張璐，金宵羽

（華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200050）

引言

碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)（以下簡稱“雙碳”目標(biāo)）的提出，表明了我國應(yīng)對氣候變化問題的決心。碳達(dá)峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)性變革，這場變革需要諸多領(lǐng)域的系列行動，“節(jié)能降碳增效行動”是國務(wù)院明確的“碳達(dá)峰十大行動”之一。不可否認(rèn)，節(jié)約能源、減少碳排放、提升能源效率是我國實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要保障。然而節(jié)能工作不僅需要經(jīng)濟(jì)、科技、社會的推動，也亟待法律制度的回應(yīng)?！半p碳”目標(biāo)的確立無疑給節(jié)能法律制度提出了新的挑戰(zhàn)。

節(jié)能監(jiān)察制度是政府節(jié)能管理的重要制度之一，節(jié)能監(jiān)察在節(jié)能管理工作中具有不可或缺的監(jiān)督、約束作用。2021 年10 月24 日國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)2030年前碳達(dá)峰行動方案的通知》（以下簡稱《通知》）要求全面提升節(jié)能管理能力，“加強節(jié)能監(jiān)察能力建設(shè)，健全省、市、縣三級節(jié)能監(jiān)察體系，建立跨部門聯(lián)動機制，綜合運用行政處罰、信用監(jiān)管、綠色電價等手段，增強節(jié)能監(jiān)察約束力”，為節(jié)能監(jiān)察工作及其制度提出了新的要求。

因此，有必要思考“雙碳”目標(biāo)下的節(jié)能法律制度需求，梳理節(jié)能監(jiān)察制度現(xiàn)存問題，進(jìn)而提出節(jié)能監(jiān)察制度的完善思路，為“雙碳”目標(biāo)中的節(jié)能行動提供必要的監(jiān)察制度保障。

1 “雙碳”目標(biāo)亟待一場能源效率革命

在“雙碳”目標(biāo)所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)變革中，能源領(lǐng)域的變革是重頭戲，能源消費的低碳化是碳中和的主要抓手[1]，節(jié)能減排是實現(xiàn)能源低碳轉(zhuǎn)型的首要選擇[2]。為實現(xiàn)強化政策和2℃情景目標(biāo)①2℃情景是指在確保到21 世紀(jì)末全球溫升相比工業(yè)革命前不超過2℃發(fā)展目標(biāo)的角度，按照“共同但有區(qū)別的責(zé)任”“各自能力”等原則，對中國能源和碳排放趨勢進(jìn)行展望分析的情景。，中國一次能源需求要在2030—2050 年達(dá)到峰值[3]。中國能源需求剛性增長壓力大，如果延續(xù)傳統(tǒng)發(fā)展模式，到2050 年，能源消費量可能還要增長一倍，會對“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)造成極大的阻礙。

1.1 “雙碳”目標(biāo)背景下節(jié)能的關(guān)鍵在于提高能源效率

具體來看，節(jié)約能源應(yīng)當(dāng)包括兩個層面，一是“低耗”，二是“高效”。

首先，抑制不合理能源消費是非常直接的節(jié)能方式，即“低耗”。一般而言，任何一個行業(yè)都希望做大市場份額，其能源供應(yīng)方也會傾向于擴大供應(yīng)量。然而，能源供應(yīng)不僅要考慮到保障社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源安全，還需考慮能源可持續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境和氣候變化等問題，能源消費不能肆無忌憚。根據(jù)我國氣候變化第三次國家信息通報和第二次兩年更新報告，能源活動占中國溫室氣體排放領(lǐng)域構(gòu)成的77.7%[4]?，F(xiàn)在有了“雙碳”這一明確的目標(biāo)，增強了節(jié)能降碳的目標(biāo)性與緊迫性，應(yīng)當(dāng)盡可能地減少能源消費，構(gòu)建能源節(jié)約型社會。然而在現(xiàn)有的消費模式和生產(chǎn)模式?jīng)]有改變的情況下，能源消費直接減少的空間是有限的，且降低能源消費的方式要合理，必須保障基本能源供應(yīng)，盡量不影響正常生產(chǎn)生活。

