“十一五”約束性減排目標計劃尤其強調(diào)污染減排的環(huán)節(jié)，特別是源頭治理的重要性，比如在 《國務(wù)院關(guān)于“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃的批復》（國函 [2006]70號）中明確提出 “從源頭上減少污染”。為此，本文從末端治理與源頭治理兩個角度，揭示 “十一五”規(guī)劃目標治理下中國式減排的典型特征。需要說明的是，由于年鑒中僅公布工業(yè)層面的SO2排放量和SO2去除量，因此該部分分析只能面向工業(yè)。考慮到工業(yè)是SO2排放的主要部門，對其進行分析具有很強的代表性，不影響本文對目標治理下中國式減排特征的剖析。同時，年鑒中還公布出工業(yè)燃料燃燒與工業(yè)生產(chǎn)工藝兩個階段①工業(yè)燃料燃燒階段是工業(yè)SO2排放的主要環(huán)節(jié)，2010年全國工業(yè)燃料燃燒階段SO2排放量占比高達84.2%。的相關(guān)數(shù)據(jù)，有利于本文深入探討 “十一五”規(guī)劃目標治理下中國式減排的源頭治理與末端治理表現(xiàn)。

污染物排放水平主要由產(chǎn)生量和處理量共同決定。比如SO2排放量度量企業(yè)從廠區(qū)排放到外部的全部污染量，SO2產(chǎn)生量反映企業(yè)在生產(chǎn)過程中經(jīng)環(huán)保技術(shù)等源頭治理方式所產(chǎn)生的污染量，SO2處理量則反映企業(yè)針對SO2產(chǎn)生量利用脫硫設(shè)施等末端治理方式處理的污染量。為了探究環(huán)保目標治理在源頭端與末端治理的貢獻，本文將SO2排放量分解為SO2產(chǎn)生量與SO2排放率的乘積，前者可以表示污染的源頭治理狀況，后者可以反映污染的末端治理狀況，繼而能夠分別考察環(huán)保目標治理減排效應(yīng)進行源頭與末端貢獻分解。

表6給出以工業(yè)SO2產(chǎn)生量與工業(yè)SO2排放率為被解釋變量的回歸結(jié)果。根據(jù)表6，比較不同約束性目標下源頭治理與末端治理的減排貢獻。在其他條件不變的情況下，約束性目標每提高1%，工業(yè)SO2顯著減排2.1%，其中工業(yè)SO2產(chǎn)生量顯著降低0.9%，工業(yè)SO2排放率顯著降低1.2%。減排效應(yīng)中有57.0% （－0.0122/－0.0214）來自于末端治理，43.0% （－0.0093/－0.0214）來自于源頭治理。同時，可以得出工業(yè)燃料燃燒階段以源頭治理為主，源頭治理貢獻達到56.6% （－0.0124/－0.0219）；工業(yè)生產(chǎn)工藝階段以末端治理為主，末端治理貢獻高達91.9% （－0.0194/－0.0211）。

表6 環(huán)保目標治理下源頭治理與末端治理的減排貢獻

比較不同中央 “加碼壓力”下源頭治理與末端治理的減排貢獻。在其他條件不變的情況下，中央 “加碼壓力”每提高一個單位，工業(yè)SO2顯著減排5.5%，其中工業(yè)SO2產(chǎn)生量降低4.2%，工業(yè)SO2排放率降低1.3%，但不顯著。減排效應(yīng)中有76.7% （－0.0419/－0.0546）來自于源頭治理，23.3% （－0.0127/－0.0546）來自于末端治理。同時，可以得出工業(yè)燃料燃燒階段和工業(yè)生產(chǎn)工藝階段均以源頭治理為主，貢獻分別達到78.9% （－0.0516/－0.0654）、85.6%（－0.0303/－0.0354）。

比較不同目標完成意愿下源頭治理與末端治理的減排貢獻。在其他條件不變的情況下，目標完成意愿每提高1%，工業(yè)SO2顯著減排1.9%，其中工業(yè)SO2產(chǎn)生量顯著降低0.8%，工業(yè)SO2排放率顯著降低1.0%。減排效應(yīng)中有45.0% （－0.00837/－0.0186）來自于源頭治理，58.6%（－0.0102/－0.0174）來自于末端治理。同時，可以得出工業(yè)燃料燃燒階段以源頭治理為主，源頭治理貢獻達到66.7% （－0.0116/－0.0174）；工業(yè)生產(chǎn)工藝階段以末端治理為主，其源頭治理甚至沒有出現(xiàn)減排效應(yīng)。

