姬甜甜

家庭教育政策是黨和政府對(duì)我國(guó)家庭教育發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，是開展家庭教育實(shí)踐活動(dòng)的指導(dǎo)和依據(jù)，具有制度化、規(guī)范化的特點(diǎn)。伴隨著《中華人民共和國(guó)家庭教育促進(jìn)法》的出臺(tái)，家庭教育政策研究主題迅速聚焦在了立法、落地實(shí)施、指導(dǎo)服務(wù)等方面。回顧改革開放以來我國(guó)家庭教育政策的變遷，總體趨勢(shì)是從內(nèi)向外轉(zhuǎn)軌的“大家庭教育”[1]；特征表現(xiàn)為“從突出工具價(jià)值到重視本體價(jià)值，從‘補(bǔ)缺’走向適度‘普惠’，從家庭承擔(dān)責(zé)任向政府主導(dǎo)，從重視局部?jī)?nèi)容到全面統(tǒng)籌發(fā)展”[2]；行動(dòng)邏輯經(jīng)歷了明確政府主體責(zé)任、不斷健全家校合育機(jī)制及全面建設(shè)普惠性家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系三個(gè)階段[3]。現(xiàn)階段，我國(guó)家庭教育政策面臨著主體權(quán)責(zé)邊界模糊、監(jiān)督評(píng)價(jià)體系薄弱、缺乏對(duì)特殊家庭的關(guān)注等現(xiàn)實(shí)困境[4]。

已有研究在一定程度上厘清了我國(guó)家庭教育政策的發(fā)展脈絡(luò)，但鮮少關(guān)注家庭教育政策變遷背后的深層邏輯，缺乏對(duì)家庭教育政策發(fā)展外部制度環(huán)境變革與自身內(nèi)部條件變化的整體把握。因此，本研究從歷史制度主義視角出發(fā)，在對(duì)新中國(guó)成立以來家庭教育政策變遷過程進(jìn)行系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，探討家庭教育政策變遷背后的深層結(jié)構(gòu)、路徑依賴及動(dòng)力機(jī)制，對(duì)未來家庭教育政策制定提供參考。

一、歷史制度主義：理論與分析框架

作為新制度主義的重要流派，歷史制度主義從中觀的制度層面入手，對(duì)政策和政策過程進(jìn)行重新詮釋，形成了獨(dú)特的分析范式[5]。通過對(duì)歷史過程的追溯來展現(xiàn)制度演變中的多重變量關(guān)系，把行動(dòng)者納入到制度建構(gòu)的框架中，強(qiáng)調(diào)以時(shí)間序列為基礎(chǔ)來剖析制度演變的邏輯。歷史制度主義思考的核心問題有兩個(gè)：一是什么力量推動(dòng)了制度的變遷，二是制度作用的問題。在歷史制度主義看來，制度變遷導(dǎo)致制度作用的變化，反過來制度作用也推動(dòng)了制度變遷的產(chǎn)生[6]6-9。

歷史制度主義的理論框架包括制度理論和時(shí)間理論兩大部分。其中，制度理論方面有制度變遷和制度效能兩個(gè)理論，即把制度當(dāng)作因變量和自變量。革命和戰(zhàn)爭(zhēng)、社會(huì)理念、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治運(yùn)動(dòng)、文化觀念等都是驅(qū)動(dòng)制度變革的重要因素。制度變革會(huì)呈現(xiàn)出各種具體的方式，如路徑依賴、漸進(jìn)變遷、激進(jìn)變遷、斷裂平衡變遷等[6]147。時(shí)間理論主要研究歷史維度的問題，皮爾遜（Paul Pierson）曾把歷史時(shí)間要素概括為七個(gè)：路徑依賴、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、序列、事件、持久性、時(shí)序、意外后果[7]。

在梳理制度變遷歷史進(jìn)程的基礎(chǔ)上，歷史制度主義分析框架可概括為“三步序列”：第一步是分析影響制度變遷的深層結(jié)構(gòu)，探究作為政治產(chǎn)物的制度是如何與社會(huì)中的其他子系統(tǒng)互動(dòng)，進(jìn)而影響制度的形成、革新與重生。第二步是尋找制度變遷的路徑依賴。歷史制度主義認(rèn)為，制度再生產(chǎn)不是斷裂式的，而是在原有制度基礎(chǔ)上的調(diào)整、提高、轉(zhuǎn)換和增強(qiáng)。第三步是挖掘制度變遷的動(dòng)力機(jī)制。動(dòng)力機(jī)制主要從微觀行動(dòng)者視角出發(fā)，認(rèn)為制度變遷是一個(gè)漸次展開的過程，當(dāng)制度的供需失衡達(dá)到某閾值時(shí)，各行為主體會(huì)通過衡量制度創(chuàng)新的成本與收益選擇推動(dòng)或阻礙制度變遷。

