薛芬芬 青島市黃島區(qū)靈山衛(wèi)街道辦事處

我國(guó)的預(yù)算管理制度在不斷地完善，但是由于基層財(cái)政工作量大，涉及面廣，并且存在著一些問題。這些都嚴(yán)重影響了政府績(jī)效評(píng)估。所以我們必須要對(duì)現(xiàn)有的預(yù)算進(jìn)行改革和創(chuàng)新來適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要、提高經(jīng)濟(jì)效益以及促進(jìn)國(guó)家政治穩(wěn)定健康發(fā)展。目前我國(guó)政府基層政權(quán)建設(shè)情況不容樂觀：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理；二是行政管理體制不健全導(dǎo)致財(cái)政資金流失等一系列現(xiàn)象出現(xiàn)；三是我國(guó)大部分地區(qū)存在著預(yù)算編制方法陳舊，缺乏科學(xué)性預(yù)算編制方法，財(cái)政資金的使用效率不高等現(xiàn)象。所以我國(guó)要想提高政府績(jī)效管理水平和質(zhì)量就必須完善基層政權(quán)建設(shè)。

一、基層財(cái)政預(yù)算管理的理論基礎(chǔ)

（一）基層財(cái)政預(yù)算的概念界定

我國(guó)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》中對(duì)預(yù)算的定義是：“本期為實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)財(cái)政收支總量平衡，根據(jù)法律規(guī)定，編制年度、中期和月度各級(jí)政府收入支出計(jì)劃以及其他有關(guān)資料所需要的資金數(shù)額?！被鶎迂?cái)政預(yù)算管理指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（或農(nóng)村）政府部門在國(guó)家統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。它包括了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)財(cái)務(wù)單位及上級(jí)部門對(duì)其管轄范圍內(nèi)所有機(jī)構(gòu)的資金來源進(jìn)行監(jiān)督與控制；縣級(jí)以上地方各部分事業(yè)單位根據(jù)本行政區(qū)域和職能權(quán)限在上級(jí)政府的指導(dǎo)下，根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，編制年度預(yù)算法、預(yù)算和決算。

（二）基層財(cái)政預(yù)算管理的一般步驟

預(yù)算管理的準(zhǔn)備階段。首先要確定出一個(gè)科學(xué)合理、切實(shí)可行的目標(biāo)。這個(gè)過程主要是對(duì)所需要掌握和了解到信息進(jìn)行了初步調(diào)查后再去制定計(jì)劃方案，然后在這一基礎(chǔ)上根據(jù)相關(guān)人員提出很多詳細(xì)且實(shí)際性強(qiáng)的話題來開展工作并完成任務(wù)；其次就是編制出預(yù)算草案：這一部分也是整個(gè)項(xiàng)目管理中最為重要環(huán)節(jié)之一，其內(nèi)容包括預(yù)算總費(fèi)用、年度總支出等。預(yù)算執(zhí)行控制階段在編制的過程中要嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定和要求進(jìn)行?；鶎迂?cái)政預(yù)算管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)性比較強(qiáng)、涉及面廣且繁瑣復(fù)雜的工作。因此為了保證整個(gè)項(xiàng)目的順利開展以及最終能夠有效地實(shí)施，必須做好對(duì)各方面因素變化情況及時(shí)做出的調(diào)整與修正。反饋和總結(jié)階段，這一部分主要是為了能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正實(shí)際工作中出現(xiàn)的問題，然后再針對(duì)這些問題提出相應(yīng)解決措施與改進(jìn)辦法。

（三）基層財(cái)政預(yù)算管理的理論依據(jù)

基層財(cái)政預(yù)算管理是在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的一種新型政府機(jī)構(gòu)改革和運(yùn)行機(jī)制，其主要內(nèi)容包括：1.建立合理有效的組織體系?；鶎诱?quán)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)人民賦予了更多的話語權(quán)。所以說要想實(shí)現(xiàn)好的治理效果就必須有一個(gè)健全高效、科學(xué)合理、符合現(xiàn)代法治要求發(fā)展方向，與制度化相適應(yīng)且具有自身特色，并能夠滿足社會(huì)需求的完整政府機(jī)構(gòu)體系和管理機(jī)制來保障其運(yùn)作質(zhì)量；2.加強(qiáng)預(yù)算的監(jiān)督。在我國(guó)現(xiàn)行的政府機(jī)構(gòu)中，基層政權(quán)組織是其中最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)。所以要想有效地進(jìn)行治理就必須建立健全完善的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，使其能更好地為人民提供公共產(chǎn)品與服務(wù)；3.堅(jiān)持依法行政原則、科學(xué)民主法治化管理制度以及公開透明性法律法規(guī)等基本要求，作為基礎(chǔ)工作來保證各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)能夠嚴(yán)格按照法定程序行使權(quán)力并承擔(dān)自己的責(zé)任。

