劉佳

鄉(xiāng)規(guī)民約概述

鄉(xiāng)規(guī)民約，學(xué)界一般與村規(guī)民約通用，對這一概念，有些學(xué)者強調(diào)它的規(guī)則性，有些學(xué)者強調(diào)它的鄉(xiāng)土性；結(jié)合各方觀點可以認(rèn)為，鄉(xiāng)規(guī)民約誕生于鄉(xiāng)村社會，是經(jīng)鄉(xiāng)村居民普遍同意后形成的，對當(dāng)?shù)鼐用裨诘赖?、行為上有一定約束的一種非官方的規(guī)范。鄉(xiāng)規(guī)民約首先表現(xiàn)出的特點是它的鄉(xiāng)土性。這是一種與基層鄉(xiāng)村社會密切聯(lián)系的規(guī)范體系，這一特性也意味著如果要從外界引入一些規(guī)則，比如學(xué)習(xí)城市管理的經(jīng)驗，那么必然要考慮和當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村社會的兼容性，不能強行移植。其次，鄉(xiāng)規(guī)民約有民主性。鄉(xiāng)規(guī)民約的制定不是由一人獨自完成的，其在制定的過程中要得到村民的參與與認(rèn)可，無論是內(nèi)容的選擇還是通過的程序，都要考慮村民的意愿，這不僅關(guān)系到民主的問題，更重要的是，要充分考慮到后續(xù)的執(zhí)行，如果村民的意愿與鄉(xiāng)規(guī)民約不一致或者相違背，那么這種鄉(xiāng)規(guī)民約的實際執(zhí)行效果將是懸浮的。再次，鄉(xiāng)規(guī)民約具有道德性。鄉(xiāng)規(guī)民約雖然也是規(guī)范體系，但從特點上來說，其法律性弱于道德性，與法律調(diào)控人們的各種行為不同，鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容有很多是對道德層面的呼吁，諸如鄰里和睦、贍養(yǎng)老人、愛護環(huán)境之類。再者，法律的范圍是有明確規(guī)定的，鄉(xiāng)規(guī)民約并不屬于法定的法律范疇。從次，鄉(xiāng)規(guī)民約具有地域性。因為村與村有不同，所以鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容也具有地域上的差異，它不像法律具有大范圍的普遍性，而是與當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況相結(jié)合，具有地域區(qū)別性。最后，鄉(xiāng)規(guī)民約具有民間性。民間性是指它的產(chǎn)生途徑是自下而上的，它的內(nèi)容從民眾中來，非官方自上而下制定，鄉(xiāng)規(guī)民約的約束力是基于大家對共同生活秩序的維護，或者對鄉(xiāng)情倫理的遵守，不是由公權(quán)力為其效力背書。最后這一點有些爭議，有學(xué)者認(rèn)為即使鄉(xiāng)規(guī)民約是由村民自行約定的內(nèi)容，但賦予這種鄉(xiāng)規(guī)民約以約束力的源頭還是官方，是官方制定的法律承認(rèn)了鄉(xiāng)規(guī)民約的存在，所以鄉(xiāng)規(guī)民約仍然有官方屬性。筆者認(rèn)為，如果任何規(guī)則都去追究其源頭而不關(guān)注過程的話，那么在法治社會，任何規(guī)則的約束力源頭都是官方，鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)該更強調(diào)其民間性，以此區(qū)別于官方規(guī)則，不應(yīng)將鄉(xiāng)規(guī)民約與法律法規(guī)等官方規(guī)則混同，要讓它們各自發(fā)揮其獨有的解決問題的功能，這樣才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理手段多元化。

