陳太紅，雷朝玲

（重慶師范大學 歷史與社會學院，重慶 401331）

一、引言

根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的第七次人口普查數(shù)據(jù)，2020年末中國60歲及以上人口為2.64億人，占總?cè)丝诘?8.70%，其中65 歲及以上人口為1.91 億人，占總?cè)丝诘?3.50%[1]。民政部預測，“十四五”期間，全國老年人口將突破3億人，我國將從輕度老齡化邁入中度老齡化[2]。重慶市第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，全市常住人口共3 205.42萬人，60歲及以上人口為701.04萬人，占總?cè)丝诘?1.87%，其中，65歲及以上人口為547.36萬人，占總?cè)丝诘?7.08%[3]。國際上，通常把60歲以上人口占總?cè)丝诒壤_到10%，或65歲以上人口占總?cè)丝诒壤_到7%作為一個國家或地區(qū)進入老齡化社會的標準，由此看來，重慶已經(jīng)進入老齡化社會，并且老齡化的程度遠超全國平均水平，屬于典型的未富先老地區(qū)。我們?nèi)绾螒獙淆g化帶來的一系列問題？在解決這些問題的過程中有哪些發(fā)展機遇？這就需要我們未雨綢繆，發(fā)展好以老年生活服務、老年產(chǎn)品用品、老年健康服務、老年體育健身、老年文化娛樂、老年教育服務、老年金融服務、老年旅游服務、養(yǎng)老信息等為主的老年產(chǎn)業(yè)。帶著這些問題，我們收集了重慶市和部分區(qū)縣老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展財稅政策的相關(guān)文件，并從財政直接投資、財政補貼、稅收優(yōu)惠、行政事業(yè)性收費優(yōu)惠和政府購買服務五方面，對渝中區(qū)、九龍坡區(qū)、渝北區(qū)、銅梁區(qū)、開州區(qū)等區(qū)縣的相關(guān)政策文件進行分析。同時，對部分養(yǎng)老機構(gòu)和老年人進行了走訪調(diào)查，了解老年人養(yǎng)老需求、機構(gòu)想法和財稅政策執(zhí)行狀況等信息。在分析重慶市老年產(chǎn)業(yè)財稅政策現(xiàn)狀、存在的問題及原因基礎(chǔ)上，提出對策建議。

二、重慶市老年產(chǎn)業(yè)財稅政策現(xiàn)狀

重慶市人大社會建設(shè)委員會在市五屆人大常委會第二十二次會議上提交的《關(guān)于全市養(yǎng)老服務工作的調(diào)研報告》顯示，2020 年全市養(yǎng)老服務爭取中央投入資金約1 億元，市級財政資金投入達2.2 億元，各區(qū)縣投入資金12.5億元，帶動社會投資38.2億元，主要支持城鄉(xiāng)公辦和民辦養(yǎng)老機構(gòu)以及農(nóng)村敬老院的建設(shè)和運營。截至2020年底，全市城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構(gòu)1 427所，床位22萬張，平均每千名老人擁有養(yǎng)老機構(gòu)床位約30.5張。其中，公辦養(yǎng)老機構(gòu)908所，床位8.2萬張，社會辦養(yǎng)老機構(gòu)519所，床位6.8萬張，城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老床位（含日間照料）7萬張。重慶市人民政府發(fā)布相關(guān)消息，目前全市已建成并運營220 個街道養(yǎng)老服務中心、2 900 個社區(qū)養(yǎng)老服務站，社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施覆蓋率從2019 年初的38.9%提高到97.5%，社區(qū)居家養(yǎng)老服務基本實現(xiàn)全覆蓋[4]。根據(jù)重慶市財政政策支持老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體情況，結(jié)合收集的資料分析，重慶市老年產(chǎn)業(yè)財稅政策現(xiàn)狀呈現(xiàn)出以下四個特點。

（一）注重政策創(chuàng)建，確保執(zhí)行有據(jù)

重慶市在促進老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅政策創(chuàng)建方面，注重突出與我國“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”養(yǎng)老模式相銜接，注重激活社會資本進入養(yǎng)老行業(yè)。重慶市人民政府辦公廳于2019年11月發(fā)布了《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)重慶市社區(qū)居家養(yǎng)老服務全覆蓋實施方案的通知》（渝府辦發(fā)〔2019〕110號），次年1月出臺了《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)重慶市推進養(yǎng)老服務發(fā)展實施方案的通知》（渝府辦發(fā)〔2019〕129號），這兩個文件的出臺完善了我市老年服務業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策，全方位規(guī)范了養(yǎng)老服務設(shè)施建設(shè)的財稅扶持政策問題，有力推進了全市社區(qū)居家養(yǎng)老服務設(shè)施及失能特困人員集中照護設(shè)施建設(shè)。

（二）注重多種手段，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展

在促進老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅政策方面，重慶市各級人民政府主要采取財政直接投資、財政補貼、稅收優(yōu)惠、行政事業(yè)性收費優(yōu)惠和政府購買服務五種手段確保行業(yè)發(fā)展。