二、基層財(cái)政預(yù)算管理中存在的問題及原因

（一）預(yù)算管理不明確

在基層財(cái)政預(yù)算管理過程中，存在著不明確的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，上級(jí)部門沒有對(duì)下級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行有效的監(jiān)督。由于上級(jí)對(duì)于下級(jí)工作情況了解不夠深入全面以及掌握程度不夠高，使得各級(jí)政府和各單位之間出現(xiàn)了信息孤島。第二，缺乏科學(xué)合理性導(dǎo)致預(yù)算編制與實(shí)際執(zhí)行相脫節(jié)。第三，基層政府部門在財(cái)政資金使用過程中存在著大量不合理的現(xiàn)象，例如挪用公款等問題，這些都會(huì)影響到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和諧穩(wěn)定。第四，預(yù)算編制的過程中存在著不科學(xué)性。由于基層財(cái)政部門在資金的使用上具有較大隨意性，所以導(dǎo)致了一些問題。例如，有些基層財(cái)政部門在編制預(yù)算時(shí)，沒有根據(jù)自身的實(shí)際情況進(jìn)行考慮和分析。

（二）基層財(cái)政預(yù)算管理缺乏科學(xué)性

在基層財(cái)政預(yù)算的管理中，由于我國(guó)基層政府機(jī)構(gòu)設(shè)置較多，并且各個(gè)部門之間存在著縱向或者橫向聯(lián)系，所以導(dǎo)致了其內(nèi)部缺乏一個(gè)科學(xué)合理、統(tǒng)一規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算。首先是沒有嚴(yán)格執(zhí)行“預(yù)算法”。所謂預(yù)算，是指根據(jù)本單位所發(fā)生經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行匯總計(jì)算得出結(jié)果，再通過財(cái)務(wù)人員編制出下一會(huì)計(jì)年度財(cái)政收支情況表；而對(duì)于預(yù)算則是在本單位已經(jīng)制定好的計(jì)劃里進(jìn)行總結(jié)歸納，然后上報(bào)上級(jí)主管部門，再通過財(cái)政部門進(jìn)行審批。但是在實(shí)際的預(yù)算編制過程中，基層政府機(jī)構(gòu)并沒有嚴(yán)格執(zhí)行“預(yù)算法”。其次是缺乏科學(xué)合理且規(guī)范統(tǒng)一性高的預(yù)算考核制度和獎(jiǎng)懲力度不夠等，導(dǎo)致了基層政府部門對(duì)工作效率及質(zhì)量產(chǎn)生消極影響、甚至?xí)霈F(xiàn)抵觸情緒；同時(shí)也由于沒有一個(gè)完整系統(tǒng)化的考評(píng)體系來制約各級(jí)部門之間不平衡發(fā)展所出現(xiàn)的矛盾與沖突。最后是缺乏科學(xué)合理的預(yù)算編制方法。基層財(cái)政部門沒有一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范化、程序化和標(biāo)準(zhǔn)化的標(biāo)準(zhǔn)，也就無法制定出一個(gè)符合實(shí)際情況且具有可操作性并且與之相適應(yīng)的績(jī)效考核體系；同時(shí)由于缺乏對(duì)相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行量化計(jì)算以及分析等工作，導(dǎo)致了在執(zhí)行過程中出現(xiàn)很多問題：首先各單位之間不能夠相互溝通交流信息與反饋意見等。其次是基層機(jī)構(gòu)對(duì)于預(yù)算編制方法的選擇存在不合理之處或盲目使用不科學(xué)之處，導(dǎo)致預(yù)算編制的準(zhǔn)確性與科學(xué)性降低。最后是基層財(cái)政部門沒有制定出一個(gè)符合自身情況且具有可操作性強(qiáng)、能夠?qū)?shí)際問題進(jìn)行分析并提出改進(jìn)措施，從而使得工作效率低下，無法滿足政府管理需要。

