黃鈺婷

（中共中央黨校（國家行政學院），北京 100089）

一、引言

縱觀整個地方政府發(fā)債的歷史，地方政府債務(wù)的角色在不斷發(fā)生著改變。新中國成立初期，地方政府債務(wù)曾經(jīng)在經(jīng)濟提振中扮演了積極角色。而改革開放以來，我國實行財政包干制，之后中央和地方“分灶吃飯”，加之地方政府考核中的“GDP 錦標賽”和兩次經(jīng)濟危機的影響，地方政府開始過度發(fā)債甚至隱性發(fā)債來飲鴆止渴，使得地方政府債務(wù)問題已經(jīng)成為不容忽視的經(jīng)濟風險。2013 年12 月，中央出臺《關(guān)于改進地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，把存在“新官不理舊賬”“吃子孫飯”等情況與否作為考核評價的重要內(nèi)容，明確提出地方政府債務(wù)已成為了官員考核的重要指標。這是中央政府應(yīng)對地方政府不計后果發(fā)債釜底抽薪式的必要規(guī)制?；仡櫟胤桨l(fā)債的歷史進程，地方政府債務(wù)的變遷實際上是中國財政發(fā)展情況的縮影，也是中國經(jīng)濟運行情況的體現(xiàn)。因此，了解地方政府債務(wù)的演進邏輯和形成機理尤為重要，本文借助CiteSpace 知識圖譜可視化軟件，對地方政府債務(wù)的研究總體情況和研究進展進行梳理，進而借助突現(xiàn)詞探索地方政府債務(wù)的演進邏輯。

二、數(shù)據(jù)來源和研究方法

（一）數(shù)據(jù)來源與數(shù)據(jù)預(yù)處理

本文通過檢索中國知網(wǎng)（CNKI）數(shù)據(jù)庫獲得中文數(shù)據(jù)來源，為使數(shù)據(jù)盡可能完整和精準，本文選取了CNKI 中SCI 來源期刊、EI 來源期刊、北大核心期刊、CSSCI 期刊、CSCD 期刊進行檢索，以數(shù)據(jù)預(yù)處理中出現(xiàn)過的所有和地方政府債務(wù)有關(guān)的主題進行檢索，即“地方債”or“地方債務(wù)”or“政府債務(wù)”or“地方政府債務(wù)”or“地方政府性債務(wù)”or“政府性債務(wù)”or“地方政府舉債”or“地方政府負債”or“地方政府債”or“地方政府債券”為主題，時間不限，獲取到1992—2020 年4 130 篇高度相關(guān)的文獻。通過數(shù)據(jù)清洗剔除新聞報道、會議征稿、會議綜述、推薦書目等文獻，獲取到文獻共3 996 篇。再將文獻進行查重，刪除8 篇重復(fù)文獻后最終獲取到3 988 篇文獻。

（二）研究方法

本文采用文獻計量法，主要用科學知識圖譜軟件CiteSpace 實現(xiàn)文獻的可視化分析。CiteSpace 是一種基于java 環(huán)境的文獻可視化計量工具，能夠通過標題、關(guān)鍵詞、作者、引文等數(shù)據(jù)對文獻進行可視化計量，使研究者了解到某研究領(lǐng)域的脈絡(luò)和發(fā)展[1-3]。本文將時間參數(shù)設(shè)置為1992—2020 年，時間切片為1，以top N=50 對篩選后的3 988 篇文獻進行計量和分析。通過對文獻作者、研究機構(gòu)、發(fā)文數(shù)量進行分析，了解研究的基本概況。對關(guān)鍵詞不同時間點的特征事實用突現(xiàn)詞進行分析，觀察其主要特征和研究熱點，了解研究趨勢與演進邏輯。

