馬雪松，程 凱

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長春 130012)

1 問題的提出

黨的二十大報告明確指出，基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是我國到2035年國家發(fā)展的總體目標(biāo)之一[1]。這不僅表明新時代國家治理事業(yè)應(yīng)當(dāng)緊密圍繞中國式現(xiàn)代化的價值目標(biāo)及實(shí)踐需要展開，而且對國家治理體系和治理能力的縱深發(fā)展與自我完善提出了新的要求。從要素構(gòu)成和實(shí)質(zhì)內(nèi)容來看，國家治理體系作為國家治理制度架構(gòu)的集中體現(xiàn)，涵括政治、經(jīng)濟(jì)、社會等宏觀領(lǐng)域和改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍的各個方面，涉及公共權(quán)力與治理資源在多個治理層級中的優(yōu)化配置?！皣抑卫眢w系是一個縱橫交錯的結(jié)構(gòu)，縱向結(jié)構(gòu)是自上而下治理主體之間的層級關(guān)系，橫向結(jié)構(gòu)指的是同一層級不同治理主體及其內(nèi)部要素之間的關(guān)系。”[2]推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化建設(shè)，既要建立覆蓋各個領(lǐng)域的制度體系和管理機(jī)制，通過治域延伸實(shí)現(xiàn)治理體系的橫向到邊，還應(yīng)規(guī)范不同層級治理主體的身份定位與職能分工，在政策貫通與上下協(xié)同中確保治理能力的縱向到底?！巴ㄟ^垂直的整合性的國家結(jié)構(gòu)來開展治理，是民主國家和官僚政府體系的理想型模式。”[3]14在中國這樣人口眾多、疆域遼闊、民族眾多的發(fā)展中大國，提高國家治理在縱向?qū)用娴臋?quán)責(zé)配置水平和政策執(zhí)行力度，是提升國家治理整體效能、發(fā)揮央地政府積極性的關(guān)鍵舉措與制度安排?？v向治理體系建設(shè)因此被視作國家治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)。受到國家結(jié)構(gòu)形式和科層組織體系影響，相較于社會組織和市場主體的公共治理，黨政部門的治理實(shí)踐更具分層特征和縱向意蘊(yùn)?！罢且环N縱向的治理體系，政府作為一個科層組織主要體現(xiàn)為一種自上而下的縱向權(quán)力安排?！盵4]推進(jìn)國家縱向治理體系建設(shè)，關(guān)鍵是要明確各級黨政部門在國家治理層級中的職責(zé)范圍，并且根據(jù)縱向治理體系建設(shè)的實(shí)際需要進(jìn)一步規(guī)范相關(guān)主體的治理實(shí)踐和履職工作。這是因?yàn)閲抑卫碇械目v向結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為行政組織的層級化，是按等級原則對行政權(quán)限和職責(zé)進(jìn)行的垂直劃分[5]282。

從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)與理論分析來看，以央地關(guān)系為核心的傳統(tǒng)縱向管理長期面臨“一統(tǒng)就死、一放就亂”的實(shí)踐難題，主要原因在于不同層級政府的權(quán)力劃分與職能界定具有弱制度化特征，公共權(quán)力行使和治理資源配置未能充分揭示依據(jù)責(zé)任、面向責(zé)任、回歸責(zé)任的制度邏輯。傳統(tǒng)縱向管理主要圍繞權(quán)力本位主導(dǎo)的行政邏輯展開，“在政府職責(zé)體系建設(shè)中，權(quán)力本位則表現(xiàn)為權(quán)力對職責(zé)設(shè)置的干預(yù)和運(yùn)行機(jī)制的操控”[6]。國家縱向治理體系是國家治理體系的重要子系統(tǒng)，縱向治理體系的提出表明國家治理是兼具多個層級和不同領(lǐng)域的立體性架構(gòu)，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化建設(shè)必須重視黨和國家頂層設(shè)計與宏觀決策的層層傳遞及有效執(zhí)行?！皣抑卫砟芰Φ母叩筒粌H體現(xiàn)為其主權(quán)管轄范圍的大小，而且在更大程度上取決于中央通過不同層級的地方自上而下執(zhí)行政令的效果?！盵7]責(zé)任政治作為政治生活的普遍價值和公共治理的基本準(zhǔn)則，是現(xiàn)代國家治理的重要理念和行為方式。“在某種程度上，責(zé)任政治在全面深化改革的背景下被賦予了現(xiàn)代國家治理的意義，政治體系的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、職責(zé)界定、究責(zé)機(jī)制應(yīng)當(dāng)符合并體現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求，而且能夠影響國家治理體系和治理能力的實(shí)際效果?！盵8]黨的十九屆四中全會明確要求按照權(quán)責(zé)一致原則進(jìn)一步規(guī)范垂直管理體制與分級管理機(jī)制，“構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的工作體系”[9]。這意味著健全國家縱向治理體系必須加強(qiáng)責(zé)任政治建設(shè)，確保各級黨政部門和不同治理主體圍繞法定職責(zé)行使公共權(quán)力、配置治理資源。從責(zé)任政治角度出發(fā)分析國家縱向治理體系建設(shè)，可以更為深入地理解國家縱向治理體系的運(yùn)行機(jī)制，總結(jié)其在整體性治理結(jié)構(gòu)中的制度優(yōu)勢，為新時代國家縱向治理體系的制度建設(shè)及效能轉(zhuǎn)化提供學(xué)理支撐。

