王立東

(國家自然科學基金委員會 科研誠信建設辦公室， 北京 100085)

科研誠信治理問題的提出，緣于科研不端案件進入公眾視野后所引發(fā)的一系列社會問題及連鎖反應。針對治理的目標變化、理念更新、手段升級等，各國都在不斷思考和探索治理模式的改進與升級，而這其中治理機構的角色定位和職能設置，又是一個具有基礎性地位的重要問題。

一、各國現(xiàn)有治理機構運作模式

隨著科研不端事件的出現(xiàn)與頻發(fā)，科研不端行為治理機構經歷了一個從無到有的過程，其權限設置、制度程序、人員配比、治理模式等也隨之發(fā)生巨大變化。就治理機構而言，現(xiàn)階段主要有兩種組織模式，一種是由官方機構主導的管控模式，另一種是由科學共同體主導的自治模式。

1. 管控模式

該模式還可類型化為兩種組織形式，一種是設立全國性統(tǒng)一的管控機構，一種是由政府部門或其分支機構負責相關領域的科研不端行為治理。

丹麥、挪威等國設立了全國性統(tǒng)一的科研不端行為管控機構。丹麥于1992年設立學術不端委員會(Danish Committees on Scientific Dishonest，DCSD)，作為負責科研誠信管理和學術不端行為調查處理的專門機構，對丹麥所有研究領域的科研不端問題進行調查和處理，并對全國性重大科研不端行為進行獨立調查、作出裁決[1]。挪威于2006年在相關法案授權下建立了國家科研不端行為調查委員會，由7名委員和4名候補委員組成，主要對所有學科領域內的科研不端行為指控進行調查、評估和裁決[2]。

美國、中國等國家則由相關政府部門負責相應領域的科研不端行為治理。美國查處科研不端行為有兩大機構：一是衛(wèi)生部下屬科研誠信辦公室，有30名工作人員；二是國家科學基金會總監(jiān)察長辦公室，有22名調查人員和38名審計人員。中國最大的專門負責科研不端行為調查處理工作的機構是國家自然科學基金委員會監(jiān)督委員會[3]。該委員會設立于1998年，主要職責之一就是負責對涉及國家自然科學基金項目的科研不端行為開展調查處理。國家自然科學基金委員會原屬國務院直屬事業(yè)單位，2018年機構改革后歸由科技部管理。從法律根據來看，2007年頒布的《國家自然科學基金條例》第34～37條規(guī)定了基金管理機構具有相應處罰權。作為法律法規(guī)授權機構，國家自然科學基金委員會具有對相應事項進行行政處罰的權力；從現(xiàn)實情況來看，在“事業(yè)單位改革尚未全面到位的情況下，加之行政編制的嚴格控制，完全由行政機關來實施行政處罰并不符合行政管理實踐。將行政職權授權出去已然成為一種趨勢”[4]。也就是說，無論定位為何種性質的管理機構，國家自然科學基金委員會都具有在一定范圍、對一定事項的行政處罰權，具有官方管控的屬性。

此外，還有國家由非政府組織設置專門機構負責科研不端行為治理，如加拿大。加拿大衛(wèi)生研究院、加拿大自然科學和工程研究理事會、加拿大社會科學和人文研究理事會聯(lián)合發(fā)布Tri-AgencyFramework：ResponsibleConductofResearch(2021)，規(guī)定由其秘書處(Secretariat on Responsible Conduct of Research)負責處理有關違規(guī)行為的投訴指控。

2. 自治模式

在德國，研究自由屬于憲法保護的權利?？茖W界強調科學的自我管理，認為維護科研誠信是大學和科研機構的責任，政府的管理與介入是不必要、低效率的[5]。英國更多強調的是自律，不管是歐盟層面的《歐洲科研誠信行為準則》，還是國家層面的《科學家通用倫理準則》《維護科研誠信協(xié)議》，都不具有強制性，只是通過簽署協(xié)議的方式對相關機構、大學等團體進行一定的約束。英國2006年建立的科研誠信辦公室(UKRIO)也只是一個獨立咨詢機構，而非政府部門所屬機構，2010年由于資助經費被終止，其已經轉變?yōu)橐粋€被擔保的有限公司[6]。瑞士以科學界自我管理為主導模式，資助機構對其資助項目涉及的不端行為進行自主管理，各大學和研究機構自行制定相應規(guī)章制度，并對本部門科研不端事件獨立開展調查工作[7]。奧地利2008年成立了科研誠信辦公室，但它既不是決策部門，也不是法律組織，而是屬于協(xié)會性質的組織。發(fā)展至今，其成員單位包括了幾乎所有的公立大學、高等?？茖W校和科研機構，負責以專業(yè)方式對科研不端行為作出評判并提出處理建議[8]。

