段哲哲 賈澤民

(深圳大學(xué) 政府管理學(xué)院，廣東 深圳 518128)

一、研究背景與問題的提出

“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息化手段的應(yīng)用愈發(fā)成為我國(guó)推動(dòng)治理能力與治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵。2016年10月9日習(xí)近平總書記在中共中央政治局實(shí)施網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略第36次集體學(xué)習(xí)時(shí)，強(qiáng)調(diào)“要強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)思維,利用互聯(lián)網(wǎng)扁平化、交互式、快捷性優(yōu)勢(shì),推進(jìn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化,用信息化手段更好感知社會(huì)態(tài)勢(shì)、暢通溝通渠道、輔助決策施政”(1)《習(xí)近平:各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)網(wǎng)、懂網(wǎng)、用網(wǎng)——中共中央政治局就實(shí)施網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略進(jìn)行第三十六次集體學(xué)習(xí)》，《辦公自動(dòng)化》，2016年第20期。。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》首次明確提出 “推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)”，將數(shù)字政府建設(shè)納入堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的重要組成內(nèi)容(2)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的若干重大問題的決定》，人民出版社，2019年版，第17頁(yè)。。2021年發(fā)布的《十四五規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中也提出要將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動(dòng)政府治理流程再造和模式優(yōu)化，不斷提高決策科學(xué)性和服務(wù)效率(3)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，《人民日?qǐng)?bào)》,2021年3月13日。。由此可見，數(shù)字技術(shù)與治理的結(jié)合已成為未來治理模式的發(fā)展方向。但是在實(shí)際改革的過程中，不乏出現(xiàn)“行政-技術(shù)”兩張皮、信息孤島、公共服務(wù)供給冗余、應(yīng)用不強(qiáng)等吊詭現(xiàn)象，數(shù)字政府改革似乎進(jìn)入“停滯”階段。因此，對(duì)于數(shù)字技術(shù)在推動(dòng)社會(huì)治理升級(jí)過程中的梗阻為何，背后深層次的體制機(jī)制為何，以及數(shù)字技術(shù)在重塑政府流程過程中為何反被體制所“綁架”等問題，都亟需深入研究。

治國(guó)安邦重在基層，社會(huì)治理著力點(diǎn)也在基層。互聯(lián)網(wǎng)+基層治理在實(shí)踐與理論方面均需要有所創(chuàng)新和突破。一方面，大城市、超大城市嚴(yán)重人口倒掛和迅速膨脹的城市區(qū)域，導(dǎo)致基層管理范圍過大，社會(huì)管理任務(wù)繁重，互聯(lián)網(wǎng)+基層治理的治理新模式成為解決傳統(tǒng)管理模式下發(fā)展瓶頸的良方，也是實(shí)現(xiàn)整體性治理的一種補(bǔ)充機(jī)制(4)門理想、王叢虎：《“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”:基層整體性治理的數(shù)字化實(shí)現(xiàn)路徑》，《電子政務(wù)》,2019年第4期。。然而，囿于傳統(tǒng)體制的束縛，部門利益的羈絆，制度和能力建設(shè)滯后，互聯(lián)網(wǎng)+基層治理還存在有待拓展的巨大空間。國(guó)務(wù)院《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》同樣指出，當(dāng)下困境是“未能從全局上和根本上解決長(zhǎng)期以來困擾我國(guó)政務(wù)信息化建設(shè)的‘各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島’ 問題”(5)國(guó)務(wù)院辦公廳：《關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2017〕39號(hào))，中國(guó)政府網(wǎng)，2017年5月3日。。另一方面，以往學(xué)者對(duì)于后新公共管理的研究和應(yīng)用偏重于整體性治理和網(wǎng)絡(luò)化治理理論，對(duì)數(shù)字治理理論進(jìn)行的研究仍然是鳳毛麟角，亟需拓展指導(dǎo)數(shù)字政府現(xiàn)代化建設(shè)的理論體系(6)韓兆柱、馬文娟：《數(shù)字治理理論研究綜述》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》,2016年第1期。。因此，本文欲引入數(shù)字治理理論，通過對(duì)S市的案例研究，探尋互聯(lián)網(wǎng)+基層治理的梗阻問題及其背后的作用機(jī)理，以期為未來進(jìn)一步深化互聯(lián)網(wǎng)+基層治理模式提供參考(7)Janowski T. Digital government evolution: From transformation to contextualization. Government Information Quarterly, 2015,32(3)，pp.221-236.。

二、“重新整合-整體主義-數(shù)字變革”：數(shù)字治理理論的分析框架

互聯(lián)網(wǎng)+基層治理是在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)日益成熟的背景下，將互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)及云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)運(yùn)用到基層治理領(lǐng)域，形成新的治理理念、治理內(nèi)容、治理方式和治理體制，從而提升基層治理效能的一種嶄新形態(tài)(8)中共諸暨市委政法委調(diào)研組：《中共諸暨市委政法委調(diào)研組.打造“楓橋經(jīng)驗(yàn)”升級(jí)版:構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)治理”新模式》，《公安學(xué)刊(浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào))》，2017年第3期。。其中，基層治理包含基層政務(wù)服務(wù)、社區(qū)治理、網(wǎng)格治理、綜治維穩(wěn)等內(nèi)容體系。筆者認(rèn)為，數(shù)字技術(shù)在政務(wù)部門的應(yīng)用效果正成為影響治理效能的關(guān)鍵，相比于整體性治理與網(wǎng)絡(luò)化治理理論，數(shù)字治理理論可以更為全面地剖析現(xiàn)階段我國(guó)地方政府互聯(lián)網(wǎng)+基層治理的問題，并提供一定的分析參考價(jià)值(9)韓兆柱、翟文康：《西方公共治理前沿理論述評(píng)》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第4期。。本研究引入數(shù)字治理理論，認(rèn)為信息技術(shù)在推動(dòng)政府改革中起到重要作用，政府服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變與政府內(nèi)部組織的重新整合對(duì)破除基層治理效能梗阻具有很大效用?；诖耍狙芯拷ⅰ爸匦抡?整體主義-數(shù)字變革”分析框架(見圖1)解析影響S市互聯(lián)網(wǎng)+基層治理梗阻背后的體制機(jī)制因素。

圖1 數(shù)字治理理論下我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)+基層治理梗阻的解釋框架

數(shù)字治理理論模型(DEG)是英國(guó)學(xué)者帕卻克·鄧?yán)S (Patrick Dun-leavy)在2006年提出的，該理論在整體性治理理論基礎(chǔ)上結(jié)合數(shù)字時(shí)代特征，是對(duì)新公共管理理論(NPM)的批判和超越，為我國(guó)政府現(xiàn)代化建設(shè)輸送“數(shù)字”理念(10)韓兆柱：《西方公共治理前沿理論的本土化研究》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》, 2016年第17期。。該理論主張信息技術(shù)和信息系統(tǒng)在推動(dòng)政府改革中的重要作用，強(qiáng)調(diào)基于公民和客戶需求導(dǎo)向的統(tǒng)一政府服務(wù)以及政府內(nèi)部組織的整合和流程再造(11)Margetts H, Dunleavy P. The second wave of digital-era governance: a quasi-paradigm for government on the Web. Philosophical Transactions of the Royal Society A: Mathematical, Physical and Engineering Sciences, 2013, 371(1987), pp.1-17.，從而構(gòu)建公共部門扁平化的管理機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)還權(quán)于社會(huì)、還權(quán)于民的善治。