（三）環(huán)保目標治理下中國式減排的動力源泉:投資驅(qū)動還是監(jiān)管約束？

前文的分析表明，當一個省份受中央設(shè)定目標 “加碼壓力”或有著較強目標完成意愿時，會努力強化源頭治理，并以其為主導。那么，支撐這一結(jié)論的背后間接機制是什么？事實上，“十一五”約束性減排目標計劃在強調(diào)治理投資的同時，特別強調(diào)監(jiān)管約束的重要性，比如在 《國務(wù)院關(guān)于“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃的批復》（國函 [2006]70號）中明確提出 “要制訂實施方案，落實工程措施和資金，嚴格實行排污許可證管理，加強執(zhí)法監(jiān)督，加大對各種違法排污行為的監(jiān)督查處力度”。為此，本文從環(huán)保投資與環(huán)保監(jiān)管兩個角度，采取間接機制分析手段，剖析 “十一五”規(guī)劃目標治理下中國式減排的動力源泉。

1.投資驅(qū)動在環(huán)保目標治理下中國式減排中的貢獻:“拉之有效”？環(huán)保投資驅(qū)動是一種傳統(tǒng)有效的改善環(huán)境污染方式[27][32][33]，類似于投資對經(jīng)濟的影響，環(huán)保投資會拉動污染物減排，并且不同環(huán)保投資會對污染物減排形成不同拉力。作為源頭治理的主要投資，建設(shè)項目 “三同時”環(huán)保投資具有典型的事前治理特征，要求污染防治設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用，本文以此作為預(yù)防性投入反映源頭治理的環(huán)保投資。作為末端治理的主要投資，工業(yè)污染源治理投資具有典型的事后治理特征，用于工業(yè)大氣污染、水污染、固體廢棄物等污染物治理投資，本文以此作為補償性投入反映末端治理的環(huán)保投資。

同時，在環(huán)保投資規(guī)模有限的情況下，提高環(huán)保投資效率是環(huán)保投資驅(qū)動減排的一項重要內(nèi)容，反映環(huán)保投資驅(qū)動的質(zhì)量。因此，為捕捉環(huán)保投資驅(qū)動在 “十一五”約束性減排目標計劃中的減排貢獻，需要綜合環(huán)保投資規(guī)模與環(huán)保投資效率兩個角度，在 “量”和 “質(zhì)”上進行全面評估。為此，本文分別用環(huán)境治理投資額、建設(shè)項目 “三同時”環(huán)保投資、工業(yè)污染源治理投資反映環(huán)保投資規(guī)模，用單位環(huán)境治理投資額排放量、單位建設(shè)項目 “三同時”環(huán)保投資產(chǎn)生量、單位工業(yè)污染源治理投資去除量反映環(huán)保投資效率，依次對其進行回歸，結(jié)果如表7所示。

表7 環(huán)保目標治理下投資驅(qū)動的減排貢獻

根據(jù)表7，隨著約束性目標的提高，“十一五”約束性減排目標計劃沒有顯著影響到環(huán)保投資的 “量”，但會通過末端治理投資的 “質(zhì)”提升環(huán)保投資的 “質(zhì)”，即顯著提高單位工業(yè)污染源治理投資去除量，進而顯著降低單位環(huán)境治理投資額排放量；隨著中央 “加碼壓力”的提高，“十一五”約束性減排目標計劃通過末端治理投資的 “量”和 “質(zhì)”降低環(huán)保投資的 “量”，即顯著降低工業(yè)污染源治理投資并提高單位工業(yè)污染源治理投資去除量，進而顯著降低環(huán)境治理投資額；隨著目標完成意愿的提高，“十一五”約束性減排目標計劃會通過末端治理投資的 “量”和 “質(zhì)”提升環(huán)保投資的 “質(zhì)”，即顯著提高單位工業(yè)污染源治理投資去除量并降低工業(yè)污染源治理投資，進而顯著降低單位環(huán)境治理投資額排放量。