1.財政直接投資

重慶市各級人民政府直接投資老年產(chǎn)業(yè)主要是提供非競爭性公共產(chǎn)品解決養(yǎng)老托底問題和信息化建設(shè)問題，在市場無法配置的領(lǐng)域發(fā)揮財政資金的作用。

養(yǎng)老托底方面。2018 年，重慶市籌集福彩公益金達17.36 億元，有2.6 億余元用于社會福利事業(yè)。在養(yǎng)老領(lǐng)域，有1.14億余元源于本市級福彩公益金，用于12個市級社區(qū)養(yǎng)老示范工程建設(shè)，此外還投入4 000萬元用于重慶市養(yǎng)老“千百工程”，建成社區(qū)養(yǎng)老服務站200個，市級示范社區(qū)養(yǎng)老服務中心20個[5]。

信息化建設(shè)方面。部分區(qū)縣政府為提升養(yǎng)老行業(yè)的信息化管理水平、提供便捷高效的服務項目，搭建了養(yǎng)老信息服務平臺。如九龍坡區(qū)大力支持建設(shè)智慧養(yǎng)老信息服務平臺，為老年人提供緊急援助、家政、醫(yī)療保健咨詢、網(wǎng)上購物、服務繳費等一站式服務。

圖6 是粒徑為 200 μm、摻量 0.8%的微膠囊自修復試樣預壓損傷后在不同溫度下強度修復率發(fā)展情況。由圖6可以看出，40 ℃ 養(yǎng)護5 d 的強度修復率和20 ℃養(yǎng)護7 d 的強度修復率一樣，20～60 ℃內(nèi)強度修復率逐漸增加，增長率卻不明顯，40 ℃時修復效果最明顯。由此推斷，溫度越高修復劑固化速度越快，超過 40 ℃后大量愈合劑已經(jīng)固化，強度修復率趨于平緩；養(yǎng)護溫度對于相似試件裂隙的自修復效果影響較小。

2.財政補貼

市級和區(qū)縣（自治縣）均通過財政補貼支持養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展，這些補貼可以分為建設(shè)補貼、運營補貼和貸款貼息三大類。

建設(shè)補貼。財政補貼支持養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)有兩種情形：一是按床位補貼一定資金，并帶動社會資本進入養(yǎng)老領(lǐng)域。如，渝民發(fā)〔2018〕43號文件規(guī)定，重慶市對社會辦養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)補貼，按照自有房新增床位50張以上的，床位補貼10 000元/張；租用房辦機構(gòu)（房屋租期5年及以上）新增床位20張以上的，床位補貼5 000元/張。二是按建設(shè)規(guī)模進行補貼，并帶動社會資本進入養(yǎng)老領(lǐng)域。如，九龍坡區(qū)人民政府出臺的《重慶市九龍坡區(qū)人民政府辦公室關(guān)于擴大養(yǎng)老服務供給提高養(yǎng)老服務質(zhì)量扶持辦法》（九龍坡府辦發(fā)〔2021〕54號）文件規(guī)定，九龍坡區(qū)按照社會力量興辦社區(qū)養(yǎng)老服務中心（站）的規(guī)模給予一次性建設(shè)補貼；建設(shè)面積為300平方米的社區(qū)養(yǎng)老服務站，給予一次性建設(shè)補貼20萬元；其規(guī)模超過300平方米的，在20萬元一次性建設(shè)補貼的基礎(chǔ)上，每增加30平方米再增加建設(shè)補貼1萬元；對其規(guī)模在1 500平米以上的街道養(yǎng)老服務中心，享受了市級獎補200萬元的，區(qū)級不再給予建設(shè)補貼。