數(shù)字治理理論源于對(duì)新公共管理理論的批判。20世紀(jì)90年代興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)“分解-激勵(lì)-競(jìng)爭(zhēng)”三位一體的宏觀主題。第一，將政府層級(jí)分割成更小的組織。新公共管理期望以此提高專業(yè)化和行政效率，但也由此造成了公共部門之間職責(zé)不清、相互推諉、信息壁壘、公共服務(wù)效率低下的困窘局面；第二，建立在利益動(dòng)機(jī)而不是專業(yè)精神上的激勵(lì)。激勵(lì)強(qiáng)調(diào)需要為行動(dòng)者或組織設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)或金錢動(dòng)機(jī)，迫使他們“最好地”利用時(shí)間、資產(chǎn)和資源。這里的關(guān)鍵工具包括私有化、私人融資計(jì)劃(PFI)和公私合作伙伴關(guān)系、績(jī)效薪酬、用戶收費(fèi)、公共部門分紅和“輕觸”監(jiān)管。在我國(guó)，晉升作為公共部門工作人員最大的激勵(lì)，也面臨著公共服務(wù)失效的困境。不論是在唯GDP情況下的“晉升錦標(biāo)賽”還是印象政績(jī)下的“創(chuàng)新競(jìng)賽”，政績(jī)工程現(xiàn)象屢見不鮮，導(dǎo)致地方官員圍繞公民的水平回應(yīng)不足，服務(wù)供給仍停留在政府單方面，缺乏雙邊交流互通。第三，推動(dòng)政府內(nèi)部準(zhǔn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，特別是與私營(yíng)部門承包商的競(jìng)爭(zhēng)。通過強(qiáng)制競(jìng)爭(zhēng)、外包、戰(zhàn)略審查、準(zhǔn)市場(chǎng)、去制度化、資產(chǎn)銷售、消費(fèi)者標(biāo)簽融資和放松管制，消除官僚壟斷供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)，引入替代供應(yīng)商。在此過程中，政府壓力仍作為控制競(jìng)爭(zhēng)的重要手段，有選擇性地將項(xiàng)目進(jìn)行外包，阻礙開發(fā)效果的進(jìn)一步提高。因此，數(shù)字治理理論圍繞新公共管理理論的弊端重新強(qiáng)調(diào)了三個(gè)主題內(nèi)容：政府重新整合、需求導(dǎo)向的服務(wù)整體主義和數(shù)字變革。

(一)重新整合：公共部門內(nèi)部組織、預(yù)算及統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)

數(shù)字治理理論在公共部門“分解化”“碎片化”的前提下，提出實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)器內(nèi)部的組織和預(yù)算的重新整合。一方面，進(jìn)行“逆碎片化”的大部制改革，整合公共部門工作流程，在橫向與縱向兩個(gè)維度上驅(qū)逐重復(fù)組織層次結(jié)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)部門重新整合目的有三個(gè)：第一，打破公共部門之間的合作困境，形成合作協(xié)同的治理合力(12)胡重明：《“政府即平臺(tái)”是可能的嗎?——一個(gè)協(xié)同治理數(shù)字化實(shí)踐的案例研究》，《治理研究》,2020年第3期。；第二，壓縮繁復(fù)、冗余的工作流程，降低行政運(yùn)行成本，推動(dòng)資源有效配給；第三，破除公共部門間信息互通阻力，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)平臺(tái)和信息一體化。另一方面，建立新的中央政府程序，統(tǒng)籌管理各部門數(shù)字治理重大問題。目的在于做好頂層設(shè)計(jì)，讓事情做一次而不是多次。

(二)整體主義：以公民和客戶為導(dǎo)向的整體服務(wù)

數(shù)字治理理論強(qiáng)調(diào)基于需求的整體主義，即圍繞公民和客戶群體而不是“業(yè)務(wù)流程”重新統(tǒng)一政府服務(wù)。該部分的提出是針對(duì)于“碎片化”服務(wù)供給以及基于“顧客”的公共服務(wù)理念所產(chǎn)生的弊端。新公共管理所強(qiáng)調(diào)的政府組織拆分和細(xì)化也使得公共服務(wù)供給變得“碎片化”，公民被迫接受和適應(yīng)不同區(qū)域、不同部門所提供的公共服務(wù)，例如數(shù)字應(yīng)用軟件。此外，政府在提供公共服務(wù)時(shí)將公眾視為“顧客”，使得服務(wù)的提供往往由政府單方面主導(dǎo)，公民參與以及公民需求考慮不足，由此產(chǎn)生大量“僵尸”軟件，導(dǎo)致技術(shù)和應(yīng)用兩張皮現(xiàn)象。因此，數(shù)字治理理論強(qiáng)調(diào)以公民和客戶為導(dǎo)向的整體服務(wù)。一方面，以公民需求為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域的一站式服務(wù)(13)黃璜：《平臺(tái)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字政府：能力、轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化》，《電子政務(wù)》,2020年第7期。。通過提高公民回應(yīng)性，從源頭上解決公共服務(wù)供給浪費(fèi)問題；另一方面，建立靈活、有彈性的政府結(jié)構(gòu)，能夠?qū)崟r(shí)應(yīng)對(duì)和解決問題。通過壓縮政府管理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)扁平化管理機(jī)制，疏通政府“預(yù)判-決策-行動(dòng)”環(huán)節(jié)之間的行動(dòng)梗阻，從而提高公共服務(wù)供給的準(zhǔn)確性、科學(xué)性和高效性。

(三)數(shù)字變革：來自技術(shù)驅(qū)動(dòng)的社會(huì)接受和文化適應(yīng)過渡期影響

數(shù)字治理理論強(qiáng)調(diào)數(shù)字化變革的重要性，以及來自技術(shù)驅(qū)動(dòng)的社會(huì)接受和文化適應(yīng)的影響。但這并不意味著數(shù)字治理理論帶有技術(shù)決定論的內(nèi)涵。一方面，數(shù)字治理理論強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)在推動(dòng)政府結(jié)構(gòu)改革中的重要作用。數(shù)字技術(shù)的變革可以通過迭代和優(yōu)化政府工作流程，幫助實(shí)現(xiàn)公共部門之間的整合，并為整體化的公共服務(wù)供給提供技術(shù)支持；另一方面，強(qiáng)調(diào)公共部門、工作者與公民等主體存在技術(shù)接納的過渡期。第一，推動(dòng)公共部門信息共享與“去中介化”。政府在核心信息上實(shí)現(xiàn)共享，剝離冗余或非增值流程的層次，實(shí)現(xiàn)“去中介化”是數(shù)字治理的最終目標(biāo)。但礙于安全、利益等因素干擾，信息共享尚不能在公共部門間實(shí)現(xiàn)，更不用說在社會(huì)上共享，通過社會(huì)機(jī)制讓信息發(fā)揮出更大的價(jià)值和作用；第二，公共服務(wù)工作者的技術(shù)接納。數(shù)字治理強(qiáng)調(diào)治理的高效性與扁平化管理結(jié)構(gòu)。數(shù)字技術(shù)的變革與整合優(yōu)化顯著提高了基層治理效率，但相關(guān)工作服務(wù)人員如中層官僚集體的心理落差，基層聘用人員的解聘窘境，使這部分群體普遍存在工作積極性與技術(shù)發(fā)展“零和博弈”的認(rèn)知，抗拒技術(shù)更新；第三，公民對(duì)新形式、自動(dòng)化的“零接觸”技術(shù)存在一定時(shí)間的適應(yīng)期。

