劉興成

(中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

1 文獻(xiàn)綜述與問(wèn)題提出

全球化不僅增強(qiáng)了國(guó)家之間的相互依存度，而且增強(qiáng)了人們?cè)谏鐣?huì)生活上的相互依賴度，使人們更為密切地聯(lián)系在一起，也使整個(gè)世界被聯(lián)結(jié)成一個(gè)命運(yùn)共同體。與全球化相伴隨的是區(qū)域化或區(qū)域一體化。其實(shí)，全球化與區(qū)域化是同一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的兩個(gè)面相，全球化表達(dá)的更多是一種理想狀態(tài)，而區(qū)域化則是理想在現(xiàn)實(shí)世界的真實(shí)反映，有時(shí)甚至是以相互矛盾或?qū)α⒌男问匠尸F(xiàn)出來(lái)[1]。在國(guó)際上，民族國(guó)家之間圍繞共同面對(duì)的事務(wù)和問(wèn)題結(jié)成共同體，共同應(yīng)對(duì)各種跨越國(guó)界的問(wèn)題，各種跨國(guó)的組織機(jī)構(gòu)如歐盟、東盟等，就是區(qū)域化在國(guó)際層面的具體實(shí)踐。在國(guó)家內(nèi)部，地方政府或城市之間通過(guò)各種方式形成區(qū)域治理共同體、相互協(xié)作，合力解決那些跨地域、跨領(lǐng)域、跨層級(jí)的公共問(wèn)題，如空氣污染、水域保護(hù)、公共服務(wù)均等化等。中國(guó)近年來(lái)蓬勃發(fā)展的城市群、都市圈和各種形式的合作區(qū)等，則是區(qū)域化在國(guó)家內(nèi)部不同層面的表現(xiàn)形態(tài)。就本文重點(diǎn)關(guān)注的一國(guó)內(nèi)部的區(qū)域一體化和區(qū)域合作治理而言，由于有助于消除行政壁壘、降低交易成本、克服外部效應(yīng)等，區(qū)域合作已成為地方政府和各個(gè)城市在提升競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展方面?zhèn)涫芮嗖A的選擇。在中國(guó)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展更是躍升至國(guó)家戰(zhàn)略的層面，政府對(duì)此作出高規(guī)格、全方位、多領(lǐng)域的統(tǒng)籌安排，各種市場(chǎng)主體與社會(huì)公眾也積極參與區(qū)域公共服務(wù)的供給和區(qū)域公共問(wèn)題的解決。

不過(guò)，從理論上來(lái)說(shuō)，無(wú)論是跨越一地一隅的區(qū)域公共問(wèn)題的形成，還是區(qū)域一體化條件下多種治理主體之間的合作共治，并非不言自明的既成事實(shí)，更不是某種預(yù)設(shè)目標(biāo)的自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，而是背后有其深層次的邏輯和驅(qū)動(dòng)力，只有在準(zhǔn)確理解這一邏輯和動(dòng)力的基礎(chǔ)上，自覺(jué)謀劃區(qū)域治理的新模式并積極行動(dòng)，方有可能實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作治理的理想目標(biāo)。可以說(shuō)，區(qū)域化和區(qū)域合作治理最根本的邏輯和驅(qū)動(dòng)力就在于社會(huì)流動(dòng)性的增強(qiáng)及其對(duì)傳統(tǒng)管理模式的挑戰(zhàn)，以及由此提出的社會(huì)治理變革的迫切要求。對(duì)于社會(huì)流動(dòng)性、區(qū)域治理等相關(guān)問(wèn)題，學(xué)術(shù)界業(yè)已進(jìn)行了大量研究，成果豐碩，大致可以分為三類(lèi)。一是關(guān)于流動(dòng)性問(wèn)題的理論探討，包括流動(dòng)性與現(xiàn)代性的關(guān)系[2]、流動(dòng)性的個(gè)體自由和社會(huì)平等效應(yīng)[3]等。二是分析流動(dòng)性變化對(duì)社會(huì)治理提出的挑戰(zhàn)和變革要求。研究發(fā)現(xiàn)，“大流動(dòng)”對(duì)靜態(tài)社會(huì)的剛性邊界形成沖擊并亟需新的治理對(duì)策[4]；流動(dòng)性變化可能導(dǎo)致新的更加復(fù)雜的治理風(fēng)險(xiǎn)[5]，因此社會(huì)治理的關(guān)鍵就在于治理流動(dòng)性[6]；流動(dòng)性加速增強(qiáng)使得既往的很多社會(huì)治理措施不再適用，因而需要基于流動(dòng)性的新情況規(guī)劃和設(shè)計(jì)新的治理方案[7]。三是在區(qū)域治理方面，學(xué)術(shù)界從不同層面做了深入研究，包括：不同類(lèi)型的跨域公共問(wèn)題的治理，如大氣污染防治[8]、水域治理[9]、公共服務(wù)一體化[10]、跨域公共危機(jī)[11]等；行政區(qū)劃管理方式在應(yīng)對(duì)區(qū)域公共問(wèn)題方面的有效性和困境[12]；區(qū)域治理的理論建構(gòu)，如區(qū)域主義[13]、新區(qū)域主義[14]、制度性集體行動(dòng)框架[15]等。

關(guān)于社會(huì)流動(dòng)性及區(qū)域治理的研究雖然已經(jīng)相當(dāng)豐富，但仍存在幾點(diǎn)不足。第一，既有研究的關(guān)注點(diǎn)主要停留在傳統(tǒng)管理模式下的技術(shù)性調(diào)整，區(qū)域治理更多地像是因事而起的應(yīng)激式行動(dòng)，很少?gòu)闹卫砟Ｊ阶兏锏膶用嬗枰钥紤]。第二，沒(méi)有給予社會(huì)流動(dòng)性以充分的關(guān)注，即便有所考慮也更多的是將流動(dòng)性視為一種背景，忽略了流動(dòng)性對(duì)于社會(huì)治理所具有的實(shí)質(zhì)性意義，如個(gè)體的解放、治理主體多元化、公私邊界模糊化等。第三，既有研究整體上對(duì)流動(dòng)性持一種負(fù)面的、批判性態(tài)度，未能意識(shí)到流動(dòng)性的正面功效，可能存在價(jià)值判斷上的偏見(jiàn)?；谝陨戏此?，本文以社會(huì)流動(dòng)性及其變化為立足點(diǎn)，分析區(qū)域公共問(wèn)題的形成以及傳統(tǒng)管理模式面臨的困境，并基于流動(dòng)性不斷增強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)提出區(qū)域合作治理的新模式。區(qū)域合作治理模式的構(gòu)想有著重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。一方面，基于流動(dòng)性增強(qiáng)而產(chǎn)生的區(qū)域合作治理意味著過(guò)去那種用以建構(gòu)社會(huì)治理方案的空間穩(wěn)固性假設(shè)正在逐漸失去合理性，社會(huì)治理的條件已發(fā)生重大變化，即從穩(wěn)固的、靜止的變?yōu)榱鲃?dòng)的、變化的，關(guān)于社會(huì)治理的理論模式也需要適時(shí)更新；另一方面，改革開(kāi)放以來(lái)，特別是進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，我國(guó)已逐步形成了以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與為主要內(nèi)容的中國(guó)特色社會(huì)治理模式，區(qū)域合作治理不僅有助于充分發(fā)揮各種治理主體的作用，特別是促進(jìn)社會(huì)組織更好地幫助公眾實(shí)現(xiàn)廣泛參與，新模式的構(gòu)想也能夠?yàn)榇龠M(jìn)區(qū)域一體化建設(shè)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向縱深推進(jìn)提供理論指導(dǎo)。

