李長(zhǎng)新 濱州市財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)中心

近年來(lái)，隨著我國(guó)財(cái)政預(yù)算體制改革的不斷推進(jìn)，國(guó)家出臺(tái)了一系列關(guān)于深化預(yù)算管理的政策制度。要管好、用好財(cái)政資金，保證納稅人的錢(qián)用到實(shí)處、產(chǎn)生實(shí)效，行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理越來(lái)越重要。隨著國(guó)家實(shí)施減稅降費(fèi)的政策，財(cái)政各項(xiàng)收入增速放緩，資金供需之間矛盾增大。各級(jí)行政事業(yè)應(yīng)充分考慮到承擔(dān)的政府職能及社會(huì)服務(wù)責(zé)任，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，落實(shí)國(guó)家財(cái)政政策，要把有限的財(cái)政資金發(fā)揮出最大的效益。預(yù)算績(jī)效管理制度的出臺(tái)與實(shí)施，強(qiáng)化了從中央到地方各級(jí)政府，再到各級(jí)部門(mén)，最后到各個(gè)預(yù)算單位的預(yù)算支出責(zé)任，加強(qiáng)財(cái)政資源的合理配置，推動(dòng)預(yù)算管理制度不斷完善。

一、預(yù)算績(jī)效管理概述及意義

預(yù)算績(jī)效管理是指預(yù)算資金取得的成果，是政府確定支出的方向，執(zhí)行方案所需的資源，同時(shí)，預(yù)算執(zhí)行管理是政府管理的重要組成部分，是一種注重成果的預(yù)算管理模式，包括五個(gè)組成部分：活動(dòng)目標(biāo)管理、應(yīng)用程序管理、績(jī)效評(píng)估過(guò)程管理、績(jī)效監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)估結(jié)果反饋，預(yù)算執(zhí)行管理制度的實(shí)施應(yīng)與預(yù)算編制結(jié)合在一起，預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督是預(yù)算管理的兩方面，基于有針對(duì)性地編制預(yù)算、監(jiān)測(cè)預(yù)算執(zhí)行情況、評(píng)估預(yù)算執(zhí)行情況、反饋評(píng)估結(jié)果。預(yù)算績(jī)效管理可以不斷提高公共部門(mén)的服務(wù)質(zhì)量，也可以提高公共部門(mén)的服務(wù)效率。

二、行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要性

（一）有助于提升單位決策的科學(xué)性

行政事業(yè)單位都需要進(jìn)行預(yù)算編制，開(kāi)展該項(xiàng)工作之前先要了解各項(xiàng)政策，這樣才能確保預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和有效性。對(duì)于重要項(xiàng)目，單位進(jìn)行決策之前需要進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)估，這樣單位就可以對(duì)各種意見(jiàn)進(jìn)行了解，還可以降低決策失誤的出現(xiàn)概率，事業(yè)單位也能獲得更好的發(fā)展。

（二）有助于對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，減輕預(yù)算收支矛盾

行政事業(yè)單位都是由國(guó)家財(cái)政撥款的，為了獲得更多的財(cái)政撥款一些事業(yè)單位就會(huì)對(duì)預(yù)算編制進(jìn)行弄虛作假，而預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)行使得事業(yè)單位需要進(jìn)行資金使用效益考核，還要對(duì)資金利用率進(jìn)行審核，這樣事業(yè)單位就不能再對(duì)預(yù)算編制進(jìn)行弄虛作假，國(guó)家財(cái)政收支結(jié)構(gòu)也會(huì)變得更加合理。另外，隨著問(wèn)責(zé)機(jī)制的實(shí)施，各級(jí)行政事業(yè)單位進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)對(duì)于預(yù)期績(jī)效比較差的項(xiàng)目就不會(huì)再添加到預(yù)算編制當(dāng)中，對(duì)于發(fā)展前景不明確的項(xiàng)目也不會(huì)添加到其中，這樣單位預(yù)算收支就不會(huì)產(chǎn)生太大差距。

（三）有助于行政事業(yè)單位履職能力的增強(qiáng)

