周 江，羅 迪

(西南政法大學(xué) 國(guó)際法學(xué)院，重慶 401120)

尊重和保障人權(quán)是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的意向所歸，人權(quán)的代際革新展現(xiàn)了人權(quán)體系的歷史演進(jìn)[1]，對(duì)人權(quán)進(jìn)行道德、制度和實(shí)有樣態(tài)的總結(jié)反思則是理論積蘊(yùn)的當(dāng)然結(jié)果?；谌藱?quán)主體的普遍性與平等性，各個(gè)國(guó)家都致力于在國(guó)內(nèi)法層面探索人權(quán)保護(hù)實(shí)現(xiàn)的路徑與方式[2]。二戰(zhàn)以后，國(guó)際社會(huì)在維護(hù)世界和平的需求下，取得了關(guān)于尊重和保護(hù)人權(quán)的普遍共識(shí)，人權(quán)問(wèn)題開(kāi)始真正成為國(guó)際社會(huì)的關(guān)注對(duì)象[3]103，國(guó)際人權(quán)法也正式成為國(guó)際法的分支領(lǐng)域[4]。鑒于此，“人權(quán)”從國(guó)家的內(nèi)政問(wèn)題發(fā)展為國(guó)際的共識(shí)問(wèn)題，人權(quán)活動(dòng)的參與主體也由此發(fā)生了相應(yīng)的變化。但不同國(guó)家基于歷史、文化、傳統(tǒng)的不同，所持人權(quán)觀念也不盡相同，在人權(quán)問(wèn)題上可能會(huì)存在一定的利益沖突。由此，非政府組織這樣的非國(guó)家行為體便有了參與國(guó)際人權(quán)活動(dòng)的空間[5]。

從國(guó)際范圍來(lái)看，非政府組織在國(guó)際人權(quán)機(jī)制的框架下，獲得了不同程度的參會(huì)權(quán)、組織權(quán)[3]；從客觀實(shí)踐來(lái)看，目前在聯(lián)合國(guó)獲得咨商地位且以“human rights”為活動(dòng)內(nèi)容的非政府組織有2689個(gè)(1)NGO Branch Department of Economic and Social Affairs,“civilsociety database”,參見(jiàn)https://esango.un.org/civilsociety/displayAdvancedSearch.do?ngoFlag=$ngoFlag&method=getSearchByParameters，訪問(wèn)日期：2022年8月30日。，這足以體現(xiàn)非政府組織對(duì)人權(quán)問(wèn)題的關(guān)注度。然而，作為非國(guó)家行為體參與國(guó)際、國(guó)別領(lǐng)域人權(quán)事務(wù)的非政府組織并非一定就是善的力量，其在單個(gè)國(guó)家的利益驅(qū)動(dòng)下也會(huì)參與國(guó)際權(quán)力斗爭(zhēng)，主要體現(xiàn)為話語(yǔ)霸權(quán)下的人權(quán)“污名化”、人權(quán)政治化下的外交施壓以及意識(shí)形態(tài)滲透后的國(guó)安損害。因此，對(duì)籠罩著美德想象的非政府組織進(jìn)行監(jiān)管是各個(gè)國(guó)家穩(wěn)固內(nèi)部安全的需求(2)非政府組織的美德現(xiàn)象體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是不受現(xiàn)實(shí)政治的拘束，二是自愿性，三是體現(xiàn)善的力量。參見(jiàn)文獻(xiàn)[6]。，重點(diǎn)關(guān)注人權(quán)非政府組織的活動(dòng)情況則是在探尋人權(quán)建設(shè)未來(lái)路徑時(shí)確保人權(quán)傳播空間內(nèi)外部安全性的要求。

從中國(guó)視域來(lái)看，系統(tǒng)梳理人權(quán)非政府組織在華活動(dòng)的主要依據(jù)、作用研判和監(jiān)管局限，發(fā)現(xiàn)其中存在的監(jiān)管問(wèn)題并加以完善，是確保在安全狀態(tài)下構(gòu)建和充盈中國(guó)人權(quán)機(jī)制的重要步驟，而結(jié)合、利用人權(quán)非政府組織的力量來(lái)建設(shè)和發(fā)展中國(guó)人權(quán)事業(yè)則是時(shí)代背景下當(dāng)然的議題走向。

一、非政府組織人權(quán)領(lǐng)域活動(dòng)的主要合法依據(jù)

非政府組織在諸如人權(quán)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)和衛(wèi)生安全等眾多領(lǐng)域的具體活動(dòng)應(yīng)當(dāng)在主體地位和行為權(quán)利這兩個(gè)層面擁有相應(yīng)的依據(jù)支撐。從概念定義來(lái)看，聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì))第1996/31號(hào)決議(3)“依本辦法規(guī)定，凡非經(jīng)任何政府實(shí)體或政府間協(xié)議建立的這類(lèi)組織，均應(yīng)視為非政府組織，包括接受政府當(dāng)局指定之成員的組織在內(nèi)，但此種成員須不妨礙該組織自由表達(dá)意見(jiàn)?！眳⒁?jiàn)文獻(xiàn)[7]。表明，在國(guó)家、區(qū)域和國(guó)際層面皆可成立非政府組織。申言之，非政府組織可以在非國(guó)際層面進(jìn)行活動(dòng)。人權(quán)非政府組織以人權(quán)為主要活動(dòng)內(nèi)容，是“獨(dú)立于政府和政治團(tuán)體，通過(guò)各種方式在國(guó)際和國(guó)內(nèi)層面上促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)的獨(dú)立組織”[8]。因此，對(duì)人權(quán)非政府組織活動(dòng)的合法性審查即應(yīng)從國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法兩個(gè)維度展開(kāi)，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步分析非政府組織在華人權(quán)領(lǐng)域活動(dòng)的主要依據(jù)。

(一)國(guó)際法視域下參與人權(quán)事務(wù)的依據(jù)

在國(guó)際法維度上，人權(quán)非政府組織的活動(dòng)合法性應(yīng)當(dāng)以聯(lián)合國(guó)人權(quán)法體系為衡量標(biāo)尺。該體系以《聯(lián)合國(guó)憲章》和《世界人權(quán)宣言》為基礎(chǔ)，圍繞公民、文化、經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等一系列基本權(quán)利展開(kāi)規(guī)定[9]，截至目前，交存至聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)的人權(quán)多邊公約共有16項(xiàng)[10]，而區(qū)域性、雙邊性條約的數(shù)量則更加龐大。在該人權(quán)法體系內(nèi)，直接提及“非政府組織”的是《聯(lián)合國(guó)憲章》，其中第71條(4)《聯(lián)合國(guó)憲章》第71條：“經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)得采取適當(dāng)辦法，俾與各種非政府組織會(huì)商有關(guān)于本理事會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)之事件。此項(xiàng)辦法得與國(guó)際組織商定之，并于適當(dāng)情形下，經(jīng)與關(guān)系聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)會(huì)商后，得與該國(guó)國(guó)內(nèi)組織商定之?！笔欠钦M織參與聯(lián)合國(guó)體系活動(dòng)的法理基礎(chǔ)，也是其能夠獲得咨商地位的制度規(guī)范。盡管其他國(guó)際人權(quán)公約并未直接就非政府組織的主體地位和行為權(quán)利做出安排，但非政府組織與人權(quán)公約項(xiàng)下成立的人權(quán)條約機(jī)構(gòu)間的制度聯(lián)系能夠間接說(shuō)明其參與國(guó)際人權(quán)事務(wù)的合法性，諸如出席人權(quán)條約機(jī)構(gòu)會(huì)議、為保密調(diào)查提供信息等。

