陳 璐

中國城市生活垃圾管理形勢嚴(yán)峻，20世紀(jì)末已出現(xiàn) “垃圾分類”的提法，政府也曾多次嘗試推行城市生活垃圾分類管理，尤其是2019年以來，為推行城市生活垃圾分類管理，投入了大量資源。習(xí)近平強調(diào):“實行垃圾分類，關(guān)系廣大人民群眾生活環(huán)境，關(guān)系節(jié)約使用資源，也是社會文明水平的一個重要體現(xiàn)?！盵1]《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》提到，“推行垃圾分類和減量化、資源化。加快構(gòu)建廢舊物資循環(huán)利用體系”。在地方層面，上海市率先出臺并實施 《上海市生活垃圾管理條例》（以下簡稱 《條例》），提出 “力爭全面建成生活垃圾分類體系，并于2020年全面達標(biāo)”[2]的目標(biāo)。此后各試點城市也陸續(xù)出臺實施生活垃圾強制分類政策。自2018年來，上海市轉(zhuǎn)移生活垃圾分類專項補貼一度超過3億元。以上海為主要代表的一些地方政府，對城市生活垃圾分類管理問題 “高度重視”，但實際管理狀況與目標(biāo)之間仍存在較大差距。

為何這些地方努力推動城市生活垃圾分類管理，但實質(zhì)性成效不明顯？為何城市生活垃圾分類管理成效難以持續(xù)？本文以上海市P區(qū)生活垃圾分類管理推進實踐為個案，嘗試為 “城市生活垃圾分類管理實效難以持續(xù)”的現(xiàn)實問題提供一種組織理論新制度主義視角的解釋。

一、研究回顧與分析框架

（一）研究回顧

從實踐角度看，城市生活垃圾管理的困境在于居民分類投放面臨阻力、焚燒處理方式普及難、垃圾管理體系建設(shè)滯后[3]；從治理角度看，其困境則在于治理對象不清、治理機制斷裂以及治理關(guān)系的不對等[4]。郭施宏等認(rèn)為分類目的及其優(yōu)先級不明確、源頭投放與末端處理激勵不合理、再生資源行業(yè)作用不明顯以及公眾共識未形成等因素阻礙了城市生活垃圾管理實踐[5]。此外，市場主體自身利益最大化而非社會效益最大化的傾向[6]、政府對市場主體監(jiān)管欠缺[7]、社會個體的多元性[8]以及政府內(nèi)部公共利益部門化[9]也被認(rèn)為是降低其管理成效的重要因素。

現(xiàn)有研究也嘗試為城市生活垃圾管理實踐的艱難現(xiàn)狀提供理論解釋。譚爽以 “社會角色”理論、“政策企業(yè)家”理論為基礎(chǔ)，探討了社會組織在垃圾治理場域中的政策倡導(dǎo)功能[10]；劉建軍等從新制度主義的行動者視角出發(fā)，認(rèn)為居民參與性不足是垃圾分類政策執(zhí)行的瓶頸和社區(qū)內(nèi)生活垃圾治理失敗的根源[11]；借助制度社會學(xué)視角，耿言虎將影響垃圾分類效果的結(jié)構(gòu)性困境歸納為人口結(jié)構(gòu)困境、實施主體困境、監(jiān)督成本困境以及環(huán)境 “認(rèn)知-行為”脫節(jié)困境[12]。有學(xué)者進一步指出，公眾知識是影響居民對于 “為何及如何參與城市生活垃圾分類管理”認(rèn)知的一個關(guān)鍵因素[13]?；谀繕?biāo)群體政策遵從理論，王詩宗等認(rèn)為強制措施下的決策者很容易將目標(biāo)群體視為消極的管制對象，進而難以實現(xiàn) “共建共治共享”[14]。