運營補貼。因運營補貼是各區(qū)縣(自治縣)的財政負擔，在操作方式上存在差異，具體有以下五種情形：一是人頭補貼+管理補貼相結(jié)合的方式。如，渝中府辦〔2020〕48號文件規(guī)定，渝中區(qū)對社會力量舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)，按其接收渝中區(qū)戶籍老人數(shù)量，按每月每張床位300元的標準給予補助；對正式運行半年以上的社區(qū)養(yǎng)老服務中心（站），根據(jù)業(yè)務開展情況給予老年人信息管理工作補助、老年活動組織工作補助、空巢老人關(guān)愛工作補助、志愿服務工作補助、拓展服務工作補助、日常運維補助。二是服務中心（站）個數(shù)+人頭補貼相結(jié)合的方式。如，渝北區(qū)民政局、財政局發(fā)布《重慶市渝北區(qū)民政局重慶市渝北區(qū)財政局關(guān)于印發(fā)〈渝北區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)扶持資金管理辦法〉的通知》（渝北民〔2019〕222號）文件規(guī)定，對符合社區(qū)養(yǎng)老服務設(shè)施要求并全年正常運營的社區(qū)養(yǎng)老服務中心（站），經(jīng)等級評估后確定運營補貼額度，區(qū)財政給予每個社區(qū)養(yǎng)老服務中心每年3萬～8萬元不等的運營補貼。同時，建立養(yǎng)老機構(gòu)運營補貼長效機制，對達到規(guī)定要求的社會辦養(yǎng)老機構(gòu)，由區(qū)財政對收住的渝北籍老人按每人每月100元的標準給予養(yǎng)老機構(gòu)運營補貼。三是按入住養(yǎng)老機構(gòu)老人類別給予不同標準補貼。如，開州府辦發(fā)〔2018〕116 號文件規(guī)定，開州區(qū)社會辦養(yǎng)老服務機構(gòu)收住開州籍城鄉(xiāng)低保人員、特困人員、半失能老人和失能老人，每人每月分別補貼100～400元；收住其他老年人，每人每月補貼100元。四是按床位數(shù)量給予補貼。如，九龍坡政府辦發(fā)〔2018〕155號文件規(guī)定，九龍坡區(qū)對符合要求的民辦養(yǎng)老機構(gòu)給予每張床位最高1 200元/年運營補貼。五是按當?shù)毓B(yǎng)金標準一定比例給予補貼。銅梁區(qū)人民政府《關(guān)于印發(fā)〈推進全區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展實施方案（2020—2022年）〉的通知》（銅府辦發(fā)〔2020〕14號）文件規(guī)定，對社會辦養(yǎng)老機構(gòu)收住銅梁區(qū)戶籍特困供養(yǎng)人員的，分別按自理人員、半失能人員、失能人員月供養(yǎng)金的40%、60%、80%的標準增加運營補助。

貸款貼息。采取項目落地建設(shè)貸款利率由財政部分貼息的方式鼓勵社會資本投資發(fā)展養(yǎng)老機構(gòu)。如，開州府辦發(fā)〔2018〕116號文件規(guī)定，開州區(qū)對新建或擴建的社會辦養(yǎng)老服務機構(gòu)，按出讓方式取得土地且總投資在5 000萬元以上，其項目銀行貸款按同期銀行貸款基準利率貼息，自項目貸款之日起區(qū)財政貼息三年。銅府辦發(fā)〔2020〕14號文件規(guī)定，銅梁區(qū)對總投資2 000萬元以上且以出讓方式取得土地新建或擴建的社會辦養(yǎng)老機構(gòu)，區(qū)財政對該項目總投資額50%以內(nèi)的貸款給予貼息，貼息金額按同期銀行貸款基準利率執(zhí)行，自項目貸款之日起區(qū)財政貼息三年。

3.稅收優(yōu)惠

重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)重慶市社區(qū)居家養(yǎng)老服務全覆蓋實施方案的通知》渝府辦發(fā)〔2019〕110號文件規(guī)定，對社區(qū)養(yǎng)老服務設(shè)施運營和居家上門服務企業(yè)（組織）免征增值稅；對社區(qū)養(yǎng)老服務設(shè)施的物業(yè)管理費和房產(chǎn)稅給予適當財政補貼；符合條件的社區(qū)居家養(yǎng)老服務企業(yè)，可同等享受小微企業(yè)稅費減免、創(chuàng)業(yè)補貼、投融資支持等優(yōu)惠扶持政策?！吨貞c市養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》渝府發(fā)〔2019〕326號文件對在重慶市的公辦和民辦養(yǎng)老機構(gòu)（含家庭服務企業(yè)、社區(qū)養(yǎng)老服務中心站）提供的養(yǎng)護服務免征營業(yè)稅；對非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的自用房產(chǎn)和土地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅；對符合條件的非營利性養(yǎng)老機構(gòu)按規(guī)定免征企業(yè)所得稅。

4.行政事業(yè)性收費優(yōu)惠

渝府發(fā)〔2019〕326號文件規(guī)定，非營利性養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)施建設(shè)免征行政事業(yè)性收費，營利性養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)施建設(shè)減半征收行政事業(yè)性收費。重慶市民政局于2020年6月發(fā)布的《養(yǎng)老服務政策扶持及標準》規(guī)定，養(yǎng)老機構(gòu)提供養(yǎng)老服務涉及的行政事業(yè)性收費要適當減免；養(yǎng)老機構(gòu)用水、用電、用氣按居民生活類價格執(zhí)行，天然氣初裝費降低30%收取，水電氣安裝工程費用適當減免；有線數(shù)字電視收視維護費執(zhí)行低收入用戶減免政策，電話、有線（數(shù)字）電視、寬帶互聯(lián)網(wǎng)等安裝費用適當減免；境內(nèi)外資本舉辦養(yǎng)老機構(gòu)享有同等優(yōu)惠政策。而重慶市部分區(qū)縣（自治縣）還加大了優(yōu)惠力度，如渝北區(qū)和巫山縣均規(guī)定非營利性養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)施建設(shè)免征行政事業(yè)性收費，營利性養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)施建設(shè)減半征收行政事業(yè)性收費，此外，巫山縣還對新建和擴建非營利性養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)施免收城市建設(shè)配套費和防空地下室易地建設(shè)費，其優(yōu)惠政策力度比市級政府政策規(guī)定的更大。

