陳 紅，劉李福

（1．昭通學(xué)院 管理學(xué)院，云南 昭通 657000；2．云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 會(huì)計(jì)學(xué)院，云南 昆明 650221）

一、引言

我國(guó)當(dāng)前正經(jīng)歷著前所未有的大變革，發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)制度逐步完善。在中國(guó)共產(chǎn)黨的偉大領(lǐng)導(dǎo)下，我們實(shí)現(xiàn)了第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，穩(wěn)步推進(jìn)高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)軌，國(guó)家職能得到越來(lái)越充分的發(fā)揮，社會(huì)矛盾得以妥善解決，現(xiàn)已邁向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)?？v觀國(guó)內(nèi)外情勢(shì)，這是一個(gè)機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的時(shí)代，世界發(fā)展格局深刻變革，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治文化生態(tài)所面臨的外部環(huán)境更趨復(fù)雜，特別是全球爆發(fā)的疫情危機(jī)、能源危機(jī)、地區(qū)沖突等不利因素，從供給側(cè)、需求側(cè)、市場(chǎng)機(jī)制與調(diào)控制度多個(gè)維度嚴(yán)重沖擊了全球發(fā)展的步伐，引發(fā)了新一輪的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與債務(wù)危機(jī)，政府債務(wù)治理被賦予了新的內(nèi)涵，政府職能發(fā)揮與宏觀調(diào)控中的“資金調(diào)配、市場(chǎng)深化與危機(jī)誘發(fā)”矛盾越來(lái)越凸顯，對(duì)于政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范及其治理更具有時(shí)代的新要求。在后疫情時(shí)代，我國(guó)必須始終堅(jiān)定地堅(jiān)持“防疫情、保民生、穩(wěn)增長(zhǎng)”相結(jié)合的基本政策，因此，必須站在宏觀戰(zhàn)略的層面，結(jié)合微觀發(fā)展的實(shí)踐，重新審慎地治理政府債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)，確保高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、政府債務(wù)依然是新世紀(jì)全球發(fā)展面臨的共同困境與重要議題

要科學(xué)穩(wěn)妥治理政府債務(wù)，特別是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就必須承認(rèn)政府債務(wù)，尤其是債務(wù)體系中的隱性債務(wù)和表外債務(wù)，客觀認(rèn)知政府債務(wù)存在的必然性與必要性[1]，不排斥、不放任、不恐懼、不否定、不隱瞞政府債務(wù)。在本世紀(jì)前20年里，全球發(fā)展凸顯了顯著的不確定性，在經(jīng)歷了金融危機(jī)與新冠肺炎疫情的疊加影響之后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜性、嚴(yán)峻性、不確定性與不對(duì)稱性與日俱增，這推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)多維度變革，重構(gòu)了機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的新時(shí)代?；谝咔榉乐巍⒔?jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障、社會(huì)穩(wěn)定的共同愿景，世界各個(gè)國(guó)家（地區(qū)）必須共同致力于危機(jī)應(yīng)對(duì)的合作與交流，特別是有效應(yīng)對(duì)由于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)所引發(fā)的全球性公共危機(jī)，進(jìn)而推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略層面的復(fù)蘇與整體層面的發(fā)展，才能有效規(guī)避諸如次貸危機(jī)、主權(quán)債務(wù)危機(jī)等不利局勢(shì)的再次出現(xiàn)。

地方政府債務(wù)作為政府債務(wù)體系中的核心構(gòu)成內(nèi)容，其規(guī)模與影響力特征更容易成為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的導(dǎo)向，是政府債務(wù)治理的重中之重[1]。事實(shí)上，作為兼具中央政府和社會(huì)公眾“雙重代理”特征的地方政府，是調(diào)控財(cái)政與金融穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)的主體[2]91-105，其發(fā)揮宏觀調(diào)控離不開(kāi)財(cái)政資金的支持，而資金資源的稀缺性，決定了地方政府債務(wù)由來(lái)已久并會(huì)持續(xù)存在。理論研究與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)共同證實(shí)了政府債務(wù)的“雙刃性”特征，在滿足公共財(cái)政資金需求，促進(jìn)政府職能履行的同時(shí)，也會(huì)產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，甚至債務(wù)危機(jī)，從而促使宏觀政策與微觀主體行為相脫節(jié)，降低公共資源配置的效率與效果，政策調(diào)控的目標(biāo)不可持續(xù)，影響了高質(zhì)量發(fā)展[3-4]。基于此，新世紀(jì)全球發(fā)展的重要議題之一便是債務(wù)與債務(wù)治理，以地方政府債務(wù)為核心，科學(xué)防范并化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提升債務(wù)治理效率，成為世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可逾越（回避）的公共問(wèn)題。