（三）部門預(yù)算管理體制不健全

預(yù)算管理體制的不健全主要體現(xiàn)在：一是基層財(cái)政部門編制過于簡(jiǎn)單，沒有完整統(tǒng)一、規(guī)范；二是在經(jīng)費(fèi)使用方面，存在著很多不足。首先是缺乏科學(xué)合理性。我國(guó)目前實(shí)行的是縣級(jí)以上政府機(jī)構(gòu)垂直化管理模式：各級(jí)政府和各職能行政單位分別負(fù)責(zé)各自本轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)政治及社會(huì)發(fā)展事務(wù)中所涉及的各項(xiàng)工作內(nèi)容，從而導(dǎo)致了預(yù)算管理工作的重復(fù)與滯后問題嚴(yán)重等情況發(fā)生。其次是部門間的權(quán)責(zé)關(guān)系不明確，預(yù)算管理中，各個(gè)行政單位既是決策者又是執(zhí)行主體。在這種情況下就造成了各職能機(jī)構(gòu)之間相互推諉、扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重。三是非財(cái)務(wù)信息交流渠道不夠暢通等問題發(fā)生。四是預(yù)算編制程序不夠規(guī)范?；鶎迂?cái)政部門作為政府工作的主要組成部分和重要基礎(chǔ)環(huán)節(jié)之一。由于縣級(jí)以下政府機(jī)關(guān)在編制工作中沒有足夠重視，導(dǎo)致預(yù)算編制內(nèi)容不夠全面，從而使其工作效率大大降低。五是預(yù)算編制程序不夠規(guī)范。由于缺乏嚴(yán)格的審批機(jī)制和完善的監(jiān)督制度，導(dǎo)致了基層財(cái)政部門在進(jìn)行資金使用時(shí)，存在著不按規(guī)定辦事、不合理支出等現(xiàn)象。此外，由于缺乏完善的預(yù)算管理制度，在編制過程中出現(xiàn)了大量重復(fù)工作、資金浪費(fèi)等現(xiàn)象。

（四）基層財(cái)政預(yù)算管理中存在問題的原因分析

1.預(yù)算編制的方法過于簡(jiǎn)單?；鶎诱校A(yù)算工作主要是在上級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)下，由各個(gè)下屬機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)，一般都是根據(jù)本年、當(dāng)年以及往年出出的目標(biāo)進(jìn)行分解。然而由于各方面原因或者受到其他因素影響使得基層財(cái)政資金支出情況復(fù)雜多變：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政收支管理體系比較龐大；二是縣鄉(xiāng)級(jí)級(jí)財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)相對(duì)較多且繁瑣；三是縣級(jí)以下政府預(yù)算編制工作量大。2.缺乏科學(xué)合理的預(yù)算考核機(jī)制和激勵(lì)約束制度，導(dǎo)致基層財(cái)政預(yù)算管理中的考核體系不完善。3.基層政府部門編制預(yù)算時(shí)，往往是根據(jù)上級(jí)單位下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)進(jìn)行分解，而沒有對(duì)各部門所涉及的具體項(xiàng)目、支出情況及資金使用效率等因素綜合考慮。4.基層財(cái)政預(yù)算編制缺乏彈性。由于上級(jí)單位的工作量繁重，在實(shí)際操作中，往往是根據(jù)往年數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。這樣一來就會(huì)導(dǎo)致預(yù)算計(jì)劃過于簡(jiǎn)單化、隨意性大等情況出現(xiàn)。5.沒有科學(xué)合理的考核指標(biāo)和激勵(lì)機(jī)制來調(diào)動(dòng)各部門人員參與積極主動(dòng)性與創(chuàng)造力。從以上問題中可以看出基層財(cái)政預(yù)算管理存在很多缺陷：一是缺乏完善有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，二是在具體工作中基層財(cái)政預(yù)算考核指標(biāo)的制定缺乏合理性和科學(xué)可遵循性。6.由于預(yù)算編制和執(zhí)行工作的不規(guī)范，使得財(cái)政資金在使用過程中存在著許多問題。如，政府采購(gòu)人員、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等相關(guān)責(zé)任人對(duì)工程進(jìn)度表沒有進(jìn)行認(rèn)真地領(lǐng)會(huì)與核實(shí)。另外，預(yù)算管理制度不夠完善，導(dǎo)致了一些腐敗事件發(fā)生；同時(shí)，基層政府部門人員的專業(yè)性不足且缺乏足夠監(jiān)督機(jī)制來約束工作人員行為使其無法發(fā)揮出應(yīng)有作用，這些都是由于基層財(cái)政預(yù)算管理存在問題導(dǎo)致的。而預(yù)算管理的監(jiān)督體系不完善，導(dǎo)致了基層財(cái)政資金在使用過程中缺乏有效地監(jiān)管和制約，使得一些違法違規(guī)行為屢禁不止。因此，本文就基層財(cái)政預(yù)算管理中存在的問題進(jìn)行分析并提出相應(yīng)對(duì)策。