鄉(xiāng)規(guī)民約的變化與區(qū)別

鄉(xiāng)規(guī)民約在中國鄉(xiāng)村社會有悠久的發(fā)展歷史，封建社會公權(quán)力的勢力范圍一般是到縣為止，縣往下的廣大鄉(xiāng)村社會，往往由鄉(xiāng)村精英階級共同管理，管理的手段除了家族制定的家規(guī)以外，鄉(xiāng)規(guī)民約也是重要手段。這種傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約，與現(xiàn)代社會所謂的鄉(xiāng)規(guī)民約，雖然概念似乎可以通用，但還是有區(qū)別。第一，產(chǎn)生依據(jù)不同。傳統(tǒng)社會的鄉(xiāng)規(guī)民約，是皇權(quán)與地方鄉(xiāng)紳精英集團的一種默認(rèn)的分工，皇權(quán)不下縣，在當(dāng)時社會發(fā)展的局限下，皇權(quán)確實沒有足夠的力量和資源將統(tǒng)治貫徹到鄉(xiāng)村，不得已將鄉(xiāng)村的管理權(quán)限交由家族、鄉(xiāng)紳、退休官僚等鄉(xiāng)村精英集團，這是歷代王朝與鄉(xiāng)紳之間了然于胸的默契，鄉(xiāng)紳帶領(lǐng)鄉(xiāng)村社會服從皇權(quán)統(tǒng)治，同時鄉(xiāng)紳獲得皇權(quán)默許的管理權(quán)力。而現(xiàn)代社會的鄉(xiāng)規(guī)民約，其產(chǎn)生的依據(jù)是有明確的法律規(guī)定的，村規(guī)民約于1987年首次載入《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，此后村民委員會組織法幾經(jīng)修改，都仍然保留了村規(guī)民約這一概念。2018年12月修正的《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十七條：村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案?？梢姮F(xiàn)代社會的鄉(xiāng)規(guī)民約是有官方明確表態(tài)承認(rèn)的存在。第二，制定主體不一樣。雖然都是非官方規(guī)則，都是自治規(guī)則，但傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約是由具備強大管理權(quán)力的鄉(xiāng)紳集團制定的；真正底層的村民，更多的是作為被管理者而存在。而現(xiàn)代的鄉(xiāng)規(guī)民約，村民是真正參與制定表態(tài)的決定者，已經(jīng)沒有鄉(xiāng)紳集團這種概念或者實體，村民會議是由村民自己選舉產(chǎn)生的村民代表組成的。第三，傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約的強制性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于現(xiàn)代社會的鄉(xiāng)規(guī)民約。前者有家族勢力、鄉(xiāng)紳團體做后盾，如果不遵守鄉(xiāng)規(guī)民約，鄉(xiāng)村精英階級是可以對村民進行強制處罰的，所以傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約強制性更強；而現(xiàn)代社會的鄉(xiāng)規(guī)民約，更多的是呼吁村民如何行事這類正面、積極的規(guī)定，即使有禁止性規(guī)定，往往也沒有直接的懲罰性后果，而且很多鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容是對法律的重申，即使真的違背了鄉(xiāng)規(guī)民約，要追究責(zé)任的時候往往依據(jù)的也都是法律。

鄉(xiāng)規(guī)民約的現(xiàn)狀

現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會，人口流動性強，人與人之間的依賴性大大減弱，同時有了基層黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、司法系統(tǒng)等力量的介入，村民可以便利地獲得國家支援，鄉(xiāng)規(guī)民約的作用受到一些質(zhì)疑。

鄉(xiāng)規(guī)民約存在的必要性

首先，鄉(xiāng)規(guī)民約是村民自治的一種體現(xiàn)。我國憲法明確規(guī)定，村民委員會是基層群眾性自治組織；同時還規(guī)定，村民委員會的責(zé)任是辦理本地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。根據(jù)憲法的內(nèi)容，村民委員會可以制定鄉(xiāng)規(guī)民約，并用它來辦理本地的公共事務(wù)。這是符合憲法的規(guī)定的，也是村民委員會履行職能的方式之一，如果將鄉(xiāng)規(guī)民約取消，那么村民委員會辦理本地事務(wù)的能力會受到限制。其次，法治社會主要的調(diào)整手段是法律，但法律不是萬能和唯一的社會規(guī)范。鄉(xiāng)村社會有其特殊的社會氛圍和人際關(guān)系，要想實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的良好治理，就必須承認(rèn)這個事實。鄉(xiāng)規(guī)民約產(chǎn)生于鄉(xiāng)土，很多時候更符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，有更明確的針對性，所以，在不與法律相違背的前提下，可以制定鄉(xiāng)規(guī)民約對鄉(xiāng)村社會事務(wù)進行處理，這與法律并不沖突，兩者并非有你無我的關(guān)系，而是可以互通有無的關(guān)系。再次，鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容是導(dǎo)人向善，倡導(dǎo)遵紀(jì)守法，既可以用于引導(dǎo)社會主義精神文明建設(shè)，也可以對人們的行為有所約束，催生人們的道德感和規(guī)則意識，對和諧社會、法治社會的建設(shè)會大有幫助，為何不用？最后，國家一直在強調(diào)基層解決矛盾的手段多元化，不要將所有糾紛都訴諸司法系統(tǒng)，那么要想提前解決問題于未發(fā)，就應(yīng)發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約對基層糾紛的解決功能，在鄉(xiāng)規(guī)民約中對一些常見多發(fā)的糾紛，或提前警示，或告知解決方式，將矛盾處理在基層。