三、宏觀調(diào)控職能發(fā)揮與地方政府債務(wù)的必然性

現(xiàn)階段，完善政府治理機(jī)制，充分發(fā)揮政府調(diào)控職能，是實(shí)現(xiàn)“疫情防控與穩(wěn)健發(fā)展”的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。由于政府職能與公共財(cái)政具有天然的一體性，宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮離不開(kāi)公共財(cái)政的支撐，然而，由于政府財(cái)力物力及其相應(yīng)的配置權(quán)力，在時(shí)空分布上不均衡[5]，加之特定社會(huì)形態(tài)中所形成的各種利益關(guān)系，債務(wù)也就應(yīng)運(yùn)而生，一定程度上緩解了財(cái)力物力在時(shí)空分布上的不均衡，而債務(wù)的存續(xù)，是以履行未來(lái)法定償還義務(wù)作為基本前提的，特別是政府為了保障國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，舉借債務(wù)使之轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政公共資金，存在于國(guó)家的財(cái)政預(yù)算體系之中[1，6]。疫情下公共衛(wèi)生支出、生活保障支出、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇支出、基建投資支出、正常運(yùn)轉(zhuǎn)支出等大幅度增長(zhǎng)[7]，這勢(shì)必增加了公共財(cái)政壓力，因此，通過(guò)債務(wù)方式保障上述支出的資金需求成為了必然。

然而，政府債務(wù)在促進(jìn)國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，由于債務(wù)固有的法定償還責(zé)任，基于契約所形成的債權(quán)債務(wù)關(guān)系就會(huì)一直存續(xù)，銀行信貸資本和私人投資資本，都是政府舉借資金的重要來(lái)源，都有法定權(quán)利要求監(jiān)督政府的收支結(jié)余狀況，顯性債務(wù)容易被發(fā)現(xiàn)，但是隱性債務(wù)則難以被發(fā)現(xiàn)和監(jiān)管，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)膨脹直至危機(jī)爆發(fā)，同時(shí)，更容易降低社會(huì)信貸資金的配置效率[8]31-50。由此可見(jiàn)，地方政府債務(wù)有利于滿足公共財(cái)政的資金需求，進(jìn)而促進(jìn)宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮，然而，債務(wù)資金固有“閾值”效應(yīng)的存在，使得超出公共財(cái)政可承受范圍之外的地方政府債務(wù)，更容易影響財(cái)政的可持續(xù)性[9-10]，進(jìn)而制約宏觀調(diào)控職能的持續(xù)發(fā)揮，在一定的債務(wù)規(guī)模范圍內(nèi)，具有了閾值效應(yīng)，債務(wù)治理不是盲目減少，且缺少充足的資金做保障。如何使債務(wù)規(guī)模保持在閾值內(nèi)，充分發(fā)揮債務(wù)的資金功能，才是地方政府債務(wù)治理的關(guān)鍵。縱觀國(guó)際政府債務(wù)整體水平，由于很多國(guó)家的債務(wù)水平已經(jīng)超出該閾值的范圍，所以，這些國(guó)家面臨著嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)，嚴(yán)重影響了財(cái)政的可持續(xù)性，特別是受到新冠疫情的影響，許多政府對(duì)此束手無(wú)策，政府應(yīng)對(duì)新冠的“躺平”策略，也具有重要的公共債務(wù)因素的考慮。

四、新時(shí)期高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制與我國(guó)地方政府債務(wù)

