文|唐夢(mèng)輝 吳廷瑞 張博 劉紅星 趙璽

1.國家航天局對(duì)地觀測(cè)與數(shù)據(jù)中心 2.中國空間技術(shù)研究院

一、前言

PPP（Public-Private-Partnership）即公私合營模式，是指政府公共部門與社會(huì)資本合作過程中，讓社會(huì)資本所掌握的資源用以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。該模式通常被定義為政府資本和社會(huì)資本共同投資，將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)的方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，促使政府與社會(huì)資本建立起風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的合作伙伴關(guān)系。社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中能夠獲得一定程度的社會(huì)影響力和經(jīng)濟(jì)收益，有助于提高其自身競(jìng)爭(zhēng)力。在項(xiàng)目建設(shè)過程中遇到的風(fēng)險(xiǎn)也因社會(huì)資本的加入實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，提高了項(xiàng)目抗風(fēng)險(xiǎn)能力和建設(shè)的成功率，項(xiàng)目建設(shè)完成后投入到運(yùn)營階段，實(shí)現(xiàn)雙方利益共享。

在PPP模式的應(yīng)用中最具代表性的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，而在航天領(lǐng)域中PPP模式的實(shí)踐較為匱乏。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等傳統(tǒng)領(lǐng)域中PPP模式已經(jīng)建立起完善的規(guī)則體系，而在航天領(lǐng)域中PPP模式還有很大的發(fā)展空間。由于航天領(lǐng)域項(xiàng)目具有投資成本高、時(shí)間跨度長的特點(diǎn)，采用PPP模式能夠減少政府資金投入、降低風(fēng)險(xiǎn)，又因社會(huì)資本的加入可實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目效率的提升和雙方利益的共享。但是并不是所有PPP項(xiàng)目都能成功運(yùn)作，是否采用PPP模式、采用何種PPP模式、如何確保PPP模式成功運(yùn)作是當(dāng)前較為重要的研究方向。為此，對(duì)政府和社會(huì)資本來說，清楚地分析出PPP模式需重點(diǎn)關(guān)注的方面至關(guān)重要。如何通過PPP模式吸引社會(huì)資本加入我國航天強(qiáng)國建設(shè)，把政府機(jī)構(gòu)不擅長的領(lǐng)域交給社會(huì)資本來實(shí)施，實(shí)現(xiàn)整個(gè)航天強(qiáng)國建設(shè)效率的提升，是目前亟待解決的關(guān)鍵問題。

二、國外航天領(lǐng)域PPP模式的發(fā)展歷程

PPP模式于1982年起源于英國，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，PPP模式的系統(tǒng)研究已經(jīng)較為深入，但是在不同領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式卻大不相同，在航天領(lǐng)域PPP模式發(fā)展較早的是英俄美三國。

英國的PPP模式由私人投資戰(zhàn)略（PFI）發(fā)展而來，是對(duì)建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOT）模式的進(jìn)一步改進(jìn)。PFI是由政府部門根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的社會(huì)需求來提出需要建設(shè)的項(xiàng)目，然后通過招投標(biāo)的方式，從獲得特許經(jīng)營權(quán)的社會(huì)資本中選定負(fù)責(zé)該項(xiàng)目建設(shè)與經(jīng)營的企業(yè)，在特許期結(jié)束后將所經(jīng)營的項(xiàng)目完好地、無債務(wù)地歸還政府，而社會(huì)資本則從政府部門或接受服務(wù)方收取費(fèi)用以回收成本的項(xiàng)目融資方式。英國PPP模式的規(guī)則體系包含三部分：一為相關(guān)的PPP政策，起到宣傳性作用；二為PPP指引，起到解釋性作用；三為PPP標(biāo)準(zhǔn)化合同，起到法律作用，以上三部分組成了航天PPP模式應(yīng)用中的政策環(huán)境、支持條件、管理方式以及規(guī)范和制約要求。由于在制度層面較為僵化，英國PPP模式在航天領(lǐng)域的應(yīng)用較為受限。