需要說明的是，國家縱向治理體系雖然同傳統(tǒng)的縱向府際關(guān)系共享同一國家結(jié)構(gòu)形式和行政科層組織，但二者在權(quán)力運(yùn)作的主體結(jié)構(gòu)、互動模式及價值取向方面存在一定差異。就主體結(jié)構(gòu)而言，傳統(tǒng)縱向府際關(guān)系的行動主體主要是不同層級的公共權(quán)力部門，而國家縱向治理體系的主體不僅包括各級黨政部門，還涉及社會團(tuán)體、市場組織及普通民眾等?！翱v向政府間治理更應(yīng)被視作多個科層組織的主體間關(guān)系，而不是一個科層組織的內(nèi)部治理問題?！盵10]就互動模式而言，傳統(tǒng)縱向府際關(guān)系建立在科層組織的行政隸屬關(guān)系基礎(chǔ)之上，其權(quán)力運(yùn)作和資源配置高度遵循科層制的行政邏輯，國家縱向治理體系的權(quán)力運(yùn)行及資源配置同樣需要一定的行政命令作為支撐和保障，但更強(qiáng)調(diào)不同層級政府在公共治理中的協(xié)商對話與通力合作。就價值取向而言，傳統(tǒng)的縱向府際關(guān)系聚焦于建立科學(xué)合理的府際互動模式來提升政府管理的整體效能，而國家縱向治理體系不僅強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步規(guī)范現(xiàn)有的縱向府際關(guān)系，而且主張政府、市場、社會的和諧互動與協(xié)同共治。在此意義上，國家縱向治理體系并非政府間縱向關(guān)系的概念翻新，而是對傳統(tǒng)縱向府際關(guān)系的繼承與超越。本文認(rèn)為，國家縱向治理體系主要是指在統(tǒng)一國家內(nèi)部，由各級黨政部門和各類社會力量共同參與的、旨在推動國家治理頂層設(shè)計與決策部署垂直貫通的一整套體制機(jī)制。新時代的國家縱向治理體系建設(shè)以國家結(jié)構(gòu)形式及黨政組織架構(gòu)為基礎(chǔ)，兼具科層治理和協(xié)同治理的雙重邏輯，涵括各級黨政部門、各類社會組織及市場主體。國家縱向治理體系的健全完善與縱深發(fā)展，直接影響國家治理的制度集成及整體效能，是國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的核心議題和基礎(chǔ)性工程。

2 國家縱向治理體系建設(shè)的責(zé)任意蘊(yùn)闡釋

從國家治理現(xiàn)代化的制度體系健全和治理效能轉(zhuǎn)化來看，完善國家縱向治理體系要求公共權(quán)力運(yùn)行和治理機(jī)制建設(shè)遵循現(xiàn)代民主政治的責(zé)任邏輯。缺乏責(zé)任的規(guī)范與約束，國家縱向治理體系建設(shè)可能面臨結(jié)構(gòu)紊亂、行動失序及政策梗阻等體制性問題，難以將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。責(zé)任政治作為國家縱向治理體系建設(shè)的基本前提，能為國家縱向治理體系的效能轉(zhuǎn)化提供必要手段，是新時代國家縱向治理體系建設(shè)的重要目標(biāo)。

2.1 以責(zé)分治：國家縱向治理體系建設(shè)的基本前提

各級黨政部門是國家縱向治理體系最為核心的結(jié)構(gòu)主體。設(shè)置若干權(quán)責(zé)有別且層級分明的地方管理機(jī)構(gòu)，是確保國家頂層設(shè)計與決策部署有效傳遞和上下貫通的關(guān)鍵舉措，是國家縱向治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)的根本支撐。黨和國家根據(jù)履職工作需要確立多級行政機(jī)構(gòu)，為國家縱向治理提供必要的組織體系和權(quán)力結(jié)構(gòu)，責(zé)任政治因此被視為國家縱向治理體系建設(shè)的基本前提。

一方面，黨和國家在履行分層治理職責(zé)的過程中設(shè)置多級政府，為國家縱向治理體系建設(shè)提供必要的組織基礎(chǔ)和機(jī)構(gòu)載體。從政府部門的權(quán)力來源和人民的主體地位出發(fā)，現(xiàn)代政府的核心職責(zé)在于最大限度地滿足人民群眾的發(fā)展意愿及利益訴求，確保政策制定和治理行為始終圍繞人民意志展開。在此意義上，責(zé)任政治被視作人們通過制度規(guī)范和法律約束，來確保政府部門對公共權(quán)力的行使符合人民的意志和利益，從而直接或間接對人民負(fù)責(zé)的一種政治形式[11]。政府作為合法壟斷強(qiáng)制力的公共組織，履行好增進(jìn)社會公共利益和維護(hù)民眾切身利益的治理職責(zé)，不僅應(yīng)以一定的治理資源作為支撐，而且依賴于特定組織架構(gòu)和制度規(guī)范。現(xiàn)代政府為了實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理和高效化治理的價值目標(biāo)，在橫向維度設(shè)置多個職能部門開展專業(yè)管理和分工治理，在縱向維度依托科層組織實(shí)施多層級治理，確保中央政策在地方層面得到貫徹落實(shí)。我國實(shí)行單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，從中央到地方的各級政府作為國家縱向治理體系最為核心的結(jié)構(gòu)主體，是推進(jìn)國家縱向治理體系建設(shè)的基本力量。國家縱向治理體系建設(shè)的實(shí)質(zhì)是黨和國家圍繞高效治理和有序治理的價值目標(biāo)，不斷完善自身組織架構(gòu)、優(yōu)化縱向府際關(guān)系的一種責(zé)任政治建設(shè)。各級黨政部門在此過程中同時扮演著建設(shè)主體與改革對象的雙重角色。