三、當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)+基層治理過程中的梗阻問題：基于S市的案例研究

(一)公共部門與工作流程缺乏整合，重大數(shù)字問題難以統(tǒng)籌解決

1.公共部門間協(xié)同合作不足，難以形成治理合力

政府部門間職責(zé)不清，阻礙政務(wù)平臺(tái)一體化改革成效。目前，S市缺乏統(tǒng)籌推進(jìn)智慧城市建設(shè)的相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)，相關(guān)建設(shè)任務(wù)分配至各個(gè)部門，再由各部門與技術(shù)企業(yè)合作開發(fā)相關(guān)信息系統(tǒng)。但由于各單位間職責(zé)不清，技術(shù)開發(fā)公司遇到問題時(shí)無力與政府和相關(guān)部門協(xié)調(diào)，給后續(xù)信息系統(tǒng)的使用留下較多的問題隱患。比如基層公共服務(wù)綜合平臺(tái)建設(shè)、網(wǎng)上辦事大廳建設(shè)、一門式政務(wù)服務(wù)建設(shè)和互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)等改革具有高度關(guān)聯(lián)性，但相關(guān)改革工作分別由市編辦、社工委、財(cái)經(jīng)委、經(jīng)信委、政務(wù)辦負(fù)責(zé)，責(zé)任單位之間難以統(tǒng)籌，導(dǎo)致工作要求不盡一致、甚至交叉矛盾等問題，影響到政務(wù)服務(wù)一體化、整體化改革成效(14)廖楷狄：《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”基層治理的創(chuàng)新模式研究》，深圳大學(xué)碩士論文,2018年，第43頁(yè)。。

2.公共部門內(nèi)部流程繁復(fù)，成本高企，制約基層治理可持續(xù)性

第一，各地區(qū)數(shù)字平臺(tái)重復(fù)建設(shè)，財(cái)政資源浪費(fèi)。近年來，全市全力推進(jìn)智慧城市建設(shè)，各地區(qū)因此紛紛與不同企業(yè)單位合作建立起大數(shù)據(jù)平臺(tái)。但由于缺乏統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，各地區(qū)所建立起來的特色數(shù)字平臺(tái)在推進(jìn)全市數(shù)字一體化整合的過程中，表現(xiàn)出了極大的不兼容性與重復(fù)性。不論是根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)重新要求相關(guān)企業(yè)對(duì)信息系統(tǒng)重新設(shè)計(jì)，還是直接淘汰原信息系統(tǒng)，都是對(duì)各地區(qū)財(cái)政資源的一種浪費(fèi)。第二，職能部門系統(tǒng)林立，內(nèi)容交叉重疊，徒增基層工作負(fù)擔(dān)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各職能部門普遍已擁有自己的一套信息系統(tǒng)，各系統(tǒng)的多樣化和孤立化使得相同數(shù)據(jù)在不同系統(tǒng)間的重復(fù)錄入，使網(wǎng)格員等相關(guān)工作者被迫重復(fù)勞動(dòng)，徒增工作負(fù)擔(dān)。比如，雖然S市已具有市一級(jí)的社會(huì)管理工作網(wǎng)，但各職能部門仍然堅(jiān)持使用本部門信息系統(tǒng)，使得數(shù)據(jù)在不同系統(tǒng)間重復(fù)錄入。再比如，市網(wǎng)格辦所開發(fā)的綜合管理信息系統(tǒng)與市公安局所開發(fā)的自主申報(bào)系統(tǒng)，所錄入的信息大多一致，但仍需要分系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)錄入。根據(jù)網(wǎng)格員反映，目前所需錄入的信息系統(tǒng)達(dá)10個(gè)以上，包括居住登記系統(tǒng)、自主申報(bào)系統(tǒng)、PDA系統(tǒng)、房屋編碼系統(tǒng)、工作站系統(tǒng)、計(jì)生系統(tǒng)、安全生產(chǎn)系統(tǒng)、勞保系統(tǒng)、網(wǎng)格系統(tǒng)(綜治)等等。

3.公共部門間核心信息“護(hù)城河”效應(yīng)顯著，數(shù)據(jù)難以共享

實(shí)現(xiàn)公共部門之間信息共享是推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)+基層治理效能提升的基礎(chǔ)，目前S市的信息共享工作已進(jìn)入攻堅(jiān)期，接下來的信息互融互通工作都是難啃的“硬骨頭”。S市經(jīng)貿(mào)信息委員會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年上半年，S市公共部門間的信息跨部門利用率達(dá)79.9%，但仍有20%的信息共享工作沒有完成，這大多是各部門所謂的核心數(shù)據(jù)，這也意味著需要其他部門信息開展工作的部門，仍需借助繁復(fù)的申請(qǐng)-審批流程才能獲得相關(guān)信息的使用權(quán)限。第一，條塊分割，系統(tǒng)分立，信息共享壁壘尚存。自數(shù)字時(shí)代1.0開始強(qiáng)調(diào)用技術(shù)提升工作效率，信息系統(tǒng)作為提升效率的工具便走入了公共部門的視野。自此，S市各公共部門也開始圍繞本部門需求打造相應(yīng)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前S市擁有1000多個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)，開發(fā)運(yùn)作彼此獨(dú)立，相互間信息難以實(shí)現(xiàn)共享。其中，來自中央、省、市一級(jí)垂直部門的信息系統(tǒng)尤為如此，由于缺乏相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的明確指示，導(dǎo)致部門自身信息共享動(dòng)力不足，自下而上的共享請(qǐng)求也常被擱置，嚴(yán)重阻礙了政府服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量的提升。比如，強(qiáng)區(qū)放權(quán)背景下要求各區(qū)加快推進(jìn)城市更新速度和治水提質(zhì)效率，但市級(jí)城市規(guī)劃系統(tǒng)和環(huán)保水務(wù)系統(tǒng)的相關(guān)權(quán)限卻不對(duì)區(qū)級(jí)層面開放。又如，省綜合治理委員會(huì)要求全省實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，但目前S市現(xiàn)有的網(wǎng)格管理信息系統(tǒng)和政務(wù)信息資源共享系統(tǒng)與省綜治系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)交換仍存在困難，仍需雙重錄入、雙重處理。第二，數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)質(zhì)量差，數(shù)據(jù)難以共享。目前，S市大部分信息獲取還停留在人工錄入階段，由于同一類數(shù)據(jù)的表達(dá)形式不同，使得很多信息資料的分享變得困難。比如，同一個(gè)企業(yè)法人的信息在不同的職能部門中的表述不具有一致性，當(dāng)政務(wù)信息平臺(tái)接收到這些信息并向其他部門推送時(shí)，就會(huì)影響其他部門的專業(yè)判斷。此外，網(wǎng)格系統(tǒng)等公共資源信息庫(kù)中的信息也不具有唯一性，比如同一個(gè)自然人可以同時(shí)存在多個(gè)居住地址，在哪個(gè)地區(qū)的網(wǎng)格進(jìn)行登記才能在哪里查到，難以通過身份證進(jìn)行統(tǒng)一查詢，這就造成了市一級(jí)的信息庫(kù)中存在多信息重復(fù)的現(xiàn)象，難以甄別有效信息。

