蔡英輝 周義程

(1.對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 黨委組織部，北京 100029；2.蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123)

為緩解義務(wù)教育階段放學(xué)過早產(chǎn)生的“校內(nèi)減負(fù)、校外增負(fù)”難題，延時性質(zhì)的義務(wù)教育課后服務(wù)政策出臺。課后服務(wù)關(guān)涉義務(wù)教育的教育公平，經(jīng)歷了由局部到整體的實施過程。南京等城市2003年即試行彈性離校靈活設(shè)置放學(xué)時間，國家層面則于2017年正式出臺了義務(wù)教育課后服務(wù)政策。2021年部分地區(qū)將服務(wù)項目延伸至暑期托管，服務(wù)內(nèi)容和影響范圍越來越大。義務(wù)教育課后服務(wù)政策在執(zhí)行過程中，既要面臨復(fù)雜的外部政策網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，又要應(yīng)對校外市場化培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的競爭，還要承受社會和壓力集團(tuán)的質(zhì)疑。從政策執(zhí)行效果來看，義務(wù)教育課后服務(wù)政策尚難以有效涵蓋鄉(xiāng)村區(qū)域，亦難以滿足家長和學(xué)生的多樣化需求。有鑒于此，本研究旨在深入挖掘義務(wù)教育課后服務(wù)政策執(zhí)行中遭遇的困境，理性分析困境背后的多元成因，著力構(gòu)建提升義務(wù)教育課后服務(wù)政策執(zhí)行成效的具體策略，藉此更好地滿足人民群眾日益增長的義務(wù)教育課后服務(wù)需求。

一、義務(wù)教育課后服務(wù)政策執(zhí)行困境的基本表征

政策制定后并不會自動實施，而需要從技術(shù)理性角度整合資源、分析周邊情境變化、回應(yīng)民眾需求和促成政策目標(biāo)實現(xiàn)。我國教育部門推出的義務(wù)教育課后服務(wù)政策在執(zhí)行過程中并非一帆風(fēng)順，而是遭遇了一系列困境。

(一)內(nèi)涵界定不夠清晰，服務(wù)涵蓋范圍有限

課后服務(wù)是在政府倡議和督導(dǎo)情境下，義務(wù)教育等服務(wù)主體為紓解學(xué)生接送難問題，援引社區(qū)或其他非營利組織力量，通過構(gòu)建課后服務(wù)教室等方式，在義務(wù)教育時長之外提供的益于學(xué)生身心發(fā)展的延時服務(wù)。課后服務(wù)制度是減負(fù)政策后的糾偏，目前社會對課后服務(wù)的需求程度較為迫切，原因在于：第一，核心家庭日益增多，父母上班與學(xué)生放學(xué)時間形成難以調(diào)和的矛盾。第二，數(shù)億農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，隨行子女和留守兒童面臨無人接送難題。第三，有超過2千萬孩子生活在單親家庭，此類群體對延時放學(xué)有較強(qiáng)需求。第四，殘疾兒童和貧困家庭有延時放學(xué)和融入社會的需求。課后服務(wù)前期實踐主要是地方政府推動，如成都等地政府部門與社區(qū)、公立學(xué)校合作，長春彈性離校是人大議案通過、教育部門配合實施，契合自下而上的政策實施模型。到了2017年，教育部頒布了《關(guān)于做好中小學(xué)生課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)，指出需要厘清課后服務(wù)政策本身的內(nèi)涵，讓地方執(zhí)行有章可循。從政策執(zhí)行來講，某城某地的單項政策初衷和側(cè)重點各有不同，標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)無從談起；國家層面依靠教育部門推進(jìn)，缺乏國家宏觀立法、整體戰(zhàn)略規(guī)劃和差別化服務(wù)，政策制定者對課后服務(wù)的內(nèi)涵并未做出清晰界定，沒有針對不同群體制定分門別類的辦法，尤其缺乏財政支持和政策銜接的舉措，這會給政策效果帶來不利影響。

課后服務(wù)涵蓋范圍有限。我國各地課后服務(wù)多集中于發(fā)達(dá)地區(qū)或省會城市，在中等以上城市都沒有實現(xiàn)全面覆蓋；縣域和偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村由于財力不足等原因，更是“春風(fēng)不度玉門關(guān)”?！?019年基礎(chǔ)教育發(fā)展調(diào)查報告：政策分析篇》指出，“全國有36個大中城市66.2%的小學(xué)、56.4%的初中開展了課后服務(wù)，43.2%的小學(xué)生、33.7%的初中生自愿參加了課后服務(wù)”，參加比例仍有提升空間；全國共有4個直轄市和293個地級市，參與城市比例約為12.12%；2020年疫情原因?qū)е陆虒W(xué)秩序受到影響，基礎(chǔ)教育發(fā)展調(diào)查報告無相關(guān)數(shù)據(jù)，2021年參加課后服務(wù)的比例有所提升，“全國共有10.2萬所義務(wù)教育學(xué)校開展了課后服務(wù)，6496.3萬學(xué)生、465.6萬教師參與了課后服務(wù)；城區(qū)學(xué)校覆蓋率為75.8%，學(xué)生參與率為55.4%，教師參與率為62%，部分大城市課后服務(wù)學(xué)校覆蓋率超過90%”(1)教育部2021年7月13日新聞通氣會《深入推進(jìn)課后服務(wù)，支持探索暑期托管，切實發(fā)揮學(xué)校課后育人主渠道作用》。，大城市參與率較高，2800多個縣級區(qū)域未提及，覆蓋面和供給能力不足。