另一方面，黨和國家根據(jù)各級政府在國家治理中的職責(zé)義務(wù)，合理配置公共權(quán)力與治理資源，為國家縱向治理體系建設(shè)提供相應(yīng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)及資源保障。黨和國家通過橫向的機(jī)構(gòu)設(shè)置與縱向的層級延伸，將整體性治理事務(wù)劃分為多個黨政部門共同負(fù)責(zé)的專門性業(yè)務(wù)。圍繞不同主體在治理結(jié)構(gòu)中的職責(zé)義務(wù)及履職范圍，合理區(qū)分并科學(xué)界定各行政部門與各地方政府的公共權(quán)力及職能邊界，能為不同層級政府的治理實(shí)踐提供相應(yīng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)、行動背景及價值目標(biāo)?！耙婪ㄏ刃蟹种弥醒牒偷胤降墓藏?zé)任，才能科學(xué)配置中央與地方的權(quán)力，合理分配中央和地方的利益?！盵12]76因此，理順政府間責(zé)任關(guān)系不僅是政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)與功能分化的必然要求，更是健全完善國家縱向治理體系的關(guān)鍵變量與重要基礎(chǔ)?！肮补芾碇黧w的職責(zé)角色總是與相應(yīng)的權(quán)力相伴隨。這種權(quán)力是公共管理主體為了能夠有效履行公共管理職能而擁有的對公共資源的特殊支配權(quán)力?！盵13]264在此意義上，責(zé)任政治為各級政府的權(quán)力劃分和資源調(diào)配提供邏輯正當(dāng)性和現(xiàn)實(shí)必要性。正是在履行管理地方和服務(wù)民眾的治理職責(zé)中，各級政府的權(quán)力劃分、資源配置及行政運(yùn)作更加契合國家縱向治理體系的價值理念與現(xiàn)實(shí)需要。

2.2 以責(zé)規(guī)權(quán)：國家縱向治理體系建設(shè)的重要手段

國家縱向治理體系是現(xiàn)代國家治理在垂直層面的集中體現(xiàn)與整體反映，以責(zé)任為核心的政治形態(tài)能夠最大程度適應(yīng)縱向治理的結(jié)構(gòu)形式、實(shí)質(zhì)內(nèi)容及價值取向，確保國家縱向治理體系的生成發(fā)展及有序運(yùn)作，責(zé)任政治因此成為國家縱向治理體系建設(shè)的重要手段。

一方面，依據(jù)治理責(zé)任劃定公共部門的權(quán)力邊界及履職范圍，有利于規(guī)范不同層級治理主體的行為，推動各級政府的權(quán)力運(yùn)作及資源配置由權(quán)力主導(dǎo)轉(zhuǎn)向責(zé)任引領(lǐng)。傳統(tǒng)縱向管理體制具有等級鏈條偏長、強(qiáng)調(diào)命令服從等特征，這種相對剛性的行政運(yùn)作方式不利于各治理主體的多元參與和協(xié)同合作。同時受到科層制組織的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和非人格化影響，公共部門的權(quán)力運(yùn)作和治理行為基本遵循上級主導(dǎo)的行政邏輯，一定程度上抑制了地方政府參與國家治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性，甚至限制社會組織和市場力量的廣泛融入與積極參與[14]。地方政府在國家治理中的協(xié)同不足及有限合作，主要受到權(quán)力本位觀念的潛在影響，表現(xiàn)為各級政府的治理行為由對當(dāng)?shù)厝罕娯?fù)責(zé)轉(zhuǎn)向?qū)ι霞壵?fù)責(zé)。根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，權(quán)力的行使與授予必須以一定的責(zé)任為基礎(chǔ)，權(quán)力運(yùn)作一旦缺乏責(zé)任約束往往走向異化。中央和地方政府作為國家縱向治理體系的基本結(jié)構(gòu)主體，健全國家縱向治理體系必須對縱向府際關(guān)系進(jìn)行合理調(diào)整，推動各級政府間的行政運(yùn)作從權(quán)力主導(dǎo)轉(zhuǎn)向責(zé)任引領(lǐng)。“府際關(guān)系不僅涉及權(quán)力關(guān)系，更是一種責(zé)任關(guān)系，因此，政府責(zé)任的重理與府際之間的相應(yīng)責(zé)任有關(guān)?！盵15]結(jié)合多元共治理念，新時代的國家縱向治理體系建設(shè)不僅強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力在政府層級中的合理下放，而且要求這種權(quán)力配置以履職盡責(zé)作為基本前提，以責(zé)任為依據(jù)規(guī)范各級政府在縱向治理中的行政運(yùn)作及權(quán)力行使。

另一方面，責(zé)任作為兼具制度約束和倫理教化的治理手段，不僅為國家縱向治理體系建設(shè)提供基本制度保障，而且可以通過重塑治理理念等方式推動國家縱向治理體系的健全完善。就作為制度規(guī)范的責(zé)任而言，黨和國家通過法律法規(guī)進(jìn)行授權(quán)、制定責(zé)任清單、開展失職追究，確保各級黨政部門的職責(zé)義務(wù)固定化，進(jìn)一步明確各級政府在國家治理結(jié)構(gòu)中的職能與作用。黨和國家同時運(yùn)用監(jiān)督機(jī)制來優(yōu)化治理主體的權(quán)力運(yùn)作，強(qiáng)化行政系統(tǒng)內(nèi)部以及社會組織和市場主體對各級政府的權(quán)力監(jiān)督，提高各級政府在公共治理中的政策制定水平與決策執(zhí)行效率。就作為價值理念的責(zé)任而言，責(zé)任不僅是國家縱向治理體系建設(shè)的堅實(shí)制度保障，而且蘊(yùn)含觀念引領(lǐng)、價值引導(dǎo)和理念重塑等顯著功能。隨著責(zé)任政府建設(shè)和社會文明進(jìn)步，責(zé)任在現(xiàn)代國家治理中的實(shí)踐應(yīng)用不再局限于約束權(quán)力等外在需要，愈益表現(xiàn)為治理主體基于思想觀念和情感認(rèn)知的一種主動選擇。責(zé)任日漸成為現(xiàn)代國家治理的一種行動思維和規(guī)則意識，內(nèi)化為治理主體的價值認(rèn)同和強(qiáng)烈愿望，對強(qiáng)調(diào)命令服從的科層治理邏輯形成有益補(bǔ)充。這有利于不同主體在觀念引領(lǐng)、價值引導(dǎo)和理念重塑意義上更好實(shí)現(xiàn)中央決策和頂層設(shè)計的落地執(zhí)行，在觀念認(rèn)知層面有力推動國家縱向治理體系建設(shè)。