總的來看，現(xiàn)有研究對管理成效的持續(xù)性問題尚未給予充分關(guān)注，也缺少基于制度構(gòu)建過程的解釋視角。

（二）分析框架

城市生活垃圾分類管理實效的產(chǎn)生取決于新秩序呈現(xiàn)，取決于制度構(gòu)建過程，取決于行動者之間的穩(wěn)定關(guān)系與持續(xù)互動。當(dāng)前對制度構(gòu)建和生成的討論可大致劃分為兩種解釋視角:“自然生成”與 “能動建構(gòu)”[15]（P497－519）。前者認(rèn)為，制度是那些面臨著相似情景的行動者的共同意義理解和問題解決行為；后者認(rèn)為，具有能動性的行動者是制度生成的原因[16]（P117－118）?；谥贫壬傻?“能動建構(gòu)”視角，行動者為了實現(xiàn)特定目標(biāo)，能夠進行制度設(shè)計。相比于一般性的行動者，政府在各種專業(yè)化力量的協(xié)助下，能夠擁有額外的創(chuàng)制性權(quán)力，可以通過設(shè)定規(guī)則確定各種集體、個體行動者的性質(zhì)、能力和權(quán)利[17]。

新規(guī)則在出現(xiàn)后，并不自然而然地獲得穩(wěn)定性和持續(xù)性。制度構(gòu)建不等同于新規(guī)則的產(chǎn)生，它涉及新規(guī)則的維持過程。一定秩序的根源在于根本性制度，秩序要求規(guī)則的出現(xiàn)，但新規(guī)則本身并不能帶來一種新的秩序，新秩序最終將通過行動者的互動才能在現(xiàn)實中得以呈現(xiàn)[18]。作為制度設(shè)計者的政府，固然可以提供一種新規(guī)則，并采取一系列行動來維持規(guī)則的穩(wěn)定性，但只有在行動者能夠持續(xù)地生產(chǎn)和再生產(chǎn)制度的意義上，制度才是真正可持續(xù)的[19]（P23－49）。此外，制度設(shè)計本身也會存在局限性。制度構(gòu)建時的特定情景影響著制度設(shè)計對特定目標(biāo)的實現(xiàn)。情景可能導(dǎo)致制度設(shè)計的結(jié)果偏離目標(biāo)，甚至引發(fā)意料之外的后果[20]（P142－143）。

由此可見，制度構(gòu)建過程是從新規(guī)則產(chǎn)生到新秩序呈現(xiàn)的連續(xù)過程，受行動者間互動和制度構(gòu)建情景兩大要素的共同影響。就兩大因素的關(guān)系而言，行動者間的互動發(fā)生于特定情景中，情景因素在制度構(gòu)建過程中的作用往往通過行動者的行為和互動得以體現(xiàn)?；诮M織研究中新制度主義的既有理論，本文嘗試建立一個 “制度構(gòu)建過程”分析框架 （如圖1所示），以解釋 “城市生活垃圾分類管理實效難以持續(xù)”的問題。

圖1 “制度構(gòu)建過程”分析框架

二、現(xiàn)實敘事:上海市P區(qū)生活垃圾分類管理實踐

本文選取上海市P區(qū)為個案，進行單案例分析 （Single-Case Analysis），關(guān)注單案例中的具體情境。選擇該案例主要是基于上海是中國推行生活垃圾分類治理最早、當(dāng)前推行力度最大的城市之一，治理體系相對比較成熟，案例內(nèi)容的呈現(xiàn)更加完整；另外，其相關(guān)資料的公開程度較高，資料獲得難度低。案例資料收集工作主要通過實地觀察與二手資料收集的方式展開。

（一）案例背景

P區(qū)是上海市中心城區(qū)之一。相比其他中心城區(qū)，P區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展情況并不突出，生活垃圾分類管理實踐起步較晚、基礎(chǔ)相對薄弱。2019年7月1日，《上海市生活垃圾管理條例》正式實施，標(biāo)志著上海市生活垃圾分類管理在法治層面進入 “全面強制分類時代”。在此前后，上海市以生活垃圾分類減量推進工作聯(lián)席會議的名義，先后制定并公布了一系列配套政策以保證 《條例》落地。隨著實踐的不斷推進，各種配套政策也在持續(xù)發(fā)展和完善。早在 《條例》生效前的2019年2月，上海市召開了生活垃圾分類工作動員大會，此時就已經(jīng)開始推進相關(guān)工作?？傮w上，P區(qū)生活垃圾分類管理工作的推進可以理解為，政府整合構(gòu)建以自身為核心的政策 “執(zhí)行共同體”，各行動者圍繞執(zhí)行強制分類政策、創(chuàng)建達標(biāo)示范街鎮(zhèn)展開的互動過程。截至2020年4月，P區(qū)生活垃圾分類管理水平取得一定提高，下轄的10個街鎮(zhèn)中有7個先后被評為 “上海市生活垃圾分類示范街鎮(zhèn)”。