(二)國(guó)內(nèi)法視域下參與國(guó)家活動(dòng)的依據(jù)

在國(guó)內(nèi)法維度上，人權(quán)非政府組織的合法性審查應(yīng)當(dāng)同時(shí)啟用內(nèi)部和外部視角。從內(nèi)部合法性審查來(lái)看，人權(quán)非政府組織應(yīng)當(dāng)符合成立規(guī)范。具體來(lái)說(shuō)，在國(guó)際層面建立的人權(quán)非政府組織，其成員來(lái)自不同的國(guó)家，所關(guān)注的利益也超出了國(guó)家層面，但它們的法律地位和權(quán)利一般還是由成員國(guó)決定，如果沒(méi)有成員國(guó)，則由總部或其他有組織活動(dòng)所在地的國(guó)家的法律決定。在國(guó)家層面建立的但具有國(guó)際性視角和任務(wù)的人權(quán)非政府組織，一般也要適用其建立國(guó)的法律。從外部合法性審查來(lái)看，人權(quán)非政府組織應(yīng)當(dāng)滿足準(zhǔn)入規(guī)范。這是因?yàn)楦鲊?guó)對(duì)于在其本國(guó)境內(nèi)活動(dòng)的非政府組織都有現(xiàn)實(shí)的監(jiān)管需求，這種需求直接反映在從準(zhǔn)入到退出的規(guī)范設(shè)計(jì)中。當(dāng)然，人權(quán)非政府組織在主權(quán)國(guó)家開(kāi)展人權(quán)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以國(guó)際法所確認(rèn)的國(guó)家主權(quán)原則為行動(dòng)底線，尊重相關(guān)國(guó)家的主權(quán)、領(lǐng)土完整和國(guó)家統(tǒng)一[11]。鑒于此，人權(quán)非政府組織在國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法上都具備開(kāi)展人權(quán)活動(dòng)的合法依據(jù)，且其具體行為也有相應(yīng)的指引規(guī)范和評(píng)價(jià)機(jī)制。但是，對(duì)人權(quán)非政府組織在特定國(guó)家開(kāi)展活動(dòng)的規(guī)制分析，還應(yīng)當(dāng)在具體的應(yīng)用場(chǎng)景下結(jié)合相關(guān)法律制度進(jìn)行。

(三)在華人權(quán)領(lǐng)域活動(dòng)的主要依據(jù)分析

目前，我國(guó)并未就人權(quán)非政府組織進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)立法，而是將其作為非政府組織的子概念加以調(diào)整，且在中國(guó)法律語(yǔ)境下，其被稱(chēng)為“境外非政府組織”。在目前的相關(guān)立法中，《中華人民共和國(guó)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》(5)由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于2016年4月28日發(fā)布，自2017年1月1日起施行。后于2017年11月4日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議決定，通過(guò)對(duì)《管理法》做出修改，自2017年11月5日起施行。(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理法》)效力位階最高，規(guī)制內(nèi)容最廣，是管理境外非政府組織的主要法律依據(jù)。從規(guī)制對(duì)象來(lái)看，《管理法》適用于在中國(guó)境內(nèi)實(shí)際開(kāi)展活動(dòng)并具備境外合法成立、非政府性和非營(yíng)利性三大特征的社會(huì)組織。

從活動(dòng)領(lǐng)域來(lái)看，《管理法》適用于經(jīng)濟(jì)、教育、文化、衛(wèi)生、體育與環(huán)保六大領(lǐng)域，以及濟(jì)困、救災(zāi)兩大方面。可以看出，“人權(quán)”并未以專(zhuān)有標(biāo)識(shí)的形式在該法中得到明確規(guī)定，而是在《境外非政府組織在中國(guó)境內(nèi)活動(dòng)領(lǐng)域和項(xiàng)目目錄 業(yè)務(wù)主管單位名錄(2019)》[12](以下簡(jiǎn)稱(chēng)《名錄(2019)》)中以社會(huì)救助、社會(huì)福利、性別平等和婦女發(fā)展等子領(lǐng)域的形式得以體現(xiàn)。換言之，非政府組織促進(jìn)在華人權(quán)領(lǐng)域發(fā)展的活動(dòng)表現(xiàn)形式主要有兩種：一是通過(guò)濟(jì)困、保護(hù)環(huán)境、保障生命健康和受教育權(quán)等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)人權(quán)的維護(hù)；二是通過(guò)維護(hù)特定群體，諸如婦女、兒童和殘障人士等的權(quán)益來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)人權(quán)的關(guān)注。

從活動(dòng)方式來(lái)看，《管理法》規(guī)定了兩種合法方式：一是通過(guò)設(shè)立代表機(jī)構(gòu)在登記的業(yè)務(wù)范圍和地域內(nèi)活動(dòng)；二是在未設(shè)立代表機(jī)構(gòu)時(shí)采取提前備案的臨時(shí)活動(dòng)方式。但是，境外非政府組織在華活動(dòng)要具備合法性，還需遵循一項(xiàng)義務(wù)性規(guī)范和三項(xiàng)禁止性規(guī)范。前者是對(duì)中國(guó)法律的遵守，后者是對(duì)損害國(guó)家主權(quán)和利益、社會(huì)公益和私人合法權(quán)益以及從事或資助營(yíng)利性、政治性和宗教性活動(dòng)的禁止。因此，只有在具備主體要素的情況下，滿足活動(dòng)領(lǐng)域、活動(dòng)方式和活動(dòng)邊界的專(zhuān)有規(guī)定，境外非政府組織在華活動(dòng)的合法性才得以完整周全。

二、非政府組織在華人權(quán)領(lǐng)域活動(dòng)的現(xiàn)狀剖析

客觀來(lái)說(shuō)，非政府組織在國(guó)際人權(quán)的發(fā)展歷程中發(fā)揮了較為重要的作用，對(duì)于特定區(qū)域、國(guó)家的人權(quán)關(guān)注系屬其人權(quán)活動(dòng)的自然延伸，幫助特定國(guó)家改善人權(quán)狀況也是其核心宗旨之一。改革開(kāi)放以來(lái)，非政府組織陸續(xù)進(jìn)入中國(guó)開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)，隨著人權(quán)問(wèn)題重要性的凸顯，其在華人權(quán)領(lǐng)域的活動(dòng)也日趨活躍。然而，非政府組織在華人權(quán)領(lǐng)域的活動(dòng)究竟起到了何種作用？圍繞非政府組織在華人權(quán)領(lǐng)域活動(dòng)的實(shí)踐情況和實(shí)際效果進(jìn)行研究，是回答以上問(wèn)題的最佳路徑。與此同時(shí)，以此作為研究樣本能夠?yàn)榻沂痉钦M織在華人權(quán)領(lǐng)域的隱含問(wèn)題構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