而對于建設(shè)項目 “三同時”環(huán)保投資的 “量”和 “質(zhì)”，無論是在更高的約束性目標、更高的中央 “加碼”壓力還是更高的目標完成意愿下，均不發(fā)生顯著變化。結(jié)合上文對于工業(yè)污染源治理投資的分析，本文發(fā)現(xiàn)源頭治理并未能得到激活，環(huán)保目標治理未能引致地方政府從 “源頭上減少污染”。環(huán)保目標治理對SO2減排仍以末端治理為主與中國偏向末端的環(huán)保投資結(jié)構(gòu)有關(guān)，目標治理促進了末端治理投資的 “質(zhì)”的提升進而促進了污染減排，尤其當提高中央 “加碼壓力”或目標完成意愿時，甚至能做到成本低、效率高的投資雙贏。

2.監(jiān)管約束在環(huán)保目標治理下中國式減排中的貢獻:“管之有道”？改革開放以來，中國陸續(xù)出臺一系列中央與地方的生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)，逐漸形成具有中國特色的生態(tài)環(huán)境保護法律體系，這也成為實施環(huán)境政策的重要保障[34][35]。因此，為識別環(huán)保監(jiān)管約束在目標治理下中國式減排中的貢獻，本文分別從地方環(huán)保立法與地方環(huán)保執(zhí)法兩個方面進行全面評估。參考包群等[30]的做法，地方環(huán)保立法分別使用地方環(huán)保法規(guī)累計頒布數(shù)和地方環(huán)保行政規(guī)章累計頒布數(shù)表示，前者由地方人民代表大會制定，后者由地方人民政府制定，兩者所具有的法律效力有所差異，環(huán)保行政規(guī)章因立法執(zhí)法的靈活性更受地方青睞，兩者相結(jié)合能很好反映地方對約束性減排的法律法規(guī)力度；地方環(huán)保執(zhí)法分別使用單位GDP環(huán)境行政處罰案件數(shù)和單位被征收企業(yè)排污費表示。對其依次進行回歸，結(jié)果如表8所示。

表8 環(huán)保目標治理下監(jiān)管約束的減排貢獻

根據(jù)表8，除在中央 “加碼壓力”的回歸中，地方環(huán)保行政規(guī)章累計頒布數(shù)和單位GDP環(huán)境行政處罰案件數(shù)會得到顯著增加外，其他結(jié)果均顯示 “十一五”約束性減排目標計劃對地方環(huán)保立法和地方環(huán)保執(zhí)法沒有顯著的改善效果。因此，“十一五”約束性減排目標計劃未能使中國根治環(huán)保法律法規(guī)不完備、執(zhí)法低效的頑疾，只有當中央實施 “加碼壓力”時才會起到作用，相比于環(huán)保投資驅(qū)動而言，環(huán)保監(jiān)督約束還不是 “十一五”約束性減排目標計劃的主要減排渠道。

五、進一步分析

（一）環(huán)保目標治理的經(jīng)濟效應(yīng)

本文不僅從宏觀層面剖析環(huán)保目標治理下中國式減排的特征與源泉，還從市場規(guī)模和企業(yè)經(jīng)濟績效的視角分析了環(huán)保目標治理的經(jīng)濟效應(yīng)。在市場規(guī)模方面，本文使用新增工業(yè)企業(yè)單位數(shù)量和新增重污染工業(yè)企業(yè)數(shù)量表征市場規(guī)模的變動。具體地，依據(jù) 《中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫》中企業(yè)開業(yè)年份來確定該企業(yè)是否為新增企業(yè)。對于重污染企業(yè)，首先依據(jù)環(huán)境保護部 （現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部）、國家統(tǒng)計局、農(nóng)業(yè)部于2010年共同發(fā)布的 《第一次全國污染源普查公報》確定了六個二氧化硫排放重污染二位數(shù)行業(yè)，再依據(jù)企業(yè)的成立年份以及所屬行業(yè)確認是否為新增重污染企業(yè)，最后分省份加總計數(shù)得到各省市新增重污染企業(yè)數(shù)量數(shù)據(jù)。在基準回歸模型的基礎(chǔ)上，將被解釋變量替換為新增企業(yè)數(shù)量和新增重污染企業(yè)數(shù)量，用以分析環(huán)保目標治理對市場規(guī)模的影響。

