吳 歡

(南京師范大學(xué) 法學(xué)院，南京210023)

在中國共產(chǎn)黨百年歷史進程中，1921年既是實現(xiàn)“第一個百年”奮斗目標(biāo)的歷史起點，也是實現(xiàn)中國法治深刻變革的嶄新起點。正是因為有了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，近代以來彷徨擇路的政府治理法治化，才得以在實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的時代航程中行穩(wěn)致遠。新中國的成立，政府治理法治化迎來新的歷史起點。特別是在社會主義革命和建設(shè)時期，在探索形成社會主義國家治理新秩序和政府治理新模式過程中，高度集中的計劃經(jīng)濟體制造就了依計劃治國的治理體制和依政策行政的治理制度。具體而言，計劃經(jīng)濟體制與國家上層建筑密切結(jié)合，全面滲透到特定社會歷史條件下的治國理政和政府治理中，從而形成依計劃治國的治理體制；同時，由于常態(tài)化的法律制度供給不足，所以多以成文或不成文的黨和國家政策作為行政管理的依據(jù)，進而形成特殊形態(tài)的行政規(guī)范制度。依計劃治國的治理體制的確立與依政策行政的治理制度的形成，形塑了社會主義革命和建設(shè)時期政府治理法治化的中國歷程，也催生出這一時期行政法的基本樣態(tài)，為新時代法治中國建設(shè)和法治政府建設(shè)奠定了重要基礎(chǔ)。本文通過對社會主義革命和建設(shè)時期行政法制的歷史與法理解讀，更加清晰地認識政府治理的法治化歷程，對于新時代中國特色社會主義法治建設(shè)具有重要意義。

一、依計劃治國的治理體制

(一)依計劃治國的治理體制的確立

社會主義革命和建設(shè)時期，依計劃治國的治理體制是在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下確立的。計劃經(jīng)濟體制造就了依計劃治國的治理體制。而高度集中的計劃經(jīng)濟體制，是與新中國成立后一段時期內(nèi)生產(chǎn)力發(fā)展水平與生產(chǎn)關(guān)系狀況密切聯(lián)系的經(jīng)濟體系類型，也是彼時社會主義經(jīng)濟建設(shè)最為顯著的模式特征[1]。這一時期計劃經(jīng)濟體制的形成與發(fā)展，有其自身的形成和發(fā)展淵源、過程與理據(jù)。

我們可以從內(nèi)部和外部兩個視角，考察新中國成立初期計劃經(jīng)濟體制的形成和發(fā)展淵源。從內(nèi)部視角看，新民主主義革命時期長期艱巨的軍事斗爭和革命根據(jù)地建設(shè)實踐，已然在中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政中埋下了“計劃經(jīng)濟”的伏筆。中國共產(chǎn)黨在創(chuàng)建新型人民軍隊和領(lǐng)導(dǎo)長期武裝斗爭過程中，建立了適應(yīng)革命戰(zhàn)爭需要集中統(tǒng)一、精干高效、相對健全的軍事領(lǐng)導(dǎo)體制，實行軍事斗爭一體化，對革命根據(jù)地實行軍事化管理。艱巨的軍事斗爭，要求中國共產(chǎn)黨人必須堅持“黨指揮槍”的政治原則和“全軍一盤棋”的斗爭策略；要求黨領(lǐng)導(dǎo)的革命軍隊必須具有高度的組織性和紀律性，既是戰(zhàn)斗隊，也是宣傳隊、生產(chǎn)隊；要求黨領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地必須始終圍繞軍事斗爭進行建設(shè)，對革命根據(jù)地內(nèi)部的生產(chǎn)生活、物資調(diào)配等進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整體謀劃。正如邱松、陳崢等論者所指出的，戰(zhàn)時狀態(tài)下的軍事斗爭一體化和根據(jù)地建設(shè)軍事化，為黨在局部執(zhí)政時期的經(jīng)濟建設(shè)、政權(quán)建設(shè)乃至民主法制建設(shè)和思想文化建設(shè)設(shè)定了基本方向[2]。從外部視角看，中國共產(chǎn)黨從誕生之初就以馬列主義為指導(dǎo)，積極學(xué)習(xí)“蘇聯(lián)經(jīng)驗”，如在經(jīng)濟建設(shè)上高度集中的“戰(zhàn)時共產(chǎn)主義”政策等。蘇聯(lián)作為世界上第一個社會主義國家，在20世紀世界舞臺上發(fā)揮著舉足輕重的作用，尤其在社會主義經(jīng)濟建設(shè)上的經(jīng)驗，自然被發(fā)展時期的中國共產(chǎn)黨所吸收和借鑒。雖然當(dāng)時中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟建設(shè)具有高度的自主性，但在社會主義與資本主義兩個陣營相互對立的格局中，蘇聯(lián)的經(jīng)濟制度始終是新中國經(jīng)濟建設(shè)唯一可資借鑒的制度安排。