據(jù)財(cái)政部2022年1月公布的數(shù)據(jù)顯示：截至2021年12月末，我國(guó)地方政府債務(wù)余額304700億元（一般債務(wù)137709 億元、專項(xiàng)債務(wù)166991億元），低于全國(guó)地方政府債務(wù)限額332774.3 億元（一般債務(wù)限額151089.22 億元、專項(xiàng)債務(wù)限額181685.08 億元），同期政府債務(wù)余額和GDP 比例29.99%，遠(yuǎn)低于歐盟60%的警戒線，說(shuō)明我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)?？傮w可控，結(jié)構(gòu)科學(xué)，運(yùn)行穩(wěn)健，符合政府債務(wù)調(diào)控基調(diào)。但相對(duì)于2022年中央政府工作報(bào)告中關(guān)于“必須有序推進(jìn)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解，穩(wěn)妥處置重大金融風(fēng)險(xiǎn)事件，提升積極的財(cái)政政策效能，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性，確保穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，依然面臨著較為嚴(yán)峻的治理要求。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)財(cái)政金融體系實(shí)現(xiàn)了全方位的變革，在“簡(jiǎn)政放權(quán)讓利”的基本政策導(dǎo)向下，不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，增強(qiáng)市場(chǎng)活力，充分發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用。然而，不完善的財(cái)政分權(quán)和金融分權(quán)機(jī)制，使得近些年我國(guó)政府在面對(duì)債務(wù)沖擊時(shí)，也出現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題：由于財(cái)政分權(quán)與金融分權(quán)不完全協(xié)同，財(cái)政分權(quán)加劇了地方政府的財(cái)政財(cái)權(quán)壓力，金融分權(quán)的現(xiàn)行矛盾則制約了地方政府債務(wù)資金資源的市場(chǎng)化配置[2]91-105，制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和地方國(guó)企的效率[7,11-12]，隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力的增加，地方政府債務(wù)問(wèn)題越來(lái)越顯著，特別是預(yù)算體系難以有效約束的隱形債務(wù)[6]?；诖?，后疫情時(shí)期我國(guó)政府債務(wù)治理策略，必須協(xié)調(diào)當(dāng)前的財(cái)政分權(quán)與金融分權(quán)政策[2]91-105，只有不斷完善財(cái)政與金融機(jī)制，才能為政府債務(wù)的治理營(yíng)造一個(gè)良好的制度環(huán)境。

十九屆六中全會(huì)全面回顧了我黨的執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)，高度肯定了堅(jiān)持客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)政策及其成效，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成果惠及民生問(wèn)題的根本解決。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措，與地方政府債務(wù)的形成和治理密切相關(guān)。在“穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)”主基調(diào)下，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與民生協(xié)調(diào)發(fā)展依然是發(fā)展的主旋律。我國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展與保障民生，是宏觀政策的根本落腳點(diǎn)，必須在遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展助推人民美好生活愿景的實(shí)現(xiàn)。地方政府履行宏觀調(diào)控職能，離不開(kāi)公共資金作保障，如此一來(lái)，以債務(wù)資金為紐帶，夯實(shí)基礎(chǔ)、調(diào)整機(jī)制、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、促進(jìn)活力的宏觀政策融為一體，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制調(diào)整的影響下，我國(guó)也面臨著不同程度的地方政府債務(wù)及其治理的壓力[11,13]。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)與地方政府債務(wù)

就債務(wù)的來(lái)源與規(guī)模來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)化程度、地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局和地方政府債務(wù)存在較為顯著的數(shù)量關(guān)系，這是理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的共同發(fā)現(xiàn)[1,14]。從微觀層面上看，由于地方政府債務(wù)增加了企業(yè)融資約束，拉升融資成本，抑制勞動(dòng)雇傭[15]，影響了企業(yè)投資渠道的選擇與拓展，降低了企業(yè)的創(chuàng)新[16]，增加企業(yè)杠桿[3]進(jìn)而影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從宏觀層面看，陳紅基于年度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)比較與熵值法計(jì)算結(jié)果顯示：經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快、人均GDP 占比較高的地區(qū)，政府債務(wù)的規(guī)模相對(duì)較小、償債壓力較低，這是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展為財(cái)政收入奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，加之相關(guān)產(chǎn)業(yè)布局及其調(diào)整有利于緩解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[1]。曲春新和莊新穎也認(rèn)為，我國(guó)中西部地區(qū)金融化市場(chǎng)程度低，地方政府債務(wù)對(duì)企業(yè)債務(wù)融資的擠出效應(yīng)較為明顯，這會(huì)影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，隨著金融市場(chǎng)化程度的提升，有利于緩解地方政府債務(wù)對(duì)企業(yè)債務(wù)融資的擠出效應(yīng)[14]。由此可見(jiàn)，由于我國(guó)地方政府債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)特征具有顯著的東中西部差異，與“統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展”的基本政策相悖，因此，我國(guó)地方政府債務(wù)治理必須重視東中西部的地區(qū)差異，因地施策、講求效率。