三、我國地方政府債務(wù)研究概況

（一）作者

表1 我國地方政府債務(wù)研究發(fā)文數(shù)量前10 的作者

從作者發(fā)文數(shù)量分布來看，一些作者已經(jīng)在地方政府債務(wù)領(lǐng)域進行了長時間、高強度的研究，排名前10 的發(fā)文作者發(fā)文數(shù)量都在9 篇以上，部分學者已經(jīng)成為當前地方政府債務(wù)研究領(lǐng)域的領(lǐng)軍人物。刁偉濤從2015 年開始以第一作者和合作作者身份在《財政研究》《經(jīng)濟管理》等雜志上發(fā)文21篇，對地方政府債務(wù)風險的演進、測度、防范等多領(lǐng)域進行了深入的探討和分析?？娦×趾头鼭櫭駥Φ胤秸畟鶆?wù)風險的成因、測度和可持續(xù)性進行了分析；陳志勇主要研究地方政府債務(wù)約束機制；鄧曉蘭對債務(wù)政策與貨幣政策協(xié)調(diào)進行了研究；張平在影子銀行與債務(wù)風險方面進行了探索；洪源對地方政府債務(wù)風險預(yù)警系統(tǒng)進行了構(gòu)建；陸銘對財政轉(zhuǎn)移支付與地方政府債務(wù)關(guān)系進行了探索；馬金華和李翀則從宏觀視角對地方政府債務(wù)歷史演進以及國際經(jīng)驗進行了闡述，他們都在各自領(lǐng)域形成了相當?shù)膬?yōu)勢。

從作者所在機構(gòu)來看，刁偉濤、繆小林、伏潤民、陳志勇、鄧曉蘭、張平、洪源等發(fā)文數(shù)量較高的作者均分布在地方財經(jīng)類高校。一方面顯示出地方高校在地方政府債務(wù)研究方面可能擁有的獨特優(yōu)勢；另一方面也顯示了財經(jīng)類院校在地方政府債務(wù)研究領(lǐng)域的明顯特色。同時，排名第二、第三的繆小林、伏潤民因同屬于云南財經(jīng)大學，可以較便捷地進行學術(shù)合作，兩人已經(jīng)合作發(fā)表文章共13 篇，在地方政府債務(wù)風險成因、測度、可持續(xù)性分析已經(jīng)形成了具有鮮明特色的學術(shù)研究群體。

（二）機構(gòu)

表2 我國地方政府債務(wù)研究發(fā)文量前10 的機構(gòu)分布

從機構(gòu)發(fā)文數(shù)量來看，一些機構(gòu)在地方政府債務(wù)研究領(lǐng)域積聚了獨特亮點。其中中國財政科學研究院（2016 年前名為財政部財政科學研究所）作為財政部直屬的事業(yè)單位，從2002 年開始已經(jīng)開始關(guān)注地方政府債務(wù)問題，累計發(fā)表文章達到189篇，已經(jīng)對地方政府債務(wù)風險成因、測度、評估、防范、化解等各個環(huán)節(jié)進行了系統(tǒng)分析。中央財經(jīng)大學、中國人民大學同樣作為財經(jīng)領(lǐng)域高校，緊跟財政前沿核心問題，累計發(fā)表文章達到150 篇及以上，從宏觀層面對地方政府債務(wù)風險評估、防范、管理等領(lǐng)域形成了研究特色。中南財經(jīng)政法大學、北京大學、西南財經(jīng)大學、上海財經(jīng)大學、南開大學、對外經(jīng)濟貿(mào)易大學、復(fù)旦大學也在地方政府債務(wù)經(jīng)濟影響、融資平臺轉(zhuǎn)型、風險防范與預(yù)警、城投債等領(lǐng)域展現(xiàn)出了相當?shù)挠绊懥Α?/p>

從機構(gòu)分布的地域來看，發(fā)文數(shù)量前10 的機構(gòu)均為在財經(jīng)領(lǐng)域具有影響力的機構(gòu)，其中中國財政科學研究院、中央財經(jīng)大學、中國人民大學、北京大學、對外經(jīng)濟貿(mào)易大學5 家機構(gòu)均集中在北京地區(qū)，北京作為全國政策源頭地對地方政府債務(wù)這一可能產(chǎn)生系統(tǒng)性經(jīng)濟風險問題高度關(guān)注。此外中南財經(jīng)大學在武漢，西南財經(jīng)大學在成都，上海大學、復(fù)旦大學集中在上海，南開大學在天津，地方政府債務(wù)問題在全國范圍內(nèi)受到廣泛關(guān)注，呈現(xiàn)多點開花的明顯態(tài)勢。