(二)區(qū)域推進(jìn)情況不均衡，城鄉(xiāng)水平差異巨大

“政府的理性或行動能力不足，導(dǎo)致教育公共服務(wù)供給匱乏?！?2)蒲蕊：《公共教育服務(wù)體制創(chuàng)新:治理的視角》，《教育研究》，2011年第7期。我國地域教育環(huán)境、城鄉(xiāng)教學(xué)條件差異明顯，地方政府支付能力和付出意愿也不盡相同，迄今有能力推行課后服務(wù)的主要是發(fā)達(dá)城市，政策網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)極大的復(fù)雜性和不均衡性，其中西部區(qū)域執(zhí)行情況普遍不理想。由于經(jīng)濟(jì)水平和操作方法差異，各地課后服務(wù)的執(zhí)行情況千差萬別，有的地方撥款后缺乏監(jiān)管，具體事項交由學(xué)校自管自辦；有的學(xué)校沒有實施細(xì)則且應(yīng)付了事，教師任務(wù)僅是看管自習(xí)。在復(fù)雜的行政生態(tài)環(huán)境中，中央和地方、家庭和教師作為利益相關(guān)者，彼此之間形成博弈關(guān)系，公共選擇似可對公共產(chǎn)品的分配形成影響，資金匱乏則對課后服務(wù)形成阻滯，甚至引發(fā)連鎖效應(yīng)，課后服務(wù)要因地制宜和兼顧公平；加上不同區(qū)域自身條件不同，區(qū)域內(nèi)部也面臨場地匱乏、人員參與不足等限制，即便是混合生產(chǎn)供應(yīng)產(chǎn)品也與財政支出關(guān)系密切，這成為課后服務(wù)推行乏力的重要原因。區(qū)域差異并非片刻就能彌合，起點公平和機(jī)遇公平十分必要。欠發(fā)達(dá)地區(qū)家庭也有服務(wù)需求，靠對口支援并不可持續(xù)，需要國家層面推進(jìn)整體協(xié)調(diào)。

城鄉(xiāng)鴻溝是課后服務(wù)面臨的問題。課后服務(wù)幾乎影響到每個核心家庭，能否提供完善的課后服務(wù)，檢驗著政府的決策能力和服務(wù)水平。在政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，中央政府和地方政府掌握著話語權(quán)，鄉(xiāng)村區(qū)域的群體影響力相對較小。“我國農(nóng)村義務(wù)教育是明顯的薄弱環(huán)節(jié)，留守兒童的教育問題是農(nóng)村教育發(fā)展不足的問題?！?3)段成榮、呂利丹、王宗萍：《城市化背景下農(nóng)村留守兒童的家庭教育與學(xué)校教育》，《北京大學(xué)教育評論》，2014年第3期。從城鄉(xiāng)差別而言，城市孩子只要付費尚有機(jī)構(gòu)接納，農(nóng)村孩子則經(jīng)常無處可去?；诖h制追溯，較長時間內(nèi)鄉(xiāng)村代表的比例低于城市，城鄉(xiāng)話語權(quán)一度處于失衡狀態(tài)，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育水平顯著落后，課后服務(wù)落實也遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后，且又缺乏相關(guān)發(fā)聲渠道，往往成為被遺忘的角落。教育部基礎(chǔ)教育司司長呂玉剛在2021年7月13日召開的新聞通氣會上介紹了義務(wù)教育課后服務(wù)相關(guān)情況。他表示，要確保今年“秋季開學(xué)后實現(xiàn)義務(wù)教育學(xué)校全覆蓋，努力實現(xiàn)有需要的學(xué)生全覆蓋”，這與我們提出的“將課后教育納入公共服務(wù)體系”(4)蔡英輝、周義程：《依托學(xué)校資源的小學(xué)“彈性放學(xué)”:國外經(jīng)驗與中國選擇》，《蘭州學(xué)刊》，2020年第2期。的政策建議相契合。課后服務(wù)全覆蓋也應(yīng)包括鄉(xiāng)村區(qū)域全覆蓋，但面臨時間緊任務(wù)重的境況，政府部門自我加壓的氣魄值得贊賞，執(zhí)行情況有待核驗。

(三)中小學(xué)缺乏參與動力，教師參與熱情有待提升

學(xué)校是理想的課后服務(wù)提供者，卻缺乏參與的積極性，而且學(xué)校容易形成自成一體的孤島，沒有動力引入第三方機(jī)構(gòu)參與。公立學(xué)校場地設(shè)備是國有資源，會產(chǎn)生水電費、設(shè)備損耗等支出，校方有資源共享后無法控制的擔(dān)憂；學(xué)校若主導(dǎo)課后服務(wù)事宜，將面臨日常教學(xué)任務(wù)之外安全責(zé)任的羈絆，自然不愿涉足主業(yè)之外的事宜。出于以上擔(dān)憂，有學(xué)校在課后將校園清場，學(xué)生在操場活動或教室寫作業(yè)也不被允許，這樣做固然方便管理，卻顯得不近人情。由此產(chǎn)生困窘之狀：一方面，家長為保住工作而別無選擇，不得不在放學(xué)后將孩子托付給老人乃至陌生人；另一方面，用納稅人所供資金建成的學(xué)?；顒訄龅?、教學(xué)設(shè)施等閑置不用，造成資源巨大的浪費。因此，需要政府審視民眾訴求，通過法律規(guī)定和公共政策促使學(xué)校參與課后服務(wù)。純粹撥款也難以有效解決問題，“單純依靠財政投入增加無法突破公共服務(wù)的成本限制”(5)胡銘、王廷婷：《法律援助的中國模式及其改革》，《浙江大學(xué)學(xué)報》，2017年第2期。，法律援助和課后服務(wù)都是如此。換言之，如果不充分調(diào)動社區(qū)及公益組織和家長的積極性，終究會難以為繼。因此需要發(fā)揮中小學(xué)主渠道作用，系統(tǒng)整合國有教育資源以助益基礎(chǔ)教育發(fā)展。

