魏慧冬

（南京航空航天大學(xué)通用航空與飛行學(xué)院 江蘇·南京 210016）

1 教育治理結(jié)構(gòu)改革

中國(guó)的教育治理結(jié)構(gòu)有兩個(gè)主要特點(diǎn)，包括多層次管理體系和雙重（政治和行政）領(lǐng)導(dǎo)體系。第一個(gè)特點(diǎn)是中國(guó)的多層次管理體系，涉及多個(gè)利益相關(guān)者，即中央和地方各級(jí)（如省、地、縣、鄉(xiāng)）的人民代表大會(huì)、政府和教育行政機(jī)構(gòu)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》，各級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)在本級(jí)人民政府的直接領(lǐng)導(dǎo)和本級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督下，管理本行政區(qū)域內(nèi)的教育事業(yè)。

中國(guó)教育部是最高的教育行政機(jī)關(guān)。它負(fù)責(zé)國(guó)家教育事務(wù)，包括制定與教育改革和發(fā)展有關(guān)的指令、政策和計(jì)劃，制定相關(guān)法律法規(guī)，并監(jiān)督其執(zhí)行。它還根據(jù)國(guó)務(wù)院的規(guī)定，規(guī)劃、協(xié)調(diào)和管理各級(jí)。省、地、縣、鄉(xiāng)各級(jí)教育廳、委、局和受當(dāng)?shù)厝嗣裾透叩冉逃块T管轄。一個(gè)教育行政機(jī)構(gòu)與其所在地人民政府之間的關(guān)系是一種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，即政府可以向教育單位下達(dá)地方性命令。

中國(guó)教育治理結(jié)構(gòu)的第二個(gè)特點(diǎn)是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，教育當(dāng)局和學(xué)校在政治和行政機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下承擔(dān)政治和行政責(zé)任。政治路線中的機(jī)構(gòu)包括中國(guó)共產(chǎn)黨及其下屬委員會(huì)，由黨委書記領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)發(fā)展、宣傳中國(guó)共產(chǎn)黨的意識(shí)形態(tài)，以確保政治方向。行政事業(yè)單位包括人民政府及其教育行政機(jī)構(gòu)，由本行政區(qū)域內(nèi)的教育行政負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)。

教育當(dāng)局的雙重領(lǐng)導(dǎo)制度延伸到各級(jí)學(xué)校，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)學(xué)校行政事務(wù)，黨委書記負(fù)責(zé)學(xué)校政治工作。校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制使校長(zhǎng)在上級(jí)黨組織和教育部門的領(lǐng)導(dǎo)下，成為學(xué)校行政事務(wù)的決策者。它還讓學(xué)校黨委書記負(fù)責(zé)政治工作，以確保通過(guò)學(xué)校黨支部和共青團(tuán)等機(jī)制在學(xué)校貫徹中共的指示。

1.1 中國(guó)教育治理史

1949年中華人民共和國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家建立了中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這意味著生產(chǎn)、資源分配和價(jià)格由中央政府控制。教育治理與這種高度集中的經(jīng)濟(jì)體系相一致。

政府不是提供學(xué)校教育的唯一代理人；相反，中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家堅(jiān)持“兩條腿走路”的原則(兩條腿走路)，利用集體和個(gè)人為國(guó)家建設(shè)培養(yǎng)人才這里指的是工廠、礦山、企業(yè)、大學(xué)、團(tuán)體、人民公社和生產(chǎn)大隊(duì)。這種做法的基本原理是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，國(guó)家無(wú)法開辦這么多學(xué)校；為了實(shí)現(xiàn)教育普及和提高，國(guó)家應(yīng)該團(tuán)結(jié)所有可用的力量。因此，國(guó)家利用集體和個(gè)人并沒(méi)有削弱其教育治理的主導(dǎo)地位。

盡管中國(guó)的教育管理是集中化的，但由于大躍進(jìn)（1958-1960年）和文化大革命（1966-1976年），中國(guó)的教育管理仍朝著分權(quán)方向發(fā)展。從1958年到1960年，為了克服高度集中的規(guī)劃體系的不利條件（如抑制地方主動(dòng)性），并“實(shí)現(xiàn)更大、更快、更好和更經(jīng)濟(jì)的結(jié)果”在教育發(fā)展方面，中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家將學(xué)校管理權(quán)下放給地方，中央政府重點(diǎn)研究和實(shí)施中國(guó)共產(chǎn)黨的教育政策。