（二）案例敘事

1.整合構(gòu)建以政府為核心的政策 “執(zhí)行共同體”。為推進本區(qū)生活垃圾分類工作，執(zhí)行強制性分類政策，P區(qū)政府采取一系列手段整合現(xiàn)有治理資源，構(gòu)建了一個以政府為核心的政策 “執(zhí)行共同體”，包括區(qū)政府、各街道辦 （鎮(zhèn)政府）、居民區(qū)組織、區(qū)屬國企以及部分物業(yè)公司等民營企業(yè)。

在 “上下對口”的科層組織結(jié)構(gòu)中，政府能夠以行政命令、干部考核、專項檢查、示范 （達標(biāo)）單位創(chuàng)建等方式，將政策目標(biāo)向下分派，具體采取了以下三方面行動。（1）P區(qū)成立了 “區(qū)新時尚工作專辦”，由區(qū)綠化市容局負責(zé)具體工作的牽頭，協(xié)調(diào)本區(qū)生活垃圾分類工作。（2）通過制定、下達實施方案等正式文件，區(qū)政府將上級派發(fā)的政策目標(biāo)繼續(xù)在各街鎮(zhèn)之間進行派分。需要注意的是，各街鎮(zhèn)與居民區(qū) “兩委”在體制安排上并不存在 “上下級關(guān)系”，但在 “兩級政府、三級管理、四級落實”的過程中，二者建立了實際意義上的 “上下級關(guān)系”。因此，街鎮(zhèn)能夠以類似方式將政策目標(biāo)繼續(xù)向下分派給各居民區(qū)，同時層層簽訂生活垃圾分類工作責(zé)任書，以求壓實責(zé)任。（3）黨政系統(tǒng)內(nèi)部層層召開生活垃圾分類減量工作動員大會，要求在街道辦和居民區(qū)均成立 “生活垃圾分類聯(lián)席會議”以推進垃圾分類工作。

區(qū)屬國有企業(yè)是P區(qū) “執(zhí)行共同體”中的重要成員。在政府要求下，區(qū)屬國有企業(yè)在設(shè)施建設(shè)與內(nèi)部管理方面均進行優(yōu)化。區(qū)城投集團設(shè)立 “藍鯨公司”，開展智能資源回收箱房的研制、投放及運行，以此拓展 “兩網(wǎng)融合”的服務(wù)能力。區(qū)屬國有垃圾清運公司優(yōu)化了內(nèi)部管理，對員工進行專項培訓(xùn)，普及分類理念，同時調(diào)整了清運方式與流程。

對于部分物業(yè)公司等民營企業(yè)，政府通過動員、激勵等方式，使其參與強制性分類政策的執(zhí)行過程。如政府通過組織召開 “物業(yè)行業(yè)住宅小區(qū)生活垃圾分類減量工作推進會”，號召并要求轄區(qū)內(nèi)物業(yè)公司負責(zé)人響應(yīng)、承諾等。此外，政府還通過各種方式，積極營造社會廣泛參與氛圍，如P區(qū)各政府職能部門以及婦聯(lián)等群團組織積極與各街鎮(zhèn)結(jié)對，共同組織開展垃圾分類宣傳。