對于企業(yè)經(jīng)濟績效的評估，將是否為重污染行業(yè)虛擬變量與三組環(huán)保目標治理核心交互項交互，再納入政策的二元交互項，構(gòu)造了飽和的三重差分模型，分析環(huán)保目標治理是否對重污染企業(yè)與非重污染企業(yè)的經(jīng)濟績效造成差異性影響。由于模型中納入了行業(yè)與年份的交互固定效應(yīng)吸收了行業(yè)與年份的二重交互項，納入了企業(yè)固定效應(yīng)吸收了目標治理一元變量、企業(yè)重污染行業(yè)虛擬變量以及兩者的交互項，故在模型中將這些變量刪去，同時引入了企業(yè)層面的控制變量Z（包括企業(yè)年齡、企業(yè)年齡的平方項、固定資產(chǎn)凈值、企業(yè)從業(yè)人數(shù)、主營業(yè)務(wù)成本、管理費用），最終模型構(gòu)建如下。

表9的回歸結(jié)果表明，除了中央 “加碼壓力”的提高對工業(yè)企業(yè)數(shù)量有顯著負向作用，其他兩類環(huán)保目標治理并未對工業(yè)企業(yè)市場規(guī)模造成顯著影響。在重污染行業(yè)方面，隨著約束性目標的提高、中央 “加碼壓力”的提高以及目標完成意愿的提高，“十一五”約束性減排目標計劃均會顯著降低各省新增重污染企業(yè)的數(shù)量，這說明針對二氧化硫的環(huán)保目標治理影響到了相關(guān)污染行業(yè)的市場規(guī)模。進一步采用三重差分法估計環(huán)保目標治理對于企業(yè)經(jīng)濟績效的影響發(fā)現(xiàn)，在更高的約束性目標和更高的目標完成意愿下，企業(yè)的經(jīng)濟績效在經(jīng)濟顯著性和統(tǒng)計顯著性上均不顯著。而更高的中央 “加碼壓力”會導致重污染企業(yè)的總產(chǎn)值降低，經(jīng)濟績效受到負面影響。這說明只要中央 “加碼壓力”適度，環(huán)保目標治理在逼迫地方減排的同時并不會對企業(yè)的經(jīng)濟績效帶來太大的不良影響。

表9 環(huán)保目標治理的經(jīng)濟效應(yīng)

（二）環(huán)保目標治理的空間溢出效應(yīng)

污染在地理空間上存在一定的集聚現(xiàn)象，污染產(chǎn)業(yè)趨向于向環(huán)境規(guī)制較弱的地區(qū)集聚。各地區(qū)環(huán)境規(guī)制標準和執(zhí)行的差異性給污染企業(yè)提供了通過跨地區(qū)轉(zhuǎn)移回避環(huán)境治理的空間，本地的高規(guī)制將造成周邊地區(qū)污染加劇。聚焦COD排放的文獻便發(fā)現(xiàn)，“十一五”約束性減排目標計劃雖然能顯著降低當?shù)氐奈廴舅絒15]，但卻會加劇地區(qū)之間的跨界污染[16][17]。作為一種以目標責任制為基礎(chǔ)的環(huán)保目標治理不僅對各地實行強力的目標考核，還會促使地方政府形成同級競爭。一方面，本地較好的環(huán)境表現(xiàn)會對鄰近的城市形成標桿激勵，產(chǎn)生示范效應(yīng)，強化鄰近地區(qū)的治污努力。另一方面，本地較強的目標治理政策可能也會有政策上的溢出，導致鄰近地區(qū)的低污染排放。為了識別環(huán)保目標治理下污染的溢出效應(yīng)，本文運用空間雙重差分的方法估計了環(huán)保目標治理對周邊省市的空間溢出效應(yīng)。具體地，基于省市間的鄰接關(guān)系設(shè)置了0－1空間權(quán)重矩陣，即假設(shè)環(huán)保目標治理不僅會影響本地區(qū)的污染治理，而且還會對鄰近省市產(chǎn)生空間溢出效應(yīng)。通過在基準回歸模型中加入環(huán)保目標治理和其他控制變量的滯后項，建立如下空間杜賓模型（Spatial Dubin Model，SDM），此處以不同約束性目標下的模型為例:

如表10所示。W*reg×post表示不同約束性目標的空間溢出效應(yīng)，其回歸系數(shù)顯著為負，這說明約束性目標治理不僅對本地區(qū)的二氧化硫排放具有規(guī)制效果，其空間溢出效應(yīng)還對鄰地工業(yè)二氧化硫排放具有負向作用，即相鄰省市的約束性目標增加會使得本地區(qū)的二氧化硫有所下降，起到示范和模仿的作用。而在不同的約束性目標下，Spatialrho空間自回歸系數(shù)并不顯著，說明在不同約束性目標下周圍地區(qū)的二氧化硫排放并未影響到本地區(qū)的二氧化硫排放。