2.3 以責(zé)促治：國家縱向治理體系建設(shè)的價值歸宿

責(zé)任是民主政治運(yùn)作和現(xiàn)代國家治理的基本原則和價值理念。構(gòu)建權(quán)責(zé)一致、職責(zé)分明、究責(zé)高效的責(zé)任政治形態(tài)，確保各級黨政部門在依法行政和盡職履責(zé)中提升治理效能，是國家縱向治理體系建設(shè)的重要目標(biāo)。責(zé)任政治在此意義上為國家縱向治理體系建設(shè)提供價值歸宿。

一方面，從現(xiàn)代國家的制度體系構(gòu)建和治理效能轉(zhuǎn)化來看，國家治理現(xiàn)代化要求縱向治理體系建設(shè)必須遵循責(zé)任政治理念，在權(quán)力與責(zé)任的辯證統(tǒng)一中實(shí)現(xiàn)高效治理。在權(quán)力高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)時期，各級政府的治理行為和履職實(shí)踐主要表現(xiàn)為對更高一級的權(quán)力負(fù)責(zé)，權(quán)力關(guān)系是縱向政府間最重要的關(guān)系，政治權(quán)力支配著政策、財政、人事等治理資源的配置。權(quán)力在政治體制運(yùn)作和政府職責(zé)劃分中居于先置性和支配性地位，“政府的組織建構(gòu)事實(shí)上是先有權(quán)力，然后配置相應(yīng)責(zé)任，并與利益密切掛鉤”[12]1。新時代，國家縱向治理體系建設(shè)以責(zé)任政治作為價值理念，要求各級政府對各自政區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)負(fù)責(zé)。國家治理的權(quán)力運(yùn)作、決策制定及資源配置必須依據(jù)權(quán)責(zé)一致的責(zé)任政治邏輯展開，并在權(quán)力與責(zé)任的有機(jī)結(jié)合中提升國家治理的整體效能。

另一方面，構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)一致、職責(zé)分明、究責(zé)高效的治理機(jī)制，是新時代國家縱向治理體系建設(shè)的重要目標(biāo)。隨著國家治理轉(zhuǎn)型和責(zé)任政府建設(shè)，多級政府的行政運(yùn)行和資源配置迫切需要從權(quán)力主導(dǎo)轉(zhuǎn)向責(zé)任主導(dǎo)?！罢g關(guān)系已從最初簡單劃分中央與地方政府之間權(quán)力范圍，演化為一種高度復(fù)雜的共同擔(dān)當(dāng)責(zé)任和解決問題的體系?！盵16]19在國家縱向治理體系中，權(quán)力與責(zé)任在行政運(yùn)作與資源分配中的位次關(guān)系得以優(yōu)化，以責(zé)任為中心的治理理念決定了各級政府首先是一個責(zé)任主體。履行治理義務(wù)和承擔(dān)公共責(zé)任是各級政府和治理主體行使公共權(quán)力、配置治理資源的首要目標(biāo)和價值旨?xì)w。推進(jìn)國家縱向治理體系建設(shè)必須以責(zé)任為手段規(guī)范公共權(quán)力，各級政府的權(quán)力運(yùn)作與資源調(diào)配應(yīng)符合履職工作需要，確保有權(quán)者承擔(dān)相應(yīng)的治理責(zé)任，擔(dān)責(zé)者具備必要的權(quán)力與資源。如此才能建立一種責(zé)任優(yōu)先的分級治理體制，嚴(yán)格落實(shí)黨的路線、方針、政策和國家整體發(fā)展戰(zhàn)略，確保各級政府有效回應(yīng)當(dāng)?shù)孛癖娫V求。

3 國家縱向治理體系建設(shè)的制度優(yōu)勢分析：責(zé)任政治的視角

契合責(zé)任政治理念的國家縱向治理體系，能夠推動各級黨政部門的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)適配、職責(zé)范圍界定、究責(zé)機(jī)制完善。國家縱向治理體系在此基礎(chǔ)上同傳統(tǒng)的縱向政府間管理模式形成分野，彰顯出縱向治理體系建設(shè)在國家治理結(jié)構(gòu)中的制度優(yōu)勢。對此，可從優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、完善權(quán)力配置、規(guī)范行政運(yùn)作等方面進(jìn)行分析。

3.1 治理結(jié)構(gòu)層面：增強(qiáng)國家治理的垂直貫通與多級協(xié)同

就國家治理的整體架構(gòu)而言，遵循責(zé)任政治理念推進(jìn)國家縱向治理體系建設(shè)，能夠有效結(jié)合國家結(jié)構(gòu)形式和政府問責(zé)體系的內(nèi)在優(yōu)勢，避免國家治理受到屬地管理和條塊分割的束縛與限制，進(jìn)一步增強(qiáng)國家治理的整體性、協(xié)同性及貫通性。