其次，提高能源生產(chǎn)到消費各個環(huán)節(jié)的效率，即“高效”。既然減少不合理能源消費的空間有限，那么可以通過嘗試提升能源效率實現(xiàn)節(jié)能。“高效”是比單純的“低耗”更高層次的追求，且“高效”層面的節(jié)能亦符合經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“帕累托最優(yōu)”。碳達(dá)峰、碳中和的本質(zhì)是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與碳排放脫鉤，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，而不是抑制經(jīng)濟(jì)增長。如此看來，提高能效更貼合“雙碳”目標(biāo)的本質(zhì)要求。

1.2 “雙碳”目標(biāo)背景下的能源效率革命具有徹底性、根本性和緊迫性

從本質(zhì)上說，“碳中和是一場能源革命”[5]，能源革命之所以稱為革命，而不是改革、改良，表明了其徹底性與根本性。節(jié)能、提效并不是新的概念，然而明確時間線的“雙碳”目標(biāo)加強了節(jié)能工作的緊迫性。提升能源效率往小處說是提高物理學(xué)上的能效比率，往大處說可能要引發(fā)一場“能源效率革命”。中國能源革命的特色主要是能源效率革命，這是因為在中國提高能源效率遠(yuǎn)比清潔能源替代更具有基礎(chǔ)。當(dāng)然，這并不是說清潔能源替代在中國就不重要，而是說，中國應(yīng)當(dāng)將能源革命的重點放在能源效率革命上[6]。能源效率革命是一切能源革命的起點與歸宿，貫穿能源革命全過程，即使是清潔能源革命，也必須以能源效率革命為基礎(chǔ)。結(jié)合我國國情，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到“雙碳”目標(biāo)亟待一場能源效率革命，提升能源效率將伴隨碳中和始終。

2 節(jié)能監(jiān)察制度是“雙碳”目標(biāo)下節(jié)能效率的基本保障

能源效率是一種系統(tǒng)效率，傳統(tǒng)能源利用方式的整體利用水平不高，節(jié)能體制機制不完善造成了大量系統(tǒng)性能源浪費。既然節(jié)能追求高效，碳中和需要能源效率革命，那么節(jié)能法律制度也不應(yīng)當(dāng)是低效的，必須以提升能源效率為目標(biāo)進(jìn)行制度構(gòu)建。從我國現(xiàn)有節(jié)能制度體系來看，節(jié)能監(jiān)察制度是提升能源效率制度構(gòu)建中的關(guān)鍵一環(huán)。

2.1 效率是節(jié)能法律制度需求

提升能源效率符合能源法的效率價值。法律對人們的重要意義之一，就是以其特有的權(quán)威性的分配權(quán)利和義務(wù)的方式，實現(xiàn)效率的最大化[7]。能夠在不實質(zhì)性地影響從事節(jié)約行為的法律主體利益的同時，節(jié)約能源消費，減少碳排放，以效率為依據(jù)配置能源資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，增加社會財富總量，才有可能實現(xiàn)更高層次的公平。

“雙碳”目標(biāo)背景下，效率是節(jié)能法律制度需求，亟待構(gòu)建保障能源效率的法律制度。然而，在節(jié)能領(lǐng)域一直以來有著“重管理，輕監(jiān)察”“重規(guī)劃，輕落實”的現(xiàn)象。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的一個重要原因是，我國《節(jié)約能源法》本質(zhì)上是一部行政管理法而非效率促進(jìn)法[8]，我國的節(jié)能工作對政府的行政權(quán)力更為依賴。從現(xiàn)有節(jié)能法律制度體系來看，節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度是我國節(jié)能管理依賴的主要制度，其建立起了一種基于政府科層制的節(jié)能管理模式，以行政權(quán)的運作為核心，依靠政府上下級之間的命令與服從。但是政府科層制的節(jié)能管理模式只能對提高能源效率發(fā)揮有限的作用，有學(xué)者指出，政府強制無法替代產(chǎn)權(quán)交易，產(chǎn)權(quán)交易才是節(jié)能減排的激勵源，應(yīng)當(dāng)通過能耗權(quán)交易和碳排放交易刺激產(chǎn)權(quán)節(jié)能降耗、激勵產(chǎn)權(quán)內(nèi)化碳排放[9]。我國市場化節(jié)能減排機制還在培育過程中，能源價格形成機制還不夠完善，尚無法完全依賴市場機制來實現(xiàn)能源的優(yōu)化配置和高效利用。市場化節(jié)能機制與傳統(tǒng)的基于政府的壓力型節(jié)能機制有很多“水火難容”的地方。如何在現(xiàn)有節(jié)能制度中嵌入市場化機制，需要一定的制度張力[10]。傳統(tǒng)政府科層制節(jié)能機制對節(jié)能效率挖掘能力有限，純粹市場化節(jié)能機制尚未成熟，構(gòu)建有效的節(jié)能監(jiān)察制度能夠一定程度上彌補市場失靈和政府失靈。對我國現(xiàn)階段來說，切實有效的節(jié)能監(jiān)察制度能為市場提供正確的軌道，打通節(jié)能效率提升的“快車道”。