二、我國現(xiàn)有分散式治理模式的弊端

1. 多元治理致使管轄混亂

我國現(xiàn)有科研不端治理機構包括以部委為代表的行政治理主體，以項目管理單位為代表的行業(yè)治理主體，以科研教學機構為代表的基層治理主體。根據現(xiàn)行的層級化管理機制與流程，通常情況下，由不端行為人所在單位先行開展調查處理，隨后行業(yè)管理機構或項目管理機構會根據各自的職責和權限對當事人單位的處理進行審查、糾正或補充。以科技部為代表的行政管理部門在必要時會進行統(tǒng)籌協(xié)調、收集匯總，整理運用相關調查結論或處理結果，在重大疑難案件發(fā)生時或者熱點社會事件爆發(fā)后，也會直接介入或者組織有關部門和力量開展查處工作。

在這種體系下會存在以下四種影響處理尺度統(tǒng)一和處罰結果公平的潛在隱患：

一是，有的科研不端事件僅局限在行為人所在單位開展調查處理，行業(yè)主管機構或行政管理部門并不知悉，而有的事件超出了本單位范圍，相關行業(yè)主管機構或行政管理部門也介入其中，可能會使得同類事件受到的處理結果不一致。

二是，有的科研不端事件在行為人所在單位的調查結論或處理結果與相關行業(yè)主管機構或行政管理部門的不盡相同，但學術問題的判斷在一定程度上又是見仁見智的。這可能使不同層級治理機構處理結果不一致甚至相互沖突，進而使涉事人員及其所在單位無所適從，也會在一定程度上影響行為人所在單位查處科研不端的積極性。

三是，科研不端行為涉及到多家機構均有管轄權時，可能會出現(xiàn)爭相管轄或者推諉管轄的情況，不利于事件及時妥善得到處理。如果不同機構根據各自職能權限分頭開展調查，也會面臨調查范圍、標準、結論不一致的尷尬局面。

四是，個別事件極其復雜敏感，爭議性極大，此時可能會出現(xiàn)要么沒人管、要么處理結果的公眾信服度不高的情況。

2. 制度各異造成適用困難

前面提到的三個層面的科研不端行為治理主體均會根據自身職權職責、功能設置或者政策要求、上級部署來制定不同效力位階的規(guī)范性文件。改革開放以后我國科技教育事業(yè)繁榮發(fā)展，關于科研不端行為的規(guī)范性文件呈現(xiàn)出以下幾個特點：

一是數量大。大部分有著科技、教育、文化、衛(wèi)生、項目管理職權的部門都會制定各自領域的規(guī)范，各種行業(yè)管理機構或者專業(yè)學會、協(xié)會也會在各自的章程及管理文件中制定對相關不端行為的處理辦法。各科研院所、高等學校、公司企業(yè)也會制定自己的相關規(guī)定，文件數量巨大。

二是層級多。相關制定主體發(fā)布的規(guī)范性文件效力等級不同，有的是行政法規(guī)、規(guī)章，有的是規(guī)范性文件，還有的是行業(yè)或部門內部規(guī)定，在適用邏輯上很不清晰，文件之間的矛盾沖突更會加劇操作難度。

三是內容亂。所有的文件制定主體基本上是在本部門職責權限范圍內制定規(guī)定辦法，但也難免會涉及到相關部門、行業(yè)、領域、業(yè)務等有關事項，這些交叉重合領域的規(guī)定往往很難協(xié)調自洽，在適用時比較混亂。