（三）我國地方政府債務(wù)研究文獻的年代分布特征

圖1 1992—2020 年文獻數(shù)量趨勢圖

研究我國地方政府債務(wù)的文獻數(shù)量變化可以大致判斷出該領(lǐng)域的發(fā)展趨勢，本文以3 988 篇清洗后的文獻為基礎(chǔ)，繪制出以年為單位的地方政府債務(wù)發(fā)文數(shù)量趨勢。研究發(fā)現(xiàn)，我國地方政府債務(wù)的研究大致經(jīng)歷了四個時期：初始期（1992—1997 年）、緩增期（1998—2007 年）、激增期（2008—2014）和穩(wěn)定期（2015—2020 年）。

初始期（1992—1997 年）。趨勢圖顯示我國地方債務(wù)相關(guān)研究自1992 年開始，地方政府債務(wù)研究處在起步階段。研究議題主要集中在對日本債券制度的介紹和對我國的啟示上，認為日本戰(zhàn)后經(jīng)濟的崛起與其當時的債務(wù)政策的成功實施緊密相連，而我國地方政府債務(wù)發(fā)行也需要進行探索。1994 年分稅制改革后，中央和地方的稅收劃分更加清晰，有學者認為該時期之后地方政府城建的財政需求直接導(dǎo)致地方政府爭相負債進而導(dǎo)致城投債興起[4]。從文獻量來看當時地方政府債務(wù)問題沒有引起較大討論，文獻量一直穩(wěn)定持續(xù)到1997 年亞洲金融危機暴發(fā)前。

緩增期（1998—2007 年）。這一時期文獻量處于緩慢增長的階段。1997 年暴發(fā)了亞洲金融危機，在經(jīng)濟下行壓力下，1998 年我國開始實行積極財政政策，導(dǎo)致地方政府舉債需求加大。因此該時期的討論集中在合理使用和發(fā)行地方政府債務(wù)使其發(fā)揮積極作用。同時已有相當一部分學者將重點聚焦在地方政府債務(wù)的風險上。值得注意的是2003 年前后，我國出現(xiàn)了一些以縣、鄉(xiāng)等基層政府過度舉債為話題的研究，這是源于該時期基層政府在實踐中出現(xiàn)了值得關(guān)注的過度舉債問題。

激增期（2008—2014 年）。這段時期的地方政府債務(wù)研究幾乎呈指數(shù)型增長，這與此段時間國內(nèi)外形勢變化、地方發(fā)展的要求、中央政策的供給有關(guān)。2008 年，全球金融危機開始對我國的經(jīng)濟產(chǎn)生明顯影響，急需擴內(nèi)需促增長[5]。因此，我國出臺了經(jīng)濟刺激計劃，之后因地方政府直接舉債時機不成熟，在2009—2011 年，由財政部共代發(fā)6 000 億地方債，保證經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。同時，還鼓勵地方政府搭建融資平臺實現(xiàn)債務(wù)融資、為中央國債項目提供配套資金等行為，因此一部分研究集中在融資平臺的風險防范和規(guī)制上。在2012—2014 年間，我國又經(jīng)歷了自發(fā)代還、自發(fā)自還的地方政府債務(wù)過渡政策，最終在2015 年放開了地方政府的自行發(fā)債與還債。該段時間政策的調(diào)整頻繁，學界也有許多對于地方發(fā)債權(quán)的討論。此外還有一部分研究集中在導(dǎo)致過度發(fā)債的根源問題如《預(yù)算法》修訂、分稅制改革和土地財政上，凸顯了學術(shù)界對現(xiàn)實情況的密切關(guān)注。