預(yù)算績(jī)效管理不是一個(gè)部門(mén)的責(zé)任，需要單位所有員工都參與進(jìn)來(lái)，不管是預(yù)算編制還是實(shí)施過(guò)程都需要各個(gè)部門(mén)的配合，至于之后的監(jiān)督環(huán)節(jié)更是需要工作人員的配合，這樣就可以形成一個(gè)嚴(yán)密的閉環(huán)式系統(tǒng)。另外，預(yù)算績(jī)效評(píng)測(cè)工作的實(shí)施還可以促使單位內(nèi)部管理水平實(shí)現(xiàn)提升，預(yù)算績(jī)效管理存在的不足也能因此得到彌補(bǔ)，單位履職能力將會(huì)變得更好。

三、當(dāng)前行政事業(yè)單位績(jī)效管理存在的問(wèn)題

（一）績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不全面、不具體

財(cái)務(wù)工作者沒(méi)有業(yè)務(wù)部門(mén)的積極參與和專業(yè)指導(dǎo)，為了完成預(yù)算績(jī)效方案，在目標(biāo)設(shè)定上是籠統(tǒng)的，在指標(biāo)設(shè)定上是粗放的、抽象的。各種指標(biāo)包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)，其中產(chǎn)出指標(biāo)包括成本指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)、數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)等二級(jí)指標(biāo)；效益指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)、效果指標(biāo)、可持續(xù)發(fā)展、可持續(xù)影響等二級(jí)指標(biāo)；滿意度指標(biāo)包括服務(wù)對(duì)象滿意度等。而三級(jí)指標(biāo)更是需要針對(duì)不同的業(yè)務(wù)進(jìn)行專門(mén)設(shè)定。

面對(duì)多維度績(jī)效指標(biāo)，只能從中選擇能夠輕易達(dá)成的一般性指標(biāo)，從而導(dǎo)致績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不全面、不具體。由于選用簡(jiǎn)單能達(dá)成的指標(biāo)，評(píng)價(jià)時(shí)也就是達(dá)成目標(biāo)的簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)，并未能針對(duì)特定需要而設(shè)定明確目標(biāo)，細(xì)分指標(biāo)，也沒(méi)有認(rèn)真評(píng)價(jià)各項(xiàng)指標(biāo)的執(zhí)行情況，從而發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)作用。

（二）缺乏以科學(xué)為基礎(chǔ)的預(yù)算執(zhí)行情況評(píng)估指標(biāo)

科學(xué)合理的預(yù)算執(zhí)行情況評(píng)估指標(biāo)是行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算執(zhí)行管理的基礎(chǔ)，但由于預(yù)算執(zhí)行管理進(jìn)行的時(shí)間比較短，預(yù)算執(zhí)行管理信息系統(tǒng)尚未建立，信息共享在管理過(guò)程中存在困難，現(xiàn)有的績(jī)效指標(biāo)沒(méi)有充分反映本單位的預(yù)算管理情況，一些行政事業(yè)單位缺乏科學(xué)的預(yù)算執(zhí)行情況評(píng)價(jià)指標(biāo)，導(dǎo)致對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況評(píng)價(jià)結(jié)果的歪曲。

（三）預(yù)算編制環(huán)節(jié)不合理

預(yù)算編制是整個(gè)預(yù)算管理的起點(diǎn)，預(yù)算編制直接影響后續(xù)預(yù)算的執(zhí)行、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)等一系列活動(dòng)的有效進(jìn)行，但是當(dāng)前存在一些問(wèn)題，主要體現(xiàn)在：預(yù)算編制與本單位的資產(chǎn)管理沒(méi)有銜接，本單位的房產(chǎn)、設(shè)備長(zhǎng)期閑置，設(shè)備的配置數(shù)量、配置標(biāo)準(zhǔn)超標(biāo)，預(yù)算編制時(shí)這些單位繼續(xù)申請(qǐng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)購(gòu)置設(shè)備設(shè)施。另外，一些行政事業(yè)單位仍然存在要項(xiàng)目、爭(zhēng)資金的做法，多報(bào)預(yù)算，導(dǎo)致到年底用不完而形成存量資金。預(yù)算項(xiàng)目缺乏科學(xué)性、合理性，使財(cái)政資金的使用效益難以體現(xiàn)優(yōu)化的特征。