5.政府購買服務

重慶市出臺《支持社會工作服務市級財政補助資金管理辦法》（渝財社〔2017〕56 號）等政策文件，把社會工作服務納入市級財政公共預算支持范圍，市財政每年安排3 250萬元用于直接購買社會工作服務，7 000萬元以獎代補資金用于購買基層民政能力，明確1%的社會救助資金用于購買基層社會救助經(jīng)辦能力[6]。重慶市逐步建立起市級財政支持政府購買社會工作服務的長效機制，逐漸提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務人員素質(zhì)，滿足居家老人對社區(qū)專業(yè)化養(yǎng)老服務的需要，但重慶市民政局向社工機構(gòu)購買服務總量偏小，不足以滿足全市700多萬老年人的養(yǎng)老需求，且政府購買主要是基本生活照料類服務。

（三）注重財政投入，確保機構(gòu)培育

重慶市人民政府、市民政局和區(qū)縣人民政府充分認識到在老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期主要應解決養(yǎng)老場地匱乏的問題。在老年產(chǎn)業(yè)中，目前要解決的重中之重是有照料需求老年人的生活照料問題，因此發(fā)展養(yǎng)老機構(gòu)（含社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心（站）、家庭服務企業(yè)）是當務之急。

重慶市各級人民政府和相關(guān)職能部門在政策上保障財政資金投入，不論是財政直接投資新建或擴建養(yǎng)老機構(gòu)，還是財政補貼養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)和運營，以及稅費優(yōu)惠政策，大多集中在養(yǎng)老機構(gòu)的培育和發(fā)展以及養(yǎng)老服務設(shè)施建設(shè)上。市級財政對城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務設(shè)施建設(shè)通過以獎代補的方式給予補貼，加快城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務設(shè)施建設(shè)。如渝民發(fā)〔2018〕43號文件支持社會辦養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)，對新建、擴建養(yǎng)老機構(gòu)或用自有房屋改建養(yǎng)老機構(gòu)新增床位50 張以上的，市級財政對其新增床位給予每張10 000元的建設(shè)補貼；租用房屋（房屋租期5年及以上）改建養(yǎng)老機構(gòu)新增床位20張以上的，市級財政對其新增床位給予每張5 000元的建設(shè)補貼。

（四）注重弱勢人群，確保養(yǎng)老托底

第十四屆中國（重慶）老年產(chǎn)業(yè)博覽會數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年，全市700 多萬的老齡人口中有15.6萬特困老人，55.7萬失能半失能老人，6.24萬經(jīng)濟困難的高齡失能老人，這部分老年人是老年人中的弱勢人群。按照國發(fā)〔2019〕5號文件精神，各地公辦養(yǎng)老機構(gòu)及公建民營養(yǎng)老機構(gòu)要充分發(fā)揮兜底保障作用，在滿足當前和今后一個時期特困人員集中供養(yǎng)需求的前提下，重點為經(jīng)濟困難失能（含失智，下同）老年人、計劃生育特殊家庭老年人提供無償或低收費托養(yǎng)服務。同時要堅持公辦養(yǎng)老機構(gòu)公益屬性，確定保障范圍，其余床位允許向社會開放，研究制訂收費指導標準，收益用于支持兜底保障對象的養(yǎng)老服務。

渝府辦發(fā)〔2019〕129號文件規(guī)定，鼓勵社會辦養(yǎng)老機構(gòu)接收安置政府供養(yǎng)對象和其他特殊困難老人。接收農(nóng)村五保和城鎮(zhèn)“三無”人員的，當?shù)卣凑战邮杖藬?shù)和規(guī)定標準撥付相關(guān)費用。有條件的區(qū)縣（自治縣）對接收需要照料的低保、高齡、失能等特殊困難老人，可根據(jù)實際給予適當補助，具體補助標準及辦法由區(qū)縣（自治縣）人民政府確定。因此，各區(qū)縣（自治縣）根據(jù)自身實際，采取不同財政政策關(guān)愛老人中的弱勢群體，發(fā)揮養(yǎng)老托底作用。開州府辦發(fā)〔2018〕116號文件強化公辦養(yǎng)老機構(gòu)的托底保障功能，明確規(guī)定公辦養(yǎng)老機構(gòu)要優(yōu)先保障政府供養(yǎng)對象中的失能、半失能、失智、殘疾老年人，并鼓勵有條件的特困人員供養(yǎng)服務機構(gòu)在滿足特困人員集中供養(yǎng)需求的前提下，為農(nóng)村低保、建檔立卡貧困家庭、失獨家庭等低收入家庭中的老年人、殘疾人提供低償或無償?shù)募型叙B(yǎng)服務。