2 歷史視野中的社會(huì)流動(dòng)性變遷

今天，社會(huì)生活的一個(gè)基本特征就是流動(dòng)性迅速增強(qiáng)，人口、物品、資金、信息等各種社會(huì)要素正以前所未有的速度和頻率跨越地理邊界、組織邊界、領(lǐng)域邊界而流動(dòng)。不過(guò)，社會(huì)流動(dòng)性迅速增強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)并非突然發(fā)生的，也不會(huì)一成不變地保持下去，而是一個(gè)不斷變遷的過(guò)程。20世紀(jì)80年代以來(lái)，人類(lèi)社會(huì)呈現(xiàn)出諸多不同以往的新特征，人們將之稱為“后工業(yè)化”[16]106，基于這種新變化，可從農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)、后工業(yè)社會(huì)三個(gè)階段分別考察不同歷史時(shí)期社會(huì)流動(dòng)性的表現(xiàn)和相應(yīng)的社會(huì)治理特征以及這些特征更替演變的邏輯。

2.1 農(nóng)業(yè)社會(huì)的結(jié)構(gòu)超穩(wěn)定性和關(guān)系依附性

盡管中西方歷史不同，但在農(nóng)業(yè)社會(huì)，就社會(huì)流動(dòng)性而言，兩種社會(huì)都具有一種幾乎沒(méi)有流動(dòng)的穩(wěn)定性結(jié)構(gòu)，在地理空間上表現(xiàn)為人們世世代代固守一域、極少遷移，在身份上則表現(xiàn)為祖祖輩輩延續(xù)同一種關(guān)系，如地主佃農(nóng)關(guān)系、領(lǐng)主附庸關(guān)系、主仆關(guān)系或師徒關(guān)系等。農(nóng)業(yè)時(shí)代社會(huì)結(jié)構(gòu)的超穩(wěn)定性，也許是由于那時(shí)人們可利用的工具或技術(shù)比較匱乏，但主要原因可能是社會(huì)建立在血緣、地緣關(guān)系基礎(chǔ)上，“家”是社會(huì)構(gòu)成的核心要素和基本單元，社會(huì)不過(guò)是家的擴(kuò)大和以家為單元的共同體，而個(gè)人主要是作為家庭成員或家族成員而存在的[17]83-85。基于此，有研究者甚至將農(nóng)業(yè)社會(huì)稱為以“家元共同體”為基本特征的社會(huì)[18]2。

以家為基本單元的社會(huì)結(jié)構(gòu)決定了農(nóng)業(yè)時(shí)代社會(huì)關(guān)系的特點(diǎn)和性質(zhì)。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，人們是“按照他們的家庭出身，被歸于特定的群體”[19]228，無(wú)論是王侯、貴族，還是城市平民或農(nóng)民，皆是如此。由于個(gè)人歸屬的世襲性和地域性，農(nóng)業(yè)社會(huì)是一個(gè)封閉的同質(zhì)性社會(huì)，人們一生生活在熟人圈子中。熟人關(guān)系給人一種安全感和確定性，相反，離開(kāi)同質(zhì)性的熟人圈子，不僅意味著喪失群體歸屬(感)，而且在與陌生的異質(zhì)性人群交往時(shí)容易引發(fā)群體之間的摩擦甚至沖突。所以在農(nóng)業(yè)社會(huì)，人們是不愿意流動(dòng)的，因而也就幾乎不存在社會(huì)流動(dòng)問(wèn)題。

個(gè)人群體歸屬的世襲性和地域性也決定了農(nóng)業(yè)時(shí)代的社會(huì)關(guān)系具有明顯的依附性，而這種依附性又進(jìn)一步增強(qiáng)了社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)固性，進(jìn)而限制了社會(huì)流動(dòng)的發(fā)生。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，存在兩種基本的社會(huì)關(guān)系，即土地關(guān)系和等級(jí)關(guān)系，兩種關(guān)系相互支持，構(gòu)成了農(nóng)業(yè)時(shí)代社會(huì)生活和交往的基本框架。首先，在土地關(guān)系中，地主與佃農(nóng)或者領(lǐng)主與農(nóng)奴之間存在明確的人身依附性，“人民依附于土地、每人隸屬于一個(gè)領(lǐng)主”[20]81。其次，在農(nóng)業(yè)社會(huì)的家元共同體中，有著明確的身份等級(jí)，如古希臘城邦中的公民與“非人”(奴隸、外邦人等)、西歐中世紀(jì)的領(lǐng)主與農(nóng)奴、中國(guó)古代宗法制下的君臣民等。在等級(jí)關(guān)系中，特別是農(nóng)業(yè)社會(huì)早期，受支配者沒(méi)有任何獨(dú)立的地位，幾乎完全依附于支配者，這種依附關(guān)系以各種形式的役務(wù)體現(xiàn)出來(lái)，如勞役、財(cái)役、軍役等，從而形成了農(nóng)業(yè)社會(huì)的等級(jí)秩序。

2.2 工業(yè)社會(huì)的解放與邊界管理

農(nóng)業(yè)社會(huì)后期，出現(xiàn)了兩種自我否定因素：一是土地關(guān)系本身的變化對(duì)等級(jí)關(guān)系的削弱；二是城市的復(fù)興及工商業(yè)的繁榮。中世紀(jì)后期，農(nóng)奴的勞動(dòng)分化為勞役勞動(dòng)(役)、地租勞動(dòng)(租)和逐利勞動(dòng)(利)，其中的“租”和“利”即來(lái)自農(nóng)奴佃領(lǐng)地的勞作成果，不僅使農(nóng)奴開(kāi)始獲得一定的獨(dú)立性和選擇空間，并且領(lǐng)主也因發(fā)現(xiàn)“租”能夠比“役”為其帶來(lái)更加穩(wěn)定的收益，出于逐利動(dòng)機(jī)而更多地選擇“租”，結(jié)果促進(jìn)了“役”的衰落和“租”的興起，土地關(guān)系中的等級(jí)關(guān)系受到?jīng)_擊[18]268。真正對(duì)農(nóng)業(yè)社會(huì)結(jié)構(gòu)形成沖擊的是城市的復(fù)興和工商業(yè)的繁榮。這是因?yàn)槌鞘械膹?fù)興和商業(yè)的繁榮需要更多的勞動(dòng)力，那些不愿在土地上承受勞役的人便逃往城市謀生，這種城市和農(nóng)村爭(zhēng)奪人力資源的過(guò)程，以及城市里直接以謀利為目的的商業(yè)活動(dòng)，實(shí)質(zhì)上促進(jìn)了勞役的解體，使得農(nóng)奴獲得了自由。同時(shí)，“商品流通變得越來(lái)越快，必然有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，打破在此以前束縛著它的桎梏，把它吸引向城市，使它現(xiàn)代化，同時(shí)使它獲得解放。商品流通使人擺脫長(zhǎng)期奴役他的土地”[20]137。也就是說(shuō)，城市不僅削弱了等級(jí)關(guān)系，還讓一切人都可能獲得自由，正是基于這一事實(shí)，“城市的空氣使人自由”的諺語(yǔ)才會(huì)出現(xiàn)并流傳開(kāi)來(lái)。