2.2 節(jié)能監(jiān)察制度是保障節(jié)能效率的關(guān)鍵制度

根據(jù)《節(jié)能監(jiān)察辦法》，節(jié)能監(jiān)察是指節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)對能源生產(chǎn)、經(jīng)營、使用單位和其他相關(guān)單位執(zhí)行節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的情況等進(jìn)行監(jiān)督檢查，對違法違規(guī)用能行為予以處理，并提出依法用能、合理用能建議的行為。在“雙碳”目標(biāo)背景下，通過節(jié)能監(jiān)察制度保障能源效率顯得尤為重要。坦茨強調(diào)，政府必須發(fā)揮更加警覺、更有效的監(jiān)管作用，這是市場經(jīng)濟(jì)國家政府的根本職能[11]。關(guān)鍵在于，政府能否建立起一個合格的制度，并使其公平而有效率地發(fā)揮作用。節(jié)能監(jiān)察制度監(jiān)管企業(yè)是否出現(xiàn)違法、違規(guī)、超標(biāo)等異常，并提供節(jié)能指導(dǎo)與建議，是節(jié)能制度體系中連接政府與市場之間的關(guān)鍵制度，伴隨著“雙碳”目標(biāo)下節(jié)能減排市場化機制的發(fā)展與服務(wù)型政府的構(gòu)建，節(jié)能監(jiān)察制度在節(jié)能制度體系中的重要性將日益明顯。

3 節(jié)能監(jiān)察制度存在的主要問題

在明確“雙碳”目標(biāo)背景下完善節(jié)能監(jiān)察制度的必要性之后，還需厘清節(jié)能監(jiān)察制度的現(xiàn)存問題。目前我國節(jié)能監(jiān)察制度的主要問題可以概括為體制不暢、執(zhí)法偏軟、實效存疑三個方面。

3.1 節(jié)能監(jiān)察管理體制不順暢，監(jiān)察機構(gòu)地位不明確、不獨立

首先，沒有法定統(tǒng)一的節(jié)能監(jiān)察部門，難以形成上下對應(yīng)、合力推進(jìn)的工作格局。我國《節(jié)約能源法》第十條規(guī)定了節(jié)能監(jiān)督管理體制，但是未明確節(jié)能監(jiān)察部門。2016 年，國家發(fā)展和改革委員會頒布的《節(jié)能監(jiān)察辦法》是我國節(jié)能監(jiān)察工作推進(jìn)的主要依據(jù)。其中，第3 條規(guī)定：“國家發(fā)展和改革委員會負(fù)責(zé)全國節(jié)能監(jiān)察工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)?？h級以上地方人民政府管理節(jié)能工作的部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)節(jié)能監(jiān)察工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)?！笨梢缘贸?，在中央層面，主管節(jié)能監(jiān)察工作的是國家發(fā)展和改革委員會，但是在省級以下，節(jié)能監(jiān)察的主管部門并不明確。大多數(shù)地方節(jié)能監(jiān)察辦法規(guī)定的節(jié)能監(jiān)察主體為地方發(fā)展和改革委員會或經(jīng)濟(jì)和信息化委員會（廳、局）以江西省為例，該省各設(shè)區(qū)的市節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)大部分設(shè)置在工信部門，少部分設(shè)在發(fā)展和改革部門，縣級節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)大部分設(shè)在發(fā)改部門[12]。規(guī)定的不明確容易導(dǎo)致負(fù)責(zé)節(jié)能工作的上下級部門不一致，出現(xiàn)上級一頭對下級多頭、上下級無法對接等情況。譬如，地方經(jīng)濟(jì)和信息化委員會下屬的節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)一般情況下就只能對工業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行節(jié)能監(jiān)察，難以涉足交通領(lǐng)域、建筑領(lǐng)域、公共社會領(lǐng)域節(jié)能監(jiān)察，因為不在經(jīng)濟(jì)和信息化委員會職權(quán)范圍。對于涉及多個節(jié)能領(lǐng)域的大企業(yè)而言，可能要向多個部門提交節(jié)能情況報告，如此交叉執(zhí)法增加了被監(jiān)察企業(yè)的負(fù)擔(dān)。不難發(fā)現(xiàn)，地方節(jié)能主管部門的混亂極易造成部門之間推諉扯皮、職責(zé)不清的情況，增加行政運行成本，不利于保證行政效率。