(二)基于需求的整體服務(wù)不足

1.政府“預(yù)測(cè)-決策-行動(dòng)”效率和科學(xué)性不足，基層治理存在風(fēng)險(xiǎn)隱患

第一，基于數(shù)據(jù)的決策分析不足。一方面是治理模式尚未實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)決策到數(shù)據(jù)決策的轉(zhuǎn)變。通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)的計(jì)算分析，有預(yù)見性地做出相應(yīng)的規(guī)劃，更好地實(shí)現(xiàn)資源上供給與需求的匹配，盡可能避免后續(xù)因資源錯(cuò)位所引發(fā)的一系列問題。比如，中小學(xué)學(xué)位資源服務(wù)、社康醫(yī)療服務(wù)資源需求規(guī)劃等，都需要利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行精準(zhǔn)化的分析預(yù)測(cè)；另一方面是部分領(lǐng)域缺乏政務(wù)數(shù)據(jù)與社會(huì)屬性的互聯(lián)互通?；跀?shù)據(jù)的服務(wù)供給需要建立在數(shù)據(jù)信息的充分互聯(lián)基礎(chǔ)上。實(shí)現(xiàn)S市居民各領(lǐng)域社會(huì)屬性與政務(wù)數(shù)據(jù)的綁定，才能通過數(shù)據(jù)平臺(tái)及時(shí)提供精準(zhǔn)化的智慧服務(wù)。比如，通過大數(shù)據(jù)掌握居民生命節(jié)點(diǎn)，圍繞不同年齡層面進(jìn)行精準(zhǔn)化的政務(wù)推送，但目前從適齡兒童上學(xué)到生育、養(yǎng)老、高齡津貼發(fā)放等服務(wù)尚未完全鋪開。第二，缺乏協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，基層治理一體化聯(lián)動(dòng)不足。S市各部門基于不同法律規(guī)范，在城市治理中承擔(dān)著不同的目標(biāo)責(zé)任，由此所產(chǎn)生的不同運(yùn)行邏輯也造成部門間的運(yùn)行節(jié)奏與行動(dòng)頻率的分野?；ヂ?lián)網(wǎng)+基層治理強(qiáng)調(diào)利用技術(shù)打通部門間的合作壁壘，強(qiáng)調(diào)扁平化合作，但目前而言，由于城市運(yùn)行管理體系不健全、缺乏協(xié)同聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，使得各部門之間缺乏有效的協(xié)同合作，難以建立起真正協(xié)同高效的城市治理智慧體系，實(shí)現(xiàn)城市治理一體化聯(lián)動(dòng)。第三，基于平臺(tái)的應(yīng)用有限。目前，S市的城市運(yùn)營(yíng)管理中心主要發(fā)揮全市的綜治維穩(wěn)預(yù)測(cè)與協(xié)同指揮功能，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急狀態(tài)下的一體化聯(lián)動(dòng)，但缺少對(duì)于其他領(lǐng)域的開發(fā)和應(yīng)用。

2.系統(tǒng)及應(yīng)用開發(fā)“重政府、輕市民”，群眾獲得感不強(qiáng)

第一，信息系統(tǒng)開發(fā)服務(wù)“重政府、輕市民”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層治理信息系統(tǒng)的開發(fā)與建設(shè)多為滿足上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的訴求以及相應(yīng)的監(jiān)管需求，而圍繞市民群眾的服務(wù)應(yīng)用開發(fā)較少。例如，B區(qū)為滿足政府部門綜治維穩(wěn)的相關(guān)需求，通過組織推進(jìn)網(wǎng)格管理智慧工程，最終形成了富有成效的智慧指揮平臺(tái)和管控系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了綜治維穩(wěn)的治理目標(biāo)，但缺乏進(jìn)一步圍繞市民需求的便民服務(wù)設(shè)計(jì)。再比如，N區(qū)為滿足政府部門針對(duì)流動(dòng)人口的情況掌握，開發(fā)了流動(dòng)人口分析應(yīng)用系統(tǒng)。但并未在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)與其他各部門屬性數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，系統(tǒng)應(yīng)用停留在對(duì)流動(dòng)人口月度與季度的統(tǒng)計(jì)報(bào)表填寫，缺乏圍繞相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算重點(diǎn)人群、識(shí)別熱點(diǎn)需求等的智慧化便民服務(wù)。

第二，個(gè)性化服務(wù)不足，群眾獲得感不強(qiáng)。一是智能化便民服務(wù)缺乏對(duì)用戶感受的重視。多數(shù)市民反映政府智能服務(wù)設(shè)施存在操作難、訪問慢、感受差等問題。比如，S市雖已實(shí)現(xiàn)公益類公共場(chǎng)所Wifi全覆蓋，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)仍存在信號(hào)差、網(wǎng)速慢、認(rèn)證麻煩等問題。此外，智能政務(wù)服務(wù)回應(yīng)不足、預(yù)約只能工作日辦理等也普遍影響了市民在智慧治理中的獲得感受。在L區(qū)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，部分工作人員對(duì)從電子政務(wù)平臺(tái)反饋的問題缺乏回應(yīng)；二是智能服務(wù)平臺(tái)缺乏吸引力，市民參與度不高。目前，全市為推動(dòng)社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的目標(biāo)，大部分街道和社區(qū)已建立起微信服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)社區(qū)居民與公共部門的雙邊互動(dòng)，圍繞身邊現(xiàn)實(shí)熱點(diǎn)問題各抒己見，共同尋求治理的最佳方案(15)陳濤、董艷哲、馬亮等：《推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)提升政府服務(wù)與社會(huì)治理能力》，《電子政務(wù)》，2016年第8期。。但針對(duì)L區(qū)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，多數(shù)居民僅限于關(guān)注與自身有關(guān)的現(xiàn)實(shí)問題，對(duì)其他問題參與度低。此外，多數(shù)應(yīng)用局限于公共部門單方面的信息發(fā)布，缺乏公共部門與市民之間的互動(dòng)。三是技術(shù)業(yè)務(wù)兩張皮，應(yīng)用開發(fā)與需求不符。隨著互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)在全國(guó)范圍內(nèi)大力推行，S市掀起了“互聯(lián)網(wǎng)+”應(yīng)用的創(chuàng)新熱潮，通過產(chǎn)品應(yīng)用的研發(fā)數(shù)量彰顯數(shù)字政府的建設(shè)成效，但卻相對(duì)忽視了相關(guān)市民與應(yīng)用部門的實(shí)際需求，導(dǎo)致網(wǎng)上辦事大廳、基層公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)和應(yīng)用推廣存在較大障礙。

(三)數(shù)字變革相關(guān)的改革與社會(huì)接受滯后

1.政企社融合治理不足，難以滿足基層治理要求

第一，互聯(lián)網(wǎng)+基層治理主體單一。目前S市正著力推進(jìn)各地智慧社區(qū)建設(shè)，主要涉及居民在飲食、旅游、購(gòu)物以及娛樂等多方面的智能服務(wù)。但是目前服務(wù)的供給方仍是政府作為單一主體運(yùn)作，企業(yè)和社會(huì)參與較少。政府對(duì)于相關(guān)工作流程和層次尚不能做到完全“去中心化”，這也造成了政府單一、非專業(yè)化的服務(wù)供給難以滿足居民多元化的需求，在一定程度上阻礙了社區(qū)服務(wù)機(jī)制的運(yùn)行。第二，政企社信息融合不足。目前，S市政府本身使用數(shù)據(jù)資源創(chuàng)新基層治理應(yīng)用的能力不足逐漸暴露，但基于對(duì)安全、利益等因素的考量，數(shù)據(jù)共享仍停留在較低層面，無法通過社會(huì)機(jī)制讓信息充分發(fā)揮更大的價(jià)值。比如，當(dāng)前基層交通治理存在數(shù)據(jù)源割裂的現(xiàn)象。交通委員會(huì)掌握車牌信息，停車場(chǎng)運(yùn)營(yíng)商和物業(yè)公司掌握車位信息，交警掌握車輛違法信息，信息源的割裂使得企業(yè)和個(gè)人難以利用公共數(shù)據(jù)創(chuàng)新開發(fā)智慧應(yīng)用。