隨著等級(jí)關(guān)系的逐漸淡化直至消解以及城市自由身份的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)社會(huì)中個(gè)人對(duì)家族群體的歸屬和認(rèn)同逐漸減弱，人的遷徙流動(dòng)也逐漸增多，“原先由聯(lián)系較為緊密的血緣集體，如氏族或村落、土地?fù)碛姓呒易?、行?huì)或等級(jí)階層給予個(gè)人的庇護(hù)和控制功能，現(xiàn)在正轉(zhuǎn)移到高度集中化的和越來(lái)越城市化的國(guó)家集體里。隨著這種轉(zhuǎn)移，那些單個(gè)人，當(dāng)他們長(zhǎng)大成人時(shí)，就越來(lái)越多地脫離了原先較為密切的、地域性的血緣和庇護(hù)群體”[19]139，結(jié)果就出現(xiàn)了人的個(gè)體化。流動(dòng)性增強(qiáng)和人的個(gè)體化意味著人開(kāi)始擺脫傳統(tǒng)社會(huì)的各種束縛和羈絆，最終實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立和自由。同時(shí)，到了工業(yè)社會(huì)，隨著流動(dòng)性不斷增長(zhǎng)，人與人之間的交往也越來(lái)越具有臨時(shí)性，因而個(gè)人所置身其中的社會(huì)成了一個(gè)陌生人社會(huì)，社會(huì)交往面臨一定的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)交往中的確定性、消除不確定性，在工業(yè)社會(huì)早期，人們就按照社會(huì)契約論的精神建構(gòu)起社會(huì)治理的框架，這體現(xiàn)為一系列基于權(quán)利觀念的制度設(shè)計(jì)，其中民主和法治是兩種最基本的制度，而組織特別是科層制組織則是實(shí)施具體制度的形式載體。不過(guò)，從根本上說(shuō)，無(wú)論是民主和法治這樣的基本制度安排，還是層出不窮的組織管理手段，工業(yè)社會(huì)的治理都是通過(guò)劃定和調(diào)整邊界而企圖實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)流動(dòng)性的控制，使之沿著期望的方向運(yùn)行，并實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。

可見(jiàn)，流動(dòng)性作為一種現(xiàn)代性產(chǎn)物，帶來(lái)了人的個(gè)體化，實(shí)現(xiàn)了人的解放，個(gè)人因此獲得了自由、平等和獨(dú)立。但是，流動(dòng)性也可能帶來(lái)不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，甚至沖突和混亂，于是出于秩序和公正的目的，工業(yè)社會(huì)又運(yùn)用邊界管理手段對(duì)流動(dòng)性加以控制。總體來(lái)說(shuō)，由于工業(yè)時(shí)代的社會(huì)流動(dòng)性尚處于較低水平，控制流動(dòng)性的做法也收到了預(yù)期的效果，或者說(shuō)，工業(yè)社會(huì)在流動(dòng)性與邊界管理之間實(shí)現(xiàn)了一種相對(duì)平衡。

2.3 后工業(yè)社會(huì)的“大流動(dòng)”與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)

20世紀(jì)后期以來(lái)，現(xiàn)代社會(huì)呈現(xiàn)出很多新特征，即通常所說(shuō)的后工業(yè)化。根據(jù)已知的事實(shí)和經(jīng)驗(yàn)，可以將后工業(yè)時(shí)代的社會(huì)特征概括為三個(gè)方面，即社會(huì)流動(dòng)性的增強(qiáng)、社會(huì)運(yùn)行和社會(huì)變化的加速、社會(huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性，其中社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)是最基本、最重要的變化。今天，由于信息技術(shù)及其應(yīng)用的推動(dòng)，社會(huì)流動(dòng)性已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)新的量級(jí)水平，因此也被人們稱為“大流動(dòng)”[21]。

流動(dòng)意味著跨越邊界、突破邊界、拆除邊界。在工業(yè)社會(huì)特別是工業(yè)社會(huì)早期，社會(huì)流動(dòng)性總體上還處于較低水平，邊界——特別是組織邊界——尚且可以通過(guò)發(fā)揮其把內(nèi)外截然分開(kāi)并使兩者之間沒(méi)有交互作用的容器功能[22]51，從而起到對(duì)流動(dòng)性加以制動(dòng)或減緩的作用。但進(jìn)入后工業(yè)時(shí)代，社會(huì)流動(dòng)性在速度、頻率和范圍上都達(dá)到了一個(gè)前所未有的超高水平，高強(qiáng)度的流動(dòng)性對(duì)作為容器的剛性邊界形成了強(qiáng)烈的沖擊，邊界本身也變得可滲透、模糊化，甚至形同虛設(shè)，在某種意義上，邊界本身也開(kāi)始流動(dòng)了。換言之，流動(dòng)性加速增強(qiáng)導(dǎo)致的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)逐漸超過(guò)了邊界管理手段消除不確定性和風(fēng)險(xiǎn)的能力極限，那種在工業(yè)社會(huì)長(zhǎng)期維持的低水平流動(dòng)性與對(duì)流動(dòng)性的控制之間的相對(duì)平衡正在被打破。以工業(yè)社會(huì)形成的國(guó)家邊界為例，“民族國(guó)家地理上的邊界在流動(dòng)性中液化而僅僅剩下政治功能這塊硬核，對(duì)于人、財(cái)、物、資本的流動(dòng)已經(jīng)無(wú)法起到以往表現(xiàn)出的那種阻隔作用”[23]。同樣地，國(guó)家內(nèi)部不同行政區(qū)之間的邊界，不僅因?yàn)楦鞣N要素跨行政區(qū)頻繁流動(dòng)而逐漸失去以往在治理上的顯著功效，甚至成了地方政府間開(kāi)展合作的障礙。此外，作為現(xiàn)代社會(huì)一種重要資源的信息，尤其是組織中的信息，隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展和普遍應(yīng)用，其流動(dòng)方式和流動(dòng)速度也已經(jīng)發(fā)生巨大變化，以至于任何人都可以隨時(shí)隨地獲取，進(jìn)而使得過(guò)去那種利用組織邊界或部門(mén)/層級(jí)邊界控制信息甚至壟斷信息而獲得的信息優(yōu)勢(shì)幾乎喪失殆盡。不僅如此，如果繼續(xù)固守傳統(tǒng)的控制思路，即使可以在一時(shí)取得成效，但也意味著對(duì)矛盾進(jìn)行壓制，而矛盾長(zhǎng)期累積的后果，可能就是以能量和破壞性更大的危機(jī)事件的形式爆發(fā)出來(lái)。而且在“大流動(dòng)”的背景下，風(fēng)險(xiǎn)本身實(shí)際上也處于高速流動(dòng)的狀態(tài)，倘若不能及時(shí)疏解和消除風(fēng)險(xiǎn)，危機(jī)事件可能就會(huì)接踵而至，甚至在破壞性上一波強(qiáng)過(guò)一波，從而將整個(gè)社會(huì)拖入全面危機(jī)的境地。因此，無(wú)論是為了謀求確定性，還是為了防范風(fēng)險(xiǎn)，后工業(yè)時(shí)代加速增強(qiáng)的社會(huì)流動(dòng)性都對(duì)社會(huì)治理提出了新的要求，需要摒棄控制導(dǎo)向的治理模式并尋找新的治理方案。