2.圍繞強制性執(zhí)行與創(chuàng)建達標(biāo)示范街鎮(zhèn)的互動。在政府積極動員和整合各類治理資源的基礎(chǔ)上，P區(qū)生活垃圾分類管理的強制性推進過程得以展開，并與創(chuàng)建 “生活垃圾分類達標(biāo)示范街鎮(zhèn)”①依據(jù)2019年4月發(fā)布的 《上海市生活垃圾分類示范區(qū)、達標(biāo) （示范）街鎮(zhèn) （鄉(xiāng)、工業(yè)區(qū)）考評辦法》標(biāo)準(zhǔn)，“轄區(qū)內(nèi)60%以上居住區(qū)達標(biāo)且60%以上單位達標(biāo)”是達標(biāo)街鎮(zhèn)的重要條件，“轄區(qū)內(nèi)達標(biāo)街鎮(zhèn)達到100%，示范街鎮(zhèn)比例達到50%以上”是示范區(qū)評定的重要條件。的過程高度重合。P區(qū)政府在宣傳與動員上投入了大量資源，但單純依靠 “弱約束”，依舊難以實現(xiàn)垃圾分出率的快速提升。高強度監(jiān)管成為 “執(zhí)行共同體”推行強制性分類、創(chuàng)建達標(biāo)示范街鎮(zhèn)的主要 “硬約束”手段。為應(yīng)對管理對象在時空上的分散和監(jiān)管資源相對有限的問題，“執(zhí)行共同體”將 “定時定點分類投放制”作為約束居民分類投放行為的有力抓手。

2019年5月初，P區(qū)的部分居民區(qū)率先開始推行定時定點分類投放。到同年7月1日，P區(qū)各居民區(qū)原則上實現(xiàn)了全面 “撤桶并點”。首先，居民區(qū)黨組織牽頭居委員、業(yè)委會、物業(yè)共同組成的垃圾分類 “基層聯(lián)席會議”對居民區(qū)實際情況進行摸底調(diào)查，以此為依據(jù)選定投放點與投放時間段。在實施階段，“蹲守”是最主要、最見成效的管理舉措。由基層黨組織、居委會、樓組長、物業(yè)公司員工以及熱心居民組成的 “志愿者隊伍”每天輪流在分類投放箱房前蹲守，勸導(dǎo)、督促、檢查居民垃圾分類投放行為，并對混投垃圾進行二次分揀。

對于這種強制性分類政策的執(zhí)行手段，居民給出了不同的回應(yīng)。有居民在志愿者們的 “感召”下積極分類；有居民對投放點選址提出疑問和反對，以拒絕分類投放作為 “消極抵抗”；也有居民因工作時間與垃圾投放時間沖突、畏懼濕垃圾 “破袋”，隨意丟棄垃圾；還有居民在志愿者的嚴(yán)格督促下產(chǎn)生 “逆反心理”，甚至產(chǎn)生沖突。在持續(xù)互動中，居民的 “抵抗”使得原則上的全面 “撤桶并點”和定時定點投放出現(xiàn)了松動。針對濕垃圾滯留問題，居民區(qū)需要將濕垃圾駁運至小區(qū)垃圾收運交付點，清運企業(yè)也通過協(xié)調(diào)與流程優(yōu)化提升了清運能力。居委會和物業(yè)公司為投放點增設(shè)了洗手池、雨棚和照明設(shè)施，還發(fā)明了各種 “破袋神器”。針對老人、殘疾人行動不便和上班族時間協(xié)調(diào)難的情況，許多小區(qū)放松了定時定點的執(zhí)行，讓居民逐步適應(yīng)。針對居民抵觸情緒、矛盾沖突發(fā)生的問題，有的小區(qū)甚至開始重新恢復(fù)原有垃圾桶。

3.高分出率與高監(jiān)管成本并存的階段性成效。經(jīng)過一年多的推行，P區(qū)生活垃圾分類管理在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下實現(xiàn)了階段性的高參與和高實效。僅在 《條例》正式實施的一個月后，P區(qū)就完成了1000個生活垃圾定時投放點、垃圾廂房的改造，新建了632處 “兩網(wǎng)融合”服務(wù)點，在所有居民區(qū)全面推行了生活垃圾分類。在分類實效方面，濕垃圾分出率有明顯提升。全區(qū)濕垃圾分出量從2019年6月初的34噸/天提升到500噸/天，純凈度近90%。