穩(wěn)定期（2015—2020 年）。該時期的研究趨勢表現(xiàn)為波動之后逐漸回落。2015 年，我國經(jīng)濟增長進入新常態(tài)，新常態(tài)下財稅和地方政府債的關(guān)系成為了研究焦點。與此同時，自2015 年首次放開地方政府債務(wù)發(fā)行權(quán)，修訂后的新《預(yù)算法》開始施行地方政府債務(wù)置換，因此關(guān)于新《預(yù)算法》和債務(wù)置換的研究較為豐富。另一方面新《預(yù)算法》嚴控融資平臺新增債務(wù)，對融資平臺的政府融資職能剝離，融資平臺為主的融資方式轉(zhuǎn)為一般政府債務(wù)、專項政府債務(wù)、PPP 債務(wù)和企業(yè)債務(wù)相組合的分類方式[6]。此時PPP 成為了當時地方政府債務(wù)治理的重要抓手，因此研究多集中在PPP 的功能、效果、難點以及其可能產(chǎn)生的風險上。2015 年開始實施新預(yù)算法，規(guī)定除在國務(wù)院限額內(nèi)發(fā)行債務(wù)外，地方政府不得舉債，為地方政府舉債“開前門”“關(guān)后門”[7]。2017 年，我國將防范化解重大風險列為“三大攻堅戰(zhàn)”之首，地方政府債務(wù)風險被高度重視。隨著地方債務(wù)風險應(yīng)對和防范制度的健全，使得地方政府債務(wù)問題逐步被規(guī)范，因此文獻量在近兩年有明顯下降，但是隱性債務(wù)風險伴隨著現(xiàn)代金融嵌套風險仍然存在，關(guān)于隱性債務(wù)風險的文章仍然處于上升階段。

四、我國地方政府債務(wù)研究演進與熱點的突現(xiàn)詞分析

本部分主要采用CiteSpace 軟件的突現(xiàn)詞進行分析。時間切片設(shè)置為2，突現(xiàn)詞分析是CiteSpace軟件常見功能之一，突現(xiàn)詞的開始時間和結(jié)束時間可以代表在某一時間段內(nèi)的現(xiàn)實問題和研究熱點，因此本部分使用突現(xiàn)詞對不同時期的研究演進情況結(jié)合現(xiàn)實發(fā)展進行分析。

（一）地方政府債務(wù)抑制期（1949—1977 年）

在新中國成立之初經(jīng)濟呈現(xiàn)疲態(tài)，為了重振經(jīng)濟，1950 年2 月東北人民政府發(fā)行了“東北生產(chǎn)建設(shè)折實公債”，得到了群眾的積極認購，有力地支持了全國經(jīng)濟恢復(fù)[8]。此后，我國為了向群眾籌措資金，1954—1958 年發(fā)行了第一批國家經(jīng)濟建設(shè)公債。1957 年出臺《關(guān)于改進財政管理體制的規(guī)定》決定從1958 年開始劃分地方財政收支范圍，擴大地方管理財政的權(quán)限，調(diào)動了地方事業(yè)發(fā)展積極性。1958 年出臺《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》，為發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)公債提供法理依據(jù)，允許省、自治區(qū)、直轄市在確實有必要的時候發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)公債[9]。中央決定“從1959 年起停止發(fā)行全國性的公債，改由各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)行一種比較短期的地方公債”[10]。在1959—1961 年期間，四川、黑龍江、安徽、福建、遼寧、吉林、江西七省陸續(xù)發(fā)行了地方經(jīng)濟建設(shè)公債，對加速地方工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)起了積極作用[11]。但1961 年后，發(fā)行公債被認為是經(jīng)濟狀況不佳的表現(xiàn)，國內(nèi)開始追求“無內(nèi)債無外債”，在1962 年中央就向銀行撥轉(zhuǎn)款20 億元清理拖欠生產(chǎn)企業(yè)的貸款[12]，并在1965 年前后基本完成還本付息。此后一段時間由于特殊經(jīng)濟環(huán)境，沒有發(fā)行過地方政府債。