（四）內(nèi)部控制制度不健全

內(nèi)部控制制度不健全是制約行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)有序發(fā)展的關(guān)鍵因素，也是許多行政事業(yè)單位存在的問(wèn)題。尤其是部分單位的財(cái)務(wù)管理制度缺失，制度體系沒(méi)有定期總結(jié)和修訂，缺乏完善的績(jī)效考核體系。行政事業(yè)單位缺少內(nèi)控制度的約束，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行中，相關(guān)人員對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別判斷不清，主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析不透徹，沒(méi)有覆蓋到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所涉及的各項(xiàng)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)環(huán)節(jié)中可能會(huì)滋生不同的風(fēng)險(xiǎn)隱患，這樣不僅弱化行政事業(yè)單位的管理效能，而且易形成違規(guī)現(xiàn)象，影響預(yù)算執(zhí)行效果，對(duì)行政事業(yè)單位健康發(fā)展十分不利。

四、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作的改進(jìn)建議

（一）增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)

行政事業(yè)單位要強(qiáng)化全員的預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)，必須要讓單位管理人員從思想上轉(zhuǎn)變對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作的看法，意識(shí)到這項(xiàng)工作的重要性，從而發(fā)揮帶頭作用。在高度重視這項(xiàng)工作的同時(shí)，行政事業(yè)單位應(yīng)該廣泛宣傳預(yù)算績(jī)效管理的理念、作用，定期組織本單位管理者和各部門(mén)相關(guān)負(fù)責(zé)人、關(guān)鍵崗位人員，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的政策進(jìn)行解讀和相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，樹(shù)立正確績(jī)效觀，強(qiáng)化預(yù)算為民的理念，突出績(jī)效責(zé)任，領(lǐng)會(huì)內(nèi)涵，查找差距，結(jié)合單位現(xiàn)狀制定相應(yīng)的預(yù)算績(jī)效管理制度，帶領(lǐng)全員積極投身公共事業(yè)建設(shè)。

（二）科學(xué)合理設(shè)置預(yù)算績(jī)效指標(biāo)

通過(guò)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)，行政事業(yè)單位要根據(jù)本單位的職責(zé)、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃及年度重點(diǎn)工作計(jì)劃來(lái)制定績(jī)效目標(biāo)，充分了解績(jī)效指標(biāo)體系及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果之間的關(guān)聯(lián)性。各部門(mén)業(yè)務(wù)項(xiàng)目與部門(mén)職責(zé)息息相關(guān)，健全財(cái)務(wù)部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)之間的工作協(xié)同機(jī)制，梳理、分析和提煉核心績(jī)效指標(biāo)，聚焦履職盡責(zé)和履職效果。

行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效指標(biāo)是績(jī)效目標(biāo)的量化和細(xì)化描述，必須因地制宜，根據(jù)本單位所處行業(yè)的特征、地區(qū)因素及服務(wù)對(duì)象的類別，突出行政事業(yè)單位以提高公共服務(wù)質(zhì)量為目標(biāo)，注重績(jī)效指標(biāo)的相關(guān)性與全面性，明確各指標(biāo)的考核標(biāo)準(zhǔn)、考核方法，將指標(biāo)分解到相應(yīng)的責(zé)任部門(mén)中，然后用定量和定性相結(jié)合的方法將指標(biāo)細(xì)化完善。比如，可以通過(guò)專業(yè)崗位員工訪談?wù){(diào)查、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史數(shù)據(jù)水平及本單位預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合考量，確定標(biāo)準(zhǔn)，從而使預(yù)算績(jī)效指標(biāo)可衡量，更具有說(shuō)服力。