(一)非政府組織在華人權(quán)領(lǐng)域活動(dòng)的實(shí)踐情況

在《管理法》的要求下，在中國(guó)境內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)的境外非政府組織需要進(jìn)行備案登記。截至目前，在華設(shè)立代表機(jī)構(gòu)的登記數(shù)為665個(gè)，臨時(shí)活動(dòng)的備案數(shù)也達(dá)到了4463件，其中，業(yè)務(wù)范圍涵蓋人權(quán)領(lǐng)域的境外非政府組織有138個(gè)。(6)境外非政府組織辦事服務(wù)平臺(tái)信息公開(kāi)，“機(jī)構(gòu)公示”，參見(jiàn)https://ngo.mps.gov.cn/ngo/portal/toInfogs.do，訪問(wèn)日期：2022年8月30日。從機(jī)構(gòu)公示的業(yè)務(wù)內(nèi)容來(lái)看，在華開(kāi)展人權(quán)活動(dòng)的境外非政府組織在教育領(lǐng)域活躍度最高，受教育權(quán)的落實(shí)和保障是其關(guān)注的重點(diǎn)，主要表現(xiàn)方式為培訓(xùn)、濟(jì)困和資助。其中，受關(guān)注度最高的特定群體是兒童，無(wú)論是代表機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍還是臨時(shí)活動(dòng)的報(bào)備內(nèi)容，大多數(shù)與兒童的教育資助、留守幫扶和疾病救治相關(guān)。(7)境外非政府組織辦事服務(wù)平臺(tái)信息公開(kāi)，“臨時(shí)活動(dòng)公示”，參見(jiàn)https://ngo.mps.gov.cn/ngo/portal/toInfogs.do，訪問(wèn)日期：2022年8月30日。

然而，在《管理法》語(yǔ)境下，需要進(jìn)行登記備案的是以定期方式開(kāi)展的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)指涉的具體活動(dòng)(如國(guó)際助殘聯(lián)盟旨在為國(guó)內(nèi)殘疾人康復(fù)和社區(qū)融合、權(quán)益保障和融合發(fā)展提供助益)或與中方合作單位開(kāi)展特定項(xiàng)目的境外非政府組織(如莫氏家族基金會(huì)有限公司與陜西婦源匯性別發(fā)展中心合作開(kāi)展的“賦能社會(huì)組織為婦女兒童提供一站式服務(wù)”的系列活動(dòng))。簡(jiǎn)言之，這類(lèi)活動(dòng)大多數(shù)對(duì)華起到了利好作用。而境外非政府組織的活動(dòng)并不局限于《管理法》所稱(chēng)的“活動(dòng)”，除了資助以外，其還可以通過(guò)主動(dòng)搜集資料、發(fā)布報(bào)告、發(fā)表公眾聲明以及輿論動(dòng)員等方式幫助人權(quán)遭受侵害的受害者，并向聯(lián)合國(guó)人權(quán)機(jī)構(gòu)提交人權(quán)報(bào)告。在此情況下，只要是活動(dòng)領(lǐng)域涵蓋“中國(guó)”的非政府組織均可針對(duì)中國(guó)進(jìn)行人權(quán)調(diào)研。根據(jù)聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)非政府組織分部的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，以“中國(guó)”為活動(dòng)領(lǐng)域的人權(quán)非政府組織有1555個(gè)。從活動(dòng)地域來(lái)看，國(guó)際性非政府組織有1298個(gè)，區(qū)域性(亞洲)非政府組織有76個(gè)(8)NGO Branch Department of Economic and Social Affairs,“civilsociety database”,參見(jiàn)https://esango.un.org/civilsociety/displayAdvancedSearch.do?ngoFlag=$ngoFlag&method=getSearchByParameters，訪問(wèn)日期：2022年8月30日。，國(guó)家性(中國(guó))非政府組織有181個(gè)(9)NGO Branch Department of Economic and Social Affairs,“civilsociety database”,參見(jiàn)https://esango.un.org/civilsociety/displayConsultativeStatusSearch.do，訪問(wèn)日期：2022年8月30日。。以人權(quán)觀察為例，其并未在境外非政府組織辦事平臺(tái)登記備案，而主要通過(guò)發(fā)布人權(quán)報(bào)告的方式評(píng)論中國(guó)的人權(quán)狀況，諸如新疆、香港和西藏等地區(qū)問(wèn)題以及言論自由、宗教自由等特定問(wèn)題[13]。因此，此類(lèi)脫離《管理法》備案監(jiān)管模式的境外非政府組織同樣會(huì)在中國(guó)人權(quán)領(lǐng)域積極活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)其所謂的目標(biāo)和宗旨。

(二)非政府組織在華人權(quán)領(lǐng)域活動(dòng)的效果分析

1.非政府組織在華人權(quán)領(lǐng)域活動(dòng)的正向效果

多格波利認(rèn)為，人權(quán)非政府組織在人權(quán)活動(dòng)中的角色作用是促進(jìn)人權(quán)知識(shí)傳播，識(shí)別人權(quán)保護(hù)中存在的問(wèn)題，尋求法律和事實(shí)上的改變來(lái)促進(jìn)人權(quán)保護(hù)[14]。而事實(shí)上，境外非政府組織在華人權(quán)領(lǐng)域的活動(dòng)也確實(shí)給中國(guó)人權(quán)事業(yè)建設(shè)及發(fā)展帶來(lái)了有益經(jīng)驗(yàn)和積極影響。

一方面，境外非政府組織對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利的保障起到了促進(jìn)作用。以經(jīng)濟(jì)權(quán)利為例，境外非政府組織重點(diǎn)關(guān)注弱勢(shì)群體的就業(yè)機(jī)會(huì)和農(nóng)村居民的生活質(zhì)量。就前者而言，國(guó)際計(jì)劃聯(lián)合政府部門(mén)、職業(yè)教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等多方力量，為中國(guó)弱勢(shì)流動(dòng)青年尤其是青年女性提供就業(yè)支持。在國(guó)際計(jì)劃中國(guó)區(qū)官網(wǎng)的報(bào)告中，其于2016年至2019年期間，共計(jì)為944名流動(dòng)青年(含885名女性)開(kāi)展了職業(yè)、生活技能培訓(xùn)和就業(yè)前準(zhǔn)備培訓(xùn)，其中，813名畢業(yè)生已獲得滿意的就業(yè)崗位[15]。而就后者而言，嘉里集團(tuán)郭氏基金會(huì)在基層建立示范點(diǎn)與合作社，通過(guò)提高農(nóng)民職業(yè)素養(yǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)。目前其已在全國(guó)12個(gè)農(nóng)村實(shí)踐基地培養(yǎng)了437名示范戶，發(fā)展了29種主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，其中65名示范戶成為合作社的骨干[16]，有效提升了農(nóng)民生產(chǎn)生活的質(zhì)量。