從計劃經(jīng)濟體制形成和發(fā)展過程看，計劃經(jīng)濟體制形成于1949—1956年的社會主義革命時期。彼時，中國社會主要矛盾是無產(chǎn)階級與資產(chǎn)階級之間的矛盾，新中國成立之初的首要任務(wù)是建立和鞏固人民政權(quán)，為此必須摧毀舊的經(jīng)濟體制，建立適應(yīng)社會主義革命需要新的經(jīng)濟體制。1949年9月29日，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第33條規(guī)定，中央人民政府應(yīng)爭取早日制定恢復(fù)和發(fā)展全國公私經(jīng)濟各主要部門的總計劃。1949—1952年，在沒收官僚資本基礎(chǔ)上形成的國營經(jīng)濟成為國民經(jīng)濟的主要命脈，生產(chǎn)資料社會主義公有制開始建立，農(nóng)業(yè)和手工業(yè)合作社相繼成立，私營企業(yè)被納入計劃經(jīng)濟的軌道。黨和國家開始對經(jīng)濟活動實行行政指令直接管理，部分領(lǐng)域國民經(jīng)濟計劃得以編制和實施，國家計劃委員會等計劃管理機構(gòu)陸續(xù)成立。1953年，黨和國家提出以建立社會主義生產(chǎn)關(guān)系為總目標(biāo)、以“一化三改造”為核心內(nèi)容的過渡時期總路線。1954—1955年，《中華人民共和國憲法》(以下簡稱“五四憲法”)延續(xù)和發(fā)展了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》對計劃經(jīng)濟體制的憲制性確認，以過渡時期總路線為指導(dǎo)的《中華人民共和國發(fā)展國民經(jīng)濟的第一個五年計劃》(以下簡稱“‘一五’計劃”)經(jīng)第一屆全國人民代表大會第二次會議審議通過[3]。至此，高度集中的計劃經(jīng)濟體制全面確立，社會主義進入全面建設(shè)時期(1956—1978年)。這一時期，雖然經(jīng)歷1956年毛澤東在《論十大關(guān)系》中批評權(quán)力過分集中并強調(diào)走自己的路、1961年“調(diào)整鞏固充實提高”的理性糾偏，以及1958—1960年“大躍進”的巨大沖擊和1966—1976年“文化大革命”的災(zāi)難性破壞，但計劃經(jīng)濟體制仍然牢固地保持著自身基本特征，并不斷地自我強化發(fā)展。