P區(qū)綠化和市容管理局2020年1月初公布的數(shù)據(jù)顯示，在居民區(qū)內(nèi)，濕垃圾純凈度已超過90%，主動破袋率超過80%。P區(qū)全區(qū)濕垃圾日均分出量為474噸/日，比332噸的既定目標(biāo)高43%；可回收物分出量197噸/日，比173噸的既定目標(biāo)高17%；干垃圾分出量652噸/日，減少了38%。值得注意的是，P區(qū)下轄的多數(shù)居民區(qū)濕垃圾純凈度超過90%的高水平分類成效背后，是社區(qū)組織、物業(yè)保潔員以及志愿者對混投的垃圾進行二次分揀和蹲點督促。這些執(zhí)行手段往往伴隨著較高的監(jiān)管成本。

三、分析詮釋:互動與情景下的制度構(gòu)建狀態(tài)

制度構(gòu)建過程既包含新規(guī)則的出現(xiàn)，也包含圍繞新規(guī)則形成穩(wěn)定實踐活動和關(guān)系結(jié)構(gòu)化的過程。規(guī)則作用的可持續(xù)性來源于實踐活動和關(guān)系結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的秩序。秩序的產(chǎn)生，一方面要求規(guī)則及其相關(guān)實踐活動與特定情景兼容適配，另一方面要求在行動者間形成穩(wěn)定性互動。根據(jù)上文構(gòu)建的“制度構(gòu)建過程”分析框架，本案例中制度構(gòu)建狀態(tài)可以從情景匹配狀態(tài)和互動反饋狀態(tài)兩方面進行闡釋。

（一）情景非適配:P區(qū)垃圾分類推進中的情景匹配狀態(tài)

當(dāng)前，運動式工具已成為政府落實、執(zhí)行政策的常態(tài)化手段。強制性規(guī)則與運動式工具的組合適用于政策執(zhí)行范圍有限、政策執(zhí)行時間特定、政策預(yù)期目標(biāo)單一的狀況[21]。城市生活垃圾分類管理活動具有參與主體全民性、管理過程系統(tǒng)性以及管理水平適當(dāng)性的顯著特征。這些特征共同構(gòu)成了P區(qū)生活垃圾分類管理推行中制度構(gòu)建的特定情景。而案例中強制性規(guī)則與運動式工具的組合難以匹配特定情景，制度構(gòu)建過程呈現(xiàn) “情景非適配”狀態(tài)。

1.參與主體全民性與政府實際管理對象范圍擴大。城市生活垃圾分類管理需要全民共同參與，需要城市政府、相應(yīng)公共服務(wù)外包的承接主體以及其他利益相關(guān)主體參與，其中城市居民是生活垃圾的主要產(chǎn)生者，也是管理過程不可或缺的重要主體。在P區(qū)實踐中，居民并非一個同質(zhì)性的整體?；诓煌娜后w特征，居民采取的行為方式有所不同。老人以及處于假期的學(xué)生等不需要為生計奔勞的、有較多可支配時間的群體往往會成為垃圾分類的 “積極行動者”，不僅踐行分類投放，還能在社區(qū)中積極倡導(dǎo)垃圾分類。絕大多數(shù)城市居民是 “一般行動者”，認(rèn)同垃圾分類的必要性和重要性，但在特定情形下才愿意付諸行動?！耙话阈袆诱摺钡姆诸愅斗判袨槭苌鐓^(qū)分類設(shè)施情況等一系列客觀因素影響，但主要與 “執(zhí)行共同體”的監(jiān)管強度有關(guān)。當(dāng)監(jiān)管力度松懈時，多數(shù)居民依舊會選擇混投垃圾。

強制性規(guī)則與運動式工具的組合難以同 “全民共同參與”的管理實踐要求相兼容。在運動式的執(zhí)行模式下，政府往往將居民視為 “管理客體”。通過強硬執(zhí)法、“蹲守”等高強度監(jiān)管方式，以政府為核心的 “執(zhí)行共同體”固然能迅速促進管理水平的提升，但導(dǎo)致實際管理對象的范圍擴大，管理對象不僅是生活垃圾本身還包括垃圾混合投放的居民。此時，管理成效的呈現(xiàn)并非源于行動者間良性互動和新秩序的產(chǎn)生，而是 “執(zhí)行共同體”對其 “管理客體”的高強度監(jiān)管。