三、加強(qiáng)基層財(cái)政預(yù)算管理的對(duì)策

（一）完善基層財(cái)政預(yù)算管理的原則

在對(duì)基層財(cái)政預(yù)算進(jìn)行管理的過程中，要堅(jiān)持客觀公正、實(shí)事求是和效益優(yōu)先原則。政府機(jī)構(gòu)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其自身也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任。政府機(jī)構(gòu)應(yīng)以服務(wù)型為主提高自身所應(yīng)負(fù)有的職責(zé)及義務(wù)；同時(shí)還要加強(qiáng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與下級(jí)單位之間相互配合協(xié)調(diào)工作力度以及對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查等方面的管理制度，從而使各級(jí)財(cái)政資金能夠更好、更快地運(yùn)轉(zhuǎn)使其能夠更好地為政府機(jī)構(gòu)服務(wù)。而預(yù)算管理作為政府機(jī)構(gòu)工作的核心，其實(shí)施也應(yīng)該在堅(jiān)持客觀公正、實(shí)事求是和效益優(yōu)先原則，同時(shí)要對(duì)國(guó)家財(cái)政政策保持高度敏感性。

（二）以全面預(yù)算管理為目標(biāo)

在基層財(cái)政預(yù)算的編制中，要以全面預(yù)算為基礎(chǔ)，根據(jù)上級(jí)部門和地方政府對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、財(cái)政收入等實(shí)際狀況進(jìn)行分析做出準(zhǔn)確判斷后，再制定出科學(xué)合理的預(yù)算方案。同時(shí)還要把重點(diǎn)放在本單位各職能機(jī)構(gòu)上。首先我們需要明確的是：第一是各個(gè)行政部門應(yīng)該承擔(dān)自己該負(fù)責(zé)哪些工作。第二是政府部門應(yīng)做好自身所需做什么以及怎樣去完成這個(gè)任務(wù)。第三是政府部門應(yīng)該如何去管理自己的工作。在預(yù)算編制過程中，要以本單位實(shí)際發(fā)生情況為依據(jù)，并根據(jù)國(guó)家政策法規(guī)作出合理科學(xué)地分析，然后再制定出適合本部門發(fā)展的預(yù)算，這是為了更快、更高效地為基層財(cái)政服務(wù)；最后我們需要明確的是：第一就是要把重點(diǎn)放在財(cái)務(wù)方面；第二是財(cái)務(wù)管理是指對(duì)資金籌集與使用等問題作出決策時(shí)應(yīng)該考慮到的因素。

（三）基層財(cái)政預(yù)算管理的措施

（1）加強(qiáng)預(yù)算管理的法制建設(shè)。在基層財(cái)政中，要不斷地完善相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)政府收支行為進(jìn)行規(guī)范。（2）建立有效的監(jiān)督機(jī)制和考核制度來約束各級(jí)部門及人員在資金使用情況、財(cái)務(wù)狀況以及其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等方面存在問題或弊端時(shí)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；同時(shí)也應(yīng)該嚴(yán)格按照《預(yù)算法》要求制定出符合實(shí)際需要并具有可操作性的預(yù)算編制方法與程序，并且要定期對(duì)各基層單位財(cái)政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行全面檢查。（3）加強(qiáng)預(yù)算管理的信息化建設(shè)。在基層財(cái)政中，要建立起一套行之有效、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)又能夠與實(shí)際情況相適應(yīng)，并且能準(zhǔn)確反映出各級(jí)部門所需資金及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

四、總結(jié)與展望

本文主要是針對(duì)基層財(cái)政預(yù)算管理中的問題及對(duì)策進(jìn)行了分析與研究。第一，把當(dāng)前存在的一些腐敗現(xiàn)象和行政權(quán)力過分集中等問題作為切入點(diǎn)來探究其產(chǎn)生原因。第二，對(duì)于目前出現(xiàn)的某些地區(qū)政府預(yù)算編制不合理以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等現(xiàn)狀提出解決方法并對(duì)這些方面加以改進(jìn)：一是完善法律法規(guī)制度；二是提高預(yù)算管理水平；三是加強(qiáng)績(jī)效考核機(jī)制建設(shè)與監(jiān)督力度提高政府績(jī)效；四是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。本文的創(chuàng)新點(diǎn)主要有：第一，提出了基層財(cái)政預(yù)算管理中存在的問題及對(duì)策建議，這對(duì)于我國(guó)今后在進(jìn)行公共行政改革和完善相關(guān)制度方面具有一定參考價(jià)值。第二，本文通過對(duì)近些年出現(xiàn)的一些腐敗現(xiàn)象與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等現(xiàn)狀分析得出相應(yīng)結(jié)論并給予出合理化解決方法；第三，本文從理論角度來講，政府預(yù)算編制不合理是目前普遍性的一個(gè)大難題，并對(duì)如何科學(xué)有效地解決問題提出了自己建議，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。