另一方面，非政府組織對(duì)特定群體權(quán)益的保障起到了助益作用，這主要體現(xiàn)為關(guān)注婦女、兒童和殘疾人的發(fā)展與保護(hù)。以婦女權(quán)益保障問(wèn)題為例，境外非政府組織在華活動(dòng)的重點(diǎn)內(nèi)容是反對(duì)家庭暴力、防治職業(yè)性騷擾和女性經(jīng)濟(jì)賦權(quán)，力圖提高性別平等議題在華的反響度，從而保障女性平等發(fā)展。例如，亞洲基金會(huì)和中國(guó)獨(dú)立咨詢機(jī)構(gòu)商道縱橫在2016年至2017年合作開(kāi)展了“家庭暴力對(duì)中國(guó)工作場(chǎng)所的影響”這一調(diào)研項(xiàng)目[17]，并完成了調(diào)研報(bào)告[18]。該研究揭示了家庭暴力的影響會(huì)延伸至工作場(chǎng)所，從而給受害人同事和企業(yè)帶來(lái)負(fù)面影響。借助該類(lèi)研究，亞洲基金會(huì)希望能喚醒企業(yè)主動(dòng)擔(dān)負(fù)反對(duì)家庭暴力的社會(huì)責(zé)任。為支持《中華人民共和國(guó)反對(duì)家庭暴力法》的落地，亞洲基金會(huì)還秉承以受害人為中心的原則，推動(dòng)政府、社會(huì)組織和私營(yíng)部門(mén)的多方合作，為家暴受害者提供支持[19]。

2.非政府組織在華人權(quán)領(lǐng)域活動(dòng)的負(fù)面效果

盡管在理論上非政府組織應(yīng)當(dāng)具備獨(dú)立性，即按照自身追求的目標(biāo)和宗旨活動(dòng)，但仍然有不少非政府組織在境外反華勢(shì)力的授意下，在國(guó)內(nèi)搜集相關(guān)人權(quán)信息，輔之以特定的渲染語(yǔ)言，為特定的政治目的服務(wù)，從而對(duì)中國(guó)造成了切實(shí)的消極影響。

一方面，在國(guó)內(nèi)制造矛盾，損害國(guó)家安全。非政府組織通過(guò)培訓(xùn)人員、資助項(xiàng)目等方式參與國(guó)內(nèi)熱點(diǎn)和敏感事件，再挑選設(shè)計(jì)具有傾向性、暗示性的詞條和觀點(diǎn)以蓄意激化原本并不嚴(yán)重的矛盾，從而制造群體事件。例如2017年，一起危害國(guó)家安全的案件被國(guó)安機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)聯(lián)合偵破，以“中國(guó)維權(quán)緊急救援組”為名的非法組織被成功取締。該組織未履行國(guó)內(nèi)任何注冊(cè)備案程序，其資金來(lái)源與活動(dòng)狀況也完全脫離正常監(jiān)管。事實(shí)上，該組織長(zhǎng)期接受境外資金支持，在我國(guó)境內(nèi)建立了10多個(gè)“法律援助站”，資助和培訓(xùn)無(wú)照“律師”、少數(shù)訪民，利用他們搜集國(guó)內(nèi)各類(lèi)負(fù)面情況，再歪曲、擴(kuò)大甚至杜撰，由此煽動(dòng)民眾情緒，危害國(guó)家安全。值得關(guān)注的是，某外國(guó)非政府組織的項(xiàng)目書(shū)內(nèi)曾提及該組織每年發(fā)起不少于96起針對(duì)中國(guó)政府的訴訟[20]，以實(shí)現(xiàn)其特定的政治目的。

另一方面，在國(guó)際傳播謬聞，抹黑國(guó)家形象。由于體制和價(jià)值觀的巨大差異，各大非政府組織歷來(lái)緊盯中國(guó)的人權(quán)發(fā)展，每次中國(guó)有較大的政策法律變動(dòng)，都可能招致無(wú)數(shù)批判。然而耐人尋味的是，雖然批判中國(guó)人權(quán)問(wèn)題的非政府組織數(shù)量較多，但核心觀點(diǎn)卻非常少，關(guān)注焦點(diǎn)也尤為集中。一是聚焦于新聞媒體自由、網(wǎng)絡(luò)審查制度以及個(gè)體的反動(dòng)分裂分子來(lái)批判中國(guó)在言論自由和表達(dá)自由上的具體做法。二是由影響力較大的人權(quán)觀察、自由之家、大赦國(guó)際等非政府組織在香港、新疆和西藏等地區(qū)人權(quán)問(wèn)題上大做文章，以此制造熱門(mén)話題和國(guó)際輿論。三是圍繞勞工權(quán)益、性少數(shù)群體(LGBT)權(quán)益、婦女權(quán)益和法治建設(shè)等具體問(wèn)題來(lái)質(zhì)疑中國(guó)理念發(fā)展和法律保護(hù)的現(xiàn)狀。以人權(quán)觀察為例，其針對(duì)中國(guó)設(shè)置了單獨(dú)版面，定期發(fā)布經(jīng)由其組合、加工才得以形成的人權(quán)報(bào)告。其針對(duì)香港、西藏、新疆地區(qū)問(wèn)題和女性職場(chǎng)、生育自由等具體議題發(fā)表不實(shí)評(píng)論(10)人權(quán)觀察在中國(guó)版面上發(fā)表題為《中國(guó)：西藏兒童被剝奪母語(yǔ)課程》《你請(qǐng)產(chǎn)假就換人》《斷根斷代》等極具煽動(dòng)性、歪曲性的專(zhuān)題文章，參見(jiàn)https://www.hrw.org/zh-hans/asia/china-and-tibet，訪問(wèn)日期：2022年8月30日。，意圖扭曲中國(guó)人權(quán)建設(shè)的現(xiàn)狀和抹黑中國(guó)的國(guó)際形象，進(jìn)而影響中國(guó)特色人權(quán)的傳播。

從境外非政府組織在華人權(quán)領(lǐng)域活動(dòng)的實(shí)踐狀況和取得效果來(lái)看，其并不會(huì)按照預(yù)期的固定模式進(jìn)行活動(dòng)，而是會(huì)基于中國(guó)的特有情況和各組織的自有利益發(fā)生相應(yīng)的變化?？偟膩?lái)說(shuō)，非政府組織在華人權(quán)領(lǐng)域的活動(dòng)主要有三個(gè)特點(diǎn)：一是特定領(lǐng)域的具象化，即其活動(dòng)范圍并不是抽象籠統(tǒng)的“人權(quán)”，而是在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化項(xiàng)下的細(xì)分領(lǐng)域；二是活動(dòng)方式的多樣化，即不僅包括《管理法》規(guī)定的境內(nèi)定期活動(dòng)和臨時(shí)活動(dòng)，還包括借助信息技術(shù)開(kāi)展的跨國(guó)行動(dòng)，如通過(guò)網(wǎng)絡(luò)搜集目標(biāo)國(guó)家的相關(guān)人權(quán)信息，再通過(guò)加工處理形成相應(yīng)的人權(quán)報(bào)告；三是人權(quán)理念的軟滲透，即非政府組織在進(jìn)行國(guó)家活動(dòng)時(shí)，會(huì)通過(guò)道義和規(guī)范等非強(qiáng)制性方式對(duì)外輸出人權(quán)話語(yǔ)以影響其人權(quán)觀念的發(fā)展過(guò)程[21]。

