劉 翔

（中建壹品投資發(fā)展有限公司 湖北·武漢 430000）

從改革開(kāi)放以來(lái)，粵港澳大灣區(qū)在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度、土地供應(yīng)量以及人口流入等發(fā)展指標(biāo)上，明顯高于全國(guó)其他地區(qū)，使得灣區(qū)內(nèi)的城市更新工作開(kāi)展有了較好的基礎(chǔ)。城市更新之所以備受各房企關(guān)注，一是灣區(qū)城市更新政策推進(jìn)更早，其發(fā)展空間較其他城市更大，廣東省近年來(lái)在城市更新方面的政策出臺(tái)已相較完備，在政府層面和企業(yè)層面都積累了豐富的開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)；二是大灣區(qū)的“三舊改造”其主要采用的是拆除重建的方式，這種方式必然為灣區(qū)房企補(bǔ)充土地儲(chǔ)備開(kāi)拓了新的空間；三是相比于招拍掛拿地，城市更新能夠更加可控的獲取土地，保證相對(duì)穩(wěn)定的收益。

1 城市更新的政策背景

2019年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中提出要“加強(qiáng)城市更新，推動(dòng)存量住房改造升級(jí)”。2020年，中共中央出臺(tái)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，建議中明確指出要“實(shí)施城市更新行動(dòng)，推進(jìn)城市生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和功能的完善”。2009年8月，廣東省首次出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見(jiàn)》，使得其成為全國(guó)首個(gè)推行城市更新的省份，2021年廣東省住建部發(fā)布的《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》，成為各市城市更新工作開(kāi)展的重要依據(jù)。除廣州市和深圳市以外，粵港澳大灣區(qū)其余城市也相繼出臺(tái)城市更新相關(guān)法規(guī)，如東莞市出臺(tái)“三舊”改造實(shí)施細(xì)則，“三舊”改造單元規(guī)劃審批流程以及“三舊”改造方案審批流程。

2 城市更新的模式

2.1 模式分類

2.1.1 政府主導(dǎo)的征收儲(chǔ)備

由政府全面負(fù)責(zé)土地整理和收儲(chǔ)工作，事后對(duì)村民和集體進(jìn)行集中安置補(bǔ)償。政府將集體土地統(tǒng)一整理為可進(jìn)入公開(kāi)出讓階段或可建設(shè)市政配套階段，后續(xù)土地拍賣階段獲得的收益村集體不可再進(jìn)行分配。

2.1.2 原權(quán)利人主導(dǎo)的自主改造

該方式主要是以村集體作為實(shí)施主體，根據(jù)項(xiàng)目方案自行安置補(bǔ)償，最后由村集體組織或其全資子公司按照協(xié)議出讓方式獲得地塊并進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。

2.1.3 引入外部市場(chǎng)主體的合作改造

該模式為前兩種模式相結(jié)合，首先由村集體通過(guò)市公共資源交易中心以公開(kāi)招標(biāo)的方式獲得意向開(kāi)發(fā)企業(yè)的合作，該階段需要二者協(xié)商通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施方案和拆遷補(bǔ)償方案。然后雙方按約定股比成立合資公司，由村集體將該地塊協(xié)議出讓給該合資公司，或不成立合資公司，而是直接公開(kāi)出讓，再引入合作方進(jìn)行開(kāi)發(fā)改造。

2.2 城市更新三大板塊

2.2.1 舊村改造項(xiàng)目

可以提前將征拆主體和土地使用權(quán)人進(jìn)行綁定，即首先由村集體與合作企業(yè)成立合資公司，在融資地塊由集體用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有用地后，由合資公司直接和國(guó)土部門(mén)簽訂土地出讓協(xié)議，土地不再經(jīng)歷招、拍、掛程序。在該模式下，前期的征拆改造能與后期的土地獲取綁定，契合地產(chǎn)拿地的一二級(jí)聯(lián)動(dòng)邏輯。

2.2.2 舊城改造項(xiàng)目

目前雖然允許引入社會(huì)主體參與項(xiàng)目更新，但更新完成后的土地均需通過(guò)公開(kāi)出讓方式進(jìn)行交易，很難實(shí)現(xiàn)土地改造到土地開(kāi)發(fā)的聯(lián)動(dòng)，所以開(kāi)發(fā)企業(yè)只能做單純的一級(jí)土地整理投資。