課后服務(wù)意味著在崗時間延長，教師積極性不高。教師契合課后服務(wù)角色，實際上也主要是教師參與。從責(zé)任分工和思維定勢來講，教師主要負(fù)責(zé)義務(wù)教育時長，其他時間并非管轄范圍。當(dāng)前面臨的問題是課后服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不明確、補償待遇較低、無私奉獻(xiàn)成分較多，一定程度上損害了教師群體利益。從趨利避害角度來講，除非有極大的博愛之心，而單憑愛心開展彈性放學(xué)難以持久，教師必然存在抵觸情緒。抽樣調(diào)查表明，66.7%的哈爾濱教師和 68.9%的杭州教師(6)董震宇：《義務(wù)教育階段學(xué)生彈性離校制度問題研究》，哈爾濱師范大學(xué)2019年碩士論文。不愿負(fù)責(zé)彈性離?？捎枰杂∽C。對課后服務(wù)政策跟蹤分析，2018年8月，北京宣布義務(wù)教育階段匹配校內(nèi)托管班后，10月對昌平區(qū)天通苑某小學(xué)五年級學(xué)生調(diào)研，發(fā)現(xiàn)統(tǒng)計口徑是5天全部參加或壓根不參與，附帶條件的做法導(dǎo)致報名者寥寥。北京2018年9月公布《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)生課后服務(wù)的指導(dǎo)意見(試行)》，12月對朝陽區(qū)惠新里小學(xué)一年級學(xué)生調(diào)研，獲知未執(zhí)行彈性離校政策；對東城區(qū)青年湖小學(xué)調(diào)研，已執(zhí)行彈性放學(xué)政策且自由選擇參加時間。2021年北京執(zhí)行暑期托管制度，7月人大附中朝陽學(xué)校小學(xué)部發(fā)布通知，暑期托管時間為8月的12天，建議報名后一般不退出?？梢姡本﹨^(qū)域至少在初期課后服務(wù)自由度較大，執(zhí)行程度主要與校方和教師的態(tài)度有關(guān)，利己角度的政策變通和選擇性執(zhí)行情況并不鮮見。

(四)政策效果難以評估，多樣化需求未能兼顧

課后服務(wù)尚處于起步階段，效果不盡人意。課后服務(wù)作為解決三點半難題的補救性措施，要對服務(wù)內(nèi)容、供給主體、受益對象、服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行統(tǒng)籌分析，明確從中央到省、市、縣及行政部門的權(quán)利責(zé)任、撥款比例，課后服務(wù)的成效考核和學(xué)生的體驗收獲等也要形成科學(xué)的評價體系。當(dāng)前課后服務(wù)政策執(zhí)行的自由裁量權(quán)較大，中小學(xué)提供的服務(wù)較為單一，教師主要是監(jiān)督孩子自習(xí)、閱讀或者做作業(yè)，家長學(xué)生對服務(wù)形式滿意度不高。課后服務(wù)的政策初衷顯然并非把學(xué)生從課外輔導(dǎo)班挪到教室，而有更深層次的教育公平等方面之考量。從經(jīng)濟(jì)效益來講，課后服務(wù)顯然不會盈利，甚至可能因為達(dá)不到家長預(yù)期、學(xué)校簡單應(yīng)付、教師消極怠工而引起誤解。長遠(yuǎn)而言，課后服務(wù)旨在破解家長接送難問題，是利國利民的好事。不過，政策變遷往往牽一發(fā)而動全身，若無法提供優(yōu)質(zhì)課后服務(wù)，則會連帶打擊生育積極性，進(jìn)而不利于國家永續(xù)發(fā)展。

課后服務(wù)政策處于探索階段，未兼顧多元化需求。我們常常滿足于義務(wù)教育的成就，對上課前、放學(xué)后等課外服務(wù)關(guān)注不夠，這是精細(xì)化程度不夠的表現(xiàn)。抽取南北各城市樣例可窺一斑，如大連市沙河口區(qū)“約40%的家長希望孩子能在父母下班前留在學(xué)?！?7)尉遲學(xué)軍：《學(xué)齡兒童校內(nèi)托管看護(hù)的現(xiàn)狀、問題與對策》，《內(nèi)蒙古教育》，2016年第8期。；“南京近60%的家長在傍晚五點半甚至更晚才下班”(8)魏善春：《放學(xué)后的“真空時段”誰來補？》，《中國教育報》，2016年5月26日。；“武漢市小學(xué)生托管需求調(diào)查中，需要占比55.5%；廣州市小學(xué)生托管需求調(diào)查中，需要占比為47.5%”(9)崔勝利：《城市小學(xué)生體育托管模式研究》，河北師范大學(xué)博士論文，2016年，第3頁。。目前供應(yīng)的課后服務(wù)針對性不強(qiáng)，僅實現(xiàn)了家長接送方便的初級目標(biāo)，效果比課外輔導(dǎo)班差距甚大，距離成長發(fā)展目標(biāo)甚遠(yuǎn)。課后服務(wù)并未做到有的放矢，雙職工家庭、單親家庭的需求并不一致，學(xué)習(xí)困難兒童和有特長學(xué)生的目標(biāo)也迥然相異，如為讓學(xué)業(yè)困難學(xué)生融入課堂而適當(dāng)補課未嘗不可；另有殘疾兒童原本就入學(xué)不便，若社會不能施以援手，可能整個家庭將陷入絕望。減負(fù)政策已執(zhí)行二十多年，思維慣性并非某項政策所能扭轉(zhuǎn)，因此要探索課后服務(wù)供給失衡的原因，豐富課后服務(wù)的內(nèi)容形式和制定個性化方案，讓更多家庭從中受益，穩(wěn)固家庭結(jié)構(gòu)和維護(hù)社會穩(wěn)定。

二、義務(wù)教育課后服務(wù)政策執(zhí)行困境的成因解析

學(xué)校是社會的基礎(chǔ)，社會是學(xué)校的支撐。義務(wù)教育課后服務(wù)政策若先天不足，后續(xù)補丁只會越打越多。義務(wù)教育課后服務(wù)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，緩解了社會和家庭壓力，卻受各種不利因素轄制而形成了多元化的執(zhí)行困境，因此要深入考察困境背后的成因，以便于針對困境開展靶向治理。