從計劃經(jīng)濟體制形成和發(fā)展理據(jù)看，計劃經(jīng)濟體制是在新中國成立初期特定社會歷史條件下形成的。蘇聯(lián)實行計劃經(jīng)濟體制取得巨大發(fā)展成就的鼓舞，解放區(qū)實行供給制有效配置資源服務(wù)革命需要的經(jīng)驗，“三大改造”實行統(tǒng)購包銷取得顯著效果的實踐，當(dāng)時黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人將社會主義與計劃經(jīng)濟畫等號的認識，乃至傳統(tǒng)中國家長制、等級制的影響，都促使新中國成立初期選擇計劃經(jīng)濟體制[4]。從更深遠的治理轉(zhuǎn)型上看，新中國成立初期在探索形成社會主義國家治理新秩序和國家建構(gòu)新模式中，選擇計劃經(jīng)濟體制能夠在最短時間內(nèi)最大限度地改變舊中國治理秩序混亂、國家能力孱弱的不堪局面，能夠在全國范圍內(nèi)將人口與資源、物質(zhì)與精神等集中到社會主義革命和建設(shè)事業(yè)中，能夠切實改變一窮二白、滿目瘡痍的局面，能夠為民族獨立、人民解放和國家富強、人民富裕提供基礎(chǔ)和保障。

總體而言，社會主義革命和建設(shè)時期，由于整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全面納入計劃管理的軌道，計劃經(jīng)濟體制進一步與國家上層建筑密切結(jié)合，并全面滲透到特定社會歷史條件下的治國理政與政府治理中，從而形成了依計劃治國的治理體制。

(二)依計劃治國的治理體制的展開

依計劃治國的治理體制有其形成的理論邏輯和實踐邏輯。就理論邏輯而言，依計劃治國的治理體制的形成，是馬克思主義生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑辯證關(guān)系原理在我國社會主義革命和建設(shè)時期的理論實踐和邏輯展開。新中國成立初期，雖然生產(chǎn)資料社會主義公有制初步確立，但生產(chǎn)力發(fā)展水平不高，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱。而在此經(jīng)濟基礎(chǔ)上形成的計劃經(jīng)濟體制，有助于解放和發(fā)展生產(chǎn)力，并建立與之相適應(yīng)的政治法律制度。同時，為保障計劃經(jīng)濟體制的穩(wěn)固建立和有效運行，在政治法律制度層面必須建立依計劃治國的治理體制。就實踐邏輯而言，社會主義革命和建設(shè)時期，在治國理政方面黨和國家并無系統(tǒng)成熟的理論支撐，主要依靠黨和人民的自主探索和實踐。馬克思、恩格斯基于“巴黎公社”斗爭實踐闡發(fā)的治理構(gòu)想，列寧、斯大林開創(chuàng)的“蘇聯(lián)式”社會主義政治體制與治理模式等，均難以滿足新中國治國理政的現(xiàn)實需要。而計劃經(jīng)濟體制作為特定社會歷史條件下的選擇，已經(jīng)在經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域彰顯優(yōu)勢，并取得巨大成效，進而與治國理政諸要素密切結(jié)合，從而形成并確立了依計劃治國的治理體制。依計劃治國的治理體制在社會主義革命和建設(shè)中發(fā)揮了巨大作用，確保了國家建設(shè)沿著正確的方向發(fā)展，確保了國家安全穩(wěn)定不受敵對勢力的干擾與破壞。