（二）地方政府債務(wù)潛伏期（1978—1991 年）

1978 年，我國開始實行改革開放，逐步進入了探索中國特色社會主義道路時期，相應(yīng)財政管理體制也開始得到調(diào)整。1980 年我國出臺了《國務(wù)院關(guān)于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制改革的通知》，即1980 年的“分灶吃飯”體制，地方政府的積極性被調(diào)動起來[13]。與之適應(yīng)的是從1981 年開始恢復(fù)發(fā)行政府國庫券。伴隨著“利改稅”“撥改貸”等政策，地方政府自主發(fā)債的意愿也隨之高漲[14]。為了防止地方政府債務(wù)進一步膨脹，在1985 年9 月中央出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于暫不發(fā)行地方政府債券的通知》，其中提到由于各地固定投資增加過猛，會影響國民經(jīng)濟的運行，因此要求各地方政府不要發(fā)行地方政府債券。盡管當時國家已經(jīng)出臺了地方政府禁止發(fā)債的政策，但地方政府仍然有借債需求，因此開始了表外借債的融資方式。1988 年伴隨著《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)投資管理體制改革近期改革方案的通知》的出臺，“撥改貸”制度宣布結(jié)束，該政策加大了省級建設(shè)投資，但是市縣鄉(xiāng)等基層政府缺乏發(fā)展政策支持開始進行舉債。在這一時期，地方政府債務(wù)還未形成較大影響，但是國有企業(yè)虧損負債、企業(yè)掛賬等現(xiàn)象以或有負債和隱性負債的形式逐步形成[15]，因此仍然有地方債務(wù)風險。中央政府規(guī)制行為與地方發(fā)債行為也呈現(xiàn)博弈現(xiàn)象，但地方舉債還未引起較大影響和注意。

（三）地方政府債務(wù)增長期（1992—2007 年）

1992 年鄧小平“南巡”后，伴隨著市場經(jīng)濟體系建設(shè)和以浦東開發(fā)為代表的新一輪開放，經(jīng)濟發(fā)展開始提速。1994 年分稅制改革，重新劃分了中央和地方財稅分成，中央掌握了財政再分配權(quán)力、加強了中央權(quán)威[16]。隨后在1995 年頒布的《中華人民共和國預(yù)算法》第28 條中提出地方各級預(yù)算不列赤字，且除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券，自此地方政府發(fā)債的行為被嚴格禁止。在此契機下，地方開始興起金融機構(gòu)替代地方政府債券進行融資，正是在此階段開始有不良金融資產(chǎn)的加速累積[17]。1997 年亞洲金融危機爆發(fā)后，在1998年我國開始實施積極財政政策，增發(fā)了1 000 億國債。為避免債務(wù)依存度過高，影響經(jīng)濟長期發(fā)展，一些學者開始主張建立償債基金（突現(xiàn)詞：償債基金、債務(wù)依存度、國債發(fā)行）。同時，為支持地方經(jīng)濟和社會發(fā)展，中央政府在發(fā)行債券的過程中將其中部分國債發(fā)行收入轉(zhuǎn)貸給省級政府，進行了“國債轉(zhuǎn)貸”，這一舉措未違背《預(yù)算法》的禁止地方發(fā)債融資的規(guī)定，也可以達到經(jīng)濟調(diào)控的目的，但國債轉(zhuǎn)貸的責任主體仍然是中央政府，這導(dǎo)致了預(yù)算約束軟，埋下了地方政府自行舉債或變相融資等問題隱患（突現(xiàn)詞：政府債務(wù)管理）[18]。

表3 1992—2007 年的關(guān)鍵詞突現(xiàn)表

進入21 世紀后，在中央政府的統(tǒng)一部署下，我國開始在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生改善領(lǐng)域加速發(fā)力，積極財政政策再次成為宏觀調(diào)控的必要手段（突現(xiàn)詞：積極財政政策），但基于分稅制財政體制下（突現(xiàn)詞：分稅制財政體制）中央地方財政事權(quán)和支出責任尚未劃清的客觀現(xiàn)實，以及中央多采取因素分配和獎補激勵的方式刺激地方加大投入，地方財政支出壓力加大，特別是基層財政開始出現(xiàn)入不敷出的狀況。究其原因，一部分與2001 年之后實行的農(nóng)村稅費改革有關(guān)。在減免農(nóng)業(yè)相關(guān)稅之后，基層政府的財源急劇萎縮，只能通過舉債辦事[19]；此外，亞洲金融危機之后，我國發(fā)行的國債通過轉(zhuǎn)貸的方式發(fā)放給地方政府，這些國債最終落在了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。在縣、鄉(xiāng)層面則具體落在了“村村通”公路、自來水等需要配套資金的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，產(chǎn)生了主動和被動負債雙重疊加的問題（突現(xiàn)詞：縣鄉(xiāng)財政困難）[20]。2007 年之后我國逐步減少了國債轉(zhuǎn)貸，開始尋求放開地方發(fā)債融資權(quán)的道路（突現(xiàn)詞：債務(wù)負擔率）。