歷史制度主義分析范式對(duì)研究家庭教育政策演進(jìn)有較強(qiáng)的適切性。其一，歷史制度主義對(duì)深層結(jié)構(gòu)的闡釋有助于把握政策演進(jìn)過程中的經(jīng)濟(jì)邏輯、政治邏輯和觀念邏輯；其二，深入挖掘政策變遷的路徑依賴，有助于把握政策發(fā)展脈絡(luò)中的慣性及內(nèi)在穩(wěn)定性；其三，歷史制度主義認(rèn)為，制度變遷的發(fā)生主要源于動(dòng)力機(jī)制，這有助于考察家庭教育政策變遷的根本動(dòng)力。

二、歷史變遷：新中國(guó)成立以來家庭教育政策的發(fā)展脈絡(luò)

關(guān)于我國(guó)家庭教育政策的發(fā)展，有三階段和四階段之分。三階段一般是以歷史大事件為節(jié)點(diǎn)[8]，如改革開放、黨的十八大等；四階段則多以家庭教育發(fā)展的關(guān)鍵性事件為節(jié)點(diǎn)，如《全國(guó)家庭教育工作“九五”計(jì)劃》（1996年）、《全國(guó)家庭教育指導(dǎo)大綱》（2010年）等重要性政策文件的首次出臺(tái)。在歷史制度主義看來，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是劃分家庭教育政策發(fā)展階段的重要依據(jù)。所謂關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是指在歷史發(fā)展過程中某個(gè)特殊的時(shí)間點(diǎn)，在這個(gè)點(diǎn)上發(fā)生了重大的政治事件，對(duì)后面的歷史發(fā)展產(chǎn)生了重大影響[9]。新中國(guó)成立以來，我國(guó)家庭教育政策的變遷大致可分為三個(gè)階段。

（一）萌芽期：散落在其他各級(jí)各類教育政策法規(guī)中（1949年—1977年）

新中國(guó)成立后，各類教育事業(yè)開始逐步構(gòu)建、恢復(fù)，改造舊教育、建立新教育成為人民政府的當(dāng)務(wù)之急。該階段的家庭教育政策散落在其他各類教育政策、法規(guī)中。受“教育應(yīng)當(dāng)為工農(nóng)服務(wù)，為社會(huì)生產(chǎn)服務(wù)”大教育政策方針的影響，家庭教育政策也以服務(wù)國(guó)家大政方針、社會(huì)發(fā)展為主要目標(biāo)。具體而言，這一階段的家庭教育政策具有以下三個(gè)方面的特點(diǎn)。

一是對(duì)國(guó)家倡導(dǎo)節(jié)制生育的回應(yīng)。《中共中央對(duì)衛(wèi)生部黨組關(guān)于節(jié)制生育問題的報(bào)告的批示》（1955年）中提出“我們適當(dāng)?shù)靥岢?jié)育絲毫不意味著父母對(duì)孩子不負(fù)責(zé)任或減輕了撫養(yǎng)新生一代的重要性。把孩子們的生活、教育管理得更完善，使他們的身體健壯，受到更好的教育，這正是我們的責(zé)任”[10]。以控制家庭生育的方式來提高家庭教育質(zhì)量，是一種較為間接的方式。

二是建立人民公社，發(fā)展生產(chǎn)勞動(dòng)的需要。其中，《幼兒園暫行規(guī)程（草案）》（1952年）提出照顧幼兒是為“減輕母親對(duì)幼兒的負(fù)擔(dān)，以便母親有時(shí)間參加政治生活、生產(chǎn)勞動(dòng)、文化教育活動(dòng)等”[11]。在選取教育對(duì)象時(shí)，做到“對(duì)職業(yè)婦女的子女和工農(nóng)子女，應(yīng)該先收受”?！蛾P(guān)于人民公社若干問題的決議》（1958年）提出“要辦好托兒所和幼兒園，使每一個(gè)孩子比在家里生活得好，教育得好，使孩子們?cè)敢饬粼谀抢?，父母也愿意把孩子放在那里”[12]。人民公社團(tuán)體的出現(xiàn)使得家庭的教育功能被學(xué)校、公社替代，家庭教育的作用被弱化。