俄羅斯自1992年經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面轉(zhuǎn)型以來，發(fā)展一直飽受投資匱乏、資金短缺以及過分依賴資源產(chǎn)業(yè)等因素的制約，因此俄羅斯引入英國的PPP模式進(jìn)行初步嘗試，也是為消除這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約因素。20世紀(jì)末，俄羅斯首次在有關(guān)國家發(fā)展的任務(wù)和目標(biāo)計(jì)劃中提及了PPP相關(guān)概念，但當(dāng)時(shí)只是概念性的陳述，直到2005年俄羅斯通過的《特許權(quán)協(xié)議法》才正式提出PPP模式?！?006—2008年俄羅斯聯(lián)邦中長期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綱要》進(jìn)一步規(guī)定了PPP模式的主要優(yōu)先方向和若干形式。不過在諸多規(guī)制體系中，航天領(lǐng)域的PPP模式在俄羅斯并沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展和顯著的效益。

美國是航天領(lǐng)域PPP模式應(yīng)用最好、受益最大的國家。以其施行的太空戰(zhàn)略建設(shè)為例，1994年NASA經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)空前赤字，研發(fā)受到很大阻礙，因此NASA推出“技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃”進(jìn)行刺激性改革。“技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃”是指拿出每年預(yù)算的20%用來支持商業(yè)合作伙伴研發(fā)新技術(shù)。在“技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃”中，波音公司和洛馬公司都是NASA的長期合作伙伴，擁有50多年的航天發(fā)射經(jīng)驗(yàn)和強(qiáng)勁實(shí)力。兩家航天公司分別設(shè)計(jì)了兩種用途類似但是結(jié)構(gòu)不同的運(yùn)載火箭，這不僅為NASA節(jié)省了一大筆研發(fā)費(fèi)用，還大大提高了美國在火箭發(fā)射上的領(lǐng)先水平。美國通過鼓勵(lì)社會(huì)資本開展太空探索活動(dòng)，不僅讓美國在航天領(lǐng)域以較低的成本領(lǐng)先于世界，奠定了美國在太空戰(zhàn)略上的優(yōu)勢(shì)，也讓參與到“技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃”中的商業(yè)企業(yè)憑借技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)發(fā)展成為行業(yè)領(lǐng)袖，形成了國防太空戰(zhàn)略發(fā)展與商業(yè)公司的合作共贏。美國政府所采用的是PPP模式中的建設(shè)—擁有—經(jīng)營（BOO）模式，即私人部門投資，建設(shè)并永久擁有和經(jīng)營該基礎(chǔ)設(shè)施或技術(shù)服務(wù)、接受政府監(jiān)督的模式，在航天領(lǐng)域運(yùn)用中達(dá)到了很好的效果。

英、俄、美三國航天領(lǐng)域PPP模式的發(fā)展歷程中，BOT模式、BOO模式都有成功應(yīng)用的案例，其中美國PPP模式在航天領(lǐng)域的應(yīng)用最為成功，其經(jīng)驗(yàn)可以為我國PPP模式在航天領(lǐng)域乃至衛(wèi)星項(xiàng)目落地提供參考。

三、我國衛(wèi)星項(xiàng)目PPP模式的探索

高分多模衛(wèi)星項(xiàng)目是我國首個(gè)采用PPP模式的民用航天科研項(xiàng)目，是實(shí)現(xiàn)空間基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)化運(yùn)營的有益探索。該項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式實(shí)施，社會(huì)資本為中國四維測(cè)繪技術(shù)有限公司和中國長城工業(yè)集團(tuán)有限公司組成的聯(lián)合體（以下簡稱聯(lián)合體）。四維公司是國內(nèi)市場(chǎng)亞米級(jí)遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)供給的主渠道，是國內(nèi)首個(gè)高分辨率遙感衛(wèi)星高景衛(wèi)星星座的建設(shè)運(yùn)營主體。中國長城工業(yè)集團(tuán)有限公司是中國政府授權(quán)提供商業(yè)發(fā)射、衛(wèi)星系統(tǒng)以及從事空間技術(shù)合作的商業(yè)機(jī)構(gòu)。在高分多模項(xiàng)目上，由聯(lián)合體和中央財(cái)政共同出資，其中聯(lián)合體出資約占16%，政府出資約占84%。政府負(fù)責(zé)高分多模衛(wèi)星的研制、數(shù)據(jù)接收以及一級(jí)產(chǎn)品的加工；社會(huì)資本方承擔(dān)衛(wèi)星研制部分費(fèi)用，擁有衛(wèi)星8年運(yùn)營權(quán)益，運(yùn)營期間按照合同免費(fèi)向主要用戶部門提供公益服務(wù)數(shù)據(jù)，向商業(yè)客戶提供標(biāo)準(zhǔn)或高級(jí)數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務(wù)，運(yùn)營期滿后衛(wèi)星使用權(quán)收回政府方。