社會主義革命和建設(shè)時期，依計劃治國的治理體制具有多維度的治理內(nèi)涵。所謂依計劃治國的治理體制，系指基于計劃經(jīng)濟體制的制度慣性與路徑依賴，將高度集中的運行邏輯推廣到治國理政全過程，從而在目標(biāo)設(shè)定、機構(gòu)建置、職能賦予、行動落實、資源調(diào)配等方面打上深刻的計劃烙印。從新中國成立初期的具體治理實踐中，可以透視出依計劃治國的治理體制的多維度治理內(nèi)涵。在目標(biāo)設(shè)定上，如毛澤東于1952年9月在中共中央書記處會議上提出：“我們現(xiàn)在就要開始用十年到十五年的時間基本上完成社會主義的過渡，而不是十年或者更長時間以后才開始過渡?！痹偃?958年5月，中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會第二次會議正式通過社會主義建設(shè)總路線，號召全黨和全國人民爭取在15年或者更短時間內(nèi)，在主要工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量上“超英趕美”。同年8月，國家確定一批工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高指標(biāo)，作為“大躍進”的主要任務(wù)。這些目標(biāo)和任務(wù)都需要按計劃加以完成，因而形成了“計劃就是法”的樸素認識。在機構(gòu)建置上，由于以國家計劃委員會為核心的計劃管理部門和確保計劃實施的經(jīng)濟管理部門體系龐大，從而形成條塊分割的權(quán)力結(jié)構(gòu)，地方政府治理權(quán)限具有不完整性，中央部委管理職能具有貫穿性。在職能賦予上，國家計劃管理部門與經(jīng)濟管理部門擁有從宏觀到微觀的指令性權(quán)力，地方和企業(yè)缺乏自主空間。在行動落實上，國民經(jīng)濟計劃的執(zhí)行和推進有著嚴密的監(jiān)管機制與追責(zé)機制，監(jiān)管和追責(zé)缺乏靈活性。在資源調(diào)配上，集中力量辦大事、全國一盤棋、大會戰(zhàn)是典型的資源調(diào)配話語及模式，資源調(diào)配高度集中。此外，“五四憲法”序言明確提出“有計劃地進行經(jīng)濟建設(shè)”，且在正文中六次提及“經(jīng)濟計劃”或“有計劃的發(fā)展”；國務(wù)院以法令形式發(fā)布國民經(jīng)濟發(fā)展計劃，政府治理實踐中存在“計劃就是法”的普遍性認知；“‘一五’計劃”提出建立社會主義的國民經(jīng)濟與工業(yè)體系，等等。凡此種種，都為依計劃治國的治理體制的確立提供了法律背書和治理依據(jù)，也使該體制成為特定社會歷史條件下治國理政體系的重要組成部分。

二、依政策行政的治理制度

社會主義革命和建設(shè)時期，高度集中的計劃經(jīng)濟體制不僅造就了依計劃治國的治理體制，而且也形成了依政策行政的治理制度。(1)“依計劃治國”與“依政策行政”中的“計劃”與“政策”并非單純地指向某一具體文本或事物，更多的是在類型學(xué)意義上用以概括特定社會歷史時期治國理政與政府治理的總體風(fēng)貌，也有學(xué)者將其表述為“依政策治國”。參見周永生：《實現(xiàn)依政策治國到依法治國的歷史轉(zhuǎn)變》，《西南民族學(xué)院學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2003年第2期，第235-236頁。

(一)依政策行政的治理制度的形成

新中國成立后，中國政府頒布《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，并將其作為臨時憲法，直至1954年才通過第一部《中華人民共和國憲法》。由于常態(tài)化的法律制度供給不足，政府只能以黨和國家政策作為行政管理的依據(jù)，進而形成特殊形態(tài)的行政規(guī)范制度。