三是在保護(hù)婦女、兒童權(quán)利方面進(jìn)行了初步探索。《中華人民共和國(guó)婚姻法》（1950年）明確了父母對(duì)子女的撫養(yǎng)、教育義務(wù)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》（1954年）第九十六條指出“婚姻、家庭、母親、兒童受國(guó)家的保護(hù)”。保障婦女、兒童的權(quán)利，是開展家庭教育活動(dòng)的大前提。這些法律的出臺(tái)，為后續(xù)家庭教育政策的出臺(tái)奠定了基礎(chǔ)。

（二）發(fā)展期：專門性政策的陸續(xù)出臺(tái)（1978—1999年）

黨的十一屆三中全會(huì)確立了“解放思想、實(shí)事求是”的思想路線，這為中國(guó)社會(huì)的全面改革提供了依據(jù)，各級(jí)各類教育重新煥發(fā)活力。在這一階段，相關(guān)或?qū)ｉT的家庭教育政策紛紛出臺(tái)，家庭教育發(fā)展有了巨大的變化，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

一是明確了家庭教育的地位和性質(zhì)?！凹彝ソ逃巧鐣?huì)主義教育的組成部分，家庭教育工作是社會(huì)主義精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容，家庭教育與學(xué)校教育、社會(huì)教育密切結(jié)合是培育四有公民的有效途徑。”[13]

二是開始重視家長(zhǎng)責(zé)任?！吨腥A人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》（1991年）第二章專門談及“家庭保護(hù)”，強(qiáng)調(diào)了父母及其他監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)職責(zé)和撫養(yǎng)義務(wù)。《中華人民共和國(guó)教育法》（1995年）對(duì)家庭教育進(jìn)行了補(bǔ)充和完善，并提出“學(xué)校、教師可以對(duì)學(xué)生家長(zhǎng)提供家庭教育指導(dǎo)”[14]。《中共中央關(guān)于改革和加強(qiáng)中小學(xué)德育工作的通知》（1988年）提出“家長(zhǎng)是孩子的啟蒙教師，所有家長(zhǎng)都應(yīng)對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，對(duì)后代負(fù)責(zé)，身體力行，教育好子女”[15]。這一時(shí)期強(qiáng)調(diào)家庭教育中的家長(zhǎng)責(zé)任，集體化大生產(chǎn)的人民公社解體后，以家庭為基本生產(chǎn)單位的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行有很大關(guān)系。

三是家庭教育政策的頂層設(shè)計(jì)由模糊走向清晰。1996年出臺(tái)的《全國(guó)家庭教育工作“九五”計(jì)劃》首次從國(guó)家層面提出了我國(guó)家庭教育工作的目標(biāo)、措施、組織實(shí)施、檢查評(píng)估等，為落實(shí)“九五”計(jì)劃，國(guó)家教委、全國(guó)婦聯(lián)等單位聯(lián)合出臺(tái)了《家長(zhǎng)教育行為規(guī)范》（1997年）、《全國(guó)家長(zhǎng)學(xué)校工作指導(dǎo)意見（試行）》（1998年）。隨著政策的推動(dòng)，該階段我國(guó)家長(zhǎng)學(xué)校大量增加。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已有各類家長(zhǎng)學(xué)校30多萬所，廣播父母學(xué)校31530所，家長(zhǎng)學(xué)校成為提高家長(zhǎng)素質(zhì)的主陣地[16]。

四是開始全方位、多層次推動(dòng)家庭教育政策的落地。為創(chuàng)造有利于兒童身心健康、和諧發(fā)展的家庭環(huán)境，《九十年代中國(guó)兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》（1992年）提出了“宣傳、普及家庭優(yōu)生、優(yōu)育、優(yōu)教的基本知識(shí)，層層培訓(xùn)家庭教育工作骨干，師范院校逐步開設(shè)家庭教育課程、學(xué)術(shù)團(tuán)體開展家庭教育的理論研究，特別關(guān)注離異家庭的兒童保護(hù)和教育，幫助單親家庭的家長(zhǎng)創(chuàng)造良好的家庭環(huán)境”等具體措施[17]?！吨腥A人民共和國(guó)母嬰保健法》（1994年）要求提高從婚前到孕產(chǎn)期的保健服務(wù)，確保母嬰能夠獲得良好的醫(yī)療保健，減輕家庭養(yǎng)育的負(fù)擔(dān)。