同時(shí)，我國(guó)雖為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)增速也居世界第一，這在很大程度上得益于我國(guó)人口規(guī)模支撐與人口紅利的釋放[10]76-89，但我國(guó)人均GDP 水平還有待提升，且東中西部地區(qū)存在顯著的差異。人口是最基礎(chǔ)的生產(chǎn)要素，是宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要支撐，隨著我國(guó)生育率下降，人口老齡化凸顯[10]76-89，商品房剛需減緩，土地財(cái)政收入下滑[11]，以及地區(qū)差異所加劇的財(cái)政金融調(diào)控難度，促使地方政府債務(wù)大幅度出現(xiàn)，在“穩(wěn)中求進(jìn)”的發(fā)展基調(diào)下，必須強(qiáng)化地方政府債務(wù)的監(jiān)管和治理。

（二）房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控與地方政府債務(wù)

進(jìn)一步地，由于我國(guó)特殊的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與發(fā)展格局，傳統(tǒng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)體系中房地產(chǎn)行業(yè)占據(jù)很大比重，商品房銷售相關(guān)的稅費(fèi)收入、以及國(guó)有土地出讓所支撐起的土地財(cái)政[11]4-23，一直為我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航?！笆濉焙汀笆濉逼陂g，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)迎來(lái)了發(fā)展的繁榮時(shí)期，全國(guó)各地大規(guī)模增加商品房開(kāi)發(fā)、建設(shè)和供給，而房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展也為地區(qū)創(chuàng)造了充盈的財(cái)政收入。然而，缺少有效監(jiān)管機(jī)制的“炒房”現(xiàn)象，推高了房?jī)r(jià)與購(gòu)房成本，偏離了保障民生的政策目標(biāo)，中央多次強(qiáng)調(diào)“房子是用來(lái)住，不是用來(lái)炒的”，這已經(jīng)為房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控和未來(lái)發(fā)展定下基調(diào)，放眼“十四五”期間，房地產(chǎn)市場(chǎng)必將有重大變革。土地財(cái)政不可持續(xù)已是定局，尋找新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)[11]4-23，是我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要議題。

回顧我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制，實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)交融，“脫虛向?qū)崱睔v來(lái)是中央政策的重要靶向，特別是房地產(chǎn)行業(yè)，完善房地產(chǎn)行業(yè)金融體系，順暢房地產(chǎn)投融資渠道，有利于帶動(dòng)相關(guān)實(shí)體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。然而，由于人口紅利效應(yīng)逐步減弱，加之長(zhǎng)久所形成的不合理的房地產(chǎn)金融機(jī)制[7]，勢(shì)必影響房地產(chǎn)行業(yè)的健康發(fā)展。隨著中央政府對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)整，以及中央多部委陸續(xù)出臺(tái)的土地與房地產(chǎn)政策，遏制了以往過(guò)熱的房地產(chǎn)市場(chǎng)，就2021年而言，中央部委累計(jì)發(fā)布46 次房地產(chǎn)調(diào)控政策，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)金融審慎管理、完善住房供給制度，使“房子是用來(lái)住，不是用來(lái)炒的”政策進(jìn)一步落地，由于“土地財(cái)政”結(jié)構(gòu)調(diào)整所帶來(lái)的資金缺口會(huì)有所顯現(xiàn)，預(yù)期房地產(chǎn)行業(yè)會(huì)出現(xiàn)資金投向“倒流”，且會(huì)對(duì)房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的“協(xié)同”效應(yīng)，未來(lái)政府債務(wù)壓力會(huì)加劇[8]31-50，在“土地財(cái)政”已成為過(guò)去式的今天，變革經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生結(jié)構(gòu)才是首要工作。