三、重慶市老年產(chǎn)業(yè)財稅政策存在的問題

重慶市老年產(chǎn)業(yè)財稅政策具有重視政策創(chuàng)建、運用多種手段、培育養(yǎng)老機構(gòu)、托底弱勢人群等特點，由于重慶老年產(chǎn)業(yè)財稅政策主要集中在培育養(yǎng)老機構(gòu)上，加之各區(qū)縣（自治區(qū)）老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在差異，因此擔負扶持和引導作用的財稅政策在推進老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，從滿足老年人多樣化的物質(zhì)和精神需求看還存在不少問題。

（一）財稅政策扶持的涵蓋面窄

目前在養(yǎng)老服務領(lǐng)域，財稅政策扶持對象主要是養(yǎng)老機構(gòu)和老年群體。一方面是對養(yǎng)老機構(gòu)的扶持。市級和區(qū)縣（自治縣）均通過各種形式支持公辦、非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)和發(fā)展，對于民營養(yǎng)老機構(gòu)的扶持較少。另一方面是對老年群體的扶持。我國養(yǎng)老服務業(yè)包括老年生活照料、老年產(chǎn)品用品、老年健康服務、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務、老年旅游等領(lǐng)域，而從老年人的實際需求看，還應包括養(yǎng)老地產(chǎn)、老年教育、養(yǎng)老信息等領(lǐng)域。而重慶渝民發(fā)〔2018〕43號、渝辦發(fā)〔2019〕110號和渝辦發(fā)〔2019〕129號三個文件，在投融資政策、稅費優(yōu)惠和財政補貼等財政政策方面都僅限于對老年人日間照料、康復護理、助餐助行等基本生活需求，而針對老年人的精神慰藉服務、老年產(chǎn)品用品、老年金融服務、老年旅游等與之配套的其他領(lǐng)域缺乏具體措施。重慶市下屬各區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道均采取同樣的財稅政策扶持養(yǎng)老機構(gòu)，因財稅政策對不同性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)扶持存在差異，并且未涵蓋與養(yǎng)老服務配套發(fā)展的其他產(chǎn)業(yè)，長期來看，不利于老年產(chǎn)業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展。

（二）財稅政策地區(qū)差異大

重慶主城都市區(qū)、渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群和渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群，經(jīng)過調(diào)查和資料分析，我們發(fā)現(xiàn)地區(qū)差異主要體現(xiàn)在兩方面：一是市級財政投入主要集中在主城都市區(qū)，市民政局、市醫(yī)保局關(guān)于市五屆人大二次會議中《關(guān)于妥善解決我市養(yǎng)老基地和群體就醫(yī)問題的建議》（第0836號）的答復函（渝衛(wèi)函〔2019〕204號）文件中提到，重慶市近年累計安排資金約5億元用于支持市中西醫(yī)結(jié)合康復醫(yī)院、市第十一人民醫(yī)院、市總工會南溫泉療養(yǎng)院、市第一社會福利院、市第二社會福利院老年殘疾人收養(yǎng)康復中心、市革命傷殘軍人康復醫(yī)院老年介護樓等醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項目的建設(shè)。二是各區(qū)縣財政政策存在較大差異。以財政直接投資為例，2020年渝北區(qū)累計投入財政資金1.7億元吸引社會資本0.6億元用于全區(qū)養(yǎng)老設(shè)施全覆蓋建設(shè)，投入財政資金273萬元用于社區(qū)居家養(yǎng)老服務，財政投入80萬元探索農(nóng)村互助養(yǎng)老模式[7]。渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群中萬州區(qū)被民政部、財政部確定為第五批中央財政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點地區(qū)，2020年，中央財政提供1 838萬元補助資金，支持萬州養(yǎng)老服務發(fā)展[9]。而以黔江區(qū)為代表的渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群，在養(yǎng)老服務工作中，黔江區(qū)民政局投入資金1 200余萬元，對黃溪片區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)進行了擴建升級[10]，由此可見各地區(qū)財稅政策差異比較大。

（三）財稅政策未充分回應市場需求

由于養(yǎng)老市場存在不同的需求所決定，城鄉(xiāng)特困老人、低收入老人、經(jīng)濟困難的失能失智老人和重度殘疾、計劃生育特殊家庭老年人的養(yǎng)老服務作為非競爭性的純公共產(chǎn)品應該由政府來提供，而個性化的需求和高層次需求作為競爭性的非公共產(chǎn)品應該由市場來提供。由此看來，政府扶持和引導老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅政策在回應市場需求時，必須弄清楚政府在什么地方應有所為和有所不為。我們發(fā)現(xiàn)重慶的財稅政策在回應市場需求時存在以下三個問題：一是干了市場該干的事。如市級部門在某區(qū)建設(shè)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的接受高端消費人群的養(yǎng)老機構(gòu)，其結(jié)果并不理想。二是對社會力量辦養(yǎng)老機構(gòu)主要通過財政直接補貼、稅收優(yōu)惠等政策，而缺乏相應的投資融資政策來促進社會力量參與養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)與發(fā)展。三是過分追求高大上，沒有回應市場的真實需求。我們曾對部分社區(qū)居民調(diào)查得知，絕大多數(shù)老年人不希望脫離原來熟悉的生活環(huán)境，更愿意在社區(qū)和家庭安度晚年。因此，各級政府的財稅政策扶持的重點應是社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心和家庭服務企業(yè)。