表10 環(huán)保目標治理的空間溢出效應(yīng)

W*diff×post表示不同中央 “加碼壓力”的空間溢出效應(yīng)，其回歸系數(shù)顯著為負，這說明中央 “加碼壓力”不僅對本地區(qū)的二氧化硫排放具有規(guī)制效果，其空間溢出效應(yīng)還對鄰地工業(yè)二氧化硫排放具有負向作用，即相鄰省市的中央 “加碼壓力”增加會使得本地區(qū)的二氧化硫有所下降，起到良好的示范和模仿作用。Spatialrho空間自回歸系數(shù)顯著為正，說明在不同中央 “加碼壓力”下周圍地區(qū)的二氧化硫排放會影響本地區(qū)的二氧化硫排放，呈現(xiàn)明顯的空間集聚現(xiàn)象。

W*beyond×post表示不同目標完成意愿的空間溢出效應(yīng)，其回歸系數(shù)并不顯著，這說明目標完成意愿僅對本地區(qū)的二氧化硫排放具有規(guī)制效果，不具有空間溢出效應(yīng)。Spatialrho空間自回歸系數(shù)并不顯著，說明在不同目標完成意愿下周圍地區(qū)二氧化硫排放并未影響到本地區(qū)的二氧化硫排放。

（三）環(huán)保目標治理的協(xié)同減排效應(yīng)

從圖1可以看出，工業(yè)煙 （粉）塵排放量在 “十一五”期間進入一個快速下降的區(qū)間，這是否與同為大氣污染物的SO2排放被實施約束性目標有關(guān)？換而言之，對SO2排放實施約束性目標是否存在對其他污染物的協(xié)同減排效應(yīng)？根據(jù)環(huán)境保護部 （現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部）、國家統(tǒng)計局、農(nóng)業(yè)部（現(xiàn)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）于2010年共同發(fā)布的 《第一次全國污染源普查公報》，電力熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、化學原料及化學制品制造業(yè)等四個二位數(shù)行業(yè)是工業(yè)SO2排放與工業(yè)煙塵排放的共同大戶，分別占其排放量的79.7%、77.7%，非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、石油加工煉焦及核燃料加工業(yè)是工業(yè)SO2排放與工業(yè)粉塵排放的共同大戶，占工業(yè)粉塵排放量的62.2%。因此，從污染源角度來看，對SO2排放實施約束性目標有可能對工業(yè)煙 （粉）塵排放產(chǎn)生出協(xié)同減排效應(yīng)。

圖8給出以全國約束性減排目標10%分組，不同地區(qū)工業(yè)煙 （粉）塵排放的變化趨勢，從圖中可以看出兩類地區(qū)在 “十五”期間均先降后升再降，變化趨勢基本一致，進入 “十一五”規(guī)劃后，兩類地區(qū)均開始逐年減少，但相比于減排目標較低的地區(qū)，減排目標較高的地區(qū)下降更快。進一步，表11給出對工業(yè)煙 （粉）塵排放量的協(xié)同減排檢驗。不難發(fā)現(xiàn)，隨著約束性目標的提高，“十一五”約束性減排目標計劃對工業(yè)煙 （粉）塵排放量、工業(yè)煙塵排放量和工業(yè)粉塵排放量的減排效應(yīng)均會得到顯著提高。因此，“十一五”約束性減排目標計劃面向SO2實施約束性目標，會對工業(yè)煙 （粉）塵排放量產(chǎn)生出顯著的協(xié)同減排效應(yīng)。同樣，這種協(xié)同減排也以末端治理為主，末端治理的貢獻在工業(yè)煙 （粉）塵、工業(yè)煙塵、工業(yè)粉塵中分別達到66.8% （－0.0173/－0.0259）、75.7% （－0.0174/－0.0230）與53.0% （－0.0149/－0.0281）。

圖8 不同約束性目標地區(qū)工業(yè)煙 (粉)塵排放量的變化趨勢

表11 環(huán)保目標治理的協(xié)同減排效應(yīng)