鄉(xiāng)規(guī)民約產(chǎn)生效力的方式

鄉(xiāng)規(guī)民約的適用范圍，從宏觀上來講適用于廣大鄉(xiāng)村社會，如果具體到某處某地的鄉(xiāng)規(guī)民約，則可以從對人的效力和對事的效力來分析鄉(xiāng)規(guī)民約的調(diào)控范圍。首先，是對人的效力。最正確的理解應(yīng)該是屬地主義。哪個地方的鄉(xiāng)規(guī)民約就對該地的鄉(xiāng)民或村民起作用，鄉(xiāng)規(guī)民約常見的命名方式都是某某村的鄉(xiāng)規(guī)民約。這個某某村的前綴，就是對人效力的范圍。當(dāng)然，也可能出現(xiàn)本村人在外地發(fā)生違背鄉(xiāng)規(guī)民約的情況，那么要不要根據(jù)屬人主義，追究在外地的村民的責(zé)任呢？實踐當(dāng)中，這幾乎是不可能的事情。所以，主要就是針對本地。即使你是外地人，來到本村常住，也要遵守本村的鄉(xiāng)規(guī)民約。其次，是對事的效力。鄉(xiāng)規(guī)民約所調(diào)整的事，在最早的藍(lán)田鄉(xiāng)約中，主要內(nèi)容大概包括鄰里和睦相處、互相規(guī)勸不當(dāng)行為、幫扶困難的鄰居之類，鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容在現(xiàn)代社會已然復(fù)雜許多。根據(jù)憲法對村民委員會的規(guī)定，以及實踐中對多數(shù)鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容的總結(jié)，可知，鄉(xiāng)規(guī)民約調(diào)整事項的范圍，可以保障基層民主，可以保障鄉(xiāng)村資產(chǎn)分配，保護鄉(xiāng)村資源，建設(shè)基層道德，發(fā)展精神文明，推動移風(fēng)易俗，解決糾紛等?？傊?，與當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，都可以在鄉(xiāng)規(guī)民約中進行規(guī)定，可以說相當(dāng)全面了。當(dāng)然要明確一點，鄉(xiāng)規(guī)民約并不是村民委員會開展活動的依據(jù)，恰恰相反，鄉(xiāng)規(guī)民約是村民委員會開展工作、履行職責(zé)的手段之一。

鄉(xiāng)規(guī)民約存在的一些問題

總結(jié)當(dāng)前鄉(xiāng)規(guī)民約的現(xiàn)狀，有些情況可能會限制鄉(xiāng)規(guī)民約功能的發(fā)揮：第一，不受重視。有些觀點認(rèn)為，法治社會有法律就行了，要鄉(xiāng)規(guī)民約干什么，這是由于缺乏對鄉(xiāng)村社會的了解，只要多觀察鄉(xiāng)村社會，或者比較鄉(xiāng)村社會與城市司法糾紛的區(qū)別，就可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村社會是有其特殊鄉(xiāng)情的，利用好鄉(xiāng)規(guī)民約，可以更好地開展鄉(xiāng)村社會治理工作。只要觀察過鄉(xiāng)村社會建設(shè)實踐就會發(fā)現(xiàn)，幾乎所有模范鄉(xiāng)村都有鄉(xiāng)規(guī)民約，都重視鄉(xiāng)規(guī)民約，當(dāng)然不是說有了鄉(xiāng)規(guī)民約就會成為模范鄉(xiāng)村，而是說要想在鄉(xiāng)村社會做好工作，鄉(xiāng)規(guī)民約是非常重要的抓手，很難想象一個不重視道德建設(shè)和規(guī)則意識的鄉(xiāng)村，要怎么做好鄉(xiāng)村建設(shè)工作。第二，流于形式。有兩種情況，一是由于不重視鄉(xiāng)規(guī)民約，在鄉(xiāng)規(guī)民約的制定過程中，有部分鄉(xiāng)村雖然制定了，但是無論是內(nèi)容選擇還是制定過程，都既沒有考慮當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情，從其他鄉(xiāng)村直接復(fù)制過來，也沒有普遍征集村民真實意愿。還有一種情況，重視對鄉(xiāng)規(guī)民約的制定，但是由于怕出錯誤，在制定的時候參照了相關(guān)法律，內(nèi)容上沒有與國家的法規(guī)和政策沖突，并且格式、文字表達(dá)，都是經(jīng)當(dāng)?shù)孛裾块T統(tǒng)一推行的，沒有具體的針對性。在這里需要明確的一點是，鄉(xiāng)規(guī)民約的制定，只需要報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，不需要同意或批準(zhǔn)。第三，參與度不高。這是基層村民自治中較為明顯的一個問題。鄉(xiāng)規(guī)民約，本應(yīng)是當(dāng)?shù)卮迕褚庠傅钠毡轶w現(xiàn)，然而在現(xiàn)實中，人口的流動性大、集體依賴性的減弱，都導(dǎo)致村民對此類社會公共事務(wù)的熱情不高。第四，內(nèi)容抽象，不易操作。有些鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容泛道德化，全是呼吁，缺少對具體行為的引導(dǎo)或禁止。第五，缺乏強制性?，F(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容偏道德引導(dǎo)，強制性是較為薄弱的，而缺乏強制性的規(guī)則的執(zhí)行效果往往不明顯。但鄉(xiāng)規(guī)民約民間性的性質(zhì)和特點又注定它是不能輕易規(guī)定什么處罰措施的。