雖然在教育治理方面出現(xiàn)了朝著分權(quán)方向的變化，但這些變化源于激進(jìn)的政策，這些政策后來(lái)通過(guò)重新強(qiáng)調(diào)中央控制而得到糾正。雖然動(dòng)員了集體和個(gè)人贊助學(xué)校，但這是國(guó)家由于資源短缺而作出的戰(zhàn)略決定，國(guó)家對(duì)學(xué)校的各個(gè)方面都進(jìn)行了嚴(yán)格控制。因此，在中華人民共和國(guó)成立后的三十年中，中央集權(quán)是教育治理的主導(dǎo)模式，這有助于恢復(fù)教育秩序，提高教育管理效率；然而，它剝奪了學(xué)校在制定特定環(huán)境政策以滿足當(dāng)?shù)匦枨蠓矫娴淖灾鳈?quán)，并與1970年代末社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新變化相悖。

1.2 教育系統(tǒng)中的網(wǎng)絡(luò)治理變革

自20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，網(wǎng)絡(luò)治理在中國(guó)教育系統(tǒng)中出現(xiàn)和發(fā)展，指的是參與者的多樣化，即地方政府、學(xué)校和社會(huì)力量幫助領(lǐng)導(dǎo)、管理和提供教育。本節(jié)介紹了中央政府如何讓這些外圍行動(dòng)者參與教育治理，特別是在基礎(chǔ)教育階段，并調(diào)整與他們的關(guān)系，以適應(yīng)1985年至2020年中國(guó)的社會(huì)變化。

從1985年到2000年，中央政府對(duì)國(guó)民教育的責(zé)任被下放給地方政府，甚至“村莊”一級(jí)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中日益增長(zhǎng)的地方自由裁量權(quán)相一致。中央政府負(fù)責(zé)確定重大政策、原則和總體規(guī)劃，而地方政府則在教育方面承擔(dān)其他責(zé)任治理，如制定和實(shí)施特定的政策、規(guī)則、法規(guī)和計(jì)劃?；凇暗胤截?zé)任和分管”原則(地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理)，他們將指導(dǎo)、管理、監(jiān)督和管理學(xué)校（中共中央，1985年）具體而言，基礎(chǔ)教育的責(zé)任已移交給縣級(jí)及以下地方政府；縣級(jí)政府負(fù)責(zé)高中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)初中，鄉(xiāng)村管理小學(xué)。這是由于分散的公共財(cái)政系統(tǒng)，涉及“從不同的鍋里吃”(分灶吃飯)，這意味著地方政府被允許“有很大的自由裁量權(quán)來(lái)設(shè)定稅收，設(shè)定教育附加費(fèi)，并總體管理財(cái)政”，以更好地滿足地方需求和需求“更快地響應(yīng)新的市場(chǎng)力量”。

自2001年以來(lái)，中國(guó)的教育治理體系強(qiáng)調(diào)了縣級(jí)政府管理基礎(chǔ)教育的主要責(zé)任，確立了“地方負(fù)責(zé)、分管、縣本實(shí)施”的原則(地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主)。盡管財(cái)政分權(quán)有助于調(diào)動(dòng)更多的教育資源，但它抑制了中央政府收入的增長(zhǎng)，并擴(kuò)大了地區(qū)財(cái)政差距。因此，在1994年，中央政府通過(guò)增加收入分配進(jìn)行了改革，這降低了地方政府的義務(wù)教育能力。此外，為了減輕農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)，2000年中央政府取消了農(nóng)村教育附加費(fèi)和籌資進(jìn)一步削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊的能力，落后于農(nóng)村教育。因此，農(nóng)村和城市地區(qū)之間的教育差距開始顯現(xiàn)，農(nóng)村學(xué)校在許多方面落后于城市學(xué)校，特別是在教育支出方面。為了解決城鄉(xiāng)差距，2001年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》，對(duì)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)政府的職責(zé)進(jìn)行了重組政府在基礎(chǔ)教育方面的作用，強(qiáng)調(diào)縣級(jí)政府在中小學(xué)，特別是農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)的資助和管理方面的作用。

基于縣級(jí)政府的主要職責(zé)，中國(guó)從2010年開始注重省級(jí)及以上政府的總體規(guī)劃。隨著教育水平的提高，縣政府在確保不同地區(qū)教育均衡發(fā)展方面的能力有限。事實(shí)上，以縣為基礎(chǔ)的基礎(chǔ)教育實(shí)施甚至擴(kuò)大了教育的地區(qū)差異，反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入的地區(qū)差異。為了解決社會(huì)不平等問(wèn)題，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人胡錦濤提出了構(gòu)建“和諧社會(huì)”的理念實(shí)現(xiàn)“以人為本的發(fā)展”，強(qiáng)調(diào)了上級(jí)政府協(xié)調(diào)資源支持弱勢(shì)群體和促進(jìn)中國(guó)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的作用。為了加強(qiáng)黨和國(guó)家對(duì)教育的控制，中國(guó)于2018年成立了中央教育領(lǐng)導(dǎo)小組，作為中央委員會(huì)的決策、審議和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定與黨的建設(shè)有關(guān)的政策，部署思想政治工作，并考慮教育方面的重要改革計(jì)劃。