四是表述雜。不說具體內容，僅就有關規(guī)范性文件的核心用語，就有“學術不端行為”“科研不端行為”“科學不端行為”“研究不端行為”“科研失范行為”“科研失信行為”等不同表述。如果上述用語指向內容一致的話，那么用語也應該規(guī)范統(tǒng)一；如果上述用語是有不同內涵外延或使用語境的話，具體差別又不甚清楚。不同部門頒布的規(guī)范性文件概念不一致、用法不統(tǒng)一，局部還存在沖突，理解和執(zhí)行起來差距很大，極不協(xié)調。

3. 尺度不一導致判罰差別

假設上述兩大問題都得以解決，還存在不同治理主體在適用規(guī)則時的解釋和認定問題，最為明顯的就是對于情節(jié)的把握和判定?，F(xiàn)行規(guī)范體系中往往會根據行為性質、情節(jié)、后果等的嚴重程度對相關行為予以處理，但是在某行為屬于“輕微”、“較輕”、“較重”、“嚴重”還是“特別嚴重”的判定上，往往既無本部門操作基準，更談不上國家統(tǒng)一操作基準，使得對同一性質的行為，處罰結果會因情節(jié)或嚴重性認定標準不同而大相徑庭。

三、建構國家層面治理機構的必要性

1. 統(tǒng)一概念、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一適用，確保治理效果

科研誠信的概念及科研不端的類型等基本概念是科研誠信治理的邏輯起點。既往的各自為戰(zhàn)的治理格局會嚴重消減甚至阻礙治理能力和治理水平的提升。國家層面建立最高治理機構，可以有效統(tǒng)一認識、增進共識，在出現(xiàn)理解和適用疑難時從內部和外部同步解決問題，有效提升治理效率和效果，也會改變以往概念內涵、適用程序、判罰尺度不統(tǒng)一所造成的治理效率低下、處理結果認同感差等不利狀況。

無獨有偶，在知識產權領域也有同樣的呼聲。2022年兩會期間，全國人大憲法和法律委員會委員、中國法學會副會長王俊峰建議設立國家知識產權法院，認為這將有利于實現(xiàn)有關知識產權案件審理專門化、管轄集中化、程序集約化和人員專業(yè)化，從根本上解決知識產權裁判尺度不統(tǒng)一、訴訟程序復雜等制約科技創(chuàng)新的體制性難題?！爸R產權強國建設專家咨詢委員會”委員、格力電器董事長董明珠也提出盡快設立國家知識產權法院的建議，使之成為隸屬最高人民法院、獨立審理知識產權終審案件的專門法院，充分保障知識產權審判的專業(yè)性和專門性。

應該說，通過統(tǒng)一的機構來實現(xiàn)統(tǒng)一的認識、執(zhí)行和處理標準，具有合理性和可操作性。

2. 增進權威、提升公信、定紛止爭，徹底解決問題

按照美國法律規(guī)定，如果美國國立衛(wèi)生研究院或者學校不能采取足夠的行動，國會就會介入案件并代替它們采取行動。巴爾的摩案已經成為科學界無法解決其自身問題、需要政治介入以保持社會信任的典型案例。我國科研誠信治理實踐中也面臨著同樣的問題，對于個別復雜事件，當事人所在單位或某個部門機構難以妥善應對處理時，高層機構的介入就勢在必行了。2021年，科技部官方網站以“科研誠信建設聯(lián)席會議聯(lián)合工作機制”名義發(fā)布了《有關論文涉嫌造假調查處理情況的通報》即是典型。有學者從憲法哲學的層面指出，《關于對科研領域相關失信責任主體實施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》等國家層面的全國性聯(lián)合懲戒備忘錄的實施呈現(xiàn)出部際聯(lián)合與黨政聯(lián)合的特征，表明失信行為聯(lián)合懲戒已經超出傳統(tǒng)行政法疆界，進而成為涉及憲法權力安排的公法問題。因此，在特定情況下，只有最高學術和管理機構的聯(lián)合發(fā)力，才可能從法理上、技術上、執(zhí)行上、權威上、公信力上取得實效。

還有學者更進一步對科研不端行為人的權利救濟途徑與方式進行了深入思考，認為當不端行為人對其處理決定不滿時，在行政復議和行政訴訟的選擇上，應當確定科研不端行為人只能選擇二者之一作為救濟手段?？梢詫⒆罡呖萍贾鞴懿块T確定為復議終局機構，一旦選擇了行政復議，科研不端行為人對其處理結果及有關機構的復議結果不滿，可以請求國家最高科技主管部門復查，該復查決定為終局決定。也就是說，國家最高科技主管部門的最終決定不具有可訴性，即便對國家最高科技主管部門作出的最終決定仍舊不滿，也不可以提起行政訴訟。