高分多模衛(wèi)星于2020年7月3日由長征四號(hào)乙運(yùn)載火箭在太原發(fā)射。該衛(wèi)星擁有1個(gè)全色、8個(gè)多光譜譜段相機(jī)，分辨率優(yōu)于0.5m，主要應(yīng)用于資源、測(cè)繪、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、林業(yè)等多個(gè)行業(yè)的幾十種業(yè)務(wù)，滿足自然資源、調(diào)查監(jiān)測(cè)、開發(fā)利用、地質(zhì)勘查以及應(yīng)急減災(zāi)、農(nóng)業(yè)調(diào)查、住建監(jiān)測(cè)、林業(yè)保護(hù)等領(lǐng)域的高精度數(shù)據(jù)需求。經(jīng)過在軌測(cè)試階段后，國家航天局發(fā)布首批20余幅亞米級(jí)立體光學(xué)影像產(chǎn)品，包括北京、內(nèi)蒙古東四聯(lián)盟、蘭州、嘉峪關(guān)、葛洲壩等區(qū)域的地標(biāo)影像。圖1（a）所示為葛洲壩衛(wèi)星影像，清晰可見大壩泄洪情景，壩上水流與旁邊平靜的兩岸形成鮮明對(duì)比。圖1（b）是蘭州雁灘黃河大橋，畫質(zhì)清晰，黃河水波紋明顯，細(xì)節(jié)十分豐富。

圖1 高分多模衛(wèi)星影像

高分多模衛(wèi)星的高分辨率使得在滿足用戶公益需求的基礎(chǔ)上，具有很強(qiáng)的商業(yè)應(yīng)用前景，這對(duì)于社會(huì)資本有著很強(qiáng)的吸引力。因此探索采用PPP模式來進(jìn)行高分多模衛(wèi)星項(xiàng)目的實(shí)施，為商業(yè)航天的發(fā)展開辟了一條新的道路。高分多模衛(wèi)星項(xiàng)目中政府授權(quán)國家航天局對(duì)地觀測(cè)與數(shù)據(jù)中心為PPP模式的實(shí)施機(jī)構(gòu)，代表政府方與社會(huì)資本方簽訂合同，對(duì)社會(huì)資本方提供公益服務(wù)質(zhì)量和商業(yè)推廣服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和考核。

高分多模衛(wèi)星項(xiàng)目采用的是BOT模式，該模式是特許經(jīng)營的運(yùn)作方式，適用于投資量較大的PPP項(xiàng)目，比較適用于航天領(lǐng)域。在衛(wèi)星項(xiàng)目應(yīng)用BOT模式，促使政府與社會(huì)資本成立合作平臺(tái)，平臺(tái)從政府獲得建設(shè)和經(jīng)營的特許權(quán)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目從融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營直至項(xiàng)目最后的移交等全過程的運(yùn)作，具體發(fā)展模式流程見圖2。合作平臺(tái)擁有建設(shè)完成后的航天項(xiàng)目的使用權(quán)、收益權(quán)以及政府給予的特殊補(bǔ)貼，政府借助社會(huì)資本以較低成本建設(shè)我國空間基礎(chǔ)設(shè)施，在特許經(jīng)營期到期后，平臺(tái)將其所有權(quán)交還給政府。