2.基層治理主體難以適應(yīng)信息化要求，制約治理效能提升

一是多數(shù)社區(qū)工作者的信息化素養(yǎng)偏低。目前S市在基層的工作者呈現(xiàn)“編內(nèi)”人員少，“編外”人員多的總體局面，具有體制身份的社區(qū)工作者僅占總體的3%，其余大部分由專職人員(49%)與流動(dòng)性較強(qiáng)的臨聘人員(30%)構(gòu)成。由于社區(qū)工作福利待遇、社會(huì)認(rèn)可度等原因，具有較高學(xué)歷層次的人群較少選擇社區(qū)工作。S市社區(qū)普查數(shù)據(jù)顯示，目前70%左右的社區(qū)工作者為大專以下學(xué)歷，文化素養(yǎng)與信息素養(yǎng)不高，目前工作僅停留在簡(jiǎn)單的信息錄入和辦文，對(duì)涉及公共服務(wù)的專業(yè)知識(shí)掌握不足，缺乏足夠的基層行政能力，難以適應(yīng)基層治理能力提高的需求，導(dǎo)致運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行智慧治理的動(dòng)力意識(shí)不強(qiáng)。二是基層治理主體的工作積極性與互聯(lián)網(wǎng)+基層治理的高效性沖突。通過社區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層工作人員對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)+基層治理效率的提升存在擔(dān)憂心理，治理效率的提高意味著自身的削權(quán)，減薪，甚至是裁員，在很大程度上影響了運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行基層治理的動(dòng)力。

四、數(shù)字治理視域下互聯(lián)網(wǎng)+基層治理問題的成因

(一)行政體制：科層制路徑依賴與創(chuàng)新乏力掣肘數(shù)字政府改革

雖然數(shù)字治理時(shí)代已進(jìn)入2.0時(shí)期，但仍然將面臨來自科層行政體制的影響。后新公共管理也在重新強(qiáng)調(diào)新韋伯主義思想，或所謂的“后官僚主義”組織模式。因此，在未來很長(zhǎng)一段時(shí)間里，數(shù)字技術(shù)與科層體制將共存共生，相互形塑。

1.科層行政體制與扁平化管理體制間存在張力

扁平化的管理體制可以提高政府的行動(dòng)效率和反應(yīng)速度，是數(shù)字化變革形塑政府管理體制的目標(biāo)形態(tài)。目前，扁平化管理模式普遍存在于現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)等頭部企業(yè)之中，Bloom等人從私營(yíng)部門的經(jīng)驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)這一模式很可能也適用于公共管理，但由于科層管理體制“不甘謝幕”等原因，政府的數(shù)字化變革通常滯后于商業(yè)部門的發(fā)展趨勢(shì)。一方面，科層制強(qiáng)調(diào)權(quán)力傳導(dǎo)的等級(jí)制度與行政中層的橋梁作用。在現(xiàn)代企業(yè)中，建立系統(tǒng)化的信息管理中心并實(shí)時(shí)分析，意味著高層決策者可以增加控制范圍，監(jiān)視更多的下屬，定期參與更多的決策，并在關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)偏離趨勢(shì)時(shí)更迅速地進(jìn)行干預(yù)。由此帶來的便是現(xiàn)代公司的中層管理人員減少了，大量的分層減少導(dǎo)致了更寬、更平的等級(jí)制度。數(shù)字技術(shù)的使用為政府治理效率的提高帶來了可能，當(dāng)數(shù)字技術(shù)為高層決策者增加控制范圍的同時(shí)也意味著中層管理人員作用的削弱，通過公共部門內(nèi)部流程再造，降低行政成本，為基層治理提供更多的行動(dòng)者。在此過程中，形成更少的中層管理者與更扁平化的等級(jí)制度和管理體制便是必然趨勢(shì)。但這與科層制所強(qiáng)調(diào)的權(quán)力傳導(dǎo)的等級(jí)制度，以及行政中層在行政命令傳導(dǎo)中扮演的橋梁作用背道而馳，對(duì)科層制而言，行政中層的“塌陷”將會(huì)導(dǎo)致行政傳導(dǎo)機(jī)制發(fā)生斷層，嚴(yán)重影響行政效率。另一方面，扁平化管理體制意味著決策重心的下移。在現(xiàn)代企業(yè)中，強(qiáng)大的數(shù)據(jù)庫(kù)和信息效應(yīng)使得現(xiàn)代工人可以比他們的前輩更快地獲得更多與工作有關(guān)的信息，這意味著基層員工現(xiàn)在可以自己處理更多的問題，而無需向上級(jí)求助。他們所需要的關(guān)于調(diào)整、復(fù)雜情況、常規(guī)程序、特殊情況程序等方面的信息可以在生產(chǎn)決策或服務(wù)點(diǎn)上立即獲得。同樣，較低級(jí)別的經(jīng)理現(xiàn)在可以處理更廣泛的問題，而無需向更高級(jí)別的辦公室尋求指導(dǎo)。因此，同樣數(shù)量的受過更好教育的工作人員現(xiàn)在可以同時(shí)處理多個(gè)問題，在這種情況下，決策重心也隨之向更低的組織層級(jí)轉(zhuǎn)移。在扁平化管理體制中，決策權(quán)下放，行政流程簡(jiǎn)化以及信息技術(shù)應(yīng)用等為基層工作人員解決問題方面賦能，進(jìn)而增加了政府行動(dòng)和反應(yīng)效率，提高了基層治理的能力。但是對(duì)于科層體制而言，自上而下的權(quán)力地位是維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)威的重要機(jī)制。管理即決策，決策權(quán)的下移可能帶來垂直回應(yīng)性的不足，產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力“去中心化”或“被架空”的現(xiàn)象，從而削弱政府的執(zhí)政根基。因此，在治理效能提高與維持行政穩(wěn)定兩方面存在的沖突矛盾，阻礙了徹底性的數(shù)字變革。

2.科層行政體制的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)所形塑的部門本位主義阻礙公共部門整合與信息共享

第一，部門本位主義思想阻礙公共部門整合與流程再造。機(jī)構(gòu)調(diào)整必然涉及人事變動(dòng)，隨之權(quán)力地位也將發(fā)生更迭。更精簡(jiǎn)的部門體系意味著行政長(zhǎng)官的減少，大部分原部門人員將面臨權(quán)力地位以及核心利益上的剝離?？茖芋w制長(zhǎng)期以來不斷強(qiáng)化的權(quán)力意識(shí)，使得“能上不能下”變成了常態(tài)，官僚主體的核心利益成為掣肘部門整合與流程再造的關(guān)鍵；第二，部門本位主義思想阻礙信息共享。科層行政體制下形塑了“條強(qiáng)塊弱”的治理格局以及“誰拍板為誰服務(wù)”的行政理念，這就使得專業(yè)部門、強(qiáng)勢(shì)部門經(jīng)常以 “專業(yè)”和 “安全”為借口渲染系統(tǒng)聯(lián)通、數(shù)據(jù)共享的危險(xiǎn)性，拒絕數(shù)據(jù)共享。此外，同級(jí)各政府部門主官或懼怕信息泄露出問題擔(dān)責(zé)任，或把數(shù)據(jù)看做自有核心資產(chǎn)，迫于數(shù)據(jù)共享的行政命令，僅拿出部分不重要的種類共享，以敷衍任務(wù)(16)劉祺：《當(dāng)代中國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的梗阻問題與整體協(xié)同策略》，《福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2020年第3期。。

3.缺乏獨(dú)立且職責(zé)明晰的“首長(zhǎng)級(jí)”數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)