六、結(jié)論與政策啟示

以五年規(guī)劃為代表的目標治理是中國推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的制度創(chuàng)新，尤其是 “十一五”規(guī)劃首次實施約束性減排目標計劃，取得歷次五年計劃 （規(guī)劃）中最好的減排效果，是中國生態(tài)環(huán)境保護的重要里程碑。因此，“十一五”約束性減排目標計劃是識別環(huán)保目標治理下中國式減排的最佳選擇。為此，本文使用2001—2010年全國29個省份的平衡面板數(shù)據(jù)，采用倍差法識別 “十一五”規(guī)劃環(huán)保目標治理下中國式減排的典型特征與動力源泉。本文發(fā)現(xiàn):

1.整體而言，隨著約束性目標、中央 “加碼壓力”和目標完成意愿的提高，“十一五”約束性減排目標計劃對全行業(yè)SO2排放量和工業(yè)SO2排放量均呈現(xiàn)出顯著的減排效應(yīng)，尤其在受到中央“加碼壓力”時，減排效應(yīng)會更為明顯。該結(jié)果得到一系列穩(wěn)健性檢驗的支持。

2.減排特征方面，本文從末端治理與源頭治理兩個角度進行揭示，研究發(fā)現(xiàn) “十一五”約束性減排目標計劃的減排主要以末端治理為主，唯有中央對地方實施 “加碼壓力”才會使減排向源頭治理傾斜。具體而言，隨著約束性目標和目標完成意愿的提高，“十一五”約束性減排目標計劃對工業(yè)SO2減排與工業(yè)生產(chǎn)工藝階段SO2減排以末端治理為主，對工業(yè)燃料燃燒階段SO2減排以源頭治理為主，但隨著中央 “加碼壓力”的提高，對工業(yè)SO2減排、工業(yè)生產(chǎn)工藝階段SO2減排、工業(yè)燃料燃燒階段SO2減排均會以源頭治理為主，所有環(huán)節(jié)完成從偏向末端治理轉(zhuǎn)向重視源頭治理轉(zhuǎn)變，由此取得更大的減排成效。

3.減排源泉方面，本文從環(huán)保投資與環(huán)保監(jiān)管兩個角度進行剖析，研究發(fā)現(xiàn) “十一五”約束性減排目標計劃的減排主要依靠環(huán)保投資效率的改善，唯有中央對地方實施 “加碼壓力”才會提高環(huán)保監(jiān)管的約束力。具體而言，隨著約束性目標、目標完成意愿的提高，“十一五”約束性減排目標計劃會通過改善末端治理投資的 “質(zhì)”提升整個環(huán)保投資的效率，而隨著中央 “加碼壓力”的提高，“十一五”約束性減排目標計劃會顯著改善地方環(huán)保立法與地方環(huán)保執(zhí)法，分別增加地方環(huán)保行政規(guī)章累計頒布數(shù)和單位GDP環(huán)境行政處罰案件數(shù)。

4.拓展分析方面，本文分析環(huán)保目標治理的經(jīng)濟效應(yīng)發(fā)現(xiàn)，約束性目標和目標超額完成意愿并未帶來明顯負面影響，而中央 “加碼壓力”對市場規(guī)模和經(jīng)濟績效具有顯著的影響；溢出效應(yīng)分析表明，不同約束性目標和不同目標完成意愿下，周圍地區(qū)二氧化硫排放并未影響到本地區(qū)的二氧化硫排放，而中央 “加碼壓力”不僅對本地區(qū)的二氧化硫排放具有規(guī)制效果，其空間溢出效應(yīng)還在相鄰地區(qū)的二氧化硫排放中具有負向作用。對SO2排放的目標治理還會使工業(yè)煙 （粉）塵產(chǎn)生出以末端治理為主的協(xié)同減排效應(yīng)。

“十一五”規(guī)劃憑借在污染物目標考核制度與減排實施途徑等方面做出的空前變革，取得顯著的減排效果。然而，這一約束性減排目標計劃仍然是一種自上向下的命令-控制機制，在制度設(shè)計與激勵機制上仍存在較大的提升空間。通過本文的實證分析，要想使環(huán)保目標治理產(chǎn)生更大減排，新時代可以繼續(xù)實施差異化的約束性目標減排，但至少需要從以下三方面進行改善:其一，進一步加強源頭治理，創(chuàng)新 “三同時”制度；其二，提高環(huán)保投資的治理效率，放大環(huán)保投資的減排效應(yīng)；其三，激活環(huán)保監(jiān)管約束，既要 “拉”也要 “管”，促成減排的 “驅(qū)動-約束”雙動能。