正確發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的作用

要解決鄉(xiāng)規(guī)民約目前存在的問題，第一，要引起重視?，F(xiàn)今國家非常重視鄉(xiāng)村振興的歷史工程，任何能幫助鄉(xiāng)村建設(shè)且無害的手段都應(yīng)當(dāng)被重視，經(jīng)驗告訴我們，鄉(xiāng)規(guī)民約雖然是民間屬性的規(guī)則，但正因為民間性，其與老百姓的關(guān)系是最直接密切的，其通俗易懂的內(nèi)容也最容易產(chǎn)生效果，因此要向其他模范鄉(xiāng)村學(xué)習(xí)，重視鄉(xiāng)規(guī)民約的作用。第二，要落到實處。鄉(xiāng)規(guī)民約的制定，要圍繞其內(nèi)容和過程開展，真實體現(xiàn)當(dāng)?shù)卮迕竦囊庠福〉卯?dāng)?shù)卮蟛糠执迕竦耐?，要向模范鄉(xiāng)村學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)別人重視的態(tài)度，而不是去照搬別人的鄉(xiāng)規(guī)民約。當(dāng)?shù)鼐唧w是什么情況，有沒有歷史古跡，有沒有文化名人，有沒有民族資源，別人有山林要注意防火，你有水流要注意防溺水，這些都要結(jié)合具體情況，格式可以統(tǒng)一，但內(nèi)容一定要有針對性。第三，要調(diào)動積極性。這就需要當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織的努力，無論是村委會還是基層黨組織，要讓村民有歸宿感，要讓他們感受到自己是這個村的村民，鄉(xiāng)規(guī)民約的制定與他們有密切的關(guān)系，同時要讓村民有榮譽感，鼓勵對于成年人來說同樣重要。只要村民能對鄉(xiāng)規(guī)民約的制定建言獻(xiàn)策，可以以表彰等形式，調(diào)動村民參與鄉(xiāng)規(guī)民約的制定。還要讓村民有自豪感，多利用當(dāng)?shù)氐奈幕Y源、民族資源，在鄉(xiāng)規(guī)民約當(dāng)中加入這些內(nèi)容，這樣一來既宣傳了當(dāng)?shù)靥厣?，也宣傳了鄉(xiāng)規(guī)民約，讓村民感受到鄉(xiāng)規(guī)民約與良好的社會秩序、社會風(fēng)氣之間良性的促進關(guān)系。第四，要具體化，鄉(xiāng)規(guī)民約泛道德化是一些學(xué)者指出的缺點，使鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容更加具體化，明確村民的權(quán)利與義務(wù)；鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行和監(jiān)督，都要更加具有可操作性，這方面可聽取法學(xué)類專業(yè)人士的建議。當(dāng)然，要切記，鄉(xiāng)規(guī)民約不是法律，但是它具有法律所沒有的特點，可以和當(dāng)?shù)胤袭?dāng)前主流價值觀的傳統(tǒng)文化結(jié)合起來。文化具有一種柔性的治理能力，鄉(xiāng)規(guī)民約比法律有更多的靈活性，內(nèi)容有更大的包容空間，因此需把握好分寸。第五，強化倫理約束力。鄉(xiāng)規(guī)民約沒有權(quán)力規(guī)定法律責(zé)任，但鄉(xiāng)規(guī)民約有約束力的原因本就與法律不同，不必強行一致。要結(jié)合鄉(xiāng)村特有的親情和鄉(xiāng)情的倫理秩序，加強輿論的引導(dǎo)。人可以因為害怕受到法律的懲罰而遵紀(jì)守法，同樣也可能因為畏懼社會輿論的貶低而遵守鄉(xiāng)規(guī)民約，所謂社會性死亡往往比法律的懲罰更大快人心。立法者不能要求鄉(xiāng)規(guī)民約與法律高度一致，否則鄉(xiāng)規(guī)民約會成為法律的附庸，失去其獨立的價值。

當(dāng)前鄉(xiāng)村振興已經(jīng)如火如荼地展開，鄉(xiāng)規(guī)民約作為與鄉(xiāng)村社會密切聯(lián)系的規(guī)則種類，既有一定約束力又有包容性，在鄉(xiāng)村社會治理中必然會大有作為。

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【基金項目】貴州省教育廳高校人文社會科學(xué)研究規(guī)劃項目《貴州鄉(xiāng)風(fēng)文明情況調(diào)查研究》（2020GH032）。

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