綜上，從農(nóng)業(yè)社會(huì)到工業(yè)社會(huì)，再到當(dāng)下的后工業(yè)社會(huì)，人類(lèi)歷史就是一部社會(huì)流動(dòng)性從無(wú)到有、從低水平到高強(qiáng)度的變遷史。在社會(huì)治理的意義上，流動(dòng)性與邊界管理存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。在農(nóng)業(yè)時(shí)代，社會(huì)結(jié)構(gòu)的超穩(wěn)定性和社會(huì)關(guān)系的依附性決定了邊界特別是地域邊界和等級(jí)邊界極其穩(wěn)固，社會(huì)流動(dòng)極少。到了工業(yè)時(shí)代，社會(huì)流動(dòng)不斷增加，同時(shí)帶來(lái)了人的解放，個(gè)人擺脫了農(nóng)業(yè)社會(huì)的種種束縛，成為獨(dú)立、自由、平等的個(gè)體。同時(shí)也出現(xiàn)了用于控制流動(dòng)性的各種社會(huì)建構(gòu)，并在整體上實(shí)現(xiàn)了相對(duì)平衡。20世紀(jì)后期以來(lái)，全球化、后工業(yè)化進(jìn)程使得社會(huì)流動(dòng)性加速增強(qiáng)，一方面出現(xiàn)了多元治理主體并存的局面；另一方面，高強(qiáng)度的流動(dòng)性引發(fā)的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始超出邊界管理的能力限度，控制流動(dòng)性的做法往往導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)疊加升級(jí)，工業(yè)社會(huì)的控制思路已經(jīng)難以為繼，亟需謀劃社會(huì)治理的新方案、新模式。

3 流動(dòng)性增強(qiáng)背景下行政區(qū)劃管理模式面臨的主要挑戰(zhàn)

在現(xiàn)代社會(huì)治理中，絕大多數(shù)的政治設(shè)置都是在默認(rèn)空間不變的前提下作出的。因此，關(guān)于社會(huì)治理的研究通常都包含一個(gè)空間隱喻，即假設(shè)空間是穩(wěn)固不變的，并且有著清晰的邊界。行政區(qū)劃管理就是對(duì)國(guó)家內(nèi)部的地理空間進(jìn)行劃分，并在邊界明確的空間范圍內(nèi)設(shè)置不同層級(jí)的行政建制、行政單位和行政區(qū)域，由此實(shí)施具體的治理活動(dòng)。行政區(qū)劃的設(shè)置和運(yùn)用雖然為社會(huì)治理活動(dòng)提供了很多便利，但它的積極功效是建立在社會(huì)流動(dòng)性總體處于低水平的前提上的，而當(dāng)社會(huì)流動(dòng)性加速增強(qiáng)、社會(huì)生活日益復(fù)雜時(shí)，建立在空間穩(wěn)固性假設(shè)基礎(chǔ)上的行政區(qū)劃管理模式的適用性就會(huì)受到一定的挑戰(zhàn)，社會(huì)治理因此面臨多方面的困境。

3.1 流域治理中地方政府間的合作困境

流域是指分水線所包圍的河流或湖泊的地表集水區(qū)和地下集水區(qū)的總和[24]。流域具有整體性、系統(tǒng)性，是一個(gè)以人、資源、生態(tài)為中心的，包含社會(huì)子系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)和自然子系統(tǒng)的復(fù)合系統(tǒng)，即社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然復(fù)合系統(tǒng)。因此，流域內(nèi)水資源的任何一部分受到污染，都可能破壞整個(gè)流域系統(tǒng)，從而影響整個(gè)系統(tǒng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的效應(yīng)[25]。流域的整體性決定了流域治理要統(tǒng)一協(xié)調(diào)。為了實(shí)現(xiàn)這種統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，首先就要求流域上下游在資源的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)方面進(jìn)行合作。例如，上下游的地方政府在企業(yè)排污監(jiān)管方面就污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、處罰力度、信息共享等進(jìn)行密切合作。但由于流域通常都是跨越多個(gè)不同的行政區(qū)，上下游的政府又分屬不同的行政區(qū)劃，這樣的合作便面臨不確定性甚至一定的障礙。

行政區(qū)劃是對(duì)包括行政建制和行政單位在內(nèi)的行政區(qū)域的劃分，它表明了某一層級(jí)的行政單位所管轄的行政區(qū)域。行政區(qū)劃所規(guī)定的行政區(qū)域的邊界不僅劃定了特定層級(jí)政府管轄權(quán)的地域空間邊界，還對(duì)地方政府管轄權(quán)具有法律化的剛性約束力[26]。這種剛性約束力對(duì)于有效解決管轄范圍內(nèi)的各種問(wèn)題是必要的、合理的，因?yàn)樗翱陀^上使得地方政府專注于管理自己行政轄區(qū)內(nèi)部的公共事務(wù)，將各種資源配置在自己行政轄區(qū)內(nèi)部以解決行政區(qū)內(nèi)的各種公共問(wèn)題，進(jìn)而以自己的行政轄區(qū)為空間載體實(shí)現(xiàn)地方利益”[27]159。不過(guò)，行政區(qū)劃的剛性邊界也使得地方政府的行為往往帶有一定的內(nèi)向性和封閉性，表現(xiàn)為地方政府按照行政區(qū)劃行使行政管理權(quán)力，形成所謂的“行政區(qū)行政”現(xiàn)象?！八^行政區(qū)行政，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束，民族國(guó)家或地方政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理是在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)。”[28]“行政區(qū)行政”不僅使得地方政府既無(wú)權(quán)力也沒(méi)有動(dòng)力解決自己管轄范圍之外的公共問(wèn)題，而且可能導(dǎo)致地方政府因競(jìng)爭(zhēng)而引發(fā)的區(qū)域封鎖。結(jié)果，地方政府在處理跨越行政邊界(特別是邊界地帶[29])的公共問(wèn)題時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)各自為政、推諉扯皮的情況。在流域治理中，同屬一個(gè)流域系統(tǒng)的地方政府，即使雙方或多方在保護(hù)資源和環(huán)境方面有著共同利益，但在自我利益的驅(qū)使下，地方政府特別是處于流域上游的地方政府在開(kāi)發(fā)資源、保護(hù)環(huán)境時(shí)，不僅沒(méi)有動(dòng)力與下游政府合作，甚至濫采亂伐、放任排污，導(dǎo)致下游地區(qū)的生產(chǎn)生活用水受到污染。即便在更高層級(jí)政府或?qū)I(yè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)下，流域上下游的地方政府之間建立起了合作關(guān)系，并協(xié)商制定了類(lèi)似利益共享或成本分擔(dān)的機(jī)制，但一旦其中一方表現(xiàn)出不積極，雙方或多方之間的合作就難以繼續(xù)或者流于形式。