(一)國家宏觀引導(dǎo)不夠，配套服務(wù)措施不足

《義務(wù)教育法》第七條規(guī)定，“義務(wù)教育實行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主管理的體制”，這與美國認(rèn)為教育是地方的責(zé)任異曲同工。當(dāng)然，美國聯(lián)邦政府并未對公共教育外的時長置之不理，主動回應(yīng)民意和制定課后服務(wù)法規(guī)。國家層面振臂一呼，地方層面才有章可循；如美國“聯(lián)邦政府法案可促進(jìn)政策在州級政府層面的迅即推廣”(10)Susan Welch.The Impact of Federal incentives on State Policy Innovation. American Journal of Political Science,1980(4), pp.715-730.，以便提升政策覆蓋面。我國對課后服務(wù)充分重視，國務(wù)院2018年《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》要求進(jìn)行課后服務(wù)探索；更高層面的國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要則并未重視，課后服務(wù)畢竟關(guān)涉社會與教育之間關(guān)系調(diào)整，宜采取合適途徑納入課后服務(wù)內(nèi)容。再則，課后服務(wù)政策落到實處才能為民眾帶來益處，當(dāng)前宏觀層面更多強(qiáng)調(diào)整體推進(jìn)和地方義務(wù)，對于中央和地方之間的權(quán)責(zé)義務(wù)并未明確劃分，并未提及資金來源和條件保障等，諸多事項由地方或?qū)W校自行定奪，這會導(dǎo)致課后服務(wù)難以均衡發(fā)展。

課后服務(wù)并非單項政策，需要充足的條件保障。法國整合教育服務(wù)資源，“為父母提供既適合其收入來源又適宜兒童發(fā)展的照看機(jī)構(gòu)，支持父母在工作和看管孩子之間做出選擇”(11)和建花：《法國家庭政策及其對支持婦女平衡工作家庭的作用》，《婦女研究論叢》，2008年第6期。；日本政府“將兒童課后照顧服務(wù)納入公共福利體系”(12)李智：《日本兒童課后照顧服務(wù)制度及其啟示》，《中南大學(xué)學(xué)報》，2016年第2期。，以此減輕家庭負(fù)擔(dān)和緩解少子化問題。我國課后服務(wù)涉及的機(jī)構(gòu)、人員和資源林林總總，需要地方政府和教育部門協(xié)同配合，整合衛(wèi)生、公安、市場監(jiān)管等多方資源；必須解決課后服務(wù)場地、學(xué)生安全保障、人員工作時長、看護(hù)人員責(zé)任、延時耗費等方面問題。我國目前課后服務(wù)由教育部門主推，其他部門的協(xié)作并未及時跟進(jìn)，亟需克服各管一攤和放任自流心態(tài)，及時問責(zé)懶政現(xiàn)象。再則，課后服務(wù)政策制定需要廣開言路和暢通溝通渠道，通過聽證會或集中訪談等形式征集意見，分析可行性和可能存在的漏洞，通過可復(fù)制可推廣的典型案例予以鼓勵；政策執(zhí)行也要有彈性和緩沖空間，避免出現(xiàn)越推動減負(fù)反倒家長憂慮越多的窘境。

(二)地方政府財力不足，資源配置不夠合理

課后服務(wù)的推行程度與地方財政實力緊密相關(guān)。課后服務(wù)倍受家長歡迎，純公共產(chǎn)品的生產(chǎn)能力取決于財政撥款多少，準(zhǔn)公共產(chǎn)品也與此相關(guān)。以2017年彈性離校推行情況為例，江蘇南京全面鋪開，約有7.2萬名小學(xué)生受惠；陜西西安試點彈性放學(xué)，有10萬多小學(xué)生參與；遼寧沈陽約有“81.7%的小學(xué)生、89.6%的初中生申請參加，惠及近50萬人”。從財政保障來看，南京“按每生每年不低于五百元標(biāo)準(zhǔn)納入財政預(yù)算，市、區(qū)兩級財政兩年共安排專項資金約七千萬元”，西安年均為參與的學(xué)生補貼300元，沈陽市政府每年為此財政支出兩億元。盡管這筆財政支出平攤學(xué)生頭上的日均費用寥寥無幾，但對政府仍然是個不小的負(fù)擔(dān)，資金籌措到位并不容易。課后服務(wù)費用負(fù)擔(dān)分配和責(zé)任明確，是不容回避的問題。在支出方面，發(fā)達(dá)地區(qū)財政資金尚捉襟見肘，財力不濟(jì)的縣域推行課后服務(wù)更是舉步維艱。無論如何，政府總要抓住民生關(guān)鍵內(nèi)容，日本政府 “課后服務(wù)項目已經(jīng)成為了解決民生與教育雙重問題的有力抓手”(13)屈璐：《日本課后服務(wù)的路徑與機(jī)制研究——以牛久市學(xué)社合作模式為例》，《現(xiàn)代遠(yuǎn)距離教育》，2019年第2期。，我們要努力克服財源不足的問題，為課后服務(wù)更廣泛覆蓋奠定良好基礎(chǔ)。

“政府機(jī)構(gòu)并非一個天然地追求公共利益的組織,而是存在著政府機(jī)構(gòu)利益?！?14)周義程：《公共產(chǎn)品純政府型供給模式的批評性考察》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》，2009年第9期。從本位主義分析，也存在職能擴(kuò)張、資源為己所用和趨利避害的本能。教育資源配置需要均衡發(fā)展，課后服務(wù)也需要促進(jìn)區(qū)域協(xié)同前進(jìn)，從教育部公布的創(chuàng)新舉措和典型經(jīng)驗(教基廳函〔2021〕23號)分析，省級案例單位集中于東部發(fā)達(dá)省市，縣級單位僅有寥寥可數(shù)2個西部縣區(qū)，這顯然與地方財政能力緊密相關(guān)，若缺乏扶持容易導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地區(qū)陷入貧困陷阱而難以自拔。從課后服務(wù)來講，面臨需求數(shù)量難以預(yù)計的情況，中小學(xué)生是就地在本校課后服務(wù)，還是放學(xué)后到居住地附近學(xué)校參加，這涉及資源調(diào)配和人員安排，是需要仔細(xì)思量的問題。政府安排學(xué)校參與課后服務(wù)，校方和教師群體意見不能無限放大，譬如涉及資源使用等方面需要配合；若校方實在不愿參與，至少在課后階段出讓教室和操場等使用權(quán)，促使有意愿有能力的獨立機(jī)構(gòu)主導(dǎo)課后服務(wù)運行，資源配置也需要統(tǒng)籌規(guī)劃能力。