其次，節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)地位不明確、不獨立?！豆?jié)約能源法》并沒有對節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)的地位及職權(quán)予以明確的規(guī)定，節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)的執(zhí)法主體地位主要依靠地方性法規(guī)和規(guī)章予以授權(quán)，或是接受節(jié)能行政主管部門的委托，造成了各地節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)地位及職權(quán)的不統(tǒng)一。同時，節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)基本上不具有獨立性，節(jié)能行政主管部門與節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、檢查與被檢查、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)由節(jié)能行政主管部門設(shè)立，對其負(fù)責(zé)，在節(jié)能行政主管部門組織和指導(dǎo)下開展節(jié)能監(jiān)督檢查的日常工作。

再次，節(jié)能行政主管部門的工作目標(biāo)之間存在掣肘。大量節(jié)能行政主管部門除了節(jié)能監(jiān)督管理之外，還承擔(dān)著大量其他行政管理職責(zé)，很難專門為節(jié)約能源考量。節(jié)能在一定程度上阻礙現(xiàn)行模式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，與行政主管部門的主要工作目標(biāo)有沖突，地方政府在重經(jīng)濟(jì)（國內(nèi)生產(chǎn)總值，GDP）增長考核機制下，很難有動力對于企業(yè)節(jié)能方面的違法情況進(jìn)行認(rèn)真查處。受制于多目標(biāo)的節(jié)能行政主管部門，非獨立的節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)能夠發(fā)揮多大的能動性，不具有可期待性。

3.2 節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)缺乏法定行政處罰權(quán)，執(zhí)法偏軟

節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法主體是指具有節(jié)能監(jiān)察權(quán)，能以自己的名義依法開展節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法活動，且具有獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律后果的能力的行政機關(guān)或組織。需要注意的是，節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)并不當(dāng)然具有節(jié)能監(jiān)察權(quán)，對于沒有獲得法律、法規(guī)授權(quán)，僅受行政機關(guān)委托實施節(jié)能監(jiān)察的節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)，不能以自己的名義開展節(jié)能監(jiān)察，不能獨立承擔(dān)法律后果，因而不屬于節(jié)能監(jiān)察主體。

節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)缺乏法定行政處罰權(quán)。《節(jié)能管理辦法》第六條規(guī)定了節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)的工作范圍，該條雖有規(guī)定節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)“依法處理違法違規(guī)行為”，但是節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)并不具有法定行政處罰權(quán)。職權(quán)法定是依法行政的首要原則，《節(jié)能管理辦法》的法律位階僅為部門規(guī)章，并不符合《行政處罰法》第17條規(guī)定的“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰”。由此，節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)的職權(quán)主要停留在監(jiān)督檢查權(quán)，即能對被監(jiān)察單位執(zhí)行節(jié)能法律或標(biāo)準(zhǔn)的情況進(jìn)行調(diào)查、取證，初步認(rèn)定節(jié)能違法行為，提出處理意見或移送相關(guān)機關(guān)。