3.2 人口大規(guī)模高頻率流動(dòng)下屬地化公共服務(wù)的供需背離

從流動(dòng)性變遷的歷史來(lái)看，人的流動(dòng)是最根本的，也是反映一個(gè)社會(huì)流動(dòng)性水平的主要指標(biāo)。從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，首先就表現(xiàn)在人口從農(nóng)村向城市的流動(dòng)上。20世紀(jì)后期，人的流動(dòng)呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)，即規(guī)模更大、頻率更高等。人口流動(dòng)帶來(lái)人戶分離，出現(xiàn)工作場(chǎng)所、生活住地和戶籍地分別在不同地方的情況。例如，在人員流動(dòng)性較高的長(zhǎng)三角地區(qū)，一個(gè)人可能戶籍屬于江蘇某地，工作場(chǎng)所卻在上海，而生活住所又在浙江某市。特別是公共交通的區(qū)域一體化發(fā)展又對(duì)這種流動(dòng)和分離的趨勢(shì)起到了推波助瀾的作用。

人口的跨地域頻繁流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)物理邊界的突破，但仍然受到各種社會(huì)邊界的限制或排斥，以公共服務(wù)為例，要獲取和享用服務(wù)仍然以戶籍登記信息為依據(jù)，非本地戶籍的流動(dòng)人口可能就無(wú)法獲得相關(guān)的服務(wù)。按照以戶籍登記信息為依據(jù)的屬地化公共服務(wù)供給方式，人被劃分為本地人和外地人，沒(méi)有本地戶籍的外地人往往不被視為當(dāng)?shù)毓卜?wù)供給體系的對(duì)象。即便在某些服務(wù)領(lǐng)域?qū)α鲃?dòng)人口開(kāi)放，也會(huì)在公共服務(wù)獲取上采取區(qū)別對(duì)待的方式，如外地人需要付出更高的成本，或者僅能獲得滿足最低需求的服務(wù)。換言之，屬地化“行政管理的盲目性，使其永遠(yuǎn)也不可能對(duì)其無(wú)法看到的諸種需要做出嚴(yán)肅認(rèn)真的回應(yīng)。即使是針對(duì)人們深切地感受到的需要，諸如教育，尤其是公共衛(wèi)生，它們做出的回應(yīng)也是如此地不適當(dāng)”[30]232。結(jié)果，在人員跨地區(qū)流動(dòng)的活躍與公共服務(wù)屬地化供給的僵化之間形成強(qiáng)烈的反差。一方面，從政府角度來(lái)看，人口的大規(guī)模流出造成屬地化公共服務(wù)供給的浪費(fèi)；另一方面，對(duì)于個(gè)體來(lái)說(shuō)，跨地域流入又面臨著公共服務(wù)需求無(wú)法滿足，或者無(wú)法獲得均等化的公共服務(wù)的難題[31]。

區(qū)域公共服務(wù)供需背離特別是流動(dòng)人口公共服務(wù)缺失，不僅會(huì)造成流動(dòng)人口紅利的損失，還可能導(dǎo)致公共生活的衰落。從流動(dòng)性的歷史變遷可以看出，伴隨著人在更大范圍內(nèi)流動(dòng)，人們的地域觀念逐漸淡化、公民意識(shí)逐漸增強(qiáng)。在國(guó)家內(nèi)部，隨著個(gè)人在不同地區(qū)之間頻繁流動(dòng)，由其出身所決定的“鄉(xiāng)土觀念”逐漸淡化，他/她所持有的更多是市民觀念。例如，一個(gè)人常年在江蘇、浙江、上海三地來(lái)回流動(dòng)，已經(jīng)很難準(zhǔn)確地將自己定位為江蘇人、浙江人或者上海人。但對(duì)于流動(dòng)的人來(lái)說(shuō)，屬地化公共服務(wù)供給實(shí)際上又妨礙著市民觀念的正常形塑，因?yàn)橐詰艏贫葹榛A(chǔ)的供給方式往往不能為他們提供作為市民應(yīng)享有的公共服務(wù)。結(jié)果可能就是，流動(dòng)人口對(duì)自己所生活地方的社會(huì)治理持一種相對(duì)冷漠的態(tài)度，對(duì)自己要承擔(dān)的公民義務(wù)缺乏熱情，更不用說(shuō)積極參與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)治理了。

3.3 社會(huì)力量供給區(qū)域公共服務(wù)的合法性困境

20世紀(jì)70年代末，新公共管理運(yùn)動(dòng)興起，民營(yíng)化、服務(wù)外包等方式被引入公共服務(wù)供給體系。非政府組織、非營(yíng)利組織等社會(huì)力量開(kāi)始參與公共服務(wù)供給，出現(xiàn)多元治理主體并存的局面。非政府組織、非營(yíng)利組織等社會(huì)力量積極參與流動(dòng)人口公共服務(wù)供給，有效填補(bǔ)了屬地化公共服務(wù)供給體系留下的空白，從而成為新的公共服務(wù)供給者，特別是在屬地化供給體系未能覆蓋的跨區(qū)域公共服務(wù)領(lǐng)域。與政府組織不同，各種社會(huì)主體在組織結(jié)構(gòu)上更加靈活，組織邊界更具彈性，組織本身也可自由流動(dòng)，因而在專業(yè)化公共服務(wù)供給方面，能夠發(fā)揮重要的補(bǔ)充作用，在某些方面甚至形成對(duì)政府職能的部分替代。更重要的是，社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給，從表面上看是公私邊界的模糊化，實(shí)質(zhì)上則形成了公共性的擴(kuò)散，即公共性從國(guó)家擴(kuò)散到社會(huì)，而在社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的意義上，則構(gòu)成對(duì)傳統(tǒng)的由單一主體供給公共服務(wù)格局的挑戰(zhàn)。因?yàn)橥ㄟ^(guò)把社會(huì)主體拉入國(guó)家的邊界內(nèi)，使得原先那種社會(huì)與國(guó)家分立的格局發(fā)生了變化[32]。