2.管理過程系統(tǒng)性與全程分類管理體系發(fā)展失衡。一個環(huán)環(huán)相扣、進出有序、內(nèi)外循環(huán)通暢的生活垃圾全程分類管理體系是分類管理活動有效性的重要保證。該體系的建立、發(fā)展與完善是一個動態(tài)的結(jié)構(gòu)調(diào)整過程，尤其在體系縱深發(fā)展過程中，其中各環(huán)節(jié)會在不同程度上與多領(lǐng)域的問題產(chǎn)生交集，如社區(qū)治理、循環(huán)經(jīng)濟、環(huán)境治理等。各環(huán)節(jié)的發(fā)展進度也不可避免地存在時間差，客觀上難以保證絕對意義的平衡發(fā)展。盡管如此，由于各環(huán)節(jié)間明顯的聯(lián)動性，該體系也應(yīng)盡可能保持平衡推進、同步發(fā)展。

一般而言，強制性規(guī)則與運動式工具的組合往往適用于預(yù)期目標(biāo)相對單一的政策執(zhí)行過程，難以與系統(tǒng)性的管理過程發(fā)展要求相兼容。案例中的 “執(zhí)行共同體”將過多的注意力、資源集中于分類投放端，反映出分類體系各環(huán)節(jié)成效的不協(xié)調(diào)性。尤其是執(zhí)行前期，中段分類收運能力難以承接前段分出的垃圾，末端出口建設(shè)也相對滯后，使得強弱環(huán)節(jié)之間的成效相互抵消，造成強環(huán)節(jié)中管理成本與收益的不匹配，難以實現(xiàn)全程分類體系的有效內(nèi)循環(huán)。此外，作為城市消解功能的承擔(dān)者之一，生活垃圾全程分類管理體系并非一個孤立的系統(tǒng)，需要與城市生產(chǎn)、消費功能協(xié)調(diào)發(fā)展，但由于城市的生產(chǎn)、消費環(huán)節(jié)尚未具備良好的再生資源利用能力，分出的可回收物難以有效轉(zhuǎn)化為資源，體系的外循環(huán)也未得到有效實現(xiàn)。

3.管理水平適當(dāng)性與政府短期兜底行為意義削弱。城市生活垃圾分類管理活動具有長期性特征，要求成效能得到長期保持。這就意味著城市生活垃圾分類管理水平應(yīng)植根本國國情，與社會總體治理水平相適應(yīng)。管理成效的持續(xù)性取決于參與治理活動中的主體意愿、能力以及治理資源在治理活動中的可及性，取決于治理場域內(nèi)所有行動者穩(wěn)定、有序的互動。

在P區(qū)分類管理實踐中，政府設(shè)定的一系列政策目標(biāo)，如 “2020年，居住區(qū)普遍推行生活垃圾分類制度”等，已經(jīng)在一定程度上超越了當(dāng)前社會總體治理水平的基準(zhǔn)。雖然 “執(zhí)行共同體”的集中強力推行行為可以在短期內(nèi)使管理成效快速顯現(xiàn)，但這種成效具有脆弱性和短期性，這是因為政府不能長期以自身有限的治理資源和注意力同 “無休止”的生活垃圾管理問題 “作斗爭”。強制性規(guī)則與運動式工具的組合更適用于時間具有特定性的政策執(zhí)行過程，在臨時性的治理情景更加有效，與長期性的管理實效要求難以兼容。在管理水平適當(dāng)性的情景限制下，“執(zhí)行共同體”短期兜底、補位行為的現(xiàn)實意義被削弱，持續(xù)互動中，一旦政府的注意力發(fā)生轉(zhuǎn)移，“執(zhí)行共同體”解體，高水平的管理成效就難以維系。

（二）互動非穩(wěn)定:P區(qū)垃圾分類推進中的互動反饋狀態(tài)

制度構(gòu)建中的秩序產(chǎn)生，要求在行動者間形成穩(wěn)定性互動。這需要各行動者盡可能擁有物質(zhì)層面的共同利益，并在思想觀念上達成充分共識。在P區(qū)垃圾分類推進過程中，不同行動者之間存在一定程度的利益沖突，同時也存在共識達成不充分的現(xiàn)象，制度構(gòu)建過程呈現(xiàn)出 “互動非穩(wěn)定”狀態(tài)，進而造成互動過程對制度的弱化傾向。