這一時期，中央對地方政府債務(wù)政策規(guī)制相對較弱，法律法規(guī)也有不明晰之處，因此這一時期成為地方政府債務(wù)的增長期。該時期的地方金融秩序較為混亂，有一些地方?jīng)Q策者開始了以地方政府貸款養(yǎng)成政績的“GDP 錦標賽”。

（四）地方政府債務(wù)規(guī)制期（2008—2014 年）

學術(shù)界開始進一步廣泛關(guān)注地方政府債務(wù)問題始于2008 年，為應(yīng)對2008 年全球金融危機，中央政府于2009 年開始采取積極的財政政策，地方政府財政新增支出迅猛，財政收支矛盾也逐步加大。2009 年財政部發(fā)行《地方政府債券預(yù)算管理辦法》，賦予了地方政府舉債合法性，且在2009 年3 月，中國人民銀行中國銀聯(lián)合監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出鼓勵有條件的各級地方政府組建投融資平臺，拓寬中央投資項目配套資金的融資渠道[21]。自此，政府投融資平臺成為地方政府舉債的新手段（突現(xiàn)詞：政府融資平臺）。隨著地方政府各類融資平臺的爆發(fā)式增長，地方政府債務(wù)風險逐步加大。同時間始于希臘的歐洲主權(quán)債務(wù)危機（突現(xiàn)詞：主權(quán)債務(wù)危機）為我國地方債問題敲響了警鐘，債務(wù)的風險管理日益受到學者關(guān)注（突現(xiàn)詞：歐元區(qū)、風險控制）。

表4 2008—2014 年出現(xiàn)的關(guān)鍵詞突現(xiàn)表

為進一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理，解決地方政府各類投資建設(shè)缺口，賦予地方政府舉債權(quán)的呼聲日益高漲（突現(xiàn)詞：舉債權(quán)）。因此財政部出臺了《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，選定了上海市、浙江省、廣東省、深圳市成為地方政府自行發(fā)債試點。2013 年經(jīng)國務(wù)院批準，擴大了自行發(fā)債試點范圍。2014 年，經(jīng)過政策調(diào)整，地方政府可作為試點自發(fā)自還。之后，地方政府開始真正有發(fā)債和還債的自主權(quán)（突現(xiàn)詞：自行發(fā)債、債務(wù)融資），促成了更加規(guī)范高效的地方債務(wù)相關(guān)制度形成。2014 年，為配合十八屆三中全會提出的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標，建立現(xiàn)代化的財政制度。全國人大常委會修訂了《中華人民共和國預(yù)算法》（突現(xiàn)詞：國家治理、現(xiàn)代財政制度、預(yù)算法），明確放開地方政府發(fā)債權(quán)，新《預(yù)算法》的頒布是地方政府舉債“明渠”開啟的標志[22]。

在這一時期，伴隨著2008 年金融危機的沖擊和2010 年歐洲債務(wù)危機的威脅，在全球經(jīng)濟增速減緩的環(huán)境下，地方政府償債壓力巨大。因此，中央政府開始重視地方政府債務(wù)問題及其可能帶來的風險。中央政府自2011 年出臺的政策經(jīng)歷了“代發(fā)代還”“自發(fā)代還”和“自發(fā)自還”三個時期，相關(guān)配套政策開始逐步完善。