2.2.3 對(duì)于舊廠改造項(xiàng)目

一是在引入社會(huì)資本方面，并未規(guī)定引入社會(huì)資本參與改造的情形，但考慮到工廠類項(xiàng)目權(quán)屬多歸屬于公司法人，權(quán)屬結(jié)構(gòu)單一，故可以通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓或增資擴(kuò)股的形式介入改造項(xiàng)目；二是在土地聯(lián)動(dòng)方面，用地變性后的住宅、核心區(qū)域商業(yè)用地均要由政府收儲(chǔ)后公開(kāi)出讓，故能實(shí)現(xiàn)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)的土地僅限于工業(yè)用地、非核心區(qū)域商業(yè)用地。

3 城市更新主要操作流程

3.1 申報(bào)審批

申報(bào)審批程序是城市更新項(xiàng)目合法合規(guī)的重要環(huán)節(jié)，項(xiàng)目更新實(shí)施前的審批關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)主要涵蓋城市更新中長(zhǎng)期規(guī)劃、劃定更新片區(qū)、片區(qū)策劃方案、更新年度計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施方案。在片區(qū)策劃方案編制階段，將確定片區(qū)更新是否為全面更新、是否引進(jìn)社會(huì)資本，同時(shí)載明項(xiàng)目范圍、內(nèi)容、定位、業(yè)態(tài)、征拆的大致情況，設(shè)置復(fù)建安置總量的上限，同時(shí)項(xiàng)目用地的控規(guī)調(diào)整也將在此階段進(jìn)行，故而該階段將確定項(xiàng)目是否具備跟蹤的可能性；在項(xiàng)目實(shí)施方案編制階段，將進(jìn)一步明確融資樓面地價(jià)、房屋建筑情況、拆遷補(bǔ)償安置方案等關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，通過(guò)對(duì)上述指標(biāo)數(shù)據(jù)的分析，將確定項(xiàng)目是否具備實(shí)施的可行性。

3.2 拆遷安置

城市更新中的拆遷安置是項(xiàng)目推進(jìn)的核心關(guān)節(jié)，雖然舊村全面改造項(xiàng)目的成本構(gòu)成是確定的，但依舊面臨“拆不拆”“拆多少”“怎么賠”三個(gè)方面的問(wèn)題。如何對(duì)以上拆遷問(wèn)題進(jìn)行處理，要做到以下三點(diǎn)：一是在跟蹤階段，對(duì)接項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)的實(shí)力派人物，開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)走訪摸排，結(jié)合臨近相似項(xiàng)目的情況，摸清并核實(shí)片區(qū)策劃方案與項(xiàng)目實(shí)施方案披露的征拆量與安置標(biāo)準(zhǔn)是否真實(shí)、是否可行以及內(nèi)部各派系實(shí)力對(duì)比分析。二是在實(shí)施階段，要善于利用村規(guī)民約與司法手段，積極動(dòng)員同意拆遷的人員，對(duì)已簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議而拒不搬離的人員，可提起民事訴訟。三是在合作安排上，要選擇在項(xiàng)目當(dāng)?shù)赜性捳Z(yǔ)權(quán)的合作伙伴，借助合作伙伴的力量推動(dòng)拆遷安置進(jìn)度。

3.3 土地供應(yīng)

如上文所述，全面改造下的舊村改造與舊城連片改造能實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)的一二級(jí)聯(lián)動(dòng)。對(duì)于舊村改造項(xiàng)目，土地供應(yīng)端則需兩步走，一是由村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)融資地塊的土地變性，二是由合資公司盡快與市國(guó)土部門(mén)完成土地出讓合同的簽訂工作。其中，土地變性需要地塊的房屋拆遷補(bǔ)償安置已完成且城市更新審批手續(xù)完備，因此前期的項(xiàng)目準(zhǔn)備將集中反映在土地變性節(jié)點(diǎn)。同時(shí)，要注意土地供應(yīng)與開(kāi)發(fā)時(shí)序匹配，優(yōu)先供應(yīng)農(nóng)用地、未利用地等涉及較少拆遷安置的土地，以求加快項(xiàng)目進(jìn)度，減少前期投入，再以前序地塊的項(xiàng)目收益滾動(dòng)投入后序的農(nóng)村建設(shè)用地、宅基地供應(yīng)。