沒有法定的行政處罰權(quán)，節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)又該如何“依法處理違法違規(guī)行為”。根據(jù)《節(jié)能監(jiān)察辦法》第18 條第一款“被監(jiān)察單位有違反節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)行為的，節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)當(dāng)下達(dá)限期整改通知書”。下達(dá)限期整改通知書是節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)處理違法用能行為的主要措施。節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)的“限期整改”與《節(jié)約能源法》第六章法律責(zé)任中規(guī)定的節(jié)能行政主管部門可以實施“限期改造”“限期改正”在字面上相似，但是二者有本質(zhì)不同，后者才是真正意義上的行政處罰。適用情形也不完全相同，“限期整改”是由于被監(jiān)察單位違反節(jié)能法律法規(guī)規(guī)章和強制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，“限期改造”“限期改正”是違反節(jié)能法律，前者的適用情形更廣泛。最后，“不整改”的法律后果也不一樣，限期整改期限屆滿后，整改未達(dá)到要求的，社會公布并納入社會信用體系記錄，仍有違法行為的移送相關(guān)機關(guān)；“限期改造”“限期改正”，逾期不改的，一般由節(jié)能行政主管部門直接予以行政處罰。綜上可見“限期整改”的執(zhí)法強度與《節(jié)約能源法》第六章規(guī)定的“限期改造”“限期改正”相去甚遠(yuǎn)。

3.3 節(jié)能監(jiān)察實效性存疑

除了管理體制和執(zhí)法權(quán)上存在的問題，還存在專業(yè)技術(shù)性難以保障和監(jiān)察方式局限等問題影響節(jié)能監(jiān)察實施效果。

首先，節(jié)能監(jiān)察專業(yè)性、技術(shù)性難以保障，監(jiān)察人員專業(yè)性素質(zhì)尚待提高。節(jié)能監(jiān)察是一項專業(yè)技術(shù)性強、規(guī)范程度要求高的行政執(zhí)法工作，需要執(zhí)法人員具有相應(yīng)的節(jié)能管理知識和專業(yè)技術(shù)能力，熟悉節(jié)能法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。節(jié)能監(jiān)察的技術(shù)性是指節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)采用技術(shù)手段，對被監(jiān)察單位的工藝裝備和設(shè)備、產(chǎn)品能耗指標(biāo)和用能情況進(jìn)行監(jiān)測、分析和評價，找出能源浪費的原因，挖掘節(jié)能潛力，提出整改措施，為節(jié)能監(jiān)察工作提供準(zhǔn)確可靠的依據(jù)[13]。然而地方節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)性質(zhì)不統(tǒng)一，名稱各異，有“某地節(jié)能監(jiān)察中心”“某地節(jié)能監(jiān)察大隊”“某地節(jié)能管理辦公室”等，有的是被授權(quán)，有的是被委托，有的是行政機關(guān)，有的是事業(yè)單位……相應(yīng)地，它們的人員招聘要求與流程很難統(tǒng)一，技術(shù)設(shè)備、儀器、車輛等硬件配備也很難保障，執(zhí)法能力參差不齊。

其次，現(xiàn)行的節(jié)能監(jiān)察方式局限。節(jié)能監(jiān)察方式有書面監(jiān)察和現(xiàn)場監(jiān)察兩種，它們地位上是互相獨立的，在一定情況下可以轉(zhuǎn)化。書面監(jiān)察在執(zhí)法實踐中往往用于發(fā)現(xiàn)被監(jiān)察單位在用能方面是否存在《節(jié)能監(jiān)察辦法》第15 條規(guī)定的異常情形，如有前款所述異常情形應(yīng)當(dāng)采取現(xiàn)場監(jiān)察。在基層節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)人力、物力條件有限的情況下，書面監(jiān)察不受到執(zhí)法人數(shù)、車輛、儀器等客觀因素限制。然而書面監(jiān)察略顯單薄，能適用的情形也有限，僅適合具有連續(xù)性、階段性、相對靜態(tài)的監(jiān)察內(nèi)容。書面監(jiān)察還難以保障其完整性、真實性，被監(jiān)察單位報送的材料不說弄虛作假，也至少會“包裝”一下自身，存在著監(jiān)察與反監(jiān)察之間的博弈。