三、非政府組織在華人權(quán)領(lǐng)域活動(dòng)的規(guī)制反思

如前所述，盡管境外非政府組織在華人權(quán)領(lǐng)域的具體活動(dòng)表現(xiàn)出一定的正向作用，但同時(shí)也存在一定的負(fù)面影響和潛在的風(fēng)險(xiǎn)關(guān)口，即借助非國(guó)家行為體在人權(quán)領(lǐng)域活動(dòng)的合法外衣，干擾中國(guó)人權(quán)建設(shè)的進(jìn)程與對(duì)國(guó)家安全的維護(hù)。因此，對(duì)在華活動(dòng)的人權(quán)非政府組織的監(jiān)管確有必要，而中國(guó)也已通過(guò)立法對(duì)其進(jìn)行了制度層面的回應(yīng)。立法在為境外非政府組織在華活動(dòng)提供法律依據(jù)的同時(shí)，也在一定程度上維護(hù)了國(guó)家安全，推動(dòng)了人權(quán)事業(yè)的進(jìn)步并彰顯了中國(guó)法治的發(fā)展。但從法律規(guī)定和實(shí)踐向度來(lái)看，對(duì)境外非政府組織在華人權(quán)領(lǐng)域的監(jiān)管，在主體和機(jī)制上還存在一定的不足，對(duì)其予以系統(tǒng)梳理與分析是最大化功用、最小化風(fēng)險(xiǎn)的當(dāng)然之徑，也能幫助中國(guó)更好地把握非政府組織在人權(quán)領(lǐng)域中跨越國(guó)界的活動(dòng)和中國(guó)自生人權(quán)議題的發(fā)展走向。

(一)非政府組織在華人權(quán)領(lǐng)域活動(dòng)的監(jiān)管局限

1.監(jiān)管主體中職權(quán)認(rèn)識(shí)的籠統(tǒng)性

在人權(quán)問(wèn)題復(fù)雜性與特殊性的特征要求下，對(duì)在此領(lǐng)域內(nèi)活動(dòng)的境外非政府組織進(jìn)行全面、多域的監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)安全與服務(wù)并行的前提。根據(jù)《管理法》第39條、第43條和第44條的規(guī)定，實(shí)施監(jiān)督管理職能的主體是登記管理機(jī)關(guān)(公安機(jī)關(guān))，以及負(fù)責(zé)國(guó)安、海關(guān)、稅務(wù)等具體領(lǐng)域的有關(guān)部門(mén)和業(yè)務(wù)主管單位。在存在三重主體的監(jiān)管體系內(nèi)，正確認(rèn)識(shí)并準(zhǔn)確對(duì)應(yīng)各自的職權(quán)是確保監(jiān)管效能的關(guān)鍵，而權(quán)力協(xié)調(diào)矛盾突出表現(xiàn)在登記管理機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位之間[22]?！豆芾矸ā反嬖诘闹饕獑?wèn)題是對(duì)登記管理機(jī)關(guān)的職權(quán)認(rèn)識(shí)不夠清晰，由此產(chǎn)生了業(yè)務(wù)主管單位模糊對(duì)標(biāo)和監(jiān)管協(xié)調(diào)效能降低的問(wèn)題。

從模糊對(duì)標(biāo)的問(wèn)題來(lái)看，由《管理法》第12條可知，業(yè)務(wù)主管單位是境外非政府組織在華設(shè)立代表機(jī)構(gòu)的前置審查主體。對(duì)于境外非政府組織而言，獲得業(yè)務(wù)主管單位的同意是其向登記管理機(jī)關(guān)提交申請(qǐng)的前提。因此，其入華進(jìn)行人權(quán)活動(dòng)的關(guān)鍵在于找準(zhǔn)相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管單位。人權(quán)以人的尊嚴(yán)為基[2]2，是生而為人者所固有的權(quán)利[23]。《世界人權(quán)宣言》規(guī)定，人權(quán)包括生命、自由、人身安全、平等、教育、工作和休息等具體權(quán)利。與經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、科技等領(lǐng)域不同，人權(quán)天然覆蓋了涉及維護(hù)人之尊嚴(yán)的多個(gè)實(shí)際領(lǐng)域，具有一定的多元性和復(fù)雜性。在此情況下，聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)非政府組織分部在“專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域”處設(shè)有“人權(quán)”這一明確標(biāo)識(shí)。我國(guó)公安部公布的《名錄(2019)》沒(méi)有針對(duì)“人權(quán)”進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)規(guī)定，而是大致劃分了“經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、濟(jì)困救災(zāi)和其他”九個(gè)活動(dòng)領(lǐng)域，并細(xì)分了子領(lǐng)域和主要項(xiàng)目，試圖將與人權(quán)相關(guān)的問(wèn)題劃撥至九大領(lǐng)域的范圍內(nèi)。但在實(shí)踐中，由于境外非政府組織需要獲得“同意”，對(duì)標(biāo)業(yè)務(wù)主管單位的責(zé)任即是其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的，那么找到一個(gè)能夠“同意”其設(shè)立代表處的單位的重要性就超越了設(shè)立后該單位對(duì)其進(jìn)行的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管。以關(guān)注濟(jì)貧扶困、性別平等和保障婦女兒童福祉等問(wèn)題的樂(lè)施會(huì)(北京)代表處為例，其業(yè)務(wù)主管單位是負(fù)責(zé)開(kāi)展中外民間友好交往、建立交流機(jī)制和搭建合作平臺(tái)以推動(dòng)國(guó)際合作的中國(guó)人民對(duì)外友好協(xié)會(huì)[24]，而后者在專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的把握度明顯不夠。

從監(jiān)管協(xié)調(diào)的角度來(lái)看，業(yè)務(wù)主管單位具備形式審查和對(duì)專(zhuān)有領(lǐng)域進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)管的雙重作用。然而前置資格審查的重要性，讓《管理法》中本就著墨較少的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行為監(jiān)管功能變得更加模糊，進(jìn)而出現(xiàn)了實(shí)踐中業(yè)務(wù)主管單位模糊對(duì)標(biāo)、業(yè)務(wù)不專(zhuān)的問(wèn)題。在此情況下，業(yè)務(wù)主管單位只能在財(cái)務(wù)、人員范圍內(nèi)對(duì)其年度活動(dòng)和工作報(bào)告進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，在具體活動(dòng)內(nèi)容的范圍內(nèi)對(duì)其進(jìn)行形式監(jiān)管。這種模糊對(duì)標(biāo)放大了前種職權(quán)，同時(shí)也忽視了后一職權(quán)，從而影響了其與登記管理機(jī)關(guān)監(jiān)管效能的合理分配。從《管理法》來(lái)看，登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)終局審查、日常監(jiān)管與調(diào)查處罰，業(yè)務(wù)主管單位除形式審查和業(yè)務(wù)指導(dǎo)外，也需要在日常監(jiān)管中協(xié)助登記管理機(jī)關(guān)。即業(yè)務(wù)主管單位的設(shè)置應(yīng)當(dāng)在境外非政府組織的專(zhuān)有領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮應(yīng)有的作用，其需要分擔(dān)日常監(jiān)管活動(dòng)的壓力，為組織活動(dòng)進(jìn)行境內(nèi)法律指引與規(guī)范，是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管中安全與服務(wù)相兼容的紐帶。在《管理法》對(duì)業(yè)務(wù)主管單位職權(quán)的規(guī)定不夠細(xì)致明確的情況下，即會(huì)造成前述問(wèn)題，如此一來(lái)，登記管理機(jī)關(guān)終局審查的壓力便會(huì)提升，整體的監(jiān)管效能也無(wú)法得到累增，從而妨礙對(duì)其在華人權(quán)領(lǐng)域活動(dòng)的實(shí)際效果做出完整安全的評(píng)估。