盡管如此，在行政區(qū)劃管理模式下，社會(huì)主體供給區(qū)域公共服務(wù)仍然存在合法性上的困境。表面上看，屬地化公共服務(wù)供給方式，政府只在自己管轄范圍內(nèi)提供公共服務(wù)、履行公共職責(zé)，超出管轄范圍的社會(huì)需求，政府無(wú)權(quán)介入，亦無(wú)充分的動(dòng)力予以回應(yīng)。其實(shí)，無(wú)論是屬地化公共服務(wù)的供需背離矛盾，還是流域治理中地方政府的“各自為政”或“推諉扯皮”，主要原因在于多種主體之間缺乏整體協(xié)同和深度合作。非政府組織、非營(yíng)利組織等社會(huì)力量在政府供給不足或缺位的領(lǐng)域提供公共服務(wù)，特別是需求日益增長(zhǎng)的跨地域流動(dòng)人口公共服務(wù)，的確是對(duì)政府供給服務(wù)的有效補(bǔ)充，也使公共服務(wù)體系呈現(xiàn)出一定程度的開(kāi)放性。在一定程度上，各種社會(huì)主體通過(guò)提供區(qū)域公共服務(wù)滿足了流動(dòng)人口的多樣化需求，發(fā)揮著區(qū)域公共治理的職能，并且由于它們本身處于流動(dòng)狀態(tài)，因此形成了一種流動(dòng)的公共性。但在行政區(qū)劃管理模式下，作為區(qū)域公共服務(wù)供給者的非政府組織等社會(huì)力量有時(shí)仍面臨“有待正名”的合法性困境。

4 從控制到合作：流動(dòng)性驅(qū)動(dòng)的區(qū)域治理模式變革

進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)，面對(duì)流動(dòng)性增強(qiáng)及其導(dǎo)致的諸多治理困境，人們不斷嘗試各種方案予以應(yīng)對(duì)。對(duì)于流動(dòng)性引起的區(qū)域公共問(wèn)題對(duì)行政區(qū)劃管理模式的挑戰(zhàn)，由于受到思維慣性的束縛，人們常常罔顧現(xiàn)實(shí)中的重要變化，習(xí)慣于通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃的方式來(lái)適應(yīng)。不過(guò)，無(wú)論是在理論上，還是從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，僅僅通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃顯然不足以有效應(yīng)對(duì)高強(qiáng)度流動(dòng)性導(dǎo)致的區(qū)域治理難題，在新的條件下，需要轉(zhuǎn)變觀念并自覺(jué)謀劃、主動(dòng)建構(gòu)新的治理模式。

4.1 調(diào)整行政區(qū)劃以應(yīng)對(duì)流動(dòng)性沖擊的局限性

在流動(dòng)性不斷增強(qiáng)的背景下，越來(lái)越多的公共問(wèn)題溢出行政區(qū)劃邊界，超出了地方政府的管轄范圍，如流動(dòng)引發(fā)的流動(dòng)人口公共服務(wù)問(wèn)題就超出了屬地化供給方式的解決能力。對(duì)于日益增加的跨地域公共問(wèn)題及其治理困境，一種應(yīng)對(duì)思路就是調(diào)整行政區(qū)劃，通過(guò)改變特定行政區(qū)劃的地理區(qū)域、行政級(jí)別和職責(zé)權(quán)限，將那些跨越行政區(qū)劃邊界的問(wèn)題納入同一個(gè)行政區(qū)劃中，然后在層級(jí)體系中加以解決。諸如此類(lèi)的構(gòu)想還包括設(shè)立區(qū)域政府部門(mén)、都市聯(lián)盟或城市聯(lián)合體以及實(shí)行行政一體化等，其實(shí)質(zhì)就是通過(guò)調(diào)整行政邊界，將跨越不同行政區(qū)劃的公共問(wèn)題納入同一個(gè)行政管轄范圍，從而應(yīng)對(duì)不斷增強(qiáng)的流動(dòng)性對(duì)社會(huì)治理的沖擊和挑戰(zhàn)。從近年來(lái)我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整的主要類(lèi)型和不同行政區(qū)劃的數(shù)量變化來(lái)看，行政區(qū)劃調(diào)整更多地屬于一種“擴(kuò)容”式行政邊界調(diào)整，主要表現(xiàn)為：在行政區(qū)劃調(diào)整的類(lèi)型上，“縣改市”被停止后，行政區(qū)劃的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向大中城市空間的擴(kuò)張；在縣(縣級(jí)市)與市轄區(qū)的數(shù)量變化上，近年來(lái)各級(jí)城市尤其是大中城市，通過(guò)增設(shè)市轄區(qū)的形式擴(kuò)展城市的發(fā)展空間，已經(jīng)變得非常普遍[33]。

行政區(qū)劃管理的本質(zhì)就是通過(guò)明確劃定公共事務(wù)的邊界，確定公共事務(wù)的對(duì)象和范圍，從而對(duì)公共事務(wù)和公共問(wèn)題進(jìn)行確定性的解決。行政區(qū)劃的剛性邊界導(dǎo)致區(qū)域公共事務(wù)的治理困境，如流域治理中地方政府之間合作難、流動(dòng)人口公共服務(wù)供給難等，而如果把跨越不同行政區(qū)的公共問(wèn)題劃歸一個(gè)行政區(qū)，就可以不同程度地減少跨域治理中的各種困難。這是因?yàn)?，通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃特別是將存在治理困境的多個(gè)行政區(qū)劃歸同一個(gè)行政區(qū)，可以大大降低區(qū)域治理中的行動(dòng)成本，當(dāng)行動(dòng)成本較低時(shí)，地方政府更加傾向于合作。調(diào)整行政區(qū)劃特別是通過(guò)整合相鄰的行政區(qū)，首先可以消除因行政壁壘而導(dǎo)致的溝通和協(xié)調(diào)上的障礙；其次，在層級(jí)體系下，可以減少集體行動(dòng)的不確定性；再次，便于考核、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，大大降低區(qū)域協(xié)作過(guò)程中的機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)。也就是說(shuō)，調(diào)整行政區(qū)劃可以減少區(qū)域治理中的行動(dòng)成本，進(jìn)而提高相關(guān)主體尤其是政府之間的合作意愿和合作穩(wěn)定性。

不過(guò)，擴(kuò)大行政區(qū)劃范圍雖可暫時(shí)緩解流動(dòng)性增強(qiáng)帶來(lái)的沖擊，但有其局限性。首先，調(diào)整行政邊界，從而將更多的跨域公共事務(wù)納入同一個(gè)行政區(qū)，仍然是傳統(tǒng)管理方式在更大空間尺度上的復(fù)制，其實(shí)質(zhì)無(wú)異于區(qū)域公共問(wèn)題從此時(shí)此地到彼時(shí)彼地的輾轉(zhuǎn)騰挪，因而對(duì)于區(qū)域治理難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的改善。一方面，這種策略性調(diào)整本身受到規(guī)模上的限制和時(shí)間上的約束；另一方面，它未能觸及區(qū)域治理的深層次問(wèn)題。不僅如此，行政邊界擴(kuò)張還可能導(dǎo)致政府在更大空間范圍上的管制，在一定程度上影響社會(huì)治理活力的發(fā)揮。其次，擴(kuò)容式行政邊界調(diào)整僅僅改變了邊界的區(qū)隔范圍，忽視了邊界本身的正向功能。有研究者發(fā)現(xiàn)，“在限制一些行為的同時(shí)，邊界也使另外一些行為的產(chǎn)生成為可能。邊界所提供的穩(wěn)定性使得組織和集團(tuán)在他們加深信任度和一致性的基礎(chǔ)上有可能做出有目的的行為”[22]34。面對(duì)“大流動(dòng)”的沖擊與裹挾，僅僅調(diào)整行政區(qū)劃或擴(kuò)展行政邊界，就其對(duì)區(qū)域治理的改進(jìn)而言，還是未能看到流動(dòng)性增強(qiáng)所帶來(lái)的治理變革機(jī)遇。這就是：行政邊界的彈性化、可滲透性已使得其限制和排斥作用不再有意義，相反，邊界所發(fā)揮的作用更多的是將不同的人、組織、地域、要素等緊密聯(lián)系在一起并使之相互依存，使多元主體之間的合作共治成為可能。因此，流動(dòng)性不斷增強(qiáng)背景下的區(qū)域治理不再是簡(jiǎn)單地取消、拆除一切邊界，更不是制造新的邊界，而是要從中看到邊界功能的轉(zhuǎn)變，即從限制和排斥到授權(quán)與聯(lián)系，對(duì)其加以揚(yáng)棄利用并建構(gòu)新的治理模式。