從公共權(quán)力和社會資源的配置來看，我國的國家治理體系具有條塊并重的典型特征。黨政部門依托行政區(qū)劃確立屬地化的治理模式，由各級地方政府負(fù)責(zé)各自行政區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)與社會服務(wù)，即所謂的“塊塊管理”；黨和政府同時建立起一套從中央到地方的垂直化管理體系，即所謂的“條條管理”。這種條塊兼具，以塊為主、以條為輔的國家治理模式，在增強(qiáng)中央黨政部門和同一政區(qū)內(nèi)行政主體的工作協(xié)調(diào)性及有效組織性方面具備顯著優(yōu)勢[17]。但國家治理體制的條塊兼具同時意味著條塊分割，整體性的國家治理事務(wù)不可避免被切分為行業(yè)管理和屬地管理，容易造成公共事務(wù)的責(zé)任主體不明和治理職責(zé)模糊，在責(zé)任承擔(dān)方面出現(xiàn)上下錯位和相互推諉。特別是伴隨著全球化、市場經(jīng)濟(jì)及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，國家治理的對象更加復(fù)雜和分散，“垂直式的統(tǒng)一的決策方式已經(jīng)逐漸被‘多層次的治理’所取代了”[18]164。面對多元主體參與和治理層級延伸的復(fù)雜治理情境，增強(qiáng)國家治理的整體性、協(xié)同性及貫通性愈益迫切。

國家縱向治理體系建設(shè)以權(quán)責(zé)分明作為基本原則，黨和國家結(jié)合不同行政層級的治理需要，差異化地配置各級黨政部門所需的公共權(quán)力與治理資源，建立起一套權(quán)責(zé)對等、分級治理的垂直式治理架構(gòu)。這一架構(gòu)能夠有效應(yīng)對條塊分割導(dǎo)致的政府間權(quán)責(zé)失衡，充分發(fā)揮屬地管理和分級治理的制度優(yōu)勢，推動國家治理的上下貫通與多級協(xié)同。具體而言，國家縱向治理體系建設(shè)強(qiáng)調(diào)依托行政區(qū)劃建立分級治理體制，要求不同層級的治理主體在各自行政區(qū)域內(nèi)做到守土有責(zé)、守土擔(dān)責(zé)、守土盡責(zé)。傳統(tǒng)政府間縱向管理模式以政區(qū)劃分為基礎(chǔ)，在明確不同轄區(qū)間的主體責(zé)任方面具備優(yōu)勢，但較難區(qū)分同一行政隸屬關(guān)系中的各級政府責(zé)任。遵循責(zé)任政治理念推進(jìn)國家縱向治理體系建設(shè)，要求黨和國家從權(quán)責(zé)對等原則出發(fā)，更加科學(xué)地劃分縱向治理體系中各級治理主體的職責(zé)義務(wù)，尤其是受到同一行政隸屬關(guān)系約束的政府間責(zé)任，并且結(jié)合行政區(qū)域大小及權(quán)力資源多少進(jìn)一步明確各級政府的履職重心與工作重點(diǎn)。這有助于避免上級政府以屬地管理和行政領(lǐng)導(dǎo)為由轉(zhuǎn)嫁治理責(zé)任，鼓勵各級政府由管理所有的事轉(zhuǎn)向管理特定的事，推動國家治理體系的垂直貫通與縱向合作，增強(qiáng)國家治理的整體協(xié)同與多級協(xié)作。

3.2 權(quán)力配置層面：平衡有序治理與有效治理的內(nèi)在張力

就國家治理的權(quán)力劃分而言，遵循責(zé)任政治理念建立的國家縱向治理體系致力于實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一、財權(quán)與事權(quán)的高度適配，能夠有效調(diào)節(jié)各級政府在權(quán)力配置中的內(nèi)在張力，推動國家治理在安定有序中始終保持創(chuàng)新活力。

央地政府的權(quán)力劃分始終是國家治理的重要議題，在央地政府間建立均衡的權(quán)力關(guān)系有利于政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧，為國家縱向治理體系建設(shè)提供必要的秩序背景和權(quán)力結(jié)構(gòu)。中國作為超大規(guī)模國家，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化建設(shè)不僅要求中央政府保持足夠的政治權(quán)威和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，同時需要各級地方政府因地制宜地開展區(qū)域治理，在維護(hù)中央權(quán)威的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮地方治理主體的積極性與主動性。改革開放以來，我國央地政府間逐步形成選擇性放權(quán)和集權(quán)與分權(quán)并行的權(quán)力劃分格局。但整體來看，央地政府間的權(quán)力劃分依然處于統(tǒng)放不定的循環(huán)狀態(tài)，央地關(guān)系“經(jīng)常處于放權(quán)、收權(quán)、放權(quán)、收權(quán)的循環(huán)過程中”[19]。在較為頻繁的權(quán)力上收與下放中，中央與地方的權(quán)力被不斷消耗，國家治理的整體效能也受到一定程度的影響。

從責(zé)任政治的角度來看，央地政府的權(quán)力統(tǒng)放循環(huán)雖同高度集中的政治體制和治理傳統(tǒng)密切相關(guān)，但主要原因在于傳統(tǒng)府際縱向關(guān)系不清導(dǎo)致的治理責(zé)任模糊?！霸诰哂兄醒爰瘷?quán)傳統(tǒng)的中國，縱向政府間權(quán)力配置在地方治理中具有決定性意義，縱向維度的權(quán)力配置過程決定著橫向維度權(quán)力配置的實(shí)現(xiàn)程度和演進(jìn)過程。”[20]49從歷史與現(xiàn)實(shí)來看，我國央地政府的權(quán)力配置和財政轉(zhuǎn)移在制度建設(shè)方面仍有繼續(xù)完善之處，中央與地方的關(guān)系還沒有規(guī)范化、制度化，其調(diào)整往往偏重隨機(jī)的政策和行政命令。黨的十九屆四中全會明確指出，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，要“優(yōu)化政府間事權(quán)和財權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的制度”[9]。結(jié)合責(zé)任政治理論與實(shí)踐推進(jìn)國家縱向治理體系建設(shè)，要求黨和國家根據(jù)各級政府的身份定位差異化地配置公共權(quán)力與治理資源，推動縱向政府間職責(zé)體系由“職責(zé)同構(gòu)”轉(zhuǎn)向“職責(zé)序構(gòu)”[21]。相較于權(quán)力主導(dǎo)的傳統(tǒng)縱向政府間管理，責(zé)任引領(lǐng)下的國家縱向治理體系建設(shè)更加注重權(quán)責(zé)對等，強(qiáng)調(diào)科學(xué)劃分不同層級政府的權(quán)力范圍與職責(zé)邊界，平衡縱向政府間的財政事權(quán)與支出責(zé)任，確保各級政府的權(quán)力行使符合責(zé)任政治要求。如此，建構(gòu)起一套既能維護(hù)中央權(quán)威和政令統(tǒng)一，又能發(fā)揮地方政府積極性的治理機(jī)制，推動國家治理在高效統(tǒng)一中始終保持創(chuàng)新活力?！爸袊膯我恢茋医Y(jié)構(gòu)所要求的國家治理體系，不是簡單的中央集權(quán)，而是中央集權(quán)與地方分權(quán)的有機(jī)平衡，中央集權(quán)在于統(tǒng)籌發(fā)展全局，地方分權(quán)在于激發(fā)地方自主性?！盵22]383