（三）規(guī)范期：政策、法規(guī)趨向體系化（2000年至今）

21世紀(jì)以來，家庭教育成為國(guó)之大計(jì)、民之大計(jì)，公眾對(duì)家庭教育的迫切需求前所未有。出臺(tái)政策法規(guī)指導(dǎo)家庭教育成為政府工作的重要組成部分。我國(guó)家庭教育政策呈現(xiàn)出以下特征：

第一，家庭教育政策步入制度化、體系化階段。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，很多家庭教育政策開始具有延續(xù)性。如《中國(guó)兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》自九十年代延續(xù)至今，每十年修訂或更新一次；家庭教育五年規(guī)劃自1996年延續(xù)至今，每五年修訂或更新一次；2019年，全國(guó)婦聯(lián)、教育部等九部委聯(lián)合重新修訂了2010年出臺(tái)的《全國(guó)家庭教育指導(dǎo)大綱》。這意味著，我國(guó)家庭教育發(fā)展有了更加科學(xué)、全面的政策引導(dǎo)。

第二，家庭教育法治化提上日程，立法取得顯著成效。自《全國(guó)家庭教育工作“九五”計(jì)劃》（1996年）首次提出“加強(qiáng)家庭教育的法規(guī)建設(shè)”至今，重慶（2016年）、貴州（2017年）、山西（2018年）、江西（2018年）、江蘇（2019年）、浙江（2020年）六省市先后以促進(jìn)條例的形式對(duì)本地家庭教育進(jìn)行了引導(dǎo)規(guī)范。2021年國(guó)家層面也出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)家庭教育促進(jìn)法》，這是新中國(guó)成立以來我國(guó)出臺(tái)的第一部專門的家庭教育類法律。

第三，兒童本位的理念滲入各類家庭教育政策中?！吨袊?guó)兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》（2001年）從健康、教育、法律保護(hù)、環(huán)境四方面保護(hù)兒童權(quán)益，促進(jìn)兒童發(fā)展?！蛾P(guān)于指導(dǎo)推進(jìn)家庭教育的五年規(guī)劃（2016—2020年）》（2016年）提出“要始終把家長(zhǎng)和兒童的需求作為家庭教育工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”[18]。《全國(guó)家庭教育指導(dǎo)大綱（修訂）》（2019年）提出“堅(jiān)持兒童為本原則。尊重兒童身心發(fā)展規(guī)律、差異和個(gè)性，創(chuàng)設(shè)適合兒童成長(zhǎng)的必要條件，保護(hù)兒童的各項(xiàng)權(quán)利，促進(jìn)兒童自然、全面、充分、個(gè)性發(fā)展”。此外，大綱還對(duì)0—3歲、3—6歲、6—12歲、12—15歲、15—18歲五個(gè)階段兒童的身心發(fā)展特點(diǎn)、家庭教育指導(dǎo)要點(diǎn)進(jìn)行了詳細(xì)說明。

第四，政府責(zé)任的凸顯?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人思想道德建設(shè)的若干意見》（2004年）要求“各級(jí)婦聯(lián)組織、教育行政部門和中小學(xué)校要切實(shí)擔(dān)負(fù)起指導(dǎo)和推進(jìn)家庭教育的責(zé)任”[19]。《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011—2020）》（2011年）提出“將家庭教育指導(dǎo)服務(wù)納入城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系。普遍建立各級(jí)家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，90%的城市社區(qū)和80%的行政村建立家長(zhǎng)學(xué)?；蚣彝ソ逃笇?dǎo)服務(wù)點(diǎn)”[20]?！蛾P(guān)于指導(dǎo)推進(jìn)家庭教育的五年規(guī)劃（2016—2020年）》（2016年）提出“到2020年基本建成適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展、滿足家長(zhǎng)和兒童需求的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系”?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（2019年）要求“構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系”。2021年新頒布的《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2021—2030年）》的第二部分“發(fā)展領(lǐng)域、主要目標(biāo)和策略措施”中增設(shè)了“兒童與家庭”專項(xiàng)，《中國(guó)婦女發(fā)展綱要（2021—2030年）》在第二部分“發(fā)展領(lǐng)域、主要目標(biāo)和策略措施”中增設(shè)了“婦女與家庭建設(shè)”專項(xiàng)，這均是家庭教育作用日益凸顯的表征。

從上述政策發(fā)展脈絡(luò)可知，自2000年以來，政府在家庭教育中的責(zé)任更加明確，為家庭教育提供指導(dǎo)服務(wù)是政府義不容辭的職責(zé)。此外，該階段各級(jí)各類家庭教育政策紛紛開始關(guān)注并回應(yīng)一些家庭教育的現(xiàn)實(shí)問題、社會(huì)問題，如3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)問題，留守、流動(dòng)兒童的家庭教育問題，特殊家庭、特殊兒童的家庭教育指導(dǎo)問題。