“放權(quán)-集權(quán)-放權(quán)”是基層治理必然要經(jīng)歷的過程。在實(shí)踐過程中，明確哪些部分需要集權(quán)建設(shè)，哪些部分需要放權(quán)處理，分而治之是實(shí)現(xiàn)治理效能提高的關(guān)鍵。在數(shù)字化建設(shè)的初始階段，權(quán)力下放以及缺乏統(tǒng)籌使得各地區(qū)產(chǎn)生大量數(shù)字化平臺(tái)的創(chuàng)新成果，部分提高了基層治理效能。但隨著數(shù)字治理邁入新的階段，以及城市的增長(zhǎng)愈發(fā)需要更靈活的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和政府結(jié)構(gòu)，在國(guó)家政府一級(jí)，要求更靈活的政府結(jié)構(gòu)的壓力繼續(xù)增加，反映出“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”問題(如跨國(guó)恐怖主義、流行病、能源安全和類似問題)向中央層面的發(fā)展。一些政府已經(jīng)開始嘗試在“政府云”IT和中央服務(wù)安排的支持下，采用比傳統(tǒng)的中央部門更靈活的“首長(zhǎng)級(jí)”結(jié)構(gòu)。因此，在未來一段時(shí)間內(nèi)，數(shù)字平臺(tái)的一體化建設(shè)將成為必然要求，這就需要建立“首長(zhǎng)級(jí)”數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，集中力量推動(dòng)數(shù)字治理的協(xié)同發(fā)展。

(二)運(yùn)行機(jī)制：?jiǎn)栘?zé)、激勵(lì)、屬地管理等機(jī)制的錯(cuò)誤引導(dǎo)

1. 屬地有責(zé)與激勵(lì)機(jī)制的“異化”加劇信息系統(tǒng)碎片化

第一，問責(zé)與激勵(lì)機(jī)制的不合理使用加劇了數(shù)字化公共服務(wù)配給的多元化差異，阻礙數(shù)字平臺(tái)的跨層級(jí)和跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)。伴隨20世紀(jì)90年代新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)激勵(lì)機(jī)制的重視和運(yùn)用，激勵(lì)“指揮棒”愈發(fā)成為指導(dǎo)基層治理行動(dòng)的風(fēng)向標(biāo)。近年來，我國(guó)政府部門的激勵(lì)考核機(jī)制已從由GDP為核心的晉升錦標(biāo)賽轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎又卫怼皠?chuàng)新競(jìng)賽”。由于沒有像GDP一樣可觀測(cè)的客觀數(shù)據(jù)，外加屬地問責(zé)力度的不合理強(qiáng)化，地方政府普遍采取“硬著頭皮”大量創(chuàng)新的做法以提高自身的“印象政績(jī)”，數(shù)字化平臺(tái)便在這一情境下大量興起。但是由于相關(guān)制度規(guī)范與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的缺失與不成熟，數(shù)據(jù)平臺(tái)“野蠻生長(zhǎng)”，彼此間缺乏兼容性，“技術(shù)與業(yè)務(wù)”兩張皮現(xiàn)象屢見不鮮。這樣不僅加劇了數(shù)字化公共服務(wù)配給的多元化差異，也阻礙了數(shù)字平臺(tái)的跨層級(jí)聯(lián)動(dòng)能力，被視為整合過程中負(fù)擔(dān)不起的“奢侈品”(17)Boyd W, Beck U, Shrader-Frechette K S. Risk Society: Towards a New Modernity. Economic Geography, 1993, 69(4), pp.431-436.，掣肘數(shù)字平臺(tái)的整合。這種差異化的不斷加劇使得作為大型、甚至超大型城市的政府在跨區(qū)域協(xié)同與整合上缺乏彈性與靈活性，對(duì)問題的反應(yīng)能力滯后，現(xiàn)已成為阻礙跨地方、跨區(qū)域公共服務(wù)供給和基層治理效能提升的重要原因。第二，屬地管理原則下的地方本位主義阻礙跨區(qū)域協(xié)同。在長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域化發(fā)展趨勢(shì)下，區(qū)域融合是實(shí)現(xiàn)治理效能提高的關(guān)鍵。但由于“晉升”等核心利益的影響，不同地方之間合作與協(xié)同仍停留在文字層面。

2.選任機(jī)制阻隔從“顧客”到“公民”服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變

目前，互聯(lián)網(wǎng)+基層治理仍停留在政府單方面服務(wù)“輸出”階段，政府“做菜”顧客“吃菜”的模式?jīng)]有得到根本轉(zhuǎn)變，缺乏對(duì)公民主體的重視及其需求的考量，這其中很重要的原因在于選賢任能中的晉升機(jī)制對(duì)垂直回應(yīng)性的引導(dǎo)。新公共服務(wù)理論提出要實(shí)現(xiàn)服務(wù)主體從“顧客”到“公民”的轉(zhuǎn)變，重視公民主體的地位和作用，從公民需求出發(fā)創(chuàng)造公共服務(wù)，擺脫政府“做菜沒人吃”的困窘局面。然而對(duì)地方干部而言，晉升就是最大的激勵(lì)，我國(guó)以往實(shí)踐證明，通過相關(guān)激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)可以充分調(diào)動(dòng)干部積極性，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理效能的巨大飛躍。但是在當(dāng)前基層治理進(jìn)入了新的階段，對(duì)于晉升機(jī)制的過度使用在一定程度上扭曲了地方干部的公共服務(wù)價(jià)值理念，使得水平回應(yīng)性低于垂直回應(yīng)性。此外，雖然基層干部在經(jīng)受政治化教育過程中水平回應(yīng)性得到了較大提高，并且對(duì)于基層情況較為了解，但在下管一級(jí)的組織管理模式下，仍然需要服從上級(jí)指示安排。在此過程中就容易出現(xiàn)政府“做菜沒人吃”的吊詭現(xiàn)象。

(三)制度體系：相關(guān)制度與法規(guī)更新滯后

1.互信互助機(jī)制與相關(guān)法規(guī)缺失阻礙治理格局升級(jí)

在數(shù)字技術(shù)形塑基層治理體系的過程中，政企社都將經(jīng)歷一段“互信”的過渡時(shí)期，互信互助的制度環(huán)境與人文環(huán)境是公共部門實(shí)現(xiàn)信息共享與多元共治的必然前提，也是互聯(lián)網(wǎng)+基層治理效果的應(yīng)有之義。但目前而言，我國(guó)在制度環(huán)境與人文環(huán)境上還存在較大差距，阻礙了治理體系的開放與升級(jí)。

在互聯(lián)網(wǎng)+基層治理發(fā)展的進(jìn)程中，政府所扮演的治理角色起到了關(guān)鍵作用，決定了基層治理過程中的多方互動(dòng)的格局。新公共管理提倡政府在多元主體治理中扮演“掌舵手”的角色，通過競(jìng)爭(zhēng)性外包等形式與社企共同實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。但在此過程中，政府也因掌握信息資源以及權(quán)力地位等優(yōu)勢(shì)，社企依然會(huì)受到來自政府主導(dǎo)的壓力，普遍存有“留一手”的心理，在供給側(cè)上對(duì)政府實(shí)施不同程度的“綁架”。由此可見，各主體與政府間的不信任性在一定程度上將影響基層治理效能的提高。而實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)+基層治理效能提升的關(guān)鍵在于互信制度與人文環(huán)境下的政府服務(wù)“去中心化”(disintermediation) ，實(shí)現(xiàn)政府角色從主導(dǎo)地位的“掌舵手”到合作伙伴的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步加強(qiáng)與社會(huì)、企業(yè)等主體之間的平等關(guān)系(18)王敏：《“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政府治理能力現(xiàn)代化研究》，中共中央黨校博士論文,2018年，第88頁(yè)。。其中，實(shí)現(xiàn)政府部門與社企信息共享是完善多元共治格局的重要一步。政府完全接受并將電子信息與社企實(shí)現(xiàn)共享，實(shí)現(xiàn)從服務(wù)交付中剝離冗余或非增值流程的層次的“去中介化”，不僅可以通過共享服務(wù)驅(qū)逐重復(fù)組織層次結(jié)構(gòu)以壓縮行政成本，還能推動(dòng)聯(lián)合服務(wù)生產(chǎn)與治理效能的提高。實(shí)現(xiàn)所有開放數(shù)據(jù)信息的在線獲取，這將在一定程度上讓有能力的公民做更多的事情，提高數(shù)據(jù)信息的高效使用。企業(yè)、社會(huì)以及非政府組織(ngo)等的參與都可能將服務(wù)的聯(lián)合生產(chǎn)帶入一個(gè)新時(shí)代，擺脫政府單邊主導(dǎo)服務(wù)效率低下的困境。