3.3 行政運(yùn)作層面：推動治理主體的協(xié)商對話與通力協(xié)作

就國家治理的運(yùn)行過程而言，依托責(zé)任政治運(yùn)作的國家縱向治理體系有利于明確各級政府的權(quán)力邊界和職責(zé)義務(wù)，在規(guī)范科層治理的行政運(yùn)作中增強(qiáng)各級政府的信任關(guān)系與溝通聯(lián)系，推動不同治理主體的協(xié)商對話與通力合作。

實(shí)現(xiàn)中央決策的落地執(zhí)行是國家治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)與難點(diǎn)，“從政策角度看，中國國家治理是自上而下的政策傳遞與交付地方執(zhí)行的過程”[23]166。在當(dāng)代中國政治體制中，為了保證政策與命令的有效實(shí)施，上級政府往往運(yùn)用一票否決、行政發(fā)包等手段，將政策執(zhí)行情況同績效考核相掛鉤，通過壓力傳導(dǎo)督促下級政府履行治理職責(zé)。上級政府擁有對下級政府履職工作進(jìn)行評價考核的權(quán)力，下級政府在面臨體制內(nèi)的行政問責(zé)壓力時，往往會盡最大努力完成上級分配的各項(xiàng)任務(wù)[24]。在這種以任務(wù)下放和壓力傳導(dǎo)為特征的治理機(jī)制中，上級政府的壓力傳遞越大，下級政府的工作力度往往也會隨之增強(qiáng)。各級政府的職能履行及治理實(shí)踐普遍具有以上級政府意志為主導(dǎo)的被動式回應(yīng)特征，不利于各級政府建立穩(wěn)定可靠的信任關(guān)系與合作網(wǎng)絡(luò)。

國家縱向治理體系的有序運(yùn)作及良性發(fā)展，需要各級政府及其行政部門的相互協(xié)調(diào)及溝通合作，而不同層級政府間的信任關(guān)系是府際合作的必要條件，“對于府際合作而言，信任更是不可或缺的基礎(chǔ)”[25]268。相較政治統(tǒng)治和政府管理而言，國家治理更加強(qiáng)調(diào)多元協(xié)同與協(xié)商合作。推進(jìn)國家縱向治理體系建設(shè)，應(yīng)在保障中央政府充分發(fā)揮統(tǒng)籌全局作用的基礎(chǔ)上，切實(shí)增強(qiáng)地方政府的積極性、靈活性與創(chuàng)新性，推動中央與地方、國家與社會、政府與民眾的分工與協(xié)作。這就要求各級政府及權(quán)力部門堅持以責(zé)任為核心開展公共治理，提供社會服務(wù)，轉(zhuǎn)變權(quán)力主導(dǎo)的、強(qiáng)調(diào)命令服從的管理思維，為建立平等協(xié)商、協(xié)同合作的現(xiàn)代治理模式奠定基礎(chǔ)。國家縱向治理體系建設(shè)以責(zé)任政治作為基本原則與價值追求，主張黨和國家根據(jù)縱向治理的層級結(jié)構(gòu)劃定各級政府的權(quán)限范圍。運(yùn)用法律法規(guī)和制度規(guī)范明確各級政府的治理事務(wù)與行動邊界，確保各級政府嚴(yán)格依法行政、切實(shí)履行職責(zé)。這有助于有效應(yīng)對政府部門在縱向治理中的權(quán)力越位及職責(zé)錯位，增強(qiáng)其他治理主體對政府治理的行為預(yù)期，在權(quán)責(zé)對等中改善各級政府間的信任關(guān)系與溝通聯(lián)系，推動各級政府在縱向治理中的平等對話與協(xié)商合作[26]。

4 國家縱向治理體系的治理效能轉(zhuǎn)化：責(zé)任機(jī)制的構(gòu)建

在全面從嚴(yán)治黨持續(xù)深化和責(zé)任政府建設(shè)縱深推進(jìn)的宏觀背景下，逐級明確各級黨政部門的主體責(zé)任，可以更好保障黨和國家決策部署及大政方針的有效執(zhí)行，提升并鞏固國家治理績效。根據(jù)責(zé)任政治蘊(yùn)含的結(jié)構(gòu)要素與運(yùn)作程序，優(yōu)化各級政府的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、明確不同主體的治理職責(zé)、加強(qiáng)失職行為的問責(zé)追究，是國家縱向治理體系制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵舉措。

4.1 完善各級黨政部門的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)