2.監(jiān)管機(jī)制中環(huán)節(jié)覆蓋的單一性

鑒于人權(quán)事務(wù)的特殊性與敏感性，不免有境外非政府組織以軟滲透的方式影響國(guó)別人權(quán)話語(yǔ)及觀念的發(fā)展。因此，從國(guó)家安全的角度出發(fā)，對(duì)境外非政府組織在華人權(quán)領(lǐng)域活動(dòng)的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)呈一體化、全面化。而從目前來(lái)看，對(duì)境外非政府組織的監(jiān)管在事前、事后的流程上存在缺漏，在信息公開(kāi)制度上也仍可補(bǔ)缺。

(1)監(jiān)管流程一體化存有缺漏。從《管理法》總則部分的實(shí)際規(guī)范來(lái)看，在華人權(quán)領(lǐng)域活動(dòng)的境外非政府組織應(yīng)當(dāng)始終保持非政府性和非營(yíng)利性，并以恪守合法性、促進(jìn)公益性為準(zhǔn)則。其中，對(duì)中國(guó)國(guó)家統(tǒng)一、安全和民族團(tuán)結(jié)，國(guó)家利益、社會(huì)公益和私人合法權(quán)益以及法律的尊重與遵守是其活動(dòng)的紅線。加之此類(lèi)組織的違法活動(dòng)往往牽涉資金流動(dòng)狀況和人員組織網(wǎng)絡(luò)，關(guān)系盤(pán)根錯(cuò)節(jié)、隱秘難探，因此更需要流程完善、銜接恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管系統(tǒng)予以節(jié)制。然而，目前在監(jiān)管流程一體化上的規(guī)范仍存缺漏，這主要體現(xiàn)在事前、事后監(jiān)管環(huán)節(jié)與日常監(jiān)管機(jī)制的銜接不足。一方面，規(guī)定模糊的事前評(píng)估機(jī)制無(wú)法與日常監(jiān)管形成有效配合；另一方面，時(shí)斷時(shí)續(xù)的事后年檢狀況也無(wú)法實(shí)現(xiàn)與日常監(jiān)管的良性循環(huán)。

就前者而言，評(píng)估作為一種有效的管理工具，具備信息供給、規(guī)范引導(dǎo)和識(shí)別區(qū)分的功能[25]，其最終結(jié)論可用于風(fēng)險(xiǎn)防范和績(jī)效改善。就人權(quán)領(lǐng)域的境外非政府組織而言，其類(lèi)型繁多、來(lái)源復(fù)雜、活動(dòng)多元，引入事前評(píng)估機(jī)制能夠有效提升安全監(jiān)管的功效。從現(xiàn)有的法律依據(jù)來(lái)看，《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》未將境外非政府組織囊括其中，而《管理法》也僅在登記管理機(jī)關(guān)審查其設(shè)立申請(qǐng)時(shí)，提及可以請(qǐng)專(zhuān)家對(duì)組織情況進(jìn)行評(píng)估，然而有關(guān)評(píng)估的對(duì)象、內(nèi)容和方式等均處于懸虛狀態(tài)，評(píng)估機(jī)制的采用也并非必要的事前環(huán)節(jié)。是故，實(shí)踐中無(wú)法以此來(lái)推動(dòng)對(duì)境外非政府組織的背景、活動(dòng)情況和活動(dòng)效益的評(píng)估，尤其是無(wú)法將其界定為“安全”狀態(tài)，也就不能為后續(xù)的監(jiān)督管理提供助益。

相較于事前機(jī)制的空懸，《管理法》對(duì)事后年檢機(jī)制的規(guī)定著墨較多，但實(shí)施中仍然存在一定的問(wèn)題。從規(guī)范文本來(lái)說(shuō)，年檢機(jī)制針對(duì)境外非政府組織上一年度的工作報(bào)告展開(kāi)，內(nèi)容包含經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、開(kāi)展活動(dòng)的情況以及人員和機(jī)構(gòu)變動(dòng)的情況等。但從境外非政府組織辦事服務(wù)平臺(tái)公示的信息來(lái)看，年度檢查是否開(kāi)展似乎取決于境外非政府組織是否在當(dāng)年進(jìn)行了年度安排。在監(jiān)管實(shí)踐中，效率價(jià)值略勝于安全價(jià)值，此種被動(dòng)的審查方式導(dǎo)致許多非政府組織的年檢狀況并非自設(shè)立之年起即從未間斷(11)如樂(lè)施會(huì)(香港)廣東辦事處的年檢結(jié)果顯示，自其2017年設(shè)立以來(lái)，年檢結(jié)果2017年、2019年、2020年、2021年為合格，但2018年的情況則處于空白狀態(tài)。施永青基金(香港)北京代表處于2017年設(shè)立以來(lái)，年檢結(jié)果顯示2017年、2018年、2020年為合格，但2019年、2021年的情況則處于空白狀態(tài)。，空白年份的組織狀況也在事實(shí)上脫離了事后監(jiān)管的追蹤。如此一來(lái)，不主動(dòng)報(bào)備的境外非政府組織的狀態(tài)更是處于未知狀態(tài)，不利于對(duì)其進(jìn)行常態(tài)化、動(dòng)態(tài)化監(jiān)管。

(2)信息公開(kāi)制度化尚未落實(shí)。如果說(shuō)，三重主體基于各自職權(quán)對(duì)非政府組織在華人權(quán)領(lǐng)域的活動(dòng)監(jiān)管屬于公權(quán)力的介入表征，那么信息公開(kāi)制度則是多元社會(huì)治理主體參與監(jiān)管的有效入口。鑒于人權(quán)非政府組織活動(dòng)的繁雜性和隱秘性，建立公眾參與的社會(huì)化監(jiān)管機(jī)制有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的立體化。西方人權(quán)觀念的軟滲透需有相當(dāng)?shù)膫鞑ソ橘|(zhì)，而不甚明理、有所私圖的人員是其重點(diǎn)侵蝕、腐化和傳導(dǎo)的對(duì)象。因此，信息公開(kāi)制度既是公眾主動(dòng)參與監(jiān)督的端口，也是公眾獲取信息防御的支撐。假設(shè)諸如“中國(guó)維權(quán)緊急援助組”借用法律援助站的名義引導(dǎo)、資助人員搜集信息以損害國(guó)家安全的事件能夠得到集中公示，境外非政府組織的其他違法行為也能得到及時(shí)披露，則公眾的防范之心和對(duì)相關(guān)事務(wù)的監(jiān)督意愿就會(huì)得到有效增強(qiáng)。

很顯然，在《管理法》框架內(nèi)，境外非政府組織應(yīng)予公示的年度報(bào)告在形式和內(nèi)容上得到了相應(yīng)的規(guī)定，且其代表機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將年度報(bào)告在登記管理機(jī)關(guān)統(tǒng)一的網(wǎng)站上向社會(huì)公開(kāi)。但這一要求卻并未落到實(shí)處，境外非政府組織通常只在其官網(wǎng)上發(fā)布具有宣傳作用的工作報(bào)告，而登記管理機(jī)關(guān)的服務(wù)平臺(tái)也僅針對(duì)境外非政府組織的年度登記情況公示數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告[26]，《管理法》所要求的能夠體現(xiàn)境外非政府組織資金使用、活動(dòng)開(kāi)展和人員變動(dòng)等情況的年度報(bào)告并未得到公開(kāi)。同時(shí)，登記管理機(jī)關(guān)也未實(shí)現(xiàn)對(duì)境外非政府組織監(jiān)管情況的透明化處理，這主要體現(xiàn)為對(duì)存在非法獲取國(guó)家秘密行為，從事或資助政治、宗教活動(dòng)等危害國(guó)家安全的組織信息披露不足，“不受歡迎的名單”也未能在統(tǒng)一平臺(tái)上得以展現(xiàn)。如此，不僅無(wú)法引起社會(huì)公眾對(duì)相關(guān)情況的注意和警醒，信息公開(kāi)制度的功用也無(wú)法發(fā)揮。