1.行動者間的利益一致與沖突。行動者傾向于通過設(shè)計規(guī)則來反映、保護甚至增進自己的利益，但制度構(gòu)建卻并非單向過程，而是一種深層的互動過程。該過程反映了各行動者的利益與目標(biāo)，以及行動者為實現(xiàn)自身利益而動員的相對權(quán)力[22]（P3－21）。出于自身利益考慮，行動者可能會損害最初的目標(biāo)[18]。政府和社會對生活垃圾分類管理的關(guān)注起源于垃圾處置不當(dāng)引發(fā)的環(huán)境、社會危機。提升城市生活垃圾分類管理水平、保護生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)資源循環(huán)利用，符合公共利益，是以政府為核心的 “執(zhí)行共同體”以及全體城市居民的共同利益所在。

在P區(qū)案例中，各行動者擁有上述共同利益，也存在一定的利益取向分歧，甚至在 “執(zhí)行共同體”內(nèi)部有利益相左的情況。P區(qū)政府以及與其關(guān)聯(lián)密切的各街道辦 （鎮(zhèn)政府）、區(qū)屬國企、社區(qū)“兩委”之間利益取向一致性較高，致力于完成上級分?jǐn)偟恼吣繕?biāo)、努力獲評 “示范街鎮(zhèn)”、有效執(zhí)行強制分類政策。雖然部分物業(yè)公司等民營企業(yè)需要回應(yīng)政府在垃圾分類工作上的要求，但主要利益傾向于保持企業(yè)收支平衡、追求利潤最大化。對于城市居民而言，其利益在于便利的生活方式和良好的居住環(huán)境。在各行動者利益既存在一致又有局部沖突的情況下，強制性規(guī)則難以充分體現(xiàn)、滿足各行動者的利益，尤其是強制性的、單向度的推行行為給居民生活帶來諸多不便。因此，在圍繞新規(guī)則執(zhí)行展開的互動中，各行動者的利益沒有得到良好調(diào)和，新規(guī)則難以獲得真正意義上的維持。

2.行動者間的共識達成不充分。在互動中，除物質(zhì)層面的共同利益外，行動者思想觀念層面的共識達成也深刻影響著制度構(gòu)建過程。城市生活垃圾分類管理，要求政府與居民在充分共識的基礎(chǔ)上展開合作。在相對薄弱的共識基礎(chǔ)上強力推行，需要大量的政府注意力、行政成本和監(jiān)管資源，易形成惡性循環(huán)[23]（P19）。P區(qū)案例存在行動者之間共識達成不足的情況，“執(zhí)行共同體”與居民之間對于 “是否要垃圾分類”的問題共識程度較高，但對于 “實現(xiàn)什么水平的分類管理”“如何實現(xiàn)這種管理水平”的問題共識則相對欠缺。

城市生活垃圾分類管理活動不僅要回應(yīng)環(huán)境保護和城市發(fā)展的客觀需求，還要回應(yīng)居民的主觀需求?；诳陀^的城市生活垃圾管理情況，上海市全域的垃圾處理廠和填埋場的容量已處于 “緊平衡”狀態(tài)，無法消化持續(xù)增長的生活垃圾。但基于主觀感受，P區(qū)居民并沒有相對直觀地感知到垃圾不分類給生活造成的負面影響，“不分類”造成的危機并不現(xiàn)實可感。分類投放對環(huán)境的改善效果難以被居民真實、直觀地感知。相反，“垃圾分類”給居民日常生活帶來的 “麻煩”和濕垃圾收運不及時、部分居民違規(guī)投放垃圾引發(fā)的生活環(huán)境惡化卻是真實可感的。這些都削弱了 “執(zhí)行共同體”與居民之間的共識達成程度，也限制了有序互動的實現(xiàn)，限制了互動對新規(guī)則的維持性強化反饋。