2.人力資源管理制度改革滯后束縛官僚主體行為轉(zhuǎn)變

在數(shù)字技術(shù)與政府治理相結(jié)合的過程中，公共部門相關(guān)組織主體在面臨“新管理環(huán)境”下必將經(jīng)歷或長(zhǎng)或短的適應(yīng)期與過渡期。組織制度的改革和完善可以幫助更早實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型，但目前我國(guó)政府人力資源管理體制仍沒有實(shí)施相關(guān)改革舉措。第一，部分基層工作者面臨治理效能提高與失業(yè)的兩難境地。數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用在于壓縮行政成本的同時(shí)，提高治理效率。這就必然涉及相關(guān)人員的人事調(diào)動(dòng)，甚至面臨解聘的壓力，進(jìn)而影響工作積極性。例如，英國(guó)在2009-2010年，稅務(wù)機(jī)構(gòu)(HMRC)引入了一種強(qiáng)制性的元素，將在線所得稅自評(píng)估表格的比例從一年前的略高于一半提高到74%，使英國(guó)稅務(wù)海關(guān)總署(HMRC)得以計(jì)劃大規(guī)模裁員，并預(yù)計(jì)在線交易將占到90%以上。基層工作者對(duì)未來缺乏良好的預(yù)期將影響其在治理行為中的效果，這也是在基層投入大量人力物力，但數(shù)字治理效果遲遲不能提升的原因之一。第二，數(shù)字革命所形塑的扁平化管理體制沖擊了中層管理者的核心利益。在扁平化的管理體制中，中層人員的權(quán)力地位得到極大削弱，其中層管理地位將更多地體現(xiàn)在薪酬等級(jí)體系之中，這同時(shí)也降低了部分底層官員對(duì)晉升的預(yù)期。這就使得中層既得利益者以及底層部分官員主體對(duì)數(shù)字變革的“暗中”抵抗。

五、破除互聯(lián)網(wǎng)+基層治理梗阻的路徑

(一)加速公共部門與工作流程的重新整合

1.強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)智慧治理

一是組建大數(shù)據(jù)管理局。由大數(shù)據(jù)管理局統(tǒng)籌推進(jìn)智慧城市建設(shè)工作，協(xié)調(diào)各地區(qū)信息化建設(shè)和大數(shù)據(jù)應(yīng)用開發(fā)工作，避免重復(fù)建設(shè)和信息孤島。大數(shù)據(jù)管理局根據(jù)“需求導(dǎo)向、民生導(dǎo)向、基礎(chǔ)先行、整合共享”為原則，實(shí)現(xiàn)智慧治理的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)、管理、保障“五個(gè)統(tǒng)籌”。二是構(gòu)建政府首席信息官(ICO)團(tuán)隊(duì)。通過建立一體化的首席信息官團(tuán)隊(duì)，保證信息化的一體化建設(shè)。政府首席信息官團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)信息技術(shù)應(yīng)用和資源管理工作，負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)相關(guān)部門決策部署，制定全市信息規(guī)劃和實(shí)施方案，推動(dòng)新技術(shù)的應(yīng)用，負(fù)責(zé)信息化建設(shè)和信息安全工作等，確保智慧治理一體化布局的落地(19)吳江、李志更、喬立娜：《我國(guó)政府首席信息官制度的建設(shè)需求與構(gòu)想》，《中國(guó)行政管理》,2007年第11期。。

2.完善共享開放機(jī)制，形成共享開放的數(shù)據(jù)體系

第一，完善共享開放管理辦法。針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)共享實(shí)行分類管理，涉及人口、法人、自然資源和空間地理、電子證照等基礎(chǔ)信息庫(kù)信息應(yīng)實(shí)行無條件共享；涉及健康、綜治維穩(wěn)、信用體系等信息庫(kù)數(shù)據(jù)應(yīng)實(shí)行有條件共享；涉及國(guó)家安全等法律、法規(guī)規(guī)定不能共享的數(shù)據(jù)則不進(jìn)行共享。職能部門也需按照無條件共享、有條件共享與不能共享三類管理原則對(duì)政府部門實(shí)行信息共享。面對(duì)大規(guī)模公共信息公開所導(dǎo)致安全性問題較多的情況，數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)要制定相應(yīng)的應(yīng)急方案，健全在大數(shù)據(jù)環(huán)境下的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的應(yīng)急處理。針對(duì)同一自然人和法人主體的重復(fù)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)采取相應(yīng)的控制手段，健全數(shù)據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定機(jī)構(gòu)、異議和處理機(jī)制等方面的措施。

第二，分類分步推進(jìn)信息共享開放。一是統(tǒng)籌處理現(xiàn)有數(shù)據(jù)。首先，由數(shù)據(jù)管理局統(tǒng)籌，將分散在各地區(qū)、各部門中的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行歸集，然后針對(duì)所收集的大量數(shù)據(jù)統(tǒng)一篩選甄別，最后實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享共用；二是解決現(xiàn)存信息系統(tǒng)及新系統(tǒng)開發(fā)等問題。首先，針對(duì)各地區(qū)、各部門所存在的林林總總的信息系統(tǒng)，由大數(shù)據(jù)管理局統(tǒng)一摸排，針對(duì)具體情況與相關(guān)單位協(xié)商制定技術(shù)解決方案，以解決未來數(shù)據(jù)共享的問題。其次，針對(duì)新系統(tǒng)的開發(fā)申請(qǐng)需要提交數(shù)據(jù)資源類目，在市大數(shù)據(jù)管理局的統(tǒng)一審查下，盡可能幫助匹配和使用各地區(qū)、部門現(xiàn)有信息系統(tǒng)，避免信息系統(tǒng)的重復(fù)性構(gòu)建。

第三，完善數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)管理。市一級(jí)應(yīng)著力推動(dòng)數(shù)據(jù)采集、命名、格式、接口等方面的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，并為政府部門和數(shù)據(jù)庫(kù)打造“標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)”的輸出端口，以保證各單位和地區(qū)的數(shù)據(jù)格式的一致性和兼容性(20)徐曉林、明承瀚、陳濤：《數(shù)字政府環(huán)境下政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享研究》，《行政論壇》,2018年第1期。。此外，健全數(shù)據(jù)規(guī)范化的管理體系，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的對(duì)比、分析和稽核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不符合標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)信息，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的規(guī)范化和數(shù)據(jù)的一致性。

(二)強(qiáng)化基于公民需求的整體服務(wù)

1.強(qiáng)化民生服務(wù)應(yīng)用，讓居民共享“智惠”