（四）財政投入模式易導致社會福利損失

養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)和運營補貼主要表現(xiàn)為按人頭或床位撥款或直接由政府采購實物發(fā)給養(yǎng)老機構(gòu)（含社區(qū)養(yǎng)老服務中心（站）和家庭服務企業(yè)），這些社會福利的分配方式均存在社會福利損失的可能。按人頭或床位撥款給養(yǎng)老機構(gòu)，如果監(jiān)管不力，老年人的受益也可能會打折扣。由政府采購實物發(fā)給養(yǎng)老機構(gòu)[含社區(qū)養(yǎng)老服務中心（站）和家庭服務企業(yè)]的方式，由于扭曲了補助物品與非補助物品的相對價格關(guān)系，或者對撥款缺乏強有力的監(jiān)督機制，容易導致一定程度的社會福利損失，真正需要獲得幫助的弱勢人群卻享受不到價值匹配的福利[11]217-218。

（五）政府購買服務不足

本該提供生活照料、康復護理、輔具配置、精神慰藉、緊急救援、法律服務等多樣化養(yǎng)老服務的養(yǎng)老機構(gòu)，由于受到諸多條件的限制，不可能對入住老人提供上述全部服務內(nèi)容，特別是心理疏導、哀傷輔導、文化活動、康復護理、法律服務等專業(yè)化服務，而許多在社區(qū)開展養(yǎng)老服務的中小型養(yǎng)老機構(gòu)需要政府以購買服務的方式從第三方獲得并提供給養(yǎng)老機構(gòu)的老人。目前，養(yǎng)老機構(gòu)和提供專業(yè)化的心理疏導、哀傷撫慰、文化活動、康復護理、法律服務的第三方機構(gòu)處于起步階段，同樣需要財稅政策予以引導與支持。

四、重慶市老年產(chǎn)業(yè)財稅政策存在問題的原因

綜觀重慶市老年產(chǎn)業(yè)財稅政策存在的諸多問題，究其原因在于觀念、思路和制度設(shè)計。

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏整體性思考

從重慶市老年產(chǎn)業(yè)財稅政策存在的問題看，重慶市相關(guān)財稅政策沒有從產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略高度認識發(fā)展老年產(chǎn)業(yè)的重要性，僅停留在頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的階段，其觀念落后表現(xiàn)在三方面：一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位缺乏系統(tǒng)思考。財稅政策惠及的是養(yǎng)老機構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務中心（站）等設(shè)施建設(shè)，而對以老年產(chǎn)品用品、老年健康服務、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務、老年旅游、老年教育、養(yǎng)老信息等為主的養(yǎng)老服務業(yè)只做原則性規(guī)定，并沒有具體的財稅扶持措施。二是沒有看到老年產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性。不同地區(qū)的老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，重慶主城都市區(qū)、渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群和渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群發(fā)展不協(xié)調(diào)，不利于區(qū)縣老年人享受養(yǎng)老服務。而對以養(yǎng)老機構(gòu)為主的養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的推動，出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的跛腳現(xiàn)象，表現(xiàn)在養(yǎng)老機構(gòu)迅速發(fā)展，而與之配套的其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重滯后，影響了整個老年產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展；并且機構(gòu)養(yǎng)老服務、社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展較快，而醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、心理疏導、文化娛樂、老年教育等專業(yè)類服務發(fā)展緩慢，不利于老年人實現(xiàn)社區(qū)居家與康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老愿景。三是缺乏養(yǎng)老服務的質(zhì)量觀，沒有認識到服務質(zhì)量是老年產(chǎn)業(yè)健康、長久發(fā)展的關(guān)鍵因素。我們走訪調(diào)查了解到，無論養(yǎng)老院還是社區(qū)養(yǎng)老服務中心（站），對入住老人的吃、住等物質(zhì)需求關(guān)注較多，而對諸如群體融合、心理慰藉、哀傷輔導、臨終關(guān)懷等精神需求關(guān)注較少，導致入住老人在養(yǎng)老院打架、情緒低落等問題時而出現(xiàn)。