社會主義革命和建設(shè)時期，依政策行政的治理制度有其形成的基礎(chǔ)和依據(jù)。中國共產(chǎn)黨成立初期，制定《中國共產(chǎn)黨的第一個決議》《中國共產(chǎn)黨第一次對于時局的主張》《中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會宣言》等一系列重要文件，旗幟鮮明地宣傳黨的革命綱領(lǐng)，提出土地、婚姻、民族、政法等領(lǐng)域政策。如1922年6月15日制定的《中國共產(chǎn)黨第一次對于時局的主張》，明確提出黨在政法領(lǐng)域十一項政策：改正協(xié)定關(guān)稅制，取消列強在華各種治外特權(quán)，清償鐵路借款，完全收回管理權(quán)；肅清軍閥，沒收軍閥官僚的財產(chǎn)，將他們的田地分給貧苦農(nóng)民；采用無限制的普通選舉制；保障人民結(jié)社集會言論出版自由權(quán)，廢止治安警察條例及壓迫罷工的刑律；制定保護童工女工的法律及一般工廠衛(wèi)生工人保險法；制定限制租課率的法律；實行強迫義務(wù)教育；廢止厘金及其他額外的征稅；改良司法制度，廢止死刑，廢止肉刑；征收累進率的所得稅；承認婦女在法律上與男子有同等的權(quán)利。這些政策和主張，都不同程度地成為黨后續(xù)執(zhí)政的制度基礎(chǔ)和依據(jù)。1927年以后，黨在不同歷史階段的革命根據(jù)地政權(quán)建設(shè)與政府治理中，先后實行了土地革命政策、抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政策和新民主主義政策，各階段革命根據(jù)地也根據(jù)這些政策制定一系列具體的法令法規(guī)和政策文件，涉及政權(quán)建設(shè)、政府組織、行政決策、社會治理等廣闊領(lǐng)域，這不僅奠定了新中國行政法的紅色基因，也為計劃經(jīng)濟時代依政策行政的行政法生成路徑作出了探索[5]。1949年2月22日，中共中央頒布的《關(guān)于廢除國民黨的六法全書與確立解放區(qū)的司法原則的指示》(以下簡稱《司法原則的指示》)規(guī)定：“人民的司法工作不能再以國民黨的六法全書為依據(jù)，而應(yīng)該以人民的新的法律作依據(jù)。在人民新的法律還沒有系統(tǒng)地發(fā)布以前，應(yīng)該以共產(chǎn)黨政策以及人民政府與人民解放軍已發(fā)布的各種綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議作依據(jù)。目前，在人民的法律還不完備的情況下，司法機關(guān)的辦理原則應(yīng)該是：有綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議規(guī)定者，從綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議規(guī)定；無綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議規(guī)定者，從新民主主義的政策?！睆摹端痉ㄔ瓌t的指示》規(guī)定的“新民主主義的政策”看，“新民主主義的政策”雖然只是人民司法工作依據(jù)的兜底選項，位列“綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議”之后，但由于當(dāng)時以及后來一段時期“法律、命令、條例”供給不足，且“綱領(lǐng)、決議”與“政策”具有同構(gòu)性和相似性，故而“新民主主義的政策”以及隨后的社會主義各項政策，得以進入新中國司法體系乃至整個法治體系，也為新中國行政法律制度形成提供了依據(jù)?！端痉ㄔ瓌t的指示》堅決廢除國民黨政權(quán)的“偽法統(tǒng)”和“六法全書”，鄭重確立人民司法機關(guān)審判活動的原則依據(jù)，在相當(dāng)長的時期內(nèi)指引著新中國法治發(fā)展道路和司法工作走向，對新中國法治建設(shè)產(chǎn)生了深遠影響[6]。

在法律制度供給不足情況下，依政策行政不僅是緩解“無法可依”的權(quán)宜之計，而且為依計劃治國提供了依據(jù)。特別是依計劃治國的治理體制確立后，依政策行政的治理制度隨之獲得了巨大的生存空間和延續(xù)慣性，其所具有的緩解計劃剛性、增強治理柔性的價值與功能，在社會主義革命和建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。依政策行政中的“政策”，是中國共產(chǎn)黨基于自身使命擔(dān)當(dāng)和國家建設(shè)目標(biāo)確立的行動準(zhǔn)則，并具有鮮明的階級屬性與政治屬性，在我國國家治理實踐中具有強大的生命力和創(chuàng)造力，也為這一時期行政法律的形成開辟了獨特路徑。