第一，優(yōu)化互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)，減少群眾跑腿。首先，針對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)行政業(yè)務(wù)辦理的問題，應(yīng)在大型產(chǎn)業(yè)園區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)交匯處就地設(shè)置辦事基地，幫助解決企業(yè)行政審批最后“一公里”，為企業(yè)和創(chuàng)新人才提供基礎(chǔ)的政務(wù)服務(wù)；其次，針對(duì)“非工作日不受理”的問題，應(yīng)該在辦事大廳、各街道、大型社區(qū)、地鐵站等分點(diǎn)設(shè)置自助審批辦理機(jī)器，讓市民可以隨時(shí)隨地提交行政審批材料，打造“身邊的辦事大廳”。第二，優(yōu)化“互聯(lián)網(wǎng)+”便民服務(wù)，增加主動(dòng)服務(wù)。秉持以“公民需求為導(dǎo)向”的辦事原則，開發(fā)、建設(shè)和完善便民服務(wù)應(yīng)用，注重市民的體驗(yàn)反饋，針對(duì)市民反映的問題及時(shí)作出回應(yīng)并落實(shí)糾正措施。此外，利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)相關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)與市民、企業(yè)等社會(huì)數(shù)據(jù)進(jìn)行匹配分析，通過梳理市民與企業(yè)的重要?dú)v程節(jié)點(diǎn)，提供預(yù)見性服務(wù)。計(jì)算重點(diǎn)人群，分析熱點(diǎn)需求，并將可能需要的服務(wù)推送給相關(guān)部門、企業(yè)以及市民個(gè)人，相關(guān)部門在接收到相關(guān)提醒后需及時(shí)與相關(guān)主體進(jìn)行聯(lián)系。

2.推動(dòng)數(shù)字政府轉(zhuǎn)型升級(jí)，為公民提供科學(xué)、快捷的公共服務(wù)

一是打造政府大數(shù)據(jù)中心，構(gòu)造城市“數(shù)據(jù)大腦”。依托國(guó)家大數(shù)據(jù)管理局的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，構(gòu)建起市級(jí)政府大數(shù)據(jù)管理中心，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)大數(shù)據(jù)、行業(yè)大數(shù)據(jù)、政務(wù)大數(shù)據(jù)的融合和互聯(lián)互通，為基于真正大數(shù)據(jù)的科學(xué)決策提供可能，促進(jìn)以政府部門為中心的管理模式向市民為中心的管理模式的轉(zhuǎn)變。政府部門需加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)信息資源庫(kù)、重點(diǎn)領(lǐng)域信息資源庫(kù)以及業(yè)務(wù)信息資源庫(kù)的補(bǔ)充和完善，按照信息資源目錄要求分時(shí)分批向大數(shù)據(jù)中心匯總。二是進(jìn)一步應(yīng)用數(shù)據(jù)決策，減少經(jīng)驗(yàn)判斷。在發(fā)揮大數(shù)據(jù)平臺(tái)統(tǒng)計(jì)作用的同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)更多的開發(fā)和利用，通過數(shù)據(jù)的采集、挖掘、處理和分析，以幫助有關(guān)單位準(zhǔn)確地掌握社會(huì)發(fā)展的規(guī)律、預(yù)測(cè)發(fā)展的趨勢(shì)，為政府的決策提供依據(jù)。為了使政府的管理方式由經(jīng)驗(yàn)化的判斷方式轉(zhuǎn)向以數(shù)據(jù)化的方式，有關(guān)的政府機(jī)構(gòu)在進(jìn)行重大決策以及推行重大政策時(shí)，都需要提交基于大量數(shù)據(jù)分析的決策報(bào)告作為參考依據(jù)。

(三)推動(dòng)數(shù)字變革相關(guān)的改革與社會(huì)接受

1.優(yōu)化互聯(lián)網(wǎng)+網(wǎng)格治理，增強(qiáng)協(xié)同治理

市一級(jí)負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)治理進(jìn)行統(tǒng)籌，細(xì)化網(wǎng)絡(luò)屬性，明確各方職責(zé)，統(tǒng)一全市各區(qū)的指揮調(diào)度系統(tǒng)，建立全市各區(qū)的事件調(diào)撥處置平臺(tái)，設(shè)計(jì)城區(qū)兩級(jí)聯(lián)動(dòng)和各職能部門多方協(xié)調(diào)的工作流程和操作規(guī)范。結(jié)合社區(qū)治理大局，積極推進(jìn)網(wǎng)格+項(xiàng)目建設(shè)，將基礎(chǔ)網(wǎng)格與公安網(wǎng)格、消防網(wǎng)格、安監(jiān)網(wǎng)格、交通網(wǎng)格、查違網(wǎng)格等一一對(duì)應(yīng)，將網(wǎng)格事件分配系統(tǒng)接入智慧安監(jiān)、智慧城管、智慧查違、智慧排水、智慧消防等系統(tǒng)，形成共建共治的網(wǎng)格管理格局。

2.強(qiáng)化基層工作者及公民的信息化素養(yǎng)

一是強(qiáng)化基層工作者信息化素養(yǎng)。大力推行基層工作者的信息管理教育，幫助建立互聯(lián)網(wǎng)+基層治理的新思維和新思想。強(qiáng)化員工技術(shù)培訓(xùn)，強(qiáng)化信息應(yīng)用，堅(jiān)持實(shí)事求是的方針，通過“點(diǎn)帶面，集中培訓(xùn)，重點(diǎn)強(qiáng)化”等形式，對(duì)各種應(yīng)用系統(tǒng)、綜合辦公系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)應(yīng)用等進(jìn)行培訓(xùn)，引導(dǎo)和督促基層工作人員提升各類業(yè)務(wù)軟件的應(yīng)用能力和信息化素養(yǎng)。面對(duì)信息效率的提高，一線職工對(duì)削權(quán)、減薪、裁員等問題，應(yīng)當(dāng)通過建立動(dòng)態(tài)的基層員工制度，加強(qiáng)對(duì)其統(tǒng)一調(diào)配。二是提高公民的信息化水平。政府可以通過教育和培訓(xùn)的方式提高用戶在互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)上的使用技能；密切關(guān)注系統(tǒng)的技術(shù)特點(diǎn)，使其對(duì)目標(biāo)受眾有用且易于使用(21)Gil-Garcia J R, Flores-Zúiga M. Towards a comprehensive understanding of digital government success: Integrating implementation and adoption factors. Government Information Quarterly, 2020,37(4), pp.1-15.。

3.強(qiáng)化信息管控，健全信息網(wǎng)絡(luò)安全體系

一是健全網(wǎng)絡(luò)信息安全治理體系，實(shí)施信息安全的動(dòng)態(tài)化管理。根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，在城市的數(shù)據(jù)中心及各單位的信息管理系統(tǒng)建設(shè)上，構(gòu)建相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)安全保障制度和保障體系。建設(shè)城市網(wǎng)絡(luò)和信息安全形勢(shì)感知系統(tǒng)，定期掃描和監(jiān)控各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的安全漏洞和安全基線，及時(shí)檢測(cè)各種外部襲擊和內(nèi)部信息泄漏，并準(zhǔn)確地處理應(yīng)對(duì)各種安全事故。對(duì)站點(diǎn)及重點(diǎn)信息平臺(tái)開放之前進(jìn)行安全性評(píng)價(jià)，對(duì)新增欄目、功能進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，并建立完善的網(wǎng)絡(luò)及信息安全突發(fā)事件應(yīng)急處置體系，確保信息資產(chǎn)保持零感染。二是構(gòu)建法律安全保障體系。針對(duì)數(shù)據(jù)采集、共享、開發(fā)、數(shù)據(jù)權(quán)屬、交易、安全等基礎(chǔ)問題制定相應(yīng)的法規(guī)，從立法上保證數(shù)據(jù)的共享和安全。