（三）深化減稅降費(fèi)與地方政府債務(wù)

與此同時(shí)，稅收作為財(cái)政收入的基礎(chǔ)，稅費(fèi)改革直接影響財(cái)政收入，進(jìn)而影響了地方政府舉債行為，減稅降費(fèi)緊縮了財(cái)政政策，進(jìn)而“倒逼”政府舉債行為，特別是在財(cái)政空間受限的前提下，加之地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)力分布不均衡，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇。從2016年全面“營(yíng)改增”之后的新型增值稅體系實(shí)施以來(lái)，地方政府的財(cái)政收入大幅降低了，然而，政府職能履行的法定性與成本支出的粘性，加劇了地方政府的財(cái)政壓力?；诖?，2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議繼續(xù)強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，必須構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)稅制度，降低企業(yè)發(fā)展稅負(fù)、促進(jìn)企業(yè)發(fā)展活力是財(cái)稅制度改革的重要導(dǎo)向。在減稅降費(fèi)的同時(shí)，必須調(diào)控地方政府財(cái)政收入銳減與公共支出增加的矛盾。

其實(shí)，從分稅制改革以來(lái)，我國(guó)中央政府就不斷推進(jìn)稅收體系調(diào)整與完善，降低稅負(fù)成為重中之重，但稅負(fù)的降低必須兼顧地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。從2018年開(kāi)始，全面推行減稅降費(fèi)，特別是與流通相關(guān)的增值稅等，加之2020年和2021年受到新冠疫情的影響，減稅降費(fèi)的力度逐年擴(kuò)大，與之形成反差的卻是財(cái)政支出的穩(wěn)步增加，這一政策的直接效應(yīng)則是財(cái)政赤字的進(jìn)一步擴(kuò)大。由此可見(jiàn)，減稅降費(fèi)是降低財(cái)政收入、增加財(cái)政赤字的直接誘因，這使得地方政府面臨著“進(jìn)退兩難”的選擇。然而，在兼顧政策的整體效應(yīng)與地方財(cái)政壓力的基礎(chǔ)上，地方政府債務(wù)規(guī)模必將有所增長(zhǎng)、政府債務(wù)治理壓力進(jìn)一步加劇。

（四）重大公共危機(jī)對(duì)地方政府債務(wù)的影響

2020年初在全球范圍內(nèi)爆發(fā)的新冠肺炎疫情，給全球原本緩慢發(fā)展的經(jīng)濟(jì)沉重一擊，新冠肺炎疫情不僅直接擾亂了經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序，增加了失業(yè)率[15]，而且使公眾健康受到嚴(yán)重威脅，許多國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨于暫停，甚至倒退。相比較眾多國(guó)家的經(jīng)濟(jì)頹勢(shì)，我國(guó)從2020年第二季度開(kāi)始恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并在全年實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)正增長(zhǎng)，創(chuàng)造了疫情影響下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡。站在社會(huì)發(fā)展的層面，疫情沖擊了最基本的生活秩序與保障，國(guó)家通過(guò)發(fā)揮宏觀調(diào)控職能加以解決，站在宏觀財(cái)政的層面，應(yīng)對(duì)疫情沖擊必須要有充足的財(cái)政資金作保障，在公共預(yù)算既定的情況下，增加政府債務(wù)成為無(wú)奈的必要選擇。