理想狀態(tài)下，從新規(guī)則出現(xiàn)到新秩序呈現(xiàn)的制度構(gòu)建過程，需要在行動者間的互動中獲得制度再生產(chǎn)。在P區(qū)的城市生活垃圾分類管理實踐中，政府提供了一套強制性規(guī)則，同時采取一系列運動式工具加以維持。規(guī)則的強制性性質(zhì)并不會使行動者機械遵守。事實上，行動者對規(guī)則的理解受廣泛社會背景和具體情景的深刻影響，強制性規(guī)則能夠在何種程度上發(fā)揮作用，其內(nèi)涵是什么，往往取決于制度構(gòu)建過程。情景匹配、互動反饋與制度構(gòu)建狀態(tài)表現(xiàn)關(guān)系如表1所示。

表1 情景匹配、互動反饋與制度構(gòu)建狀態(tài)表現(xiàn)

在P區(qū)案例中，從情景層面看，強制性規(guī)則和運動式工具的組合與制度構(gòu)建情景出現(xiàn)錯配，導(dǎo)致了政府實際管理對象范圍的擴大、全程分類管理體系發(fā)展的失衡以及政府短期兜底行為意義的削弱；從互動層面看，行動者間利益的局部沖突與共識達成不充分，限制了互動過程對新規(guī)則的維持作用，甚至導(dǎo)致實踐活動對新規(guī)則的弱化 （如圖2所示）。新規(guī)則難以在 “情景非匹配”以及“互動非穩(wěn)定”的狀態(tài)下引發(fā)新秩序的呈現(xiàn)，互動中沒有發(fā)生制度再生產(chǎn)，而是呈現(xiàn)對制度的弱化反饋，制度構(gòu)建過程尚未完成。因此，管理成效難以通過行動者間穩(wěn)定的關(guān)系結(jié)構(gòu)和實踐活動獲得持續(xù)性。

圖2 P區(qū)垃圾分類管理推行中的制度構(gòu)建狀態(tài)

四、結(jié) 語

城市生活垃圾分類管理實效的產(chǎn)生關(guān)乎生產(chǎn)和管理生活垃圾的所有個體和組織，關(guān)乎社會規(guī)范與生活方式的更新。城市生活垃圾分類管理實效的持續(xù)性取決于制度構(gòu)建過程中的新秩序呈現(xiàn)。以互動和情景兩大要素為基礎(chǔ)的 “制度構(gòu)建過程”分析框架，為 “城市生活垃圾分類管理實效難以持續(xù)”問題提供了一種新制度主義的解釋視角。在上海市P區(qū)案例中，新規(guī)則由政府制定并由以其為核心的 “執(zhí)行共同體”推行，當(dāng)正式規(guī)則與鑲嵌在社會規(guī)范、習(xí)慣與長期管理實踐中的利益和偏好發(fā)生沖突時，規(guī)則維持的成本將相當(dāng)高昂[24]（P1－6）。當(dāng)正式規(guī)則能夠適配并兼容制度構(gòu)建情景、體現(xiàn)并調(diào)和行動者的利益、在行動者之間達成共識時，圍繞正式規(guī)則的秩序?qū)⒊尸F(xiàn)于行動者的互動之中，管理成效的獲得將不再需要高的監(jiān)管執(zhí)行成本。

在中國社會治理場域中，政府一直是居于主導(dǎo)地位的關(guān)鍵行動者。一定情況下，政府可以動員整合體制內(nèi)的治理資源，彌補社會力量的欠缺，但公共事務(wù)的復(fù)雜化、專業(yè)化發(fā)展趨勢以及社會群體的原子化、異質(zhì)化特征，都預(yù)示了中國社會治理規(guī)模的持續(xù)擴張和治理難度的持續(xù)提升。由于注意力和治理資源的有限性，政府無法為一切社會治理活動兜底，至少不能長期兜底。高水平的城市生活垃圾分類管理不能依靠朝夕之間的集中強推實現(xiàn)。政府兜底不能也無法代替社會的自我服務(wù)與管理，日常、長效的社會治理活動終究要依靠社會力量，依靠處于社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的所有行動者及其互動產(chǎn)生的秩序。當(dāng)前，推行城市生活垃圾分類管理為社會建設(shè)提供了難得機會，需要抓住這一契機，促進社會組織化水平的提升，推動整體社會治理。