3.4 規(guī)劃量測(cè)算

規(guī)劃量測(cè)算主要分為兩個(gè)部分，為復(fù)建安置地塊與融資地塊。對(duì)于復(fù)建安置地塊，主要是測(cè)算相關(guān)規(guī)劃指標(biāo)能否滿足回遷住房的安置；對(duì)于融資地塊，則是要明確容積率、外掛配套與物業(yè)移交等情況，測(cè)算相關(guān)指標(biāo)能否滿足盈利要求，拓展通過(guò)整合土地或異地平衡等方式擴(kuò)大規(guī)劃量的途徑，著重關(guān)注各類規(guī)劃調(diào)整的審批主體層級(jí)。

3.5 地價(jià)測(cè)算

地價(jià)測(cè)算事關(guān)融資地塊的協(xié)議出讓地價(jià)數(shù)額。舊村改造項(xiàng)目的融資地塊為“按申請(qǐng)辦理土地出讓手續(xù)時(shí)點(diǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)20%計(jì)收土地出讓金”，其中有兩點(diǎn)需要注意，一是地價(jià)評(píng)估節(jié)點(diǎn)為“辦理土地出讓手續(xù)時(shí)點(diǎn)”，而根據(jù)當(dāng)前地價(jià)環(huán)比上漲的大趨勢(shì)，前端申報(bào)審批、拆遷安置、土地變性拖延的時(shí)間越久，地價(jià)水平便越高；二是地價(jià)評(píng)估的對(duì)象是“市場(chǎng)評(píng)估價(jià)”，其中土地取得成本占比較高，故而通過(guò)合理選擇成本核算指標(biāo)將有助于降低土地評(píng)估價(jià)。

3.6 稅務(wù)籌劃

與傳統(tǒng)的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目相比，城市更新項(xiàng)目涉及更前端的征拆、補(bǔ)償、安置內(nèi)容，涉及的稅務(wù)處理問(wèn)題也更加復(fù)雜，目前僅在廣東省層面存在《廣東省“三舊”改造稅收指引（2019年版）》，廣州市尚未出臺(tái)針對(duì)城市更新的稅收政策。

以地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中的土地增值稅為例，若嚴(yán)格按照融資地塊的土地出讓金數(shù)額作為土地獲取成本，則抵扣數(shù)額過(guò)低，明確忽視了以拆遷安置費(fèi)用與復(fù)建安置地塊配建費(fèi)用為代表的隱性成本。因此，在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)初期就要前置稅務(wù)籌劃，引入有實(shí)力的稅籌中介機(jī)構(gòu)，合理做大可參與抵扣的開(kāi)發(fā)成本。

綜上所述，城市更新作為未來(lái)城市建設(shè)開(kāi)發(fā)的重要抓手已取得各方共識(shí)。一是搶抓政策紅利，對(duì)標(biāo)行業(yè)一流。城市更新業(yè)務(wù)是在政策支撐下推進(jìn)的，對(duì)政策體系全面把握和精準(zhǔn)理解，有助于提升推進(jìn)效率，實(shí)現(xiàn)商業(yè)價(jià)值和社會(huì)效益雙贏。各地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)需對(duì)大灣區(qū)重點(diǎn)區(qū)域城市更新政策深入研究、學(xué)習(xí)，探索適合本企業(yè)模式的路徑。二是聚焦核心區(qū)域，培育戰(zhàn)略產(chǎn)出。在區(qū)域選擇上，開(kāi)發(fā)企業(yè)需要優(yōu)選大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平領(lǐng)先、人口持續(xù)流入、住宅需求旺盛、未來(lái)發(fā)展?jié)摿薮蟮某鞘校M(jìn)行重點(diǎn)突破。同時(shí)，積極對(duì)接當(dāng)?shù)卣筱y資源，為公司業(yè)務(wù)布局提供支撐。三是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，儲(chǔ)備外部資源?！稄V州市城中村改造合作企業(yè)引入及退出指引》（穗建規(guī)字〔2021〕1號(hào)）明確將“具備與改造地塊相匹配的產(chǎn)業(yè)布局或產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入能力”作為選擇更新合作企業(yè)的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此儲(chǔ)備一批產(chǎn)業(yè)伙伴，加強(qiáng)外部產(chǎn)業(yè)資源的對(duì)接儲(chǔ)備，特別是依照重點(diǎn)項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)要求開(kāi)展精準(zhǔn)儲(chǔ)備，可不斷提升開(kāi)發(fā)企業(yè)在城市更新項(xiàng)目中的綜合實(shí)力。