4.2 區(qū)域合作治理：流動(dòng)性增強(qiáng)背景下區(qū)域治理的新模式

從前文關(guān)于流動(dòng)性的歷史考察可以看出，不同強(qiáng)度的社會(huì)流動(dòng)性對(duì)應(yīng)著不同類(lèi)型的社會(huì)治理模式。農(nóng)業(yè)社會(huì)人口流動(dòng)較少，社會(huì)治理是維持等級(jí)關(guān)系的集權(quán)治理；到了工業(yè)社會(huì)，人口流動(dòng)逐漸增多，同時(shí)也出現(xiàn)了控制流動(dòng)性的各種制度安排。進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)，流動(dòng)性達(dá)到前所未有的強(qiáng)度，正如從農(nóng)業(yè)社會(huì)到工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型不是復(fù)制歷史上的治理模式，解決后工業(yè)時(shí)代所遭遇的重大問(wèn)題同樣不可能通過(guò)簡(jiǎn)單地移植照搬工業(yè)社會(huì)的各種制度安排而實(shí)現(xiàn)，而是要在超越工業(yè)社會(huì)既有治理模式的基礎(chǔ)上自覺(jué)建構(gòu)新的模式。調(diào)整行政區(qū)劃或者設(shè)立區(qū)域政府部門(mén)，從根本上說(shuō)仍屬于工業(yè)時(shí)代通過(guò)設(shè)置邊界來(lái)控制流動(dòng)性的舊思路，這在流動(dòng)性處于低水平條件下是有效的，當(dāng)流動(dòng)性增強(qiáng)至高水平時(shí)，控制的有效性就會(huì)大打折扣。隨著流動(dòng)性水平不斷提高，試圖通過(guò)設(shè)置和調(diào)整邊界對(duì)流動(dòng)性加以限制，不僅可能無(wú)效，甚至?xí)?dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)積聚、引發(fā)危機(jī)事件。因此，應(yīng)對(duì)流動(dòng)性快速增強(qiáng)背景下的區(qū)域治理困境，重要的是要摒棄邊界管理背后的控制思維，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況探索區(qū)域內(nèi)多元治理主體之間的合作治理。

區(qū)域合作治理就是在一定區(qū)域中不同主體(如政府、非政府組織、私營(yíng)企業(yè)和社會(huì)公眾)圍繞共同面對(duì)的區(qū)域公共問(wèn)題(如公共服務(wù)、環(huán)境污染防治、公共危機(jī)應(yīng)對(duì))，在協(xié)商溝通的基礎(chǔ)上開(kāi)展的合作行動(dòng)。作為一種新型治理模式，區(qū)域合作治理不同于傳統(tǒng)的行政區(qū)劃管理。其一，在治理主體的類(lèi)型上，區(qū)域合作治理的主體是多元的，包括政府、非政府組織、私營(yíng)部門(mén)和社會(huì)公眾等。其二，在治理主體間的關(guān)系上，區(qū)域合作治理是包括政府、非政府組織、私營(yíng)部門(mén)和公眾等在內(nèi)的多元治理主體之間的平等合作，政府作為多元治理主體中的一元，與其他社會(huì)主體之間是一種合作伙伴關(guān)系。其三，區(qū)域合作治理是行動(dòng)導(dǎo)向的，各種治理主體在承認(rèn)和包容差異的基礎(chǔ)上自覺(jué)主動(dòng)地開(kāi)展行動(dòng)。其四，在治理行動(dòng)的目標(biāo)上，區(qū)域合作治理是服務(wù)導(dǎo)向的，多種治理主體協(xié)同共治，致力于促進(jìn)區(qū)域公共問(wèn)題的解決和區(qū)域公共利益的實(shí)現(xiàn)。其五，在治理結(jié)構(gòu)上，區(qū)域合作治理體系是一種開(kāi)放的、一體的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)而不是邊界明晰、彼此分隔的封閉性層級(jí)結(jié)構(gòu)，各種治理主體作為合作網(wǎng)絡(luò)中的“節(jié)點(diǎn)”，緊密聯(lián)系、相互依存。當(dāng)然，區(qū)域合作治理模式并非對(duì)行政區(qū)劃管理模式的完全替代，而是補(bǔ)充和完善，二者都是實(shí)現(xiàn)治理有效的重要方式。

實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作治理，有其現(xiàn)實(shí)必要性。在“大流動(dòng)”沖擊下，行政邊界的限制功能淡化，不同地方、不同領(lǐng)域、不同主體之間的聯(lián)系和依存度都較高，面對(duì)日益復(fù)雜的區(qū)域性公共問(wèn)題特別是各種偶發(fā)性事項(xiàng)，只有合作才能化解流動(dòng)性不斷增強(qiáng)所帶來(lái)的不確定性困局。首先，流動(dòng)性增強(qiáng)所導(dǎo)致的復(fù)雜性和不確定性，已經(jīng)使得任何單一主體都無(wú)法獨(dú)自解決愈益增多的棘手問(wèn)題。其次，不同治理主體只有在合作中扮演好角色才能證明自身的價(jià)值。正如前文所說(shuō)，伴隨著流動(dòng)性逐漸增強(qiáng)，出現(xiàn)了多元治理主體并存的局面，越來(lái)越多的社會(huì)主體承擔(dān)起公共治理的職能。在這種局面下，政府本身也需要在與各種社會(huì)力量的合作中提供更好的服務(wù)。同樣地，其他社會(huì)主體也只有持續(xù)提供更加專業(yè)、更有效率的服務(wù)，才能證明自身的價(jià)值。