2 我國(guó)高等教育改革的現(xiàn)狀與問(wèn)題

2.1 相較發(fā)達(dá)國(guó)家缺乏投資資金

中國(guó)教育部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，目前，中國(guó)高等教育規(guī)模已超過(guò)美國(guó)，居世界第一位。但中國(guó)的高等院校在課程上是609個(gè)，而美國(guó)是2450個(gè)，而中國(guó)的14億人口，美國(guó)的2.45億人口。中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革開放迅速發(fā)展，GDP增長(zhǎng)在世界上有目共睹。但我國(guó)的教育投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的比例，導(dǎo)致我國(guó)高等教育發(fā)展后勁不足，部分高校內(nèi)部負(fù)債情況嚴(yán)重。沒(méi)有資金，沒(méi)有足夠的保障研究機(jī)構(gòu)和研究設(shè)施，阻礙了一些高等教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展，無(wú)法達(dá)到預(yù)期的教育和研究水平及高度，嚴(yán)重影響了高校教師和學(xué)生的學(xué)術(shù)研究和教育發(fā)展。

2.2 傳統(tǒng)高等教育有所限制

在傳統(tǒng)的完全以分?jǐn)?shù)為基礎(chǔ)的大學(xué)教育下，大學(xué)生缺乏獨(dú)立思考和對(duì)事物的認(rèn)知意識(shí)，缺乏大學(xué)生素質(zhì)、溝通訓(xùn)練和通識(shí)教育，教育的“填鴨式”扼殺了學(xué)生的提問(wèn)和想象，不完全理解自己的想法。一般學(xué)生“壓縮”意識(shí)差，遇到意想不到的事情束手無(wú)策。而大多數(shù)大學(xué)生畢業(yè)后都沒(méi)有想過(guò)自己的職業(yè)生涯就業(yè)問(wèn)題，也不會(huì)想到未來(lái)嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)和巨大的社會(huì)就業(yè)壓力。一些學(xué)生在咖啡館和娛樂(lè)場(chǎng)所揮霍青春，同時(shí)，社會(huì)轉(zhuǎn)型，各種生活和價(jià)值觀充斥著整個(gè)社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)大學(xué)人才缺乏全面的了解，造成了很多片面追求高等教育而忽視個(gè)人創(chuàng)新能力的現(xiàn)象。

3 針對(duì)性的解決建議

3.1 提高教育院校教師素質(zhì)

所謂振興一個(gè)民族的教育希望，就是希望振興教育教師，以培養(yǎng)高校社會(huì)主義建設(shè)者和接班人為目標(biāo)，高校教師負(fù)有“傳道、授業(yè)、解惑”的職責(zé)，負(fù)責(zé)“教學(xué)”和“教育”的雙重使命，以及優(yōu)秀的教學(xué)品質(zhì)和風(fēng)格，對(duì)于教師完成這些任務(wù)起著至關(guān)重要的作用。高校輔導(dǎo)員不僅關(guān)心如何“說(shuō)教”，更關(guān)心導(dǎo)師如何“實(shí)踐”；因此，在高校中，教師從事教學(xué)工作是一種職責(zé)，也是一種境界。

3.2 強(qiáng)化學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)化驅(qū)動(dòng)的研究型大學(xué)教育

加大對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的投入，加強(qiáng)高校合作、科研和生產(chǎn)。鼓勵(lì)大學(xué)生“走出去”與“進(jìn)來(lái)”，打破制度壁壘。所謂“走出去”，就是讓大學(xué)生去研究院所在國(guó)家學(xué)習(xí)或去研究院所在國(guó)家有資歷和資格的高科技公司就業(yè)實(shí)習(xí)，不僅解決不了大學(xué)科研機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，也解決不了研究院所的高科技人員的問(wèn)題，從一方面加快了科研項(xiàng)目的步伐，有效地將科研成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)成果，同時(shí)也帶動(dòng)了高等教育教學(xué)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。大學(xué)與科研機(jī)構(gòu)建立起一個(gè)完整的體系，共同面對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的主戰(zhàn)場(chǎng)，形成多數(shù)高校提高教學(xué)成果的互動(dòng)機(jī)制。