就責(zé)任政治的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)而言，國家縱向治理體系的治理效能轉(zhuǎn)化需要明確各級黨政部門在國家縱向治理結(jié)構(gòu)中的角色定位，建立一套行政層級同治理情景高度匹配的權(quán)責(zé)體系，進(jìn)一步規(guī)范各級治理主體在國家縱向治理體系中的活動方式。受到單一制國家結(jié)構(gòu)形式影響，我國政府間的行政運(yùn)作具有層級節(jié)制的特征。上級政府相較于下級政府擁有更大的政治權(quán)威與權(quán)力資源，下級政府參與國家治理的事權(quán)與財權(quán)通常源于上級政府。上級政府為了保障政策執(zhí)行力度和整體治理績效，多以簽訂項(xiàng)目書和實(shí)行發(fā)包制的方式，將部分治理責(zé)任轉(zhuǎn)移至次級政府，造成地方政府的權(quán)責(zé)失衡，影響國家治理的良性運(yùn)作。“在‘一把手’和‘一票否決’機(jī)制推動下，各級地方政府及政府部門在某些‘政治性’任務(wù)上承擔(dān)了‘無限責(zé)任’?！盵27]176推進(jìn)國家縱向治理體系的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，需要優(yōu)化各級黨政部門在國家治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)責(zé)關(guān)系，在權(quán)責(zé)對等中推進(jìn)“分化治理”?！啊只卫怼蔷S護(hù)黨中央權(quán)威和堅持集中統(tǒng)一的前提下，對中央與地方之間、上級與下級之間責(zé)權(quán)范圍的厘清。”[28]

一方面，完善各級黨政部門的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，需要根據(jù)不同治理主體的職責(zé)定位，合理配置各級政府在國家縱向治理體系中的權(quán)力資源。特別是要提升地方黨政部門和基層治理主體回應(yīng)民眾需求、處理公共事務(wù)的能力?！俺C治當(dāng)前壓力型體制上級權(quán)大責(zé)小、下級權(quán)小責(zé)大的縱向結(jié)構(gòu)缺陷，并以向下級賦權(quán)擴(kuò)能作為改革取向?！盵29]另一方面，從“按需定權(quán)”的原則出發(fā)，優(yōu)化各級治理主體的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，還應(yīng)根據(jù)縱向治理實(shí)際和地方發(fā)展需要，進(jìn)一步完善各級政府在縱向治理體系中的權(quán)力配置格局。中央政府基于宏觀調(diào)控和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)有選擇地實(shí)行權(quán)力集中，確保國家治理的穩(wěn)定有序；為了保障省級政府更好執(zhí)行公共決策、推動地區(qū)發(fā)展，應(yīng)賦予其適當(dāng)?shù)恼哒{(diào)整權(quán)和行政裁量權(quán)，提升國家治理的在地化水平[30]；基層政府作為國家縱向治理的關(guān)鍵主體，承擔(dān)著政策執(zhí)行、提供服務(wù)等眾多治理職能，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政審批權(quán)、綜合執(zhí)法權(quán)等配套性權(quán)力建設(shè)。以責(zé)任政治為核心健全完善各級政府的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，有利于發(fā)揮各級地方政府的積極性和創(chuàng)造性，推動縱向治理體系的制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。

4.2 明確各級治理主體的職責(zé)義務(wù)

就責(zé)任政治的職責(zé)界定而言，黨和政府應(yīng)根據(jù)國家縱向治理的整體目標(biāo)與運(yùn)作邏輯，明確相關(guān)治理主體在縱向治理結(jié)構(gòu)中的職責(zé)定位與權(quán)責(zé)關(guān)系。各級黨政部門也要在回應(yīng)國家縱向治理體系的建設(shè)需要中推動自身職能創(chuàng)新。早在計劃經(jīng)濟(jì)時期，中央政府為了統(tǒng)籌社會資源、開展國家建設(shè)，建立起“條塊結(jié)合、以塊為主”的政府職能體系，形成職責(zé)配置及機(jī)構(gòu)設(shè)置高度一致、履職范圍大體相同的政府職能體系，有學(xué)者將其形象地概括為“職責(zé)同構(gòu)”[31]。“職責(zé)同構(gòu)”雖然有利于提升政府在普遍性事務(wù)治理中的行政效率，但各級政府的職能重疊容易造成機(jī)構(gòu)膨脹和人員冗余，甚至帶來上級政府越權(quán)管理等問題，影響縱向政府間關(guān)系的規(guī)范化，制約國家縱向治理體系的科學(xué)運(yùn)作。推動國家縱向治理體系的系統(tǒng)集成與效能轉(zhuǎn)化，應(yīng)當(dāng)圍繞縱向治理的運(yùn)行機(jī)制及內(nèi)在特征，合理配置各級黨政部門的治理職能與權(quán)力資源。

一方面，明確公共權(quán)力部門的職責(zé)義務(wù)，需要結(jié)合不同治理主體在縱向治理結(jié)構(gòu)中的身份定位。從行政層級出發(fā)，中央政府應(yīng)當(dāng)肩負(fù)頂層設(shè)計與統(tǒng)籌規(guī)劃等全局性和普遍性職責(zé)；省級政府需要圍繞地方實(shí)際開展國家治理的政策再生產(chǎn)工作；針對貼近民眾與社會的基層政府，則要進(jìn)一步強(qiáng)化政策執(zhí)行與事務(wù)治理等履職工作。以治理層級為依據(jù)確定各級政府的治理事項(xiàng)，可以有效避免縱向政府間的職責(zé)模糊與業(yè)務(wù)重疊，確保不同層級治理主體將治理資源最大程度地用于本職工作，通過各司其職、各盡其責(zé)提升國家治理的整體效率。另一方面，建立責(zé)任清單制度是明確各級黨政部門治理職責(zé)的重要途徑。黨和國家需要科學(xué)確立各級政府部門的治理職責(zé)，確保治理事務(wù)的權(quán)力行使與資源配置符合公共部門的職能邊界，明確歸屬于各級政府管轄領(lǐng)域內(nèi)的治理責(zé)任，逐級界定上下級行政部門的履職范圍。特別是要厘清部分治理主體的交叉型職責(zé)，針對共同負(fù)責(zé)的治理事務(wù)建立相應(yīng)的協(xié)同配合機(jī)制。通過制定同自身權(quán)力相一致的責(zé)任清單，可以規(guī)避中央政府在信息有限情況下籠統(tǒng)確定各級政府的治理職責(zé)，提升各級黨政部門對上下級政府權(quán)力運(yùn)作及治理實(shí)踐的行動預(yù)期。