即便如此，新冠肺炎疫情也對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，“人民就是江山”“執(zhí)政為民”的理念在此次疫情中得以充分體現(xiàn)，從中央到地方，各級(jí)政府皆以保障民生為根本出發(fā)點(diǎn)，急民之所急，為了有效應(yīng)對(duì)疫情下的民生問(wèn)題，政府通過(guò)提供免費(fèi)醫(yī)療、減稅降費(fèi)、消費(fèi)補(bǔ)助等方式，多管齊下，切實(shí)解決疫情所帶來(lái)的各種民生問(wèn)題，創(chuàng)造了疫情下的社會(huì)治理奇跡。由于民生支出的增長(zhǎng)與稅收收入的銳減，政府面臨著很大的財(cái)政資金壓力?；诖耍?020年國(guó)家采取非常規(guī)的經(jīng)濟(jì)刺激措施，共計(jì)發(fā)行8.51 萬(wàn)億元政府債券（包括中央政府債券和地方政府債券），規(guī)模前所未有，并視疫情發(fā)展態(tài)勢(shì)還將會(huì)有持續(xù)的應(yīng)對(duì)策略，通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債緩解地方政府財(cái)政困難的同時(shí)，也增加了債務(wù)規(guī)模和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。十九屆六中全會(huì)全面回顧了黨的執(zhí)政歷程，執(zhí)政為民的根基不可動(dòng)搖，疫情應(yīng)對(duì)是切實(shí)解決民生問(wèn)題的試金石，對(duì)于今后工作重心的安排，都充分考慮了疫情持續(xù)影響的特殊性。由此可見(jiàn)，對(duì)于新冠肺炎疫情所引發(fā)的公共危機(jī)，我國(guó)有了較為成功的應(yīng)對(duì)機(jī)制，這是保障民生的重要體現(xiàn)。但與此同時(shí)，不可避免地使得財(cái)政支出擴(kuò)張與債務(wù)壓力加劇。

五、后疫情時(shí)期政府債務(wù)治理與高質(zhì)量發(fā)展

我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心與主基調(diào)是“穩(wěn)”，必須在此基礎(chǔ)上保證“高質(zhì)量”發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而其關(guān)鍵是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、民生相協(xié)調(diào)，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展來(lái)促進(jìn)民生、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，與政府債務(wù)并不矛盾，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展“穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)”的基調(diào)下，政府要有擔(dān)當(dāng)、有作為，強(qiáng)化地方政府債務(wù)監(jiān)管，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，治理地方政府債務(wù)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生穩(wěn)步發(fā)展尤為重要。

（一）全過(guò)程規(guī)范地方政府舉債行為

疫情猶如一面明鏡，透視了宏觀社會(huì)發(fā)展中方方面面的問(wèn)題，因此，在應(yīng)對(duì)疫情以實(shí)現(xiàn)“高質(zhì)量”發(fā)展的基本要求下，必須完善地方政府的舉債行為，要規(guī)范地方政府債務(wù)全過(guò)程管理，必須明確債務(wù)相關(guān)的主體、動(dòng)機(jī)、償債風(fēng)險(xiǎn)。首先，政府債務(wù)的舉借主體是誰(shuí)，是地方政府通過(guò)發(fā)行債券的方式獲取，還是通過(guò)中央政府轉(zhuǎn)借，亦或是地方融資平臺(tái)（公司）舉借，只有明確了舉借主體，才能從根本上明確償債責(zé)任以及相關(guān)追責(zé)程序，防止債務(wù)到期推諉責(zé)任，明確債務(wù)舉借方式，則是為了預(yù)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理提供依據(jù)。其次，明確債務(wù)舉借的動(dòng)因則回答了債務(wù)舉借是否合法合規(guī)合理合情，債務(wù)資金作何用，是因?yàn)榛镜摹⒈仨毜墓仓С觯€是非必須的“政績(jī)工程、面子工程、政府競(jìng)爭(zhēng)”，特別注意防范假借“疫情防治”之機(jī)不合理舉債，這直接決定了地方政府債務(wù)的性質(zhì)、影響到地方政府債務(wù)資金使用的經(jīng)濟(jì)效益與公共效果。再次，地方政府的財(cái)政是否可持續(xù)、稅收收入是否充裕、綜合財(cái)稅能力如何、預(yù)期還款保障（條件）是否具備，這直接關(guān)系到政府債務(wù)到期責(zé)任能否兌付，與此相關(guān)的地方政府債務(wù)是否有膨脹風(fēng)險(xiǎn)，為構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制提供直接依據(jù)和決策支撐。最后，地方政府舉借債務(wù)是否做過(guò)充分的評(píng)估，這關(guān)系到地方政府舉借與償還債務(wù)的規(guī)劃是否科學(xué)，債務(wù)資金的去向是否明確，是否有能力對(duì)債務(wù)資金使用效率進(jìn)行評(píng)價(jià)等，基于上述問(wèn)題的解決，才能有效規(guī)范地方政府舉債行為。