(三)服務(wù)權(quán)責(zé)界定不清，學(xué)校和教師無有效激勵和規(guī)制

課后服務(wù)的基本服務(wù)范疇、權(quán)利責(zé)任不夠明晰，是地方政府和中小學(xué)等不愿介入的原因之一。各級政府首先要政策目標(biāo)清晰，突破目前職能權(quán)限和財權(quán)分配方面的障礙，以公義視角推動課后服務(wù)政策施行?！兑庖姟贰懊鞔_放學(xué)之后不屬于義務(wù)教學(xué)范疇，政府給補貼；通過跟家長談判，適當(dāng)收費”；政府面對管多管少的困難、掌舵還是劃槳的抉擇；課后服務(wù)定位如何，延時多長時間；政府補貼多少，收費標(biāo)準(zhǔn)等都是需要商榷和細(xì)化的問題。因此要界定服務(wù)范圍以消除誤解，第一，課后服務(wù)依托學(xué)校場地，目的是為學(xué)生提供安全的護(hù)佑之所，不是重返補課收費的老路，而是在不干擾原有教育秩序的情況下，以變通方式讓學(xué)生離校節(jié)點和家長下班時間銜接，實現(xiàn)對政策漏洞和空白地帶的彌補。第二，要明確課后服務(wù)有界限和范疇，力求讓學(xué)生身心快樂，并非正常課時的延長和無限制延后時間，不能沖擊教學(xué)計劃，主要是培養(yǎng)兒童文藝、體育、科技等方面的興趣，義務(wù)教育的主體地位不動搖。第三，要申明學(xué)生參加課后服務(wù)以自愿為前提，通過政府購買服務(wù)、企業(yè)贊助或家長籌資等形式支持，避免成為變相補課的工具；確定義務(wù)教育和彈性時長，課后服務(wù)時間建議統(tǒng)一購買保險，以多種措施保障學(xué)生安全。

政策制定和執(zhí)行要考量多種因素，通過有效激勵提振參與熱情。少數(shù)群體的權(quán)益不容侵犯，不能為滿足家長訴求而無視學(xué)校訴求和教師利益。經(jīng)濟(jì)方面的補償是可行策略，有的地區(qū)由財政撥款支付的補貼缺乏吸引力，如哈爾濱每次50元顯然對教師激勵有限。陳寶生指出，“可以與家長協(xié)商，建立談判機(jī)制，適當(dāng)收取一定的費用”；無獨有偶，法國“義務(wù)教育學(xué)校專門開設(shè)的課后服務(wù)班均按照家長收入酌情收取費用”(15)胡勁松：《義務(wù)教育學(xué)校托管的法律屬性》，《教育發(fā)展研究》，2016年第2期。。這是補充財政支出不足的方法之一，也是基于現(xiàn)實的考量，畢竟不能無端增加教師工作量，犧牲休息時間理應(yīng)得到補償。另一方面，也要考慮民眾輿情和社會訴求，諸多家長不希望給孩子減負(fù)，不排除有情緒化因素，但終歸是民意的表達(dá)。概言之，政府要認(rèn)清自身角色定位，通過各種途徑保障教師參與課后服務(wù)的待遇，保證兒童課后安全和身心健康發(fā)展，實現(xiàn)各方利益均衡和社會效益最大化。

(四)利用社會力量不夠豐富，缺乏剛性約束和懲戒機(jī)制

課后服務(wù)推行需要借助各方面力量，形成合力整體推進(jìn)。美國院外集團(tuán)等社會力量對國家決策影響甚大，推動政府撥款控制并影響公立小學(xué)課外計劃，國會、聯(lián)邦政府、州教育機(jī)構(gòu)、社區(qū)、家庭共同為青少年全面發(fā)展提供充分保障，實現(xiàn)公共服務(wù)范圍更廣泛的覆蓋。我國課后服務(wù)的保障措施各有特點：有的地方通過增加財政投入，協(xié)調(diào)下轄學(xué)校統(tǒng)一執(zhí)行；有些地方經(jīng)費由學(xué)校自籌，校方面臨財力、物力、人力的窘迫，還可能面臨額外的責(zé)任；有些惠民之舉一遇到出資問題，常常就化為泡影。課后服務(wù)的推行并非易事，必須多方合作和全社會努力才可能破解難題，各區(qū)域各系統(tǒng)都要參與其中，要有城鄉(xiāng)政府信任合作、多個學(xué)校共同參與、社區(qū)和其他組織共同承擔(dān)；社區(qū)和志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會力量的作用不容忽視，可充分利用校舍和師資力量，“保障課后服務(wù)質(zhì)量，減輕家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，削弱當(dāng)前影子教育的擴(kuò)張勢頭”(16)周霖、周常穩(wěn)：《韓國影子教育治理政策的演變及其啟示》，《外國教育研究》，2017年第5期。。當(dāng)前對社會力量重視程度顯然不夠，依然需要探索合適的途徑降低“掛鑰匙”兒童自我照料的安全、健康、交通等風(fēng)險，鼓勵公立學(xué)校和社區(qū)等共同參與，營造良好的社會支持環(huán)境。

課后服務(wù)執(zhí)行不力缺乏充分的懲戒措施。若基礎(chǔ)教育為社會服務(wù)的意識不夠，義務(wù)教育與課后服務(wù)協(xié)調(diào)缺乏，會產(chǎn)生內(nèi)部損耗和阻滯國家整體發(fā)展。我國目前尚未有關(guān)于課后服務(wù)的法律規(guī)定，教育部2017年印發(fā)《意見》后，有29個省份出臺政策，實踐層面截至2018年有“12個省份開展課后服務(wù)試點”，分頭行動的結(jié)果是進(jìn)展緩慢。地方出臺的課后服務(wù)政策若無資金、人員和場地調(diào)配支持，落實層面根本無法執(zhí)行，也就無異于一紙空文。從上到下的公共政策缺乏監(jiān)管，寄希望于地方自覺推動并不現(xiàn)實，地方政府更在意政績考核和上級施壓；法國課后服務(wù)主要由地方政府負(fù)責(zé)，也是在中央強(qiáng)力推動和民眾壓力下施行，否則地方政府很難額外擔(dān)責(zé)；美國“嬰幼兒早期教育公共服務(wù)面臨各自為政、資金不足等問題”(17)張曉梅、宋占美：《美國0-3歲早期教育公共服務(wù)的創(chuàng)新及啟示教育評論》，2018年第12期。。我國課后服務(wù)在法律層面尚屬空白，政策層面缺乏明確方法步驟與激勵機(jī)制，對基層官員和學(xué)校缺少威懾性的剛性約束，執(zhí)行者只會采取利己策略應(yīng)對，中小學(xué)課后清場也就不難理解了，這顯然不利于教育公平的落實落地。