（二）發(fā)展思路上市場機制引入不足

從渝辦發(fā)〔2019〕110號文件看，我市在老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路上過分強調(diào)政府的主導作用，主要采取政府直接補貼、稅收優(yōu)惠、貸款貼息等方式扶持老年產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對于市場力量引進不足，市場仍然缺乏活力，特別是提供康復護理、輔具配置、精神慰藉、緊急救援、法律服務等專業(yè)化服務機構(gòu)因政府購買不足而成長緩慢，也導致很多養(yǎng)老機構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務中心（站）因缺乏第三方來解決專業(yè)性問題而難以提高服務質(zhì)量，反過來大而全或小而全的發(fā)展模式又制約著養(yǎng)老機構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務中心（站）的規(guī)模化發(fā)展和服務質(zhì)量提升。與政府購買服務不足的相關(guān)問題是，政府在沒有引入競爭機制的情況下，政府職能部門將財政資金采取撥款或補貼等方式發(fā)放到社會辦養(yǎng)老機構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務中心（站），低效率地使用財政資金必然導致社會福利損失，投入的錢能否用到老年人身上，需要完善制度以堵塞漏洞。

（三）制度設(shè)計的合理性體現(xiàn)不夠充分

合理的制度設(shè)計應充分體現(xiàn)公平公正原則和可操作性原則。重慶各級政府扶持和引導老年產(chǎn)業(yè)財稅政策在公平公正原則上的缺陷在于，沒有建立起第三方評估制度，缺乏對入住養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老服務中心（站）服務質(zhì)量的評估制度，以及接受居家養(yǎng)老服務老人的家庭資產(chǎn)、收入等經(jīng)濟狀況和養(yǎng)老需求進行評估的制度，也就導致老年人養(yǎng)老需求和養(yǎng)老專業(yè)服務項目難以匹配。由此出現(xiàn)政府建設(shè)補貼和運營補貼按入住人頭或按床位來支付給養(yǎng)老機構(gòu)，而不是根據(jù)對老年人真實需求評估后采取發(fā)放服務券的方式，由老年人或其親屬選擇養(yǎng)老服務的提供方。而可操作性差的問題主要出現(xiàn)在稅費優(yōu)惠政策上：一是企業(yè)所得稅的減免非地方政府能夠決定和實施，很多地方的稅務部門執(zhí)行較差；二是諸如水電氣安裝工程費優(yōu)惠政策本身就有問題，因承擔工程的企業(yè)是自負盈虧的市場主體，在沒有相應配套措施的情況下，讓企業(yè)讓利比較困難，通常無法落實。

五、完善重慶市老年產(chǎn)業(yè)財稅政策的對策建議

鑒于重慶市老年產(chǎn)業(yè)財稅政策存在的問題及原因，我們認為應看到老年人多樣化需求，這就決定了老年產(chǎn)業(yè)不能僅僅局限于發(fā)展提供生活照料的養(yǎng)老機構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務中心（站），還應在老年產(chǎn)品用品、老年健康服務、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務、老年旅游、老年教育、養(yǎng)老信息、養(yǎng)老地產(chǎn)等方面早打算、早規(guī)劃、早實施，因此，完善我市老年產(chǎn)業(yè)財稅政策應從以下四方面思考。

（一）樹立“三觀”，確保財稅政策正確引領(lǐng)老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展

第一，樹立老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)觀，用財稅政策引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成集群效應。重慶市委、市人民政府應站在產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的高度，充分認識老年產(chǎn)業(yè)對推動重慶經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的巨大作用，在充分調(diào)研重慶市現(xiàn)有資源基礎(chǔ)上，規(guī)劃老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向和重點項目，發(fā)揮財稅政策的扶持和引導作用，培育除養(yǎng)老機構(gòu)之外的其他老年產(chǎn)業(yè)市場主體（包括提供康復護理、輔具配置、精神慰藉、緊急救援、法律服務等專業(yè)服務的社會組織），以滿足老年人多樣化的物質(zhì)和精神需求。

第二，樹立老年產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展觀，用政策引領(lǐng)不同地區(qū)、不同領(lǐng)域的發(fā)展。市級財政資金在推動主城都市區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展到一定階段后，應注意統(tǒng)籌不同地區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展，運用財政轉(zhuǎn)移支付手段，加大對渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群和渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的扶持力度；市級財政資金應在發(fā)展老年產(chǎn)品用品和老年休閑產(chǎn)業(yè)上發(fā)力，將財政政策延伸到老年產(chǎn)業(yè)的各個鏈條，生產(chǎn)或提供符合老年人需求的產(chǎn)品和服務，滿足重慶甚至國內(nèi)外老年人的物質(zhì)和精神需求；市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的財政資金應充分考慮老年人社區(qū)居家養(yǎng)老的真實需求，解決好老年人在社區(qū)居家養(yǎng)老方面存在的問題，著力打造中小型的社區(qū)和居家養(yǎng)老服務機構(gòu)。

第三，樹立養(yǎng)老服務業(yè)的質(zhì)量觀，用政策引領(lǐng)養(yǎng)老機構(gòu)健康發(fā)展。在制訂養(yǎng)老機構(gòu)服務質(zhì)量標準的前提下，根據(jù)第三方機構(gòu)對養(yǎng)老機構(gòu)評定的服務質(zhì)量等級確定運營補貼標準，改變當前主要按收住老人人數(shù)或床位數(shù)給付運營補貼的做法。我們在老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期以追求數(shù)量增長來緩解當前床位緊張的問題是行之有效的辦法，但隨著養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量的增加，養(yǎng)老場所緊張已經(jīng)得到緩解的情況下，老年人及其親屬追求養(yǎng)老服務質(zhì)量將不可避免地顯現(xiàn)出來。因此，利用財稅政策引導老年產(chǎn)業(yè)全方位發(fā)展來滿足老年人的多樣化需求是勢所必然。