圖2 衛(wèi)星項(xiàng)目BOT發(fā)展模式

我國衛(wèi)星項(xiàng)目PPP模式的推行離不開國家支持，未來相對(duì)于社會(huì)資本最大的吸引力是通過PPP模式帶來的航天領(lǐng)域項(xiàng)目收益。高分多模衛(wèi)星項(xiàng)目PPP模式的探索開創(chuàng)了我國航天領(lǐng)域PPP模式應(yīng)用的先河，其示范作用有助于PPP模式在航天領(lǐng)域進(jìn)一步發(fā)揮作用。但同時(shí)，也應(yīng)總結(jié)實(shí)踐中經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、借鑒國外先進(jìn)做法，不斷完善規(guī)則體系，助力提高航天項(xiàng)目建設(shè)效率和效益。

四、衛(wèi)星項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)

基于我國航天領(lǐng)域PPP模式的探索實(shí)踐，影響PPP模式成功與否的因素復(fù)雜多樣。結(jié)合PPP模式在我國其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用，后續(xù)衛(wèi)星項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式需重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面。

1.政府層面

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，從世界銀行的統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出基建領(lǐng)域PPP模式在各國的發(fā)展情況有較為明顯的差距。這是由于PPP模式的應(yīng)用，會(huì)促進(jìn)投融資結(jié)構(gòu)的革新和引起政府管理模式的重大變化。政策環(huán)境對(duì)PPP模式的發(fā)展有較大影響。此外，PPP模式的發(fā)展還會(huì)受到金融體系、社會(huì)環(huán)境等因素的影響。因此，針對(duì)航天領(lǐng)域同樣要考慮這些因素對(duì)PPP模式的影響，從政府層面上主要影響因素包括以下兩類。

（1）成熟的政策環(huán)境

PPP模式在應(yīng)用過程中涉及財(cái)政、招投標(biāo)、投融資、產(chǎn)業(yè)服務(wù)和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)收等多方面的工作，其管理模式要比傳統(tǒng)投資模式更為復(fù)雜與多樣。針對(duì)航天領(lǐng)域的PPP模式，政府和社會(huì)資本在整個(gè)項(xiàng)目中的角色、權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)都要通過法律文件進(jìn)行規(guī)定，因此需要有專門的法規(guī)政策來約束雙方的行為。完善的政策環(huán)境能夠增強(qiáng)社會(huì)資本的投資信心，但我國目前針對(duì)航天領(lǐng)域PPP模式的法規(guī)文件尚為空白，由合作雙方簽訂的合同可能存在可實(shí)施性與適應(yīng)性較差的問題。由于缺乏國家層面的政策支持，存在社會(huì)資本由于不確定性而放棄投資的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）健全的金融體系

衛(wèi)星項(xiàng)目一般具有需求資金規(guī)模大、周期長的特點(diǎn)，因此合理安排投資構(gòu)成比例、選擇適當(dāng)?shù)馁Y金形式及投資退出渠道是實(shí)現(xiàn)衛(wèi)星項(xiàng)目PPP模式應(yīng)用的關(guān)鍵因素。健全的金融體系能夠?yàn)楹教祉?xiàng)目應(yīng)用PPP模式提供強(qiáng)有力的資金支撐，由于我國金融市場(chǎng)發(fā)育還不充分、金融管制較為嚴(yán)格等原因，項(xiàng)目融資缺乏多樣化手段。目前我國的融資體系尚不完全適應(yīng)航天項(xiàng)目PPP模式，只有較少的金融機(jī)構(gòu)能夠提供航天保險(xiǎn)、資金等支持，導(dǎo)致航天項(xiàng)目所需的中長期資金來源不多且退出渠道有限，這在一定程度上制約了航天項(xiàng)目社會(huì)資本參與投資的積極性。

2.社會(huì)資本層面

衛(wèi)星項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式的實(shí)際融資、產(chǎn)品應(yīng)用等大部分工作都是由合作的社會(huì)資本承擔(dān)。由于航天項(xiàng)目普遍具有技術(shù)難度大、風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)，PPP模式實(shí)施的成功關(guān)鍵是選擇有能力的社會(huì)資本參與建設(shè)。