四、建構國家層面治理機構的現(xiàn)實基礎

出現(xiàn)建構國家層面科研誠信治理機構的呼聲也非一日兩日，反映出有關方面已經對此有了比較深刻的思考。就現(xiàn)實工作基礎而言，從制度供給、組織協(xié)調、聯(lián)合懲戒等方面也均為國家層面治理機構的建成做好了鋪墊。

1. 政策法律在制度供給方面的源頭保障

為了有效遏制科研不端行為，孕育科學精神、科學家精神，恪守倫理精神，構建健康學術生態(tài)，中共中央辦公廳、國務院辦公廳分別于2018年、2019年和2022年制定發(fā)布了《關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》《關于進一步弘揚科學家精神加強作風和學風建設的意見》《關于加強科技倫理治理的意見》等綱領性文件。3份文件緊密銜接、相輔相成，為我國科學研究的規(guī)范健康、高質量可持續(xù)發(fā)展進行了頂層設計。

新修訂的《科技進步法》要求加強科技法治化建設和科研作風學風建設，建立和完善科研誠信制度和科技監(jiān)督體系，健全科技倫理治理體制，營造良好科技創(chuàng)新環(huán)境；從規(guī)范科技倫理治理、科研誠信建設、規(guī)范科研誠信行為、科研誠信管理、科研失信行為懲戒等五個方面系統(tǒng)做好制度供給安排；在總結科研誠信建設經驗的基礎上，通過法律形式正式確立了我國科研誠信制度的基本框架，并在科研失信預防、科研失信懲戒、科研誠信管理權責配置三個方面提出了新的要求。

按照《關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》要求，科技部、中央宣傳部、國家自然科學基金委員會等22家國家機構聯(lián)合制定發(fā)布《科研失信行為調查處理規(guī)則》，對科研失信行為作出具體界定，明確了各方主體的職責分工，并對科研失信行為的處理措施作出明確要求，為統(tǒng)一科研誠信案件的調查處理規(guī)則奠定了堅實基礎。

2. 聯(lián)席會議在組織保障方面的有力支撐

2007年，科技部、教育部、中國科學院、中國工程院、國家自然科學基金委員會、中國科協(xié)等部門聯(lián)合建立科研誠信聯(lián)席會議制度。經過多年的擴充和完善，現(xiàn)在聯(lián)席會議組成部門已經達到22家，涵蓋了政策法規(guī)制定部門、社會資源分配部門、項目評審組織部門、科學研究實施部門、司法糾紛裁判部門等?！犊蒲姓\信建設聯(lián)席會議章程》明確規(guī)定了聯(lián)席會議的職責任務，包括研究科研誠信與信用體系建設的重大政策措施，協(xié)調解決科研誠信與信用體系建設過程中的重大問題，組織開展對科研誠信重大案件的聯(lián)合調查、聯(lián)合懲戒和信息共享等，2017年對腫瘤生物學集中撤稿事件的聯(lián)合行動即為典型操作。

3. 失信聯(lián)合懲戒在體系搭建方面的探索嘗試

按照《關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》要求，為實現(xiàn)對失信行為的聯(lián)合懲戒，科技部、國家自然科學基金委員會等41家單位簽署了《關于對科研領域相關失信責任主體實施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》，明確各單位在依法依規(guī)進行科研誠信治理工作基礎上開展部門間聯(lián)合懲戒，設置了懲戒措施，并進一步設計了懲戒信息的匯總、共享、通報和動態(tài)管理機制。各有關部門在開展聯(lián)合懲戒過程中可以交流總結工作經驗、開發(fā)設計協(xié)作機制、提煉創(chuàng)新治理方式。

頂層設計提供的制度供給、聯(lián)席會議積攢的協(xié)作經驗、聯(lián)合懲戒實現(xiàn)的結果互認，都為建構國家層面科研誠信治理機構做好了充分準備。