相較而言，現(xiàn)場監(jiān)察更直觀，真實性更強，但在實踐中現(xiàn)場取證并非易事。《節(jié)能監(jiān)察辦法》第十三條第二款規(guī)定“實施現(xiàn)場監(jiān)察，應(yīng)當(dāng)于實施監(jiān)察的五日前將監(jiān)察的依據(jù)、內(nèi)容、時間和要求書面通知被監(jiān)察單位。辦理涉嫌違法違規(guī)案件、舉報投訴和應(yīng)當(dāng)以抽查方式實施的節(jié)能監(jiān)察除外”。對于非抽查情形，要在現(xiàn)場監(jiān)察提前五日通知，一方面是要保護(hù)行政相對人的合理預(yù)期，另一方面也給了他們一定的準(zhǔn)備時間應(yīng)對。加之前文所述，節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法權(quán)偏軟，被監(jiān)察單位可能會不配合，雖然在一些地方節(jié)能監(jiān)察辦法規(guī)定了不配合監(jiān)察的違法后果，但是法律層級過低。以上均導(dǎo)致現(xiàn)場監(jiān)察的執(zhí)法取證困難。

4 “雙碳”目標(biāo)背景下完善節(jié)能監(jiān)察制度的路徑

“雙碳”目標(biāo)下節(jié)能要追求能源效率價值，節(jié)能法律制度設(shè)計需以提升能源效率為出發(fā)點，為節(jié)能提供講效率的制度環(huán)境。節(jié)能監(jiān)察制度的完善應(yīng)當(dāng)追求行政效率、執(zhí)法效率，以及考量與市場效率的銜接。具體完善路徑如下。

4.1 構(gòu)建“管監(jiān)分離，垂直管理”的節(jié)能監(jiān)察體制

首先，建立獨立的節(jié)能監(jiān)察主體，明確“管監(jiān)分離”原則，對應(yīng)解決節(jié)能監(jiān)察管理體制不順暢，監(jiān)察機構(gòu)地位不明確、不獨立的問題。長期以來“監(jiān)察”與“管理”混同，節(jié)能行政主管部門既是決策部門又是執(zhí)行部門，還是“裁判員”。節(jié)能和行政主管部門的主要工作目標(biāo)時有沖突，主管部門通常會以部門利益為出發(fā)點進(jìn)行決策，加之地方保護(hù)主義的存在，難以保證節(jié)能監(jiān)察公正、有效運行。節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)性質(zhì)不明確、地位不獨立，更不利于節(jié)能監(jiān)察工作的開展。節(jié)能監(jiān)察制度應(yīng)當(dāng)遵循“管監(jiān)分離”原則，即能源監(jiān)督管理機構(gòu)及其工作人員依法獨立行使監(jiān)督管理職權(quán)，履行監(jiān)督管理職責(zé)，能源行政主管部門不得非法干涉[14]。管監(jiān)分離能夠減少利益相關(guān)方對于監(jiān)管職能行使的不當(dāng)影響，對于保障能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展具有積極意義。