（二）改變思路，確保財稅政策有效推進老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展

汪波等人的研究表明，“國家養(yǎng)老政策的基本結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為：政府保障與服務為主導，市場化為支持，社區(qū)服務與自服務為配合”[12]。重慶市應逐步改變現(xiàn)行財稅政策，首先，要厘清哪些養(yǎng)老服務由市場提供，哪些養(yǎng)老服務由政府提供。凡是個性化需求和高層次需求的競爭性非公共產(chǎn)品應由市場來提供，而城鄉(xiāng)特困老人、低收入老人、經(jīng)濟困難的失能失智老人和重度殘疾、計劃生育特殊家庭老年人的養(yǎng)老服務是非競爭性的純公共產(chǎn)品，應由政府來提供。其次，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，滿足個性化養(yǎng)老需求。政府提供的非競爭性的純公共產(chǎn)品也應當引入競爭機制，采取政府購買服務的方式解決，但作為準公共用品，應用市場監(jiān)督來保障養(yǎng)老產(chǎn)品質(zhì)量，可以避免政府購買的錯判低效[13]。再次，一些發(fā)達國家的經(jīng)驗顯示，社會組織作為工具并非補充性的，而是和市場機制一樣具有基礎(chǔ)性、優(yōu)先性的地位[14]40-42。所以可加大政府購買第三方機構(gòu)提供的康復護理、輔具配置、精神慰藉、緊急救援、法律服務等專業(yè)服務的扶持力度，發(fā)揮社會組織的優(yōu)越性，確保老年人安享晚年。最后，建立老年人照護統(tǒng)一需求等級評估體系和自由選擇服務機構(gòu)制度。根據(jù)老年人能力、醫(yī)療照護、疾病狀況，結(jié)合社會支持和養(yǎng)老意愿等指標開展需求評估，科學確定服務需求等級，并以此為標準，匹配老年人養(yǎng)老需求和養(yǎng)老專業(yè)服務項目，政府依據(jù)評估結(jié)論發(fā)放服務券，由老年人或其親屬自由選擇養(yǎng)老服務機構(gòu)。

（三）采取措施，確保財稅政策均衡推進老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展

發(fā)展老年產(chǎn)業(yè)解決養(yǎng)老問題是解決社會問題的民生工程，在老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題上應堅持均衡發(fā)展觀，采取下列措施解決以下問題：一是加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，逐步消除地區(qū)發(fā)展差異。加大對渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群和渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群養(yǎng)老機構(gòu)（含家庭服務企業(yè)、社區(qū)養(yǎng)老服務中心站）的建設(shè)力度，解決好上述兩個地區(qū)大量貧困和低收入老人、失能和半失能老人以及留守老人的養(yǎng)老問題。二是加大對社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心（站）和家庭服務企業(yè)的支持力度，解決老年人在原來生活環(huán)境熟悉的社區(qū)養(yǎng)老問題。三是積極完善養(yǎng)老社會保險制度，提高老年人購買力水平。政府應高度重視老年產(chǎn)業(yè)與養(yǎng)老社會保障之間的關(guān)系，積極完善社會養(yǎng)老保障的“三支柱體系”，建立多層次的養(yǎng)老保障體系，其中積極響應第三支柱中的個稅遞延型養(yǎng)老保險政策對于老年產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有著重要意義。此外，政府還必須盡快建立健全高齡、失能老人長期護理保險制度，以社會互助共濟的方式籌集資金，對經(jīng)評估達到一定護理需求等級的人員，為其提供所需的基本生活照料和與基本生活密切相關(guān)的醫(yī)療護理服務或資金保障。

（四）強化落實，確保財稅政策穩(wěn)步推進老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展

任何財稅政策要產(chǎn)生實際效果，關(guān)鍵是抓好政策的落實。首先，強化各級政府的主體責任，解決好制度設(shè)計、經(jīng)費籌集、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等問題，確保財政資金投入有保障，確保稅費優(yōu)惠有落實。其次，政府職能部門在各自的職責范圍內(nèi)依法依規(guī)合理使用財稅政策，提高財稅政策的有效性，避免財政資金的浪費和損失。最后，運用政府、社會、輿論等多種力量監(jiān)督財稅政策的落實，防止相關(guān)責任主體濫用財稅政策損害國家和老年人的利益。因此，應在上述三方面抓好財稅政策的落實工作，以確保財稅政策激勵老年產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

作者貢獻聲明：陳太紅負責研究設(shè)計、論文撰寫；雷朝玲負責政策文件收集整理、撰寫論文。