(二)非政府組織在華人權(quán)領(lǐng)域活動(dòng)的規(guī)制完善

1.國(guó)家安全視域下監(jiān)管理念的重塑

從比較法的視域來(lái)看，各國(guó)都會(huì)針對(duì)境外非政府組織在其領(lǐng)域內(nèi)的活動(dòng)采取相應(yīng)的規(guī)制措施，只是所持態(tài)度和限制程度會(huì)有所不同。俄羅斯維護(hù)國(guó)家安全的效果較為明顯，對(duì)境外非政府組織采取嚴(yán)厲打擊的態(tài)度(12)俄羅斯針對(duì)外部勢(shì)力利用非政府組織從事對(duì)俄滲透和顛覆活動(dòng)的情況出臺(tái)了《從事外國(guó)代理活動(dòng)的非商業(yè)組織的聯(lián)邦法律修正案》，通過(guò)嚴(yán)格界定“外國(guó)代理人”適用范圍、從嚴(yán)限制“外國(guó)代理人”生存和活動(dòng)空間以加強(qiáng)監(jiān)管力度，同時(shí)輔以《不受歡迎組織法》,進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)外國(guó)和國(guó)際非政府組織的監(jiān)管，參見(jiàn)文獻(xiàn)[27]。，而美國(guó)對(duì)此的立法較少，管控也較松(13)在美國(guó)相關(guān)的法律框架下，外國(guó)非政府組織可通過(guò)提交簡(jiǎn)單的表格，作為非營(yíng)利實(shí)體而在美國(guó)注冊(cè)，其接受外國(guó)資金的情況也未被施以額外的限制或約束，參見(jiàn)文獻(xiàn)[28]。。與前兩者都不同的是，《管理法》強(qiáng)調(diào)境外非政府組織的外生動(dòng)力，也就是對(duì)有益于中國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展的活動(dòng)持鼓勵(lì)歡迎的態(tài)度，并且嘗試用辦事指南、流程方案提升其在華具體活動(dòng)的便利度。通覽《管理法》總則、監(jiān)督管理和法律責(zé)任的規(guī)范內(nèi)容，其也并未怠于對(duì)境外非政府組織的安全審查。雖然“安全”與“發(fā)展”是《管理法》價(jià)值取向的體現(xiàn)，但基于總體國(guó)家安全觀的思想縱橫、人權(quán)話語(yǔ)體系的重要地位以及非政府組織在華人權(quán)領(lǐng)域活動(dòng)的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)始終將“在安全的情況下講發(fā)展，在監(jiān)管的范疇內(nèi)提服務(wù)”作為《管理法》的理念指引。國(guó)家安全是安邦定國(guó)的重要基石，總體國(guó)家安全觀的提出是應(yīng)對(duì)內(nèi)外復(fù)雜因素和國(guó)際形勢(shì)變化的關(guān)鍵。無(wú)論是“中國(guó)維權(quán)緊急援助組”侵蝕事件，還是香港“修例”風(fēng)波，境外非政府組織在其中都充當(dāng)著“投資者”、“策劃人”和“培訓(xùn)師”的角色。因此，在國(guó)家安全價(jià)值理念的引導(dǎo)下，需要重新思考非政府組織人權(quán)軟滲透的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并不斷完善對(duì)境外非政府組織的具體規(guī)制，由此實(shí)現(xiàn)在法治體系建設(shè)背景下對(duì)境外非政府組織在華人權(quán)領(lǐng)域的安全監(jiān)管。

2.監(jiān)管理念重塑后具體規(guī)則的補(bǔ)正

在充分考慮境外非政府組織在人權(quán)領(lǐng)域活動(dòng)的特殊性和總體國(guó)家安全觀的重要性的情況下，對(duì)《管理法》的部分規(guī)定進(jìn)行完善，對(duì)配套文件的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)齊，能夠有效提升對(duì)人權(quán)非政府組織的監(jiān)管效能，進(jìn)而在促進(jìn)交流合作的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家安全的保障和人權(quán)發(fā)展的促進(jìn)。

(1)提升監(jiān)管主體的職權(quán)對(duì)應(yīng)性。境外非政府組織在華人權(quán)領(lǐng)域活動(dòng)的監(jiān)管包含從主體、客體到內(nèi)容等多層次的規(guī)制審查，其中存在的主要問(wèn)題是監(jiān)管主體職權(quán)對(duì)應(yīng)的籠統(tǒng)性，因此解決這一問(wèn)題成為合理分配監(jiān)管效能的前提，具體步驟是厘清業(yè)務(wù)主管單位與登記管理機(jī)關(guān)這兩重主體的職權(quán)劃分。

一方面，正確解讀業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)功能。單從《管理法》的文本規(guī)定來(lái)說(shuō)，其對(duì)業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)的各自職權(quán)進(jìn)行了簡(jiǎn)要的劃分，同時(shí)結(jié)合境外非政府組織的活動(dòng)規(guī)范來(lái)看，這兩重主體在監(jiān)管事項(xiàng)上必然會(huì)有所交疊。正確解讀業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)功能是強(qiáng)化溝通交流與協(xié)同行動(dòng)、破解雙重管理體制困局的前提。從規(guī)定內(nèi)容來(lái)看，業(yè)務(wù)主管單位共有三大職權(quán)：一是在登記管理機(jī)關(guān)啟動(dòng)審查前負(fù)責(zé)出具意見(jiàn)；二是指導(dǎo)和監(jiān)管境外非政府組織的活動(dòng)；三是協(xié)助公安機(jī)關(guān)等部門(mén)行使職權(quán)。當(dāng)然，第二項(xiàng)職權(quán)的對(duì)象是登記在業(yè)務(wù)主管單位項(xiàng)下的境外非政府組織及其代表機(jī)構(gòu)。如此看來(lái)，雖然第一項(xiàng)是準(zhǔn)入的必要條件，第三項(xiàng)是協(xié)調(diào)的法律依據(jù)，但這兩項(xiàng)最主要及最終的負(fù)責(zé)主體是登記管理機(jī)關(guān)，能夠?qū)I(yè)務(wù)主管單位和境外非政府組織緊密聯(lián)系起來(lái)的是第二項(xiàng)。因此，業(yè)務(wù)指導(dǎo)、活動(dòng)監(jiān)管成為業(yè)務(wù)主管單位應(yīng)當(dāng)具備領(lǐng)域?qū)I(yè)性的原因，第二項(xiàng)職責(zé)的重要性也應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中得到重視與強(qiáng)調(diào)。