三、義務(wù)教育課后服務(wù)政策執(zhí)行困境的紓解策略

“政策行為所帶來的后果永遠(yuǎn)無法完全預(yù)知，跟蹤監(jiān)測和結(jié)果驗證至關(guān)重要?！?18)威廉·鄧恩：《公共政策分析導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社,2010年版，第277頁。課后服務(wù)政策不能搞一刀切，要因地制宜地提供多種公共產(chǎn)品選擇，國家整體推進(jìn)和強(qiáng)化對地方執(zhí)行情況的監(jiān)管，實現(xiàn)課后服務(wù)在城鄉(xiāng)區(qū)域的全面覆蓋。

(一)立法納入教育服務(wù)體系，推動地方配合支持

亞里士多德曾言：“教育應(yīng)由法律規(guī)定，并且應(yīng)是國家的事務(wù)?！苯逃臼钦w的，囿于人為地將教育劃分成義務(wù)教育階段、課外階段等，義務(wù)教育時長和課后階段也就有了天壤之別，義務(wù)教育責(zé)任之外的階段也就容易陷入監(jiān)管真空。發(fā)達(dá)國家持續(xù)推進(jìn)課后服務(wù)，美國制定《不讓一個孩子掉隊》法案，通過日間看護(hù)項目、21世紀(jì)社區(qū)學(xué)習(xí)中心等為學(xué)生提供課后服務(wù)。加拿大認(rèn)為，“學(xué)齡兒童托管教育是一項兒童福利，也是公共教育體系的一部分”(19)何靜、嚴(yán)仲連：《加拿大學(xué)齡兒童托管教育的內(nèi)容、特點及啟示》，《外國中小學(xué)教育》，2015年第3期。，通過興辦課后服務(wù)教育機(jī)構(gòu)、在社區(qū)開辦娛樂活動室、家庭托管機(jī)構(gòu)等解決家長接送難問題。法國政府重視教育公共服務(wù)，“幼兒園和大部分小學(xué)附近有課外活動中心……絕大多數(shù)課外活動中心是公立的”(20)鄒燕舞：《法國兒童托管教育:課外活動中心運作模式及其啟示》，《四川師范大學(xué)學(xué)報》，2012年第1期。，還提供啟動基金和增加投入，嚴(yán)格課后服務(wù)評估。我國要重啟總體教育觀的思維，在課后服務(wù)方面有所作為，及時修改《教育法》(或制定課后服務(wù)法規(guī))，破除以教育階段劃分政府機(jī)構(gòu)職能的邏輯；協(xié)調(diào)多個中央部委制定政策，避免出現(xiàn)如日本的課后服務(wù)政策也分別由文部科學(xué)省和厚生勞動省執(zhí)行而彼此掣肘的情況；賦權(quán)地方并鼓勵選擇契合模式，明確義務(wù)教育課后服務(wù)的主體地位，破解校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)泛濫的難題，這將為從上到下執(zhí)行課后服務(wù)政策掃清障礙。

國家層面付諸努力，促成跨區(qū)域跨部門協(xié)同配合。澳大利亞推行“《更好學(xué)校計劃：課前與課外計劃》，政府設(shè)立專項基金，擴(kuò)大課外托管服務(wù)”(21)周紅霞：《國內(nèi)小學(xué)課后托管政策與相關(guān)研究綜述》，《基礎(chǔ)教育參考》，2015年第9期。；歐洲國家不斷擴(kuò)大課后服務(wù)范疇，“通過立法和相關(guān)政策計劃增加課外托管服務(wù)供給，延長學(xué)校開放時間”(22)唐科莉：《歐洲國家“課后托管服務(wù)”面面觀》，《基礎(chǔ)教育參考》，2014年第21期。，擴(kuò)展公共服務(wù)范疇的形式進(jìn)行探索。要充分發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，北京、河南等地中小學(xué)2021年開辦暑期托管班，教育部及時發(fā)布《關(guān)于支持探索開展暑期托管服務(wù)的通知》予以肯定，鼓勵各地開展暑期托管服務(wù)，以便形成可復(fù)制可推廣的成功經(jīng)驗。進(jìn)而言之，課后服務(wù)要建立跨區(qū)域跨部門協(xié)作的政策執(zhí)行聯(lián)合體，理順中央與地方、地方與地方、中央部委與地方之間的關(guān)系，明確各方的財權(quán)與事權(quán)，形成利于政策目標(biāo)實現(xiàn)的整體一致的努力方向；鼓勵地方政府制定相關(guān)措施，督導(dǎo)教育部門細(xì)化執(zhí)行措施，各方合理分擔(dān)成本，為學(xué)校、公益組織聯(lián)合建立課后服務(wù)機(jī)構(gòu)創(chuàng)造條件；從教育政策職責(zé)劃分來講，義務(wù)教育外的延長時段服務(wù)屬于公益性質(zhì)，學(xué)校定位為場地提供者，社區(qū)聯(lián)合中小學(xué)建立社區(qū)學(xué)習(xí)中心或課后服務(wù)教室。