三、制度闡釋：新中國(guó)成立以來我國(guó)家庭教育政策的變遷邏輯

歷史制度主義在解釋政策時(shí)強(qiáng)調(diào)制度環(huán)境的重要性，注重分析制度演進(jìn)過程中的深層結(jié)構(gòu)、路徑依賴和歷史關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，即制度變遷的動(dòng)力機(jī)制。家庭教育政策的每一次轉(zhuǎn)型和發(fā)展都蘊(yùn)藏著特定的制度邏輯，從特定的制度邏輯出發(fā)，探尋政策變遷的動(dòng)力機(jī)制，尋求影響家庭教育政策的內(nèi)外部環(huán)境有機(jī)結(jié)合，更深層次把握其影響因素。制度的形成、發(fā)展和終止受制于社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、政治改革、觀念變革的影響。家庭教育政策變遷的圖景鮮明展示了家庭教育政策是如何與經(jīng)濟(jì)、政治、觀念交織在一起的。

（一）經(jīng)濟(jì)邏輯：隱藏在家庭教育政策中的責(zé)任主體劃分的重要依據(jù)

每一次經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型都會(huì)對(duì)家庭教育責(zé)任主體進(jìn)行重新界定，提出新要求。我國(guó)家庭教育政策在責(zé)任主體劃分上經(jīng)歷了“人民公社—家庭—家庭和政府”的轉(zhuǎn)變。新中國(guó)成立至改革開放前，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，生產(chǎn)力發(fā)展以“單位”為主，強(qiáng)調(diào)“一大二公”，婦女和男子一樣參與人民公社的生產(chǎn)勞動(dòng)，人民公社舉辦的幼兒園、托兒所成為家庭教育的重要載體。改革開放后我國(guó)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，生產(chǎn)力方面開始實(shí)行“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，民辦幼兒園、托兒所增多，政策開始強(qiáng)調(diào)“家長(zhǎng)責(zé)任”。進(jìn)入21世紀(jì)后，市場(chǎng)活力進(jìn)一步得到釋放，生產(chǎn)力被看作是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一要素?？萍紕?chuàng)新成為發(fā)展生產(chǎn)力的內(nèi)驅(qū)力，科教興國(guó)、終身教育理念逐漸深入人心，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)人才的渴求也達(dá)到了前所未有的程度。家庭作為培養(yǎng)人的第一場(chǎng)所，家庭教育不再是私人領(lǐng)域的“家事”，更是公共領(lǐng)域的“國(guó)事”。家庭教育成為教育的重要組成部分，是終身教育的重要基礎(chǔ)，是社會(huì)主義精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容。

（二）政治邏輯：家庭結(jié)構(gòu)調(diào)整衍生的家庭教育問題是促使政策出臺(tái)的重要力量

新中國(guó)成立以來，我國(guó)家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了兩次重大變化。第一次是1982年計(jì)劃生育被列入基本國(guó)策并寫入憲法。計(jì)劃生育國(guó)策的實(shí)施，使得我國(guó)家庭結(jié)構(gòu)急劇小型化，整體呈現(xiàn)“4—2—1”倒金字塔型，核心家庭、空巢家庭數(shù)量隨之增多。因此，國(guó)家開始大力宣傳“優(yōu)生、優(yōu)育、優(yōu)教”理念。其中，《九十年代中國(guó)兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》（1992年）、《全國(guó)家庭教育工作“十五”計(jì)劃》（2002年）兩個(gè)重要政策都提到了這一理念，并由此催生了人們對(duì)家庭教育理論的重視和研究。

第二次家庭結(jié)構(gòu)的變化也是在20世紀(jì)80年代，經(jīng)濟(jì)體制改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整使農(nóng)村產(chǎn)生了大量剩余勞動(dòng)力，戶籍制度的放寬促成了人們的空間流動(dòng)。1985年中央1號(hào)文件為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工首開政策之門，在《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》（2004年）等政策的推動(dòng)下，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工成為一種普遍的社會(huì)現(xiàn)象，一大批留守、流動(dòng)兒童由此產(chǎn)生，他們所在的家庭成為留守家庭、流動(dòng)家庭及空巢家庭。根據(jù)2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)估算，農(nóng)村留守兒童規(guī)模已達(dá)6100萬，占農(nóng)村兒童的40%，占全國(guó)兒童的22%[21]。