3.3 深化教學(xué)改革優(yōu)化體系

新戰(zhàn)略觀點(diǎn)擴(kuò)大高等教育規(guī)模，從傳統(tǒng)教育方式向大眾化教育方式轉(zhuǎn)變，建設(shè)制度創(chuàng)新型大學(xué)做到：知識(shí)創(chuàng)新、創(chuàng)新評(píng)估、教學(xué)創(chuàng)新需求。高校要繼續(xù)深化教學(xué)體制改革，構(gòu)建新課程，創(chuàng)新教學(xué)內(nèi)容，創(chuàng)設(shè)高水平的綜合性學(xué)習(xí)課程，使學(xué)生在新的知識(shí)視野、思維方式和方法論上，使大學(xué)生學(xué)會(huì)思考、研究和創(chuàng)新，終身學(xué)習(xí)和繼續(xù)教育基金會(huì)智能結(jié)構(gòu)和質(zhì)量結(jié)構(gòu)優(yōu)化的形成。高校推進(jìn)素質(zhì)教育，應(yīng)提高教師素質(zhì)，優(yōu)化課程體系，改進(jìn)教學(xué)方法等重要方面更加努力實(shí)施素質(zhì)工程教育，提高教學(xué)質(zhì)量，培養(yǎng)適應(yīng)新世紀(jì)人才知識(shí)、能力和素質(zhì)的新要求的高素質(zhì)人才。

4 未來(lái)高等教育改革的發(fā)展趨勢(shì)

4.1 加強(qiáng)思想政治工作

高校要大力發(fā)揮馬克思主義理論課和思想政治教育課在學(xué)生思想政治教育中的主體作用，為學(xué)生成人成才服務(wù)，不斷馬克思主義理論課和思想政治教育課課程內(nèi)容，改善教學(xué)方式。堅(jiān)持馬克思主義在大學(xué)生思想政治教育的領(lǐng)導(dǎo)地位，特別是要緊跟時(shí)代學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，用理論武裝自己，堅(jiān)定信仰。

4.2 更新教育觀念，樹立素質(zhì)教育理念

“素質(zhì)教育”作為一種緊跟時(shí)代與社會(huì)發(fā)展需求應(yīng)運(yùn)而生的新教育理念，是教學(xué)改革的先導(dǎo)思想。因此，高校應(yīng)當(dāng)不斷更新符合當(dāng)代社會(huì)要求的價(jià)值觀教育，提升質(zhì)量，把握人才培養(yǎng)的內(nèi)在要求，將文科教育和理科教育有機(jī)的融合，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與個(gè)性發(fā)展的協(xié)調(diào)和結(jié)合。

4.3 加強(qiáng)學(xué)科建設(shè)，提高辦學(xué)水平

高校的學(xué)科建設(shè)作為其發(fā)展平臺(tái)建設(shè)、人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)研究和服務(wù)社會(huì)的根基，必須要不斷以全球科技發(fā)展的方向?yàn)橐龑?dǎo)，并且也要能夠?yàn)閲?guó)家和社會(huì)的發(fā)展作出貢獻(xiàn)，將高校的實(shí)際情況作為落腳點(diǎn)，結(jié)合特色、突出優(yōu)點(diǎn)，提高科學(xué)管理與研究水平。

特別是西部大開發(fā)的西部地區(qū)高校，必須抓住機(jī)遇，抓住當(dāng)?shù)氐膮^(qū)域性特征，將服務(wù)地方社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為自己的責(zé)任與義務(wù)，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、主動(dòng)謀劃、整合資源、優(yōu)化流程、完成結(jié)構(gòu)，提高辦學(xué)水平，提升學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量，服務(wù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展。

4.4 加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，提高教師整體素質(zhì)

“師者，所以傳道授業(yè)解惑也?！备咝＝處熥鳛榭蒲信c教學(xué)活動(dòng)中的主體，在推進(jìn)素質(zhì)教育的過(guò)程中，更要重視高校教師的全方位提升培養(yǎng)，加強(qiáng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)意識(shí)，牢牢把握住教師素質(zhì)在辦學(xué)質(zhì)量和人才培養(yǎng)質(zhì)量提升中這一重要環(huán)節(jié)，從而實(shí)現(xiàn)高校的跨越式發(fā)展。

4.5 加強(qiáng)大學(xué)文化建設(shè)，優(yōu)化人才培養(yǎng)環(huán)境和氛圍

大學(xué)校園氛圍對(duì)于大學(xué)生活營(yíng)造一個(gè)有利于人才成長(zhǎng)和健康發(fā)展的環(huán)境和整體氛圍非常重要，校園文化潛移默化地影響著師生的思想和行為。高校應(yīng)不斷跟隨黨中央的要求，堅(jiān)持學(xué)習(xí)貫徹十九大以來(lái)關(guān)于教育的論述要求，弘揚(yáng)中華民族精神，形成優(yōu)良的學(xué)風(fēng)、教風(fēng)和校風(fēng)，培育與時(shí)俱進(jìn)的精神，與新時(shí)期高校精神文明建設(shè)水平提高，為新時(shí)期社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的文化基礎(chǔ)，發(fā)揮示范作用。