(二)統(tǒng)籌公立學(xué)校資源，援引社區(qū)教育介入輔助

課后服務(wù)政策文本主要集中于倡導(dǎo)建議，對于資源如何提供、資金怎樣配備、人員如何調(diào)用等涉及甚少。學(xué)校資源設(shè)備等在課后和假期常常閑置，依托義務(wù)教育學(xué)校開展課后服務(wù)，實則是對教育資源的系統(tǒng)整合。要明確學(xué)校在課后服務(wù)的地位和服務(wù)方法，督導(dǎo)學(xué)校與社區(qū)合作以緩解困境，推動域內(nèi)子系統(tǒng)與社區(qū)其他因素形成良性互動；明確利用學(xué)校場地，豐富人力資源提供途徑，鼓勵不同區(qū)域打造各具特色的課后服務(wù)模式，為民眾提供可供選擇的公共產(chǎn)品。如成都市實行放學(xué)后“學(xué)校教育退場、社區(qū)教育進(jìn)場”，學(xué)生原地不動，充分利用學(xué)校場地，社區(qū)教育學(xué)院發(fā)揮主導(dǎo)作用，教師作為志愿者參與；青島市采取“家委會主導(dǎo)，學(xué)校配合”模式，將權(quán)限交給家委會，學(xué)校負(fù)責(zé)提供場地等；北京朝陽區(qū)則探索政府出資、社區(qū)提供課后服務(wù)的路徑(《中國教育報》2015年4月17日)。因此，政府要協(xié)調(diào)學(xué)校提供課后服務(wù)場地，通過簽訂協(xié)議等形式保障校方權(quán)益；督促校方優(yōu)化校園空間和設(shè)施環(huán)境，改造提升操場、教室的硬件條件，為課后服務(wù)提供有效的保障；激勵教師課余積極參與，鼓勵教師參與和增強(qiáng)服務(wù)意識，教師身份在課后轉(zhuǎn)換為志愿者或公益托管工作人員，通過適當(dāng)津貼補助或置換帶薪假期的形式予以鼓勵，預(yù)防教師課上不講課后講的情況發(fā)生。

推動課后服務(wù)供給主體多元化。教育政策牽一發(fā)而動全身，要平衡學(xué)校、社區(qū)、家庭等多方利益，推動社會資源提供有效服務(wù)。從國際經(jīng)驗來看，社區(qū)教育可以在課后服務(wù)發(fā)揮優(yōu)勢?！氨M管缺乏政府所擁有的正式渠道和強(qiáng)制手段，社會團(tuán)體也能夠就集體決策和公眾集資達(dá)成志愿一致。”(23)E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，中國人民大學(xué)出版社，2002年版，第66頁。美國成功的社區(qū)教育系統(tǒng)為放學(xué)后計劃提供了便利，推動學(xué)校和社區(qū)在課后發(fā)揮社會服務(wù)作用，吸納中小學(xué)生參與，至少讓學(xué)生課后有處可去。盡管1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》鼓勵中小學(xué)與周邊的街道等單位建立社區(qū)教育機(jī)構(gòu)，但由于定位不明確和缺乏跟進(jìn)措施而收效甚微，因此政策實施仍然需要監(jiān)督促進(jìn)，否則可能流于形式。我國地方政府要逐步推行課后服務(wù)引導(dǎo)政策，建立公私合作伙伴關(guān)系，促成公立學(xué)校和社區(qū)及志愿團(tuán)體聯(lián)合建設(shè)課后服務(wù)機(jī)構(gòu)；教育部門在保障教師權(quán)益的前提下，鼓勵教師樂于奉獻(xiàn)，確保課后服務(wù)順暢運行。劃定課后服務(wù)運營范疇，是獨立法人性質(zhì)的課后服務(wù)機(jī)構(gòu)，還是單獨辟出課后服務(wù)教室；從技術(shù)細(xì)節(jié)方面明確各方責(zé)任，防患于未然，及時消除疾病傳染、保障飲食衛(wèi)生、消除火災(zāi)隱患。關(guān)鍵是鼓勵學(xué)校開放兼容，在各方平等信任的基礎(chǔ)上明確責(zé)任，一旦發(fā)生問題風(fēng)險共擔(dān)，做好與家長的理解互諒，在法律框架內(nèi)解決問題。

(三)提供標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)和完善評價體系，推進(jìn)財政體系兜底

教育產(chǎn)品的提供并無定制，政策工具也不是一成不變，而要圍繞公共服務(wù)目標(biāo)權(quán)衡應(yīng)變?；A(chǔ)教育有相應(yīng)考核和督學(xué)機(jī)制，課后服務(wù)也要建立系統(tǒng)指標(biāo)并逐漸步入規(guī)范化。美國“從1998年到2002年,聯(lián)邦投入從4000萬美元增加到10億美元,全國2250個學(xué)區(qū)的7000所公立學(xué)校享受政府財政的支持”(24)王洋、孫志遠(yuǎn)：《挽救放學(xué)后的童年——解析美國中小學(xué)課外計劃》，《基礎(chǔ)教育》，2011年第1期。，對促進(jìn)教育公平和消除城鄉(xiāng)差異作用顯著，這要求對政策實施過程予以評價，適時調(diào)整政策以契合情勢?？茖W(xué)的課后服務(wù)評價體系，在于政府購買的服務(wù)是否得以落實、安全是否有保障、教師或志愿者看護(hù)是否負(fù)責(zé)任、學(xué)生活動是否健康快樂。因此，國家層面要加強(qiáng)對地方執(zhí)行政策情況的考核評估，避免出現(xiàn)政策梗阻和基層共謀情況；對校方加強(qiáng)督導(dǎo)，對參與課后服務(wù)的人員進(jìn)行體格檢查、心理測評、技能培訓(xùn)、業(yè)務(wù)考核，避免課后服務(wù)成為培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的變體；明確機(jī)構(gòu)資質(zhì)、明示準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格師生比配備、強(qiáng)化人員培訓(xùn)，解決民間課后托管班泛濫問題，納入有效監(jiān)管范圍中；為公益性組織開辟綠色通道，廣納賢才，機(jī)會均等，又合理甄別以避免戀童癖等不合宜人員進(jìn)入團(tuán)隊；鼓勵退休教師、志愿者、有愛心的社會人士承擔(dān)輔助性的工作，確保課后服務(wù)有序運行，用標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)贏得社會認(rèn)可。