（二）強(qiáng)化地方政府債務(wù)資金使用管理機(jī)制

就地方政府內(nèi)部而言，構(gòu)建科學(xué)的債務(wù)管理模式，新《預(yù)算法》賦予地方適度舉債的權(quán)利，但舉債主要由省級(jí)政府來(lái)實(shí)施，籌集的資金，省、市、縣級(jí)政府都可以使用，這就造成了債務(wù)資金“收”“支”分離，舉借、償債權(quán)責(zé)與使用權(quán)責(zé)不對(duì)等，特別是在疫情沖擊下，針對(duì)疫情的專項(xiàng)債以及其他涉及財(cái)政支出的減免，直接沖擊了我國(guó)原有的債務(wù)結(jié)構(gòu)?；诖耍瑯?gòu)建以省級(jí)政府為主體、市縣級(jí)政府積極參與的省市縣政府共管的債務(wù)資金管理機(jī)制，設(shè)置相應(yīng)的債務(wù)資金使用管理機(jī)構(gòu)（部門）和人員，有助于提高地方政府（特別是市縣級(jí)政府）對(duì)債務(wù)資金的認(rèn)知與重視程度，知道地方政府債務(wù)資金取之有限、來(lái)之不易、法定償還、違規(guī)追責(zé)，提升債務(wù)資金管理的科學(xué)性。

就地方政府之外而言，可以由中央政府職能部門（財(cái)政部、審計(jì)署），牽頭設(shè)立專門的地方政府債務(wù)使用管理與引導(dǎo)機(jī)構(gòu)（非專門性審計(jì)機(jī)構(gòu)），并以法規(guī)的形式明確該機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，排除地方政府干預(yù)其進(jìn)行專門性債務(wù)管理，實(shí)時(shí)引導(dǎo)與調(diào)控地方政府債務(wù)資金流向，定期對(duì)地方政府債務(wù)資金使用進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)并及時(shí)反饋評(píng)價(jià)結(jié)果，通過(guò)法定的、獨(dú)立的專門性管理機(jī)構(gòu)的管理與評(píng)價(jià)，“倒逼”地方政府探尋債務(wù)管理新模式與新機(jī)制，提高債務(wù)資金使用的針對(duì)性、效率性。同時(shí)，通過(guò)債務(wù)資金的高效使用預(yù)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保到期債務(wù)能夠履行償還責(zé)任，公共服務(wù)的供給不因此受限制。

（三）完善地方政府債務(wù)化解（償還）機(jī)制

地方政府舉債必須要依法實(shí)施、有所擔(dān)當(dāng)，不隱瞞不推責(zé)，要構(gòu)建高效的地方政府債務(wù)化解（償還）機(jī)制，多管齊下，守法規(guī)、看大局、有重點(diǎn)、講效率地推進(jìn)：第一，債務(wù)是有法定明確到期日的，償還債務(wù)是必須的、必然的，地方政府只有確實(shí)提高了自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政能力，才能為債務(wù)的償還奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，因此，地方政府債務(wù)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共職能履行具有辯證統(tǒng)一性。第二，舉借、管理、化解（償還）地方政府債務(wù)，是一個(gè)涉及到多主體、多層次的利益博弈，因此，地方政府化解（償還）債務(wù)必須合法合規(guī)，勇于擔(dān)當(dāng)、正視責(zé)任，積極償還到期債務(wù)、保障社會(huì)公眾的合法權(quán)利。第三，地方政府債務(wù)化解（償還）要體現(xiàn)地方政府的大局意識(shí)，不能相互推諉責(zé)任、差別對(duì)待，也不能因小失大、喪失未來(lái)發(fā)展機(jī)遇。第四，地方政府債務(wù)化解（償還）要有重點(diǎn)，由于地方政府通過(guò)不同途徑舉借債務(wù)，這些債務(wù)的性質(zhì)、期限、風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)后果存在差異，因此，地方政府在化解（償還）債務(wù)時(shí)，應(yīng)該明確輕重緩急，將事關(guān)社會(huì)公共利益的債務(wù)化解（償還）前移，并逐步地、有序地推進(jìn)。第五，地方政府債務(wù)化解（償還）要講效率，通過(guò)債務(wù)置換、結(jié)構(gòu)調(diào)整可以緩解短期償債壓力，但長(zhǎng)期債務(wù)并未消除，且不能因此增加存量債務(wù)和財(cái)政負(fù)擔(dān)。也不能因?yàn)椤安饢|墻補(bǔ)西墻”而變相增加債務(wù)成本和財(cái)政負(fù)擔(dān)，不能給“高質(zhì)量”發(fā)展添堵添亂。