4.3 強(qiáng)化違規(guī)失職行為的問責(zé)追究

就責(zé)任政治的究責(zé)機(jī)制而言，針對各級黨政部門的權(quán)力行使及履職情況進(jìn)行評價并實(shí)施問責(zé)追究，不僅是保證黨和國家宏觀政策和決策部署銜接有序與執(zhí)行有力的必然要求，也是國家縱向治理體系將自身制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵所在。在國家縱向治理體系建設(shè)中確立科學(xué)規(guī)范的責(zé)任追究機(jī)制，應(yīng)當(dāng)堅持嚴(yán)肅問責(zé)與容錯免責(zé)相銜接、結(jié)果導(dǎo)向與過程追蹤相統(tǒng)一、同體問責(zé)與異體問責(zé)相結(jié)合。健全責(zé)任追究機(jī)制應(yīng)當(dāng)堅持權(quán)責(zé)統(tǒng)一和失責(zé)必究的基本原則，全面排查政策執(zhí)行不力等失職行為，以強(qiáng)有力的執(zhí)紀(jì)問責(zé)督促各級政府嚴(yán)格落實(shí)中央決策、推動區(qū)域發(fā)展。同時，建立必要的干部激勵和容錯糾錯機(jī)制，針對相關(guān)主體在改革發(fā)展中的無意過失進(jìn)行容錯免責(zé)，鼓勵各級黨政部門根據(jù)實(shí)際需要創(chuàng)造性地開展工作，調(diào)動地方政府的積極性。

一方面，優(yōu)化各級政府的問責(zé)機(jī)制，需要兼顧各級政府的治理績效與履職工作。結(jié)果導(dǎo)向型問責(zé)以公共部門的治理績效作為依據(jù)，雖然能在一定程度上提升問責(zé)追究效率與公共治理效能，但容易在行政問責(zé)與治理績效間建立起線性的因果聯(lián)系，導(dǎo)致問責(zé)活動陷入唯結(jié)果論，影響行政問責(zé)的科學(xué)性與公正性，甚至帶來為達(dá)目的而不擇手段的行政倫理問題。唯結(jié)果論也容易抑制各級政府的創(chuàng)新精神，造成公共部門的按部就班及墨守成規(guī)。因此需要在現(xiàn)有的績效考核和結(jié)果導(dǎo)向基礎(chǔ)上，聚焦不同主體在決策落實(shí)和政策執(zhí)行中的治理實(shí)踐，特別是相關(guān)單位與公務(wù)人員對法律法規(guī)與治理機(jī)制的遵從與踐行，實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)過程性與結(jié)果性的有機(jī)統(tǒng)一。另一方面，健全縱向治理主體間的問責(zé)機(jī)制，還需在同體問責(zé)外支持和完善異體問責(zé)。同體問責(zé)是指基于隸屬關(guān)系建立的內(nèi)部問責(zé)，以行政系統(tǒng)內(nèi)的政府對官員問責(zé)和上級對下級問責(zé)為主；異體問責(zé)則強(qiáng)調(diào)由行政系統(tǒng)外的主體或部門對政府和官員開展問責(zé)?，F(xiàn)階段我國行政體系問責(zé)以同體問責(zé)為主，在異體問責(zé)建設(shè)方面存在較大的提升空間。推動國家縱向治理體系建設(shè)，需要在堅持同體問責(zé)的基礎(chǔ)上，支持和保障行政系統(tǒng)外部相關(guān)主體對各級政府的治理行為開展監(jiān)督問責(zé)，在全方位的問責(zé)追究中推動國家縱向治理體系的效能轉(zhuǎn)化。

5 結(jié)語

國家縱向治理體系是現(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ)性工程和重要子系統(tǒng)，推進(jìn)國家縱向治理體系建設(shè)是健全國家治理制度架構(gòu)、提升國家治理整體效能的必然要求。責(zé)任是人類社會的基本價值取向和政治生活中的普遍行為方式，建立權(quán)責(zé)一致、職責(zé)分明、究責(zé)高效的責(zé)任政治形態(tài)，是國家治理現(xiàn)代化的重要原則與核心目標(biāo)，可為國家縱向治理體系建設(shè)提供必要前提、可行手段及價值歸宿。確保國家縱向治理體系的制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，應(yīng)當(dāng)根據(jù)責(zé)任政治的價值理念與構(gòu)成要素，合理配置各級政府的公共權(quán)力及治理資源。在科學(xué)規(guī)范的職責(zé)界定與問責(zé)追究中明確不同主體的治理職責(zé)，推動黨和國家頂層設(shè)計及決策部署的貫徹落實(shí)與有效執(zhí)行，鼓勵和引導(dǎo)地方政府在現(xiàn)代國家治理中恪盡職守。健全和完善國家縱向治理體系應(yīng)以法治為保障開展責(zé)任政治建設(shè)，發(fā)揮政府治理實(shí)踐中府際協(xié)商、部門聯(lián)席、上下溝通等機(jī)制的積極作用。實(shí)現(xiàn)國家縱向治理體系的良性運(yùn)作及縱深發(fā)展，在重視垂直性的政府權(quán)力配置與職責(zé)劃分的同時，還應(yīng)持續(xù)關(guān)注協(xié)調(diào)優(yōu)化各級政府與市場和社會之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。