課后服務(wù)的實現(xiàn)需要共同努力，部分區(qū)域可酌情由政府購買服務(wù)。歐洲國家多從社會福利角度統(tǒng)籌，發(fā)布《針對學(xué)齡兒童的托管服務(wù)：33個國家的比較研究》，通過政府發(fā)布命令、吸納社會力量等多元途徑擴(kuò)大課后服務(wù)范疇。課后服務(wù)具有公共屬性，應(yīng)納入政府服務(wù)范疇。法國持續(xù)加大投入，“對孩子課外托管和教育方面投入很多，對家庭的投入(各類服務(wù)、補貼和稅收抵免)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的3.7%”(25)紀(jì)俊男：《法國:致力于提供人人可負(fù)擔(dān)的課外托管》，《上海教育》，2016年第11期。；德國耗巨資打造全日制學(xué)校，2025年起小學(xué)托管在境內(nèi)成為法定權(quán)利；荷蘭重視兒童保育事項，規(guī)定小學(xué)必須提供學(xué)前和放學(xué)后服務(wù)，兒童覆蓋率約為五分之一；葡萄牙、芬蘭等國家普遍要求小學(xué)必須為學(xué)生提供課后服務(wù)，芬蘭一年級學(xué)生參與課后服務(wù)比例約為半數(shù)。這些舉措均帶有福利性質(zhì)，極大地方便了家長。我國課后服務(wù)的供給方式，發(fā)達(dá)地區(qū)宜由政府出資支持課后服務(wù)，向家長發(fā)放選擇課后服務(wù)機(jī)構(gòu)的代金券；欠發(fā)達(dá)地域和鄉(xiāng)村，可由政府、村莊(社區(qū))分擔(dān)支出；亦可對學(xué)校適當(dāng)放權(quán)，向社會或企業(yè)籌款，尋求公益組織捐助；還可向家長收取適當(dāng)費用。對于貧困區(qū)域而言，可由中央采取轉(zhuǎn)移支付的形式對欠發(fā)達(dá)區(qū)域的教育事業(yè)予以特別贊助，持續(xù)提升服務(wù)質(zhì)量和豐富產(chǎn)品內(nèi)容，為兒童提供有益身心的護(hù)佑之所。

(四)充分利用志愿服務(wù)，豐富課后服務(wù)內(nèi)容

課后服務(wù)要充分發(fā)揮志愿服務(wù)作用，培育公民精神和責(zé)任意識。高校是社會人才的儲備庫，要開發(fā)師生資源參與相關(guān)事宜?！盀槊绹獭表椖烤褪枪膭蠲绹髮W(xué)生參與志愿服務(wù)，投身到貧困區(qū)域的教育中，為消弭教育不公平做出貢獻(xiàn)。以波士頓大學(xué)的志愿服務(wù)項目為例：為幼兒至12歲青少年提供藝術(shù)教育、課后輔導(dǎo)等服務(wù)，幫助兒童提高學(xué)習(xí)興趣和發(fā)現(xiàn)潛能；為外國移民、新波士頓人、老年人、殘疾人等特殊群體提供服務(wù)(26)Boston University The Community Service Center，CSC Programs.http://www.bu.edu/csc/community-service-center-programs，2020-2-8.。在志愿服務(wù)中，志愿者體會到人生價值和助人的快樂，被服務(wù)者感受到貼心溫暖和人性閃光點。教育方法是融通的，高等教育和小學(xué)教育沒有天壤之別，京、滬、穗等地高校眾多，有豐富的師資資源，很多大學(xué)老師本身就是學(xué)生家長，也有參與到課后服務(wù)的熱情，可在彈性放學(xué)中發(fā)揮作用。接受課后服務(wù)的小學(xué)生屬于弱勢群體，要求志愿者具有專業(yè)技能和博愛之心。有諸多大學(xué)生有愛心、有熱情，卻缺乏專門技能和合理渠道，要對志愿者進(jìn)行技能培訓(xùn)，培養(yǎng)實踐操作能力，促成教育理念與實踐結(jié)合。濟(jì)南教育局2013年發(fā)布《小學(xué)實行“愛在校園——教育志愿者在行動”實施方案》，志愿者帶領(lǐng)學(xué)生開展課外活動，或可為其他地區(qū)提供借鑒。當(dāng)然，任何事物都有短板，高校資源利用適合范圍有限，對于縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地的小學(xué)并不適用，偏遠(yuǎn)地域的彈性離校只能由學(xué)校、教師和具有相關(guān)資質(zhì)的人員承擔(dān)。

課后服務(wù)要以多種方式組合開展，確保服務(wù)內(nèi)容多樣化。課后服務(wù)要促成地方政府、教育部門和社區(qū)等多方通力合作，如政府提供覆蓋城鄉(xiāng)的課后服務(wù)啟動資金，若干年內(nèi)培育完成項目，學(xué)校和社區(qū)負(fù)責(zé)后續(xù)保障工作。建構(gòu)學(xué)校、社區(qū)、志愿者等聯(lián)辦的課后服務(wù)機(jī)構(gòu)，具備條件的申請獨立法人資格，利用學(xué)校場地提供多樣的服務(wù)內(nèi)容。譬如高校教師上崗培訓(xùn)后進(jìn)駐中小學(xué)進(jìn)行鼎力支持；引導(dǎo)退休教師參與，充分發(fā)揮其經(jīng)驗和能力；吸引科學(xué)家、科普作家、藝術(shù)家等進(jìn)駐課后服務(wù)，鼓勵大學(xué)藝術(shù)特長生為培養(yǎng)小學(xué)生才藝貢獻(xiàn)力量。黨員先鋒服務(wù)崗和志愿服務(wù)系統(tǒng)是可以借助的力量，要利用黨員志愿者資源(尤其是其中的教師群體)和發(fā)揮專長，引導(dǎo)他們參與課后服務(wù)。當(dāng)然，任何公共產(chǎn)品都不能無限制提供，公立學(xué)校放學(xué)再晚也難以兼顧所有需求，課后服務(wù)內(nèi)容再豐富也會有人不滿，因此政府切忌大包大攬。歸根結(jié)底來講，公立教育的主體地位不能丟，政府需要整合教育資源和提高公共教育產(chǎn)品質(zhì)量，滿足民眾對課后服務(wù)的需求。疫情狀態(tài)下的課后服務(wù)體系亦應(yīng)納入考慮范疇，學(xué)生較少參加集體活動的心理健康保障不容忽視，以此推動公共教育產(chǎn)品提供提質(zhì)升級。