兩次大的家庭結(jié)構(gòu)調(diào)整，使得獨(dú)生子女、留守兒童等問題成為家庭教育實(shí)踐面臨的重要問題。為此，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》等政策，婦聯(lián)、教育部等部門先后聯(lián)合頒布了《全國(guó)家庭教育工作“十一五”規(guī)劃》《全國(guó)家庭教育指導(dǎo)大綱》（2010年、2019年）《關(guān)于加強(qiáng)家庭教育工作的指導(dǎo)意見》（2015年）等，為關(guān)注獨(dú)生子女、關(guān)愛流動(dòng)留守兒童的家庭教育工作提供了有力保障。

（三）觀念邏輯：對(duì)家庭教育性質(zhì)的再認(rèn)識(shí)為政策變遷提供了思想根源

近年來，無論是政府層面還是廣大群眾認(rèn)知層面，都愈發(fā)意識(shí)到家庭教育在兒童發(fā)展中的不可替代作用。觀念是歷史制度主義的一個(gè)核心因素，向當(dāng)前或未來的制度成員“推銷”觀念的能力對(duì)于塑造結(jié)構(gòu)與行動(dòng)者的聯(lián)結(jié)至關(guān)重要[22]。歷史制度主義認(rèn)為，在特定的制度條件下，觀念變革是影響政策變遷的思想根源。

過去人們普遍認(rèn)為教育孩子是家庭私事，政府和他人無權(quán)干涉，也沒必要干涉。如今人們愈發(fā)認(rèn)識(shí)到家庭教育不僅僅是私人領(lǐng)域的養(yǎng)育，更是學(xué)校、社會(huì)等公共領(lǐng)域中人才培養(yǎng)的根基。這一觀念上的改變，極大推動(dòng)了家庭教育從“自然養(yǎng)育”到“科學(xué)養(yǎng)育”，從“家庭責(zé)任”到“家庭、社會(huì)、學(xué)校、政府共同的責(zé)任”的轉(zhuǎn)變。其中，《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》《全國(guó)家庭教育指導(dǎo)大綱（修訂）》對(duì)“科學(xué)養(yǎng)育”“給家長(zhǎng)提供科學(xué)的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)”提出了要求；黨的十九屆五中全會(huì)、十四五規(guī)劃則是要求“健全學(xué)校家庭社會(huì)協(xié)同育人機(jī)制”，督促各方承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，推動(dòng)家庭教育類政策的落地實(shí)施。政策形式經(jīng)歷了從“通知”“指導(dǎo)意見”“規(guī)劃”到各省陸續(xù)出臺(tái)“家庭教育促進(jìn)條例”。2021年，國(guó)家層面出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)家庭教育促進(jìn)法》。觀念的變革，將家庭教育提升到了新的高度。

四、路徑依賴

在政策制定過程中，連續(xù)性和穩(wěn)定性是路徑依賴的重要特征，保持基本格局是路徑依賴的結(jié)果。所謂路徑依賴，是制度一旦作為“某種社會(huì)共享知識(shí)被制度化并作為現(xiàn)實(shí)的組成部分而存在，就能穩(wěn)定地持續(xù)下去”[23]。

我國(guó)社會(huì)家國(guó)同構(gòu)的治理方式?jīng)Q定了政府對(duì)家庭教育責(zé)任和家庭教育的政治性訴求，這是我國(guó)家庭教育政策“路徑依賴”的表現(xiàn)。在我國(guó)，“家”既表現(xiàn)在聚落與城市的空間形態(tài)上，更體現(xiàn)在社會(huì)意識(shí)與制度上。家庭不僅僅是經(jīng)濟(jì)實(shí)體或生活單位，同時(shí)也是政府設(shè)置?？梢哉f，家庭教育是調(diào)整“國(guó)家、家庭、個(gè)人”關(guān)系的結(jié)構(gòu)性因素，也是國(guó)家控制政治秩序的操作性因素。因此，家庭教育政策是貫徹黨的政策方針的重要抓手，是國(guó)家本位思想的集中表現(xiàn)，體現(xiàn)著國(guó)家的政治意識(shí)形態(tài)。這在我國(guó)家庭教育政策中多處可見，如《關(guān)于印發(fā)〈家長(zhǎng)家庭教育基本行為規(guī)范〉的通知》（2004年）要求“樹立為國(guó)教子思想”，《關(guān)于指導(dǎo)推進(jìn)家庭教育的五年規(guī)劃（2016—2020年）》（2016年）提到“要始終把培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為家庭教育的核心和根本”，2019年新修訂的《全國(guó)家庭教育指導(dǎo)大綱》中的第一條指導(dǎo)原則是“思想性原則”，要求“推進(jìn)家庭教育在培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人中發(fā)揮重要基礎(chǔ)作用”。