另一方面，在法律實(shí)施中加強(qiáng)登記管理機(jī)關(guān)對(duì)《名錄(2019)》的指引作用。根據(jù)流程設(shè)置，對(duì)標(biāo)相適應(yīng)的業(yè)務(wù)主管單位的責(zé)任由境外非政府組織承擔(dān)。以人權(quán)為主要活動(dòng)內(nèi)容的境外非政府組織通常涉足多個(gè)細(xì)分的項(xiàng)目。如樂(lè)施會(huì)聚焦于扶貧濟(jì)困、性別平等、保障婦女兒童福祉、教育和相關(guān)政策研究，其在北京、廣東、甘肅和云南的業(yè)務(wù)主管單位分別為中國(guó)人民對(duì)外友好協(xié)會(huì)、廣東省民政廳、甘肅省教育局和云南省鄉(xiāng)村振興局，(14)境外非政府組織辦事服務(wù)平臺(tái)信息公開(kāi),“機(jī)構(gòu)公示”,參見(jiàn)https://ngo.mps.gov.cn/ngo/portal/toInfogs.do，訪問(wèn)日期：2022年8月30日。這是遵循《名錄(2019)》中以主要業(yè)務(wù)范圍為確定依據(jù)的結(jié)果。然而，對(duì)于大部分以人權(quán)為主要活動(dòng)內(nèi)容的境外非政府組織而言，各項(xiàng)活動(dòng)的主次關(guān)系很難言明。因此，可以由制定《名錄》文件的登記管理機(jī)關(guān)在決定設(shè)立代表機(jī)構(gòu)時(shí)，對(duì)業(yè)務(wù)主管單位的適配性進(jìn)行審查。在這種情況下，境外非政府組織的形式條件已經(jīng)滿足，需要考慮的是其得到批準(zhǔn)后在華活動(dòng)的日常監(jiān)管問(wèn)題。如此可以提升業(yè)務(wù)主管單位的領(lǐng)域?qū)I(yè)性，進(jìn)而保障其能夠?qū)惩夥钦M織及其活動(dòng)起到實(shí)際的指導(dǎo)、監(jiān)管作用。

(2)加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制的環(huán)節(jié)銜接度。在解決監(jiān)管主體職權(quán)劃分籠統(tǒng)性的問(wèn)題后，要在流程管控和機(jī)制設(shè)計(jì)的層面上完善對(duì)境外非政府組織在華人權(quán)領(lǐng)域的活動(dòng)監(jiān)管。

一方面，在流程上做到集事前、事中和事后為一體的監(jiān)管閉環(huán)。其一，事前監(jiān)管主要通過(guò)建立風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估機(jī)制完成。結(jié)合《管理法》的規(guī)定與監(jiān)管效率的要求，對(duì)于非首次入華且此前監(jiān)管記錄良好的境外非政府組織不必啟動(dòng)評(píng)估機(jī)制，而對(duì)于首次入華開(kāi)展活動(dòng)的境外非政府組織來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)為必備環(huán)節(jié)。具體應(yīng)由負(fù)責(zé)終局審查與調(diào)查處罰的登記管理機(jī)關(guān)組織專(zhuān)家對(duì)其進(jìn)行基本背景、活動(dòng)情況與活動(dòng)效益等信息的收集工作，并在此基礎(chǔ)上對(duì)其擬在華開(kāi)展活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析與研判，為登記管理機(jī)關(guān)做出決定提供參考。其二，事后監(jiān)管主要通過(guò)建立常態(tài)化的年度檢查機(jī)制完成?！豆芾矸ā穼?duì)于年度報(bào)告的形式與內(nèi)容均做出規(guī)定，但在具體執(zhí)行階段，年度報(bào)告的合格結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為境外非政府組織能夠開(kāi)展下一年度活動(dòng)計(jì)劃的固定指標(biāo)。換言之，無(wú)論境外非政府組織是否在當(dāng)年實(shí)際開(kāi)展了相關(guān)活動(dòng)，均應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)主動(dòng)上報(bào)自身在華的實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)其在華代表機(jī)構(gòu)存續(xù)期間的動(dòng)態(tài)更新。

另一方面，在機(jī)制配套上保證信息公開(kāi)的及時(shí)性與全面性，由此實(shí)現(xiàn)與社會(huì)化監(jiān)管的聯(lián)通。從功能定位的角度出發(fā)，信息公開(kāi)具有顯著的公益性，是保障公眾一般知情權(quán)和監(jiān)管工作透明度的方式，公眾借此獲取相關(guān)信息，監(jiān)管主體則以此完成其主動(dòng)傳播與公共利益相關(guān)信息的重要職責(zé)[29]。監(jiān)管境外非政府組織過(guò)程中所產(chǎn)生的信息，只要非屬不得公開(kāi)范圍的內(nèi)容，即應(yīng)以妥當(dāng)?shù)姆绞接枰怨_(kāi)。具體來(lái)說(shuō)，圍繞境外非政府組織入華活動(dòng)的整個(gè)流程，包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況、年度報(bào)告內(nèi)容和檢查結(jié)果以及未予登記而以其他方式在華從事違法活動(dòng)的組織信息等在內(nèi)，登記管理機(jī)關(guān)均應(yīng)進(jìn)行全面完整的記錄與公開(kāi)，而這些不僅需要從規(guī)則上予以明確，也應(yīng)在具體實(shí)施過(guò)程中得到積極落實(shí)。

當(dāng)然，由于事前監(jiān)管和事后監(jiān)管對(duì)于信息共享和監(jiān)管效率的要求較高，同時(shí)信息公開(kāi)機(jī)制的構(gòu)建也得益于網(wǎng)絡(luò)的迅速發(fā)展，因此應(yīng)當(dāng)充分利用本身集組織準(zhǔn)入、活動(dòng)報(bào)備、年檢監(jiān)管和信息公開(kāi)等功能為一體的境外非政府組織辦事服務(wù)平臺(tái)，進(jìn)一步拓展其在監(jiān)管領(lǐng)域的運(yùn)用，主要涉及對(duì)各地區(qū)登記管理機(jī)關(guān)的交流協(xié)調(diào)與境外非政府組織監(jiān)管信息的匯集公開(kāi)，如此才能為實(shí)現(xiàn)整個(gè)監(jiān)管機(jī)制的環(huán)節(jié)銜接提供充分支撐。

四、結(jié) 語(yǔ)

非政府組織的誕生超越了傳統(tǒng)國(guó)際法理論視野中國(guó)家之間的政治空間[6]，其在國(guó)際人權(quán)立法和司法方面切實(shí)發(fā)揮了積極的作用，也給中國(guó)人權(quán)事業(yè)的發(fā)展提供了助力。但是，由于非政府組織在人權(quán)、環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展等標(biāo)簽下參與國(guó)際權(quán)力斗爭(zhēng)的特點(diǎn)[30]，其實(shí)際上也對(duì)中國(guó)人權(quán)機(jī)制的構(gòu)建和國(guó)家安全的維護(hù)造成了負(fù)面影響。加大對(duì)境外非政府組織在華人權(quán)領(lǐng)域活動(dòng)的監(jiān)管力度，在意識(shí)領(lǐng)域內(nèi)體現(xiàn)為對(duì)國(guó)家安全理念的重申，在規(guī)則視域內(nèi)則反映為對(duì)《管理法》的打磨補(bǔ)正。這既是總體國(guó)家安全觀下對(duì)內(nèi)外部安全空間的現(xiàn)實(shí)需求，也是中國(guó)特色人權(quán)傳播的重要環(huán)節(jié)。