（1）合作社會(huì)資本的信用

衛(wèi)星項(xiàng)目可能會(huì)涉及較多商業(yè)秘密及內(nèi)部信息，政府一般無法承擔(dān)項(xiàng)目泄密和項(xiàng)目中斷的后果，在與社會(huì)資本的合作中處于較為被動(dòng)的角色。在與社會(huì)資本合作過程中，一方面需要政府方能夠按合同履約，另一方面合作社會(huì)資本的信用對(duì)確保航天項(xiàng)目PPP模式的順利實(shí)施有著較大的影響。

（2）合作社會(huì)資本的管理水平

衛(wèi)星項(xiàng)目一般具有投資大、周期長、參與主體多、風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)，為保障項(xiàng)目的成功，對(duì)合作社會(huì)資本的管理水平有著極高要求。其中也包括技術(shù)水平、財(cái)務(wù)水平及應(yīng)對(duì)環(huán)境變化和意外事件的處理能力，尤其是需要合作社會(huì)資本具有通過航天技術(shù)轉(zhuǎn)化成可創(chuàng)收產(chǎn)品或服務(wù)的創(chuàng)新能力。

3.項(xiàng)目層面

在具體項(xiàng)目層面，采用PPP模式的適用性是需要關(guān)注的重點(diǎn)。對(duì)政府和社會(huì)資本來說，采用何種投融資結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分擔(dān)機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)各自利益的最大化，是航天領(lǐng)域PPP模式在項(xiàng)目層面需要考慮的問題。

（1）適合的投融資結(jié)構(gòu)與運(yùn)作方式

考慮衛(wèi)星項(xiàng)目的建設(shè)成本、運(yùn)營收入等諸多因素，選擇相適應(yīng)的投融資結(jié)構(gòu)與運(yùn)作方式，是確保在航天領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式成功的關(guān)鍵。常見的投融資有股權(quán)、債務(wù)、租賃、混合等多種方式，社會(huì)資本不同的投融資結(jié)構(gòu)會(huì)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)的擁有程度及參與運(yùn)作的方式產(chǎn)生不同的影響。股權(quán)、分工合作、特許經(jīng)營和購買公共服務(wù)等不同運(yùn)作方式的選擇，政府支持的程度也會(huì)有所不同，而項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)與運(yùn)作方式的選擇有著密切關(guān)系，因此選擇適合的運(yùn)作方式尤為重要。

（2）合理的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分擔(dān)機(jī)制

由于衛(wèi)星項(xiàng)目自身具有高風(fēng)險(xiǎn)的屬性，因此應(yīng)用PPP模式需要關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分擔(dān)機(jī)制，首先需要識(shí)別可能導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，包括政策環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。在識(shí)別出風(fēng)險(xiǎn)因素后，如何分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)同樣重要，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)過程中，要堅(jiān)持公平和成本最優(yōu)原則，才能使合作雙方達(dá)到共贏。政府若為吸引社會(huì)資本承擔(dān)過多的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)使社會(huì)資本獲得無風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)同時(shí)增加政府壓力，反之，政府將過多的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)資本致使超出其風(fēng)險(xiǎn)承受能力范圍，則不利于雙方合作關(guān)系的維系與可持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié)語

PPP模式的本質(zhì)就是政府與社會(huì)資本各自發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，共同經(jīng)營項(xiàng)目。在航天領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)過程中，把政府不擅長的任務(wù)交給社會(huì)資本，可以利用社會(huì)資本在管理和技術(shù)創(chuàng)新方面的優(yōu)勢(shì)，提升航天領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)效率和運(yùn)營水平，同時(shí)還可以降低項(xiàng)目采辦成本，有利于加速航天強(qiáng)國建設(shè)步伐。隨著高分多模衛(wèi)星項(xiàng)目PPP模式的初見成效，后續(xù)PPP模式在衛(wèi)星項(xiàng)目的應(yīng)用還應(yīng)大膽嘗試，以探索更為適應(yīng)國情的航天領(lǐng)域PPP模式。