五、動(dòng)力機(jī)制

歷史制度主義認(rèn)為，制度的形成與變遷是在一定條件下多個(gè)行動(dòng)者之間博弈而暫時(shí)達(dá)到均衡的狀態(tài)。導(dǎo)致一個(gè)制度系統(tǒng)變遷的可能因素往往有兩類：一是內(nèi)生的，即系統(tǒng)內(nèi)部因素；二是外生的，即系統(tǒng)外部因素。

（一）家長(zhǎng)對(duì)高質(zhì)量家庭教育指導(dǎo)的渴求是內(nèi)生動(dòng)力

在中國(guó)人的觀念中，家庭教育是父母義不容辭的責(zé)任且關(guān)系到家族興衰，古話常說“養(yǎng)不教，父之過”“遺子黃金萬籯，不如一經(jīng)”“子孫賢則家道昌盛，子孫不賢則家道消敗”。這意味著，孩子是一個(gè)家庭乃至一個(gè)家族的延續(xù)和希望。隨著獨(dú)生子女、留守兒童的增多，日常生活功利性訴求的增強(qiáng)與個(gè)體性的抬頭，許多家長(zhǎng)都有不同程度的育兒焦慮，渴望得到專業(yè)化的支持和幫助。據(jù)調(diào)查，“80后”家長(zhǎng)對(duì)家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的需求更為迫切且要求更高，他們更希望家庭教育指導(dǎo)服務(wù)者能有專業(yè)性素養(yǎng)，可以滿足他們高水平和個(gè)性化的需求[24]?？梢哉f，政府出臺(tái)政策來規(guī)范、引導(dǎo)家庭教育的健康發(fā)展是對(duì)民生熱點(diǎn)問題的回應(yīng)。

（二）國(guó)際社會(huì)對(duì)兒童權(quán)利和家庭福利的重視是外生動(dòng)力

《九十年代中國(guó)兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》（1992年）是新中國(guó)成立后我國(guó)頒布的第一個(gè)與家庭教育密切相關(guān)的政策，該政策的出臺(tái)主要受1990年召開的世界兒童問題首腦會(huì)議通過的《關(guān)于兒童生存、保護(hù)和發(fā)展的世界宣言》和《執(zhí)行九十年代兒童生存、保護(hù)和發(fā)展世界宣言行動(dòng)計(jì)劃》兩個(gè)文件的影響。在家庭福利方面，如北歐國(guó)家提供的“從搖籃到墳?zāi)埂比窀＠约懊绹?guó)等西方國(guó)家為家庭提供的發(fā)展型政策，如發(fā)放家庭津貼、教育補(bǔ)貼，提供家庭服務(wù)等都刺激著我國(guó)出臺(tái)更加完善的政策來支持家庭教育和兒童發(fā)展。

六、路徑選擇：歷史制度主義對(duì)制定家庭教育政策的啟示

（一）重視理念在政策制定、執(zhí)行中的推動(dòng)力

理念影響著制度選擇的方向、模式和結(jié)果，制度總是按照嵌入其中并形成它的理念來思考，理念是政策變革的重要推動(dòng)力[25]。理念的認(rèn)同與否對(duì)制度生成、存續(xù)、變革乃至社會(huì)的發(fā)展都具有重要影響。

家庭教育的性質(zhì)、作用、價(jià)值、兒童觀等理念是家庭教育政策的重要推動(dòng)力。當(dāng)政策中的理念被大眾接受且認(rèn)可，政策的有效性便會(huì)增強(qiáng)，反之則會(huì)減弱。文化認(rèn)同是理念被接受的重要因素，如《關(guān)于加強(qiáng)家庭教育工作的指導(dǎo)意見》（2015年）中強(qiáng)調(diào)“家長(zhǎng)在家庭教育中的主體責(zé)任”，這一理念和我國(guó)傳統(tǒng)家長(zhǎng)制文化十分接近，因此容易被公眾接受。然而該政策中倡導(dǎo)的“始終堅(jiān)持兒童為本”的理念在實(shí)踐中容易打折扣。有研究發(fā)現(xiàn)，底層家庭教育觀念“窄化”為偏好工具理性；中產(chǎn)家庭教育觀念徘徊于工具理性與表達(dá)理性之間，并始終無法逾越工具價(jià)值；精英階層家庭教育觀念有較強(qiáng)的表達(dá)理性，無明顯的“窄化”特征[26]。由此推測(cè)，“堅(jiān)持以兒童為本”的理念并非適合于全部階層。