（三）構(gòu)建完善的績(jī)效管理體系

預(yù)算績(jī)效管理體系有著重要作用，其是預(yù)算績(jī)效管理工作中不可缺少的內(nèi)容。行政事業(yè)單位要想構(gòu)建完善的績(jī)效管理體系需要從以下幾方面著手：第一，對(duì)自身組織框架進(jìn)行優(yōu)化，這需要先了解現(xiàn)在的組織框架有什么缺陷，這樣才能進(jìn)行針對(duì)性優(yōu)化。其次還要了解單位預(yù)算管理職責(zé)是怎樣分配的，各部門(mén)都需要肩負(fù)哪些職責(zé)，這樣才能建立一個(gè)科學(xué)合理的預(yù)算績(jī)效管理框架體系。最后還要引導(dǎo)單位各部門(mén)進(jìn)行合作，從而使得單位預(yù)算績(jī)效管理取得更好效果。第二，對(duì)預(yù)算流程進(jìn)行改進(jìn)，這需要先制定合理的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，還要將預(yù)算績(jī)效管理職責(zé)落實(shí)到各個(gè)部門(mén)和工作人員身上，使得他們可以積極投入到預(yù)算績(jī)效管理當(dāng)中，該項(xiàng)工作將會(huì)得到更好落實(shí)，提高社會(huì)效益。第三，各單位需要通過(guò)將預(yù)算績(jī)效目標(biāo)和單位業(yè)務(wù)職能進(jìn)行聯(lián)合來(lái)構(gòu)建共同服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)，還要根據(jù)集中支付模式設(shè)立相關(guān)制度，設(shè)計(jì)合理操作流程，將經(jīng)濟(jì)管理責(zé)任分配到具體工作人員身上。此外，單位還要充分發(fā)揮管理會(huì)計(jì)作用，引導(dǎo)其加入成本控制當(dāng)中，還可以讓其加入預(yù)算管理當(dāng)中，這樣就可以更有效地發(fā)揮其具有的前瞻性作用，為預(yù)算績(jī)效管理的順利實(shí)施提供信息參考。第四，加大預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督力度，同時(shí)還要制定交流溝通制度，以此來(lái)加強(qiáng)各部門(mén)之間的溝通合作，為各部門(mén)更好地完成預(yù)算目標(biāo)提供助力，為實(shí)現(xiàn)各部門(mén)預(yù)算控制奠定良好基礎(chǔ)。另外，還要加大對(duì)預(yù)算編制監(jiān)督力度，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行也要進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，這樣單位的預(yù)算績(jī)效管理才能獲得更理想效果。例如，水利部2012年成立了專門(mén)負(fù)責(zé)研究協(xié)調(diào)解決績(jī)效管理問(wèn)題的預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組。水利部黨組高度重視預(yù)算績(jī)效管理工作，多次召開(kāi)會(huì)議研究部署部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理重點(diǎn)工作，并在會(huì)議上明確提出要強(qiáng)化資金監(jiān)管、確保資金安全、對(duì)財(cái)政資金使用績(jī)效進(jìn)行提升的要求，最終達(dá)到了建立完善覆蓋所有財(cái)政資金、貫穿財(cái)務(wù)運(yùn)行全過(guò)程的監(jiān)管和協(xié)調(diào)機(jī)制的目的。

（四）對(duì)預(yù)算執(zhí)行精細(xì)化的管理

實(shí)施精細(xì)預(yù)算管理，在預(yù)算管理中充分運(yùn)用先進(jìn)的科學(xué)管理技術(shù)，在實(shí)踐中不斷優(yōu)化預(yù)算管理流程，做好預(yù)算單位與財(cái)政部門(mén)之間的信息、數(shù)據(jù)傳輸工作，為確保各部門(mén)之間的快速、高效有機(jī)銜接，使預(yù)算指標(biāo)從預(yù)測(cè)、上報(bào)、審批到發(fā)布、分解、執(zhí)行、反饋等環(huán)節(jié)緊密結(jié)合，從而提高工作質(zhì)量和效率。在實(shí)際方面應(yīng)避免與預(yù)算脫節(jié)，實(shí)際工作應(yīng)完全按照預(yù)算進(jìn)行，細(xì)化單位具體業(yè)務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況，真正實(shí)現(xiàn)單位預(yù)算執(zhí)行，充分考慮未來(lái)的轉(zhuǎn)變以及有些不可預(yù)見(jiàn)的情況。因此，預(yù)算單位還應(yīng)完善相關(guān)應(yīng)急管理機(jī)制，為確保各環(huán)節(jié)的互動(dòng)，充分發(fā)揮財(cái)政預(yù)算管理的積極作用。