(二)依政策行政的治理制度展開

當(dāng)代學(xué)者通常將計劃與政策連帶討論，其實兩者之間有內(nèi)在張力，正是在兩者異同比較中，依政策行政的治理制度才得以凸顯。首先，依計劃治國與依政策行政具有邏輯同構(gòu)性。依計劃治國的核心特征是高度集中，以整齊劃一、按部就班、令行禁止為基本要求，具有高度剛性。這些特征在政府治理方面表現(xiàn)得尤為突出，也符合行政權(quán)力運行的一般慣性，更是依政策行政所欲實現(xiàn)的秩序樣態(tài)。其次，依計劃治國與依政策行政具有內(nèi)容轉(zhuǎn)化性。在社會主義革命和建設(shè)時期的話語體系中，計劃與政策均具有高度豐富的實踐內(nèi)涵，都是黨和國家為實現(xiàn)特定歷史時期路線和任務(wù)而制定的不同層面的行動準(zhǔn)則。綜合性的全局計劃可以轉(zhuǎn)化為分領(lǐng)域的單項政策，抽象的政策也需要借助具體的計劃獲得落實。最后，依計劃治國與依政策行政具有功能互補性。計劃具有很強的剛性，在編制、執(zhí)行與監(jiān)督上缺乏彈性空間，由此帶來的治理效果也是彈性不足。相較而言，政策具有較強的彈性，政策的表達、理解與適用均具有因地制宜的靈活性。正是在剛性計劃與彈性政策功能互補的意義上，新中國特定社會歷史時期的治國理政才“立治有體，施治有序”。

依政策行政為社會主義革命和建設(shè)時期行政法的形成提供了可能。以社會福利政策為例，新中國成立初期，中國經(jīng)濟可謂“一窮二白”，新生的人民政權(quán)仍然基于黨和國家建設(shè)目標(biāo)制定了社會福利政策，并在較短時間內(nèi)建立起社會福利體系。如通過“高就業(yè)、低工資、高福利”的方式在單位內(nèi)保障就業(yè)職工的福利，通過“民政福利”的方式保障未就業(yè)單位以外人員的福利，在農(nóng)村實行“五保戶”福利制度。但這一時期社會福利政策在單位與非單位、城市與農(nóng)村保障水平上具有較大的差別。這種體系性保障與差異化格局，是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物；這種條塊分割與相對封閉的制度，是依計劃治國的治理體制的直接投影；這種社會福利政策運行模式，是社會福利資源實行自上而下指令性配置的結(jié)果。在此政策背景、治理體制與制度結(jié)構(gòu)下，以1951年《勞動保險條例》為統(tǒng)領(lǐng)，以《工會法》《職工生活困難補助辦法》《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》等為主干的新中國社會福利行政法規(guī)范體系得以初步形成[7]。由此可見，社會主義革命和建設(shè)時期，中國行政法的形成與計劃經(jīng)濟體制以及黨和國家政策密不可分。習(xí)近平總書記指出：“黨的政策是國家法律的先導(dǎo)和指引，是立法的依據(jù)和執(zhí)法司法的重要指導(dǎo)。要善于通過法定程序使黨的主張成為國家意志、形成法律，通過法律保障黨的政策有效實施，確保黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨的政策成為國家法律后，實施法律就是貫徹黨的意志，依法辦事就是執(zhí)行黨的政策?！盵8]

三、社會主義革命和建設(shè)時期行政法的基本樣態(tài)