五、建構國家層面治理機構的路徑

建構國家層面的科研誠信治理機構需要完成兩方面準備：一是制定高層級法律制度；二是建構一個高層級執(zhí)行機構集中執(zhí)行高層級法律制度。

1. 制定高層級法律制度的嘗試與反思

日本各層級部門雖然均有治理科研不端行為的行動指南和規(guī)范，且這些規(guī)范均具有較強的可操作性、嚴厲性、透明性與保護性，但他們并不具備強制性，沒有直接的法律效力[9]。有鑒于上述規(guī)范的非強制性所引發(fā)的問題，日本學者甚至呼吁構建科研不端行為調查工作的全球性標準[10]。韓國也認為：“需要在頂層出臺科研誠信治理的專門法律，既能包容不同學科領域的差異性，又能統(tǒng)一規(guī)范對科研不端行為的范圍界定?！盵11]

在我國，現(xiàn)有制度供給方面存在部門規(guī)章或規(guī)范性文件遍地開花、各種規(guī)范性文件調整范圍各異、法律責任不統(tǒng)一等弊端[12]。缺少一部基礎性、統(tǒng)領性的法律規(guī)范對我國科研不端行為治理效果的掣肘已成共識[13]。因此有學者指出：“目前我國科研誠信的立法還缺乏國家法律層面或者至少是行政法規(guī)層面的專門立法?！盵14]對于《國家科技計劃實施中科研不端行為處理辦法(試行)》(科學技術部令第11號)的統(tǒng)一立法嘗試，有學者評價道：“出發(fā)點和愿望是好的，但其實‘心有余而力不足’，超越了現(xiàn)有的體制，因此要么可行性、實效性較差被束之高閣，要么根本在立法技術上不可能實現(xiàn)立法目的。因此，如果準備用一部規(guī)范性文件專門規(guī)范科研不端行為的調查處理，這部規(guī)范就應該是層級較高或者調整面更寬的法律，最低限度也應該是國務院制定的行政法規(guī)。只有這樣才能打破現(xiàn)有制度性的壁壘，增強調查處理行為的統(tǒng)一性。”[15]

2. 設置高層級執(zhí)行機構的必要

瑞典政府下設的瑞典研究委員會于2002年設立了一個專家小組，負責處置學術造假問題，但其只開展相關調查卻不作任何處罰決定，作用有限，現(xiàn)已被撤銷。瑞典研究委員會和全國高校聯(lián)合會于2007年聯(lián)合向政府遞交了一份報告，要求政府在全國建立一個行之有效的統(tǒng)一機制；設立一個全國性機構負責處理包括個人在內的各個方面提出的有關學術造假案件問題，并對相關案件展開獨立的調查；制訂一個全國高校都必須遵照執(zhí)行的統(tǒng)一的處置學術造假的標準。2008年10月瑞典政府決定成立一個常設機構，專門處置學術造假問題。日本社會各界也比較贊成建立全國性的主管機構，已多次在《Nature》上呼吁成立一個與美國科研誠信辦公室類似的機構[9]。2017年7月，日本研究公正推進協(xié)會(APRIN)成立了“科研不端行為調查標準化委員會”，旨在制定調查涉嫌科研不端行為的標準化程序，減少由于機構的政策或程序存在缺陷而導致的風險[16]。美國國家科學院建議設立“科研誠信顧問委員會”，其職責是與科研事業(yè)的有關各方——科研人員、科研機構、科研資助者和立法者、期刊和科學團體一道，分享經驗和方法，將科研不端和有害科研行為降至最低。科研誠信顧問委員會還將致力于促進對科研環(huán)境的評估，改進學術實踐和標準，從而促進科研誠信[17]。雖然該委員會只是一個中立機構，沒有調查處理權，但是此舉也反映出美國在機構創(chuàng)新方面已經邁出了實質性的一步。

有學者認為，按照目前我國科研管理、科研誠信建設體制，各主管部門和科研機構分別建立了獨立的法規(guī)政策執(zhí)行組織，但缺少統(tǒng)一的組織?？梢栽诳蒲姓\信建設聯(lián)席會議基礎上成立一個統(tǒng)一機構，統(tǒng)籌協(xié)調推進全國層面的科研誠信建設工作，最低限度也要成立統(tǒng)一的科研誠信管理機構，統(tǒng)籌協(xié)調指導全國科研不端行為處理工作[18]。