因此，關(guān)注政策理念背后的文化根基，可以在很大程度上避免由政策功能失調(diào)產(chǎn)生的弊端，可以克服不確定性，給行動(dòng)者帶來穩(wěn)定的預(yù)期[9]179。在政策制定過程中，剖析傳統(tǒng)文化對(duì)人們認(rèn)知觀念的影響，加大科學(xué)理念的宣傳力度，注意政策術(shù)語(yǔ)的文化語(yǔ)境等十分必要。

（二）平衡好路徑依賴與動(dòng)力機(jī)制間的張力

在政策制定過程中，學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)與適應(yīng)性預(yù)期都會(huì)不同程度地強(qiáng)化固有行為選擇，使得過去的經(jīng)驗(yàn)、制度規(guī)范不斷產(chǎn)生自我維持和自我強(qiáng)化功能，形成“增長(zhǎng)回報(bào)”，增長(zhǎng)回報(bào)機(jī)理反過來又促生制度的路徑依賴，路徑依賴的一個(gè)重要特點(diǎn)是“慣性”[27]。在“慣性”的誘導(dǎo)下，相關(guān)行動(dòng)主體會(huì)缺乏制度變遷的動(dòng)力機(jī)制。

確保家庭教育政策的有效性，既要利用好我國(guó)家庭教育發(fā)展中已有“路徑”，繼承和傳播文化因子中的積極要素，通過激勵(lì)、觀察、模仿等強(qiáng)化政策間的延續(xù)和依賴，又要敏感地捕捉到家庭教育發(fā)展中的“斷裂均衡”狀態(tài)和“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”，形成新的“動(dòng)力機(jī)制”，提升家庭教育政策的有效性。為此，需要加大對(duì)家庭教育政策史、研究史、實(shí)踐史的梳理，從變遷歷程的缺口中探尋歷史“否決點(diǎn)”“閾值臨界點(diǎn)”，剖析影響家庭教育制度內(nèi)外環(huán)境間的平衡要素。

（三）協(xié)調(diào)好微小條件與關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)間的關(guān)系

制度是在復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)中、在多種因素的相互作用中產(chǎn)生的。因此，在梳理教育政策史的變遷過程中，不能簡(jiǎn)單地以“線性史觀”和“進(jìn)步史觀”的基本立場(chǎng)分析教育政策形成與實(shí)施，還要汲取有關(guān)歷史發(fā)展的偶然性與無效性觀點(diǎn)，即復(fù)雜性思維[28]。這需要注意家庭教育政策制定、實(shí)施過程中的“蝴蝶效應(yīng)”。蝴蝶效應(yīng)的核心概念即初始條件的敏感依賴性，這意味著最開始的某個(gè)微小的條件可能會(huì)導(dǎo)致后面重大事件的發(fā)生，這些微小條件若處理妥善，就會(huì)產(chǎn)生報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制。影響家庭教育政策制定的微小條件有很多：政治行動(dòng)者的視野與偏好、技術(shù)市場(chǎng)的“率先使用”優(yōu)勢(shì)、早期的一些機(jī)會(huì)或者偶然性事件等等，這些都需要政策制定者給予極大的關(guān)注。

挖掘家庭教育變遷歷程中的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”和“交合點(diǎn)”。交合點(diǎn)理論與關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)理論有很多相似之處，如兩者認(rèn)為在社會(huì)制度變遷過程中，各種相關(guān)要素，包括內(nèi)部和外部、政治和經(jīng)濟(jì)、不同利益團(tuán)體等在內(nèi)，互相發(fā)揮作用，在某個(gè)時(shí)間或空間點(diǎn)上交會(huì)在一起，共同形成強(qiáng)大的合力，從而推動(dòng)某項(xiàng)制度的改變和新生[9]74。

在制定家庭教育政策的過程中，要有意識(shí)地考慮我國(guó)家庭教育發(fā)展的內(nèi)部、外部因素，要將意識(shí)形態(tài)、思想觀念、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等放在因果鏈中考察，要平衡好各種不同利益團(tuán)體之間的關(guān)系，同時(shí)也要關(guān)注社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和交合點(diǎn)對(duì)家庭教育政策的影響或沖擊。此外，還要為家庭教育政策實(shí)施過程中的不確定性和偶然性留出空間。