區(qū)域合作治理不僅是必要的，而且是可能的。流動(dòng)性增強(qiáng)背景下的區(qū)域治理實(shí)踐，特別是近年來(lái)出現(xiàn)的一些新現(xiàn)象已經(jīng)預(yù)示著治理方式的變革。一是區(qū)域一體化趨勢(shì)越來(lái)越顯著。在世界范圍內(nèi)，圍繞中心城市形成規(guī)模不等的大都市區(qū)、城市群、都市圈等，成為帶動(dòng)社會(huì)發(fā)展的重要引擎。二是治理主體之間的聯(lián)系更加彈性。隨著社會(huì)流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)要素的流動(dòng)突破了地域邊界，組織邊界也逐漸模糊，合作性組織形態(tài)在社會(huì)生活中的作用越來(lái)越受到重視。在區(qū)域治理方面，常常通過(guò)設(shè)立比較彈性的合作性組織機(jī)構(gòu)用以協(xié)商、對(duì)話、溝通，實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作治理的目標(biāo)。以我國(guó)的區(qū)域治理實(shí)踐為例，近年來(lái)出現(xiàn)了很多合作性治理主體，如為了實(shí)現(xiàn)城市群、都市圈、區(qū)域內(nèi)多方合作而設(shè)立的城市聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合議事小組、協(xié)調(diào)行動(dòng)工作組、地方合作論壇等。與實(shí)體性治理機(jī)構(gòu)不同，該類(lèi)治理主體無(wú)須涉及行政區(qū)劃的調(diào)整，也不改變行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政權(quán)限，它是一種跨行政區(qū)和跨層級(jí)的協(xié)調(diào)治理機(jī)構(gòu)。三是治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化，體現(xiàn)為“實(shí)中有虛，虛中有實(shí)”“圈中有圈，圈圈相套”。所謂“實(shí)中有虛，虛中有實(shí)”，是指實(shí)體性治理主體和合作性治理主體相互交叉、相互嵌套。在長(zhǎng)三角地區(qū)，區(qū)域一體化是一個(gè)宏觀的、合作性的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，主要包括上海、江蘇、浙江、安徽，三省一市是實(shí)體性的行政建制，各省市內(nèi)部有規(guī)模相對(duì)較小的區(qū)域規(guī)劃及協(xié)調(diào)治理機(jī)構(gòu)，如浙江省的杭州都市圈、寧波都市圈以及江蘇省的南京都市圈、蘇錫常都市圈。同時(shí)，不僅規(guī)模大的區(qū)域規(guī)劃中包含規(guī)模小的區(qū)域規(guī)劃，而且不同的區(qū)域規(guī)劃又存在不同程度的交叉重疊，即“圈中有圈，圈圈相套”。無(wú)論虛實(shí)、大小，每一個(gè)治理主體都作為一個(gè)“節(jié)點(diǎn)”存在于多個(gè)不同層級(jí)的治理關(guān)系中，形成一種網(wǎng)絡(luò)狀的治理結(jié)構(gòu)。

關(guān)于區(qū)域合作治理，雖然目前還無(wú)法給出具體的實(shí)踐方案，但可以在觀念上大致勾勒出一個(gè)框架。一方面，它是政府之間的合作。由于流動(dòng)性的增強(qiáng)，不同區(qū)域之間、不同主體之間高度依存，已經(jīng)形成一種共生關(guān)系。因此，不同區(qū)域、不同層級(jí)的政府之間只有通過(guò)合作，才能解決那些跨地域、跨領(lǐng)域、跨層級(jí)的公共問(wèn)題；另一方面，它是政府與各種社會(huì)主體的合作。今天，由于社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)，很多區(qū)域性公共問(wèn)題的解決僅靠單一主體已不能完全實(shí)現(xiàn)，需要多種主體相互合作。調(diào)動(dòng)社會(huì)主體參與區(qū)域治理的積極性，“可以避免因直接解決某一社會(huì)問(wèn)題時(shí)有可能犯下的錯(cuò)誤，也可以防止政府因解決某一社會(huì)問(wèn)題而導(dǎo)致或引發(fā)其他的問(wèn)題，更為重要的是，政府可以在對(duì)直接解決那一(些)社會(huì)問(wèn)題的社會(huì)力量的關(guān)注中去發(fā)現(xiàn)需要加以制止和加以糾正的行為，從而使解決問(wèn)題的行動(dòng)路線總能保持一個(gè)正確的方向”[34]207。因此，實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作治理，需要政府與不同社會(huì)力量的合作，在合作過(guò)程中，充分發(fā)揮不同主體的作用，其中政府扮演掌舵者、引導(dǎo)者、服務(wù)者的角色，非政府組織、私營(yíng)企業(yè)、社會(huì)公眾則積極參與區(qū)域公共服務(wù)的供給和區(qū)域公共問(wèn)題的解決。

5 結(jié)語(yǔ)

社會(huì)治理模式的選擇需要與特定的社會(huì)條件相適應(yīng)，而社會(huì)流動(dòng)性就是一個(gè)重要的條件。在農(nóng)業(yè)時(shí)代，社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)固性和社會(huì)關(guān)系的依附性決定了農(nóng)業(yè)社會(huì)的流動(dòng)性較少，社會(huì)治理采用維護(hù)等級(jí)秩序的集權(quán)方式。在工業(yè)化、城市化的過(guò)程中，社會(huì)流動(dòng)顯著增多。流動(dòng)性的增強(qiáng)既帶來(lái)個(gè)體的解放和社會(huì)活力的迸發(fā)，也導(dǎo)致不確定性和風(fēng)險(xiǎn)的增加。所以，人們?cè)谙硎芰鲃?dòng)性帶來(lái)自由和機(jī)會(huì)的同時(shí)，又運(yùn)用邊界管理手段對(duì)其加以控制。正是在工業(yè)社會(huì)里流動(dòng)性逐漸增強(qiáng)的條件下，出現(xiàn)了跨越邊界的區(qū)域性公共問(wèn)題，區(qū)域治理成為社會(huì)治理的一種形式并日漸重要。站在后工業(yè)時(shí)代，流動(dòng)性呈現(xiàn)出加速增強(qiáng)的態(tài)勢(shì)，繼續(xù)采用工業(yè)時(shí)代的治理方式已不能很好應(yīng)對(duì)區(qū)域治理面臨的挑戰(zhàn)。面對(duì)“大流動(dòng)”的沖擊，區(qū)域治理對(duì)合作的要求愈益強(qiáng)烈，應(yīng)對(duì)區(qū)域公共危機(jī)尤其需要多元治理主體之間的合作。因此，從流動(dòng)性的角度看區(qū)域治理及多元治理主體之間的合作，區(qū)域合作治理就不僅僅是因事而起的應(yīng)激式行動(dòng)，對(duì)區(qū)域性公共問(wèn)題的解決也不是既有治理方式在更大空間范圍上的復(fù)制，而是預(yù)示著治理模式的重大變革。

作為一項(xiàng)探索性研究，本文旨在揭示，在流動(dòng)性增強(qiáng)背景下社會(huì)治理的基本條件已經(jīng)發(fā)生顯著變化，空間穩(wěn)固性假設(shè)正在逐漸喪失其作為社會(huì)治理行動(dòng)基礎(chǔ)的歷史合理性，建構(gòu)新的社會(huì)治理方案需要給予社會(huì)流動(dòng)性充分的觀照。另外，本文關(guān)于區(qū)域合作治理模式的探索還只是原則性構(gòu)想，缺乏具體的操作方案，特別是在實(shí)現(xiàn)多元治理主體之間的合作方面，需要在后續(xù)的實(shí)證研究中繼續(xù)深入思考。