（五）加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)

行政事業(yè)單位通過(guò)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，充分發(fā)揮內(nèi)審機(jī)構(gòu)的內(nèi)審職能，合理設(shè)崗，建立內(nèi)部管理的激勵(lì)約束機(jī)制，將內(nèi)部控制制度建設(shè)和預(yù)算執(zhí)行情況納入績(jī)效考核體系，涵蓋本單位所有部門(mén)和崗位，以及整個(gè)操作規(guī)程和管理過(guò)程，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。

行政事業(yè)單位內(nèi)部要樹(shù)立起績(jī)效觀念和責(zé)任意識(shí)，規(guī)范使用資金、資產(chǎn)，特別是要關(guān)注資金、資產(chǎn)的使用效果和產(chǎn)生的效益，將單位的日常評(píng)價(jià)與重點(diǎn)監(jiān)督、內(nèi)部分析與外部評(píng)價(jià)相結(jié)合，建立資金、資產(chǎn)使用的跟蹤問(wèn)效和責(zé)任追究機(jī)制。行政事業(yè)單位對(duì)資金、資產(chǎn)在使用過(guò)程中存在不合理或效益不高甚至浪費(fèi)的問(wèn)題，要第一時(shí)間進(jìn)行處理，同時(shí)對(duì)單位主要負(fù)責(zé)人及其他責(zé)任人進(jìn)行績(jī)效問(wèn)責(zé)。通過(guò)不斷改進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理體系，提升預(yù)算績(jī)效管理水平。

（六）培養(yǎng)更多的預(yù)算績(jī)效管理人才

預(yù)算績(jī)效管理工作的開(kāi)展離不開(kāi)人才的支持，但是現(xiàn)在很多行政事業(yè)單位都沒(méi)有充足的人才，所以就要加強(qiáng)人才培養(yǎng)力度。第一，事業(yè)單位需要從多個(gè)途徑引進(jìn)人才，同時(shí)還要對(duì)預(yù)算績(jī)效管理人才選拔標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)提升，如，以合作的方式進(jìn)行人才引入，另外，選拔人才時(shí)一定要注意對(duì)他們的實(shí)踐能力和工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行考察，對(duì)于他們的專業(yè)能力也不能忽視，學(xué)歷水平也要進(jìn)行嚴(yán)格檢查，這樣才能招到專業(yè)匹配、能力出眾的人才。第二，大力開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理人才培訓(xùn)工作，通過(guò)對(duì)在職員工進(jìn)行培訓(xùn)來(lái)對(duì)他們的各方面能力進(jìn)行增強(qiáng)，同時(shí)培訓(xùn)還可以擴(kuò)大到所有工作人員，通過(guò)培訓(xùn)幫助他們?nèi)媪私忸A(yù)算績(jī)效管理工作，認(rèn)識(shí)到該項(xiàng)工作的重要性，這樣他們才能積極配合該項(xiàng)工作。

五、結(jié)論

行政事業(yè)單位使用資金的效率和效力與預(yù)算執(zhí)行的管理水平密不可分，而將績(jī)效考核制度納入總體預(yù)算管理體系，有利于提高預(yù)算的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性，加強(qiáng)績(jī)效考核指標(biāo)的完整性和具體性并進(jìn)一步改進(jìn)業(yè)績(jī)管理，同時(shí)，將以前的“資金再分配”模式改為“資金預(yù)算和業(yè)績(jī)管理”，有助于改進(jìn)提高公共資金使用的透明度和公開(kāi)性，提高公共部門(mén)工作及其效率。