（五）地方政府債務(wù)規(guī)范完善期（2015—2020 年）

2015 年，我國經(jīng)濟開始進入新常態(tài)（突現(xiàn)詞：新常態(tài)），為了實現(xiàn)地方政府債務(wù)的規(guī)范管理，新《預(yù)算法》與2014 年《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（43 號文件）共同成為了轉(zhuǎn)型期債務(wù)治理的主要指導(dǎo)文件，各省市發(fā)債權(quán)全面放開。2015 年1 月，財政部預(yù)算司召開了“事權(quán)和支出責任劃分研討會”，2016 年8 月《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布，各地政府也相繼出臺財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案，中央與地方政府之間的財政事權(quán)和支出責任逐步走上規(guī)范化法治化的道路。事權(quán)和支出責任改革的劃定，進一步規(guī)范了地方財政支出行為，緩解了地方過度承擔的財政壓力，為地方進行債務(wù)規(guī)范管理提供了基礎(chǔ)。

表5 2015—2020 年出現(xiàn)的關(guān)鍵詞突現(xiàn)表

與此同時，在2015 年底的中央經(jīng)濟工作會議上以“三去一降一補”為主要任務(wù)的結(jié)構(gòu)性改革開始迅速推進（突現(xiàn)詞：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革）。規(guī)范地方政府債務(wù)，避免債務(wù)違約風險，防范化解地方政府債務(wù)風險逐步成為去杠桿的重中之重（突現(xiàn)詞：違約風險、去杠桿）。PPP 項目由于地方政府的一些違規(guī)操作，成為地方政府隱性債務(wù)的重要來源[23]，迅速得到中央有關(guān)部門的關(guān)注，成為整治的重點對象（突現(xiàn)詞：PPP）。與地方政府隱性債務(wù)相伴而生的影子銀行系統(tǒng)同樣具有來源渠道廣、成因復(fù)雜等顯著特征（突現(xiàn)詞：隱性債務(wù)），如果處理不當，容易引發(fā)系統(tǒng)性金融風險，受到越來越多的學者關(guān)注（突現(xiàn)詞：影子銀行、金融風險）。

隨著“開明渠、堵暗道”的地方政府債務(wù)管理舉措逐步推進和“還債也是政績”觀念的逐步樹立，地方政府債務(wù)發(fā)行規(guī)模開始得到控制。為進一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理，切實防范可能的債務(wù)風險，國家審計署開始加大債務(wù)審計力度，同時財政部也開始強化債務(wù)領(lǐng)域信息公開披露，印發(fā)了《地方政府債務(wù)信息公開辦法（試行）》的文件，對地方政府一般債和專項債的安排、發(fā)行、用途、結(jié)余等情況提出適用范圍與公開要求（突現(xiàn)詞：財政透明度、債務(wù)審計、信息披露）。自此，地方政府債務(wù)逐步走上了強規(guī)制的道路。

五、結(jié)論

從中國地方政府債務(wù)發(fā)展演變邏輯看，地方政府經(jīng)常性地保有通過借債來增強財政能力的沖動，當經(jīng)濟危機出現(xiàn)或其他因素導(dǎo)致財政收支出現(xiàn)缺口時，這種沖動往往更為強烈。本質(zhì)上看，地方政府債務(wù)是經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的必然結(jié)果，地方政府債務(wù)也將作為國家經(jīng)濟宏觀調(diào)控的一部分持續(xù)下去，未來還將扮演重要角色。

地方政府債務(wù)政策演變過程充分體現(xiàn)了在社會市場經(jīng)濟條件下我們對經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律認識的不斷深化。從地方政府債務(wù)政策演變的歷程看，政策的演變突出表現(xiàn)為靈活性較強和連貫性不足，這兩個特性相互依存、相互影響。一方面靈活性較強，體現(xiàn)了政策能夠根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展中的新情況、新問題進行及時調(diào)整，有效應(yīng)對以避免長期風險積聚；另一方面，靈活性較強直接導(dǎo)致政策連貫性不足，容易導(dǎo)致短期機會主義行為盛行，對地方政府權(quán)威性和公信力受到挑戰(zhàn)。這兩個特征是我們認識地方政府債務(wù)的必經(jīng)階段，隨著地方政府債務(wù)政策的逐步完善，政策的劇烈變化和擺動情況明顯減少，地方政府債務(wù)政策也更加符合我國經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律?？傮w來看，地方政府債務(wù)已經(jīng)逐步駛?cè)胍?guī)范化道路，但精細化程度有待提升。