社會主義革命和建設(shè)時期，依計劃治國的治理體制和依政策行政的治理制度蘊含著行政法形成和發(fā)展的內(nèi)在邏輯，也催生出特定社會歷史條件下行政法的基本樣態(tài)。在依計劃治國的治理體制下，政府是重要而直接的治理主體，黨的政策需要通過政府治理予以落實，各級單位則是貫徹黨和政府治理意圖的基本單元。這一時期雖然體系化的行政法制建設(shè)成果不多，但也先后制定頒布若干體現(xiàn)計劃與政策內(nèi)涵的法律法令。就行政組織法而言，先后制定頒布《中央人民政府組織法》《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》《省人民政府組織通則》《市人民政府組織通則》《大城市區(qū)人民政府組織通則》《縣人民政府組織通則》《區(qū)人民政府及區(qū)公所組織通則》《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》等法律法令，建立起適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制需要的組織法律制度。就人事行政法而言，這一時期人事行政法律規(guī)范通常由中央人民政府、政務(wù)院(1954年為國務(wù)院)及其各部以及地方政府，以命令或文件的形式頒發(fā)實施。如國務(wù)院于1955年發(fā)布《關(guān)于國家機關(guān)工作人員全部實行工資制和改行貨幣工資制的命令》，主要涉及選任標(biāo)準(zhǔn)、錄用制度、干部分類、待遇制度等。就行政行為法而言，這一時期的代表性立法是1957年制定的《治安管理處罰條例》。該條例共31條，對違反治安管理行為的種類與表現(xiàn)形式，以及治安管理處罰種類、處罰原則、裁決機關(guān)及執(zhí)行處罰的程序等作了具體規(guī)定。該條例的公布施行，不僅有助于整頓當(dāng)時的社會秩序，而且開創(chuàng)了新中國社會治安領(lǐng)域行政處罰與刑事處罰二元并立的制裁結(jié)構(gòu)體系。就行政救濟法而言，雖然行政訴訟制度有憲法依據(jù)和組織法空間，但并未落到實處，實踐中主要以行政監(jiān)察、信訪制度和檢察監(jiān)督承載“民告官”的制度功能，其典型立法是政務(wù)院1951年印發(fā)的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》。同時，在部門行政法領(lǐng)域，這一時期也制定一些法令文件，如《關(guān)于城市房產(chǎn)權(quán)的幾項原則決定》(1950年)、《保障發(fā)明權(quán)與專利權(quán)暫行條例》(1950年)、《關(guān)于取締黑律師及訟棍事件的通報》(1950年)、《國民經(jīng)濟計劃編制暫行辦法》(1952年)、《公私合營工業(yè)企業(yè)暫行條例》(1954年)、《中國科學(xué)院科學(xué)獎金暫行條例》(1955年)、《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》(1955年)、《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》(1956年)等[9]。

習(xí)近平總書記指出：“設(shè)計和發(fā)展國家政治制度，必須注重歷史和現(xiàn)實、理論和實踐、形式和內(nèi)容有機統(tǒng)一。要堅持從國情出發(fā)、從實際出發(fā)，既要把握長期形成的歷史傳承，又要把握走過的發(fā)展道路、積累的政治經(jīng)驗、形成的政治原則，還要把握現(xiàn)實要求、著眼解決現(xiàn)實問題，不能割斷歷史，不能想象突然就搬來一座政治制度上的‘飛來峰’。”[10]在新中國成立之初，黨領(lǐng)導(dǎo)人民選擇以人民代表大會制度作為我國根本政治制度，在此基礎(chǔ)上建立起嶄新的人民民主政權(quán)及其法律政策體系，其中也包括嶄新的社會主義政府治理體系及其行政法制體系。在這一體系中，人民當(dāng)家作主的政治體制極大地提升了政府治理的民主正當(dāng)性，為人民服務(wù)的初心使命強化了政府治理的權(quán)力監(jiān)督性，黨的領(lǐng)導(dǎo)從根本上保障了政府治理法治化進程。這一時期在探索形成社會主義國家治理新秩序和政府治理新模式的同時，高度集中的計劃經(jīng)濟體制造就了依計劃治國的治理體制和依政策行政的治理制度。這種治理體制和制度有其存在的歷史必然性和合理性，也形塑了行政法制基本樣態(tài)。這種特定社會歷史條件下形成的政府治理法治化形態(tài)，具有獨特的基因、風(fēng)格與氣質(zhì)，其在人治與法治的選擇、治官與治民的側(cè)重、國家與社會的分野、政府與市場的角色等正反兩方面經(jīng)驗，至今仍值得認真對待。