（四）完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

要確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“穩(wěn)中求進(jìn)”，完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制尤為重要，也是推進(jìn)“高質(zhì)量”發(fā)展的關(guān)鍵之舉。首先，要準(zhǔn)確把握地方債務(wù)的總體規(guī)模，包括隱形負(fù)債和或有形負(fù)債，把疫情防控、民生保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與債務(wù)有機(jī)結(jié)合，清查完債務(wù)規(guī)模才能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和管理。然后，要構(gòu)建完善的地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，完整、規(guī)范編制資產(chǎn)負(fù)債表以反映各級(jí)政府所持有的資產(chǎn)和負(fù)債，強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和預(yù)警，為后續(xù)的可持續(xù)性發(fā)展提供信息支撐。最后，要積極探索不同類別債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)剛性。地方政府債務(wù)根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為不同類別，而債務(wù)類別的不同，其所具有的風(fēng)險(xiǎn)有高低之分。在建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系的過(guò)程中，客觀看待各類債務(wù)的性質(zhì)及其影響的程度、經(jīng)濟(jì)后果與風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控難易程度的差異等，分別賦予不同的權(quán)重，有助于形成更加準(zhǔn)確的地方政府風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，進(jìn)而進(jìn)行更有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)防范與控制。

（五）構(gòu)建地方政府債務(wù)績(jī)效考核與評(píng)價(jià)機(jī)制

作為地方政府債務(wù)治理后評(píng)估的重要內(nèi)容，必須構(gòu)建地方政府債務(wù)績(jī)效考核與評(píng)價(jià)機(jī)制，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立正確政績(jī)觀，學(xué)好預(yù)算法，地方政府規(guī)范發(fā)行政府債券方式并規(guī)范舉債，特別是在后疫情時(shí)期，防范地方政府假借“疫情防治”逃避債務(wù)監(jiān)管。建立一個(gè)科學(xué)合理的量化考核指標(biāo)體系和決策責(zé)任追究機(jī)制，建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在職期間的“社會(huì)經(jīng)濟(jì)成效—政績(jī)運(yùn)作成本—債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平”聯(lián)動(dòng)考核標(biāo)準(zhǔn)，將債務(wù)的借用、歸還及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期責(zé)任制和離任審計(jì)的重要評(píng)估內(nèi)容，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重視程度，避免領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)為了政績(jī)盲目舉債的行為，進(jìn)而對(duì)控制地方政府債務(wù)規(guī)模和降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生正向影響。

六、研究結(jié)論

地方政府債務(wù)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。它和高質(zhì)量發(fā)展辯證統(tǒng)一，客觀審視地方政府債務(wù)，發(fā)揮債務(wù)資金及其對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整作用，規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)所引發(fā)的地方政府執(zhí)政問(wèn)題，做到趨利避害，是地方政府債務(wù)治理的基本觀點(diǎn)與出發(fā)點(diǎn)?？陀^地預(yù)估，地方政府債務(wù)的治理是一個(gè)持續(xù)、動(dòng)態(tài)調(diào)整的過(guò)程，地方政府債務(wù)會(huì)長(zhǎng)期存在，并將成為未來(lái)我國(guó)各項(xiàng)政策制定實(shí)施的重要出發(fā)點(diǎn)。