其次，整合分散的管理職能，中央地方垂直管理?！豆?jié)約能源法》要為能源效率制度設(shè)計，能源效率應(yīng)當(dāng)是整體效率?，F(xiàn)有的節(jié)能管理將節(jié)能分為工業(yè)節(jié)能、交通運輸節(jié)能、建筑節(jié)能等重點領(lǐng)域并做出分門別類的管理體制和要求，凸顯了節(jié)能管理的行政化傾向，降低、淡化了對節(jié)能整體效率的追求。體制上的不順暢導(dǎo)致部門之間掣肘，節(jié)能監(jiān)察缺位和重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象并存。獨立的節(jié)能監(jiān)察主體應(yīng)當(dāng)整合分散的管理職能，將分散在工業(yè)、交通、建筑等行業(yè)節(jié)能工作合并監(jiān)察，追求能源整體效率，進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)督。一直沒有基層的、有處罰權(quán)的執(zhí)法隊伍，是導(dǎo)致《節(jié)約能源法》無法有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素之一[15]。節(jié)能監(jiān)察制度應(yīng)當(dāng)形成中央地方垂直管理，國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)2030 年前碳達(dá)峰行動方案的通知》要求健全省、市、縣三級節(jié)能監(jiān)察體系，能夠避免上級一頭對下級多頭、上下級無法對接的情況，保證體制順暢。垂直改革體現(xiàn)了“雙碳”目標(biāo)下能源效率革命的徹底性、根本性。根據(jù)《節(jié)能監(jiān)察辦法》第三條，節(jié)能監(jiān)察主管部門在中央層面是國家發(fā)展和改革委，地方層面也應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一為發(fā)展和改革委，而不是分散在工業(yè)、交通、住建或是工信部門。2018 年機構(gòu)改革將國家發(fā)展和改革委應(yīng)對氣候變化和減排的職責(zé)調(diào)整至生態(tài)環(huán)境部，但是“協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)、能源資源節(jié)約和綜合利用等工作。提出能源消費控制目標(biāo)、任務(wù)并組織實施”，仍然是國家發(fā)展和改革委的主要職責(zé)，節(jié)能監(jiān)察工作應(yīng)當(dāng)由發(fā)展和改革委統(tǒng)一負(fù)責(zé)，涉及能源與氣候變化的問題需要與生態(tài)環(huán)境主管部門聯(lián)動，合力實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和。

再次，節(jié)能監(jiān)察主體的獨立地位和職權(quán)應(yīng)當(dāng)在《節(jié)約能源法》甚至更高位階的能源綜合性立法中予以確認(rèn)，明確其執(zhí)法權(quán)，緩解執(zhí)法偏軟問題。我國現(xiàn)有有關(guān)節(jié)能監(jiān)察的法律位階低，《節(jié)約能源法》的規(guī)范較籠統(tǒng)，沒有明確節(jié)能監(jiān)察制度的內(nèi)容，主要依據(jù)部門規(guī)章《節(jié)能監(jiān)察辦法》和各地地方法規(guī)。立法層級過低導(dǎo)致其調(diào)整范圍狹窄，調(diào)整力度明顯不足，不能設(shè)定必要的行政強制措施和行政處罰種類，節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)無法獲得必要的權(quán)限，無法真正有效地監(jiān)督節(jié)能法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等是否落實。

4.2 回應(yīng)“雙碳”目標(biāo)，節(jié)能監(jiān)察的監(jiān)察內(nèi)容應(yīng)適當(dāng)拓展

“低碳”和“節(jié)能”不是新話題，但是不得不承認(rèn)在過去很長一段時間我們僅將“低碳”和“節(jié)能”作為錦上添花的工作，時常讓位于政府的其他工作目標(biāo)，這是在認(rèn)知層面上使得節(jié)能監(jiān)察流于形式的原因。“低碳”是一種狀態(tài)，“雙碳”是明確的目標(biāo)?！半p碳”目標(biāo)的確立為節(jié)能監(jiān)督管理工作增加了緊迫性，也提升了節(jié)能監(jiān)察的重要性，是在法律中構(gòu)建省、市、縣三級節(jié)能監(jiān)察體系、明確節(jié)能監(jiān)察主體的地位和職權(quán)的重要契機，以解決節(jié)能監(jiān)察體制不明、節(jié)能監(jiān)察泛政策化的問題。同時節(jié)能監(jiān)察工作的具體內(nèi)容，也要為服務(wù)“雙碳”目標(biāo)而有所調(diào)整。無論是碳達(dá)峰還是碳中和階段，其節(jié)能領(lǐng)域的目標(biāo)將會逐級分解，最終落實到用能單位。故今后節(jié)能監(jiān)察的范圍不僅要監(jiān)督用能企業(yè)是否違反法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)當(dāng)監(jiān)督其對“雙碳”目標(biāo)分解下來的量化指標(biāo)的落實情況，在此涉及與能源消費戰(zhàn)略規(guī)劃和節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制的銜接。在能源消費戰(zhàn)略規(guī)劃推進(jìn)過程中，部分地區(qū)為了完成能耗“雙控”目標(biāo)，出現(xiàn)了嚴(yán)格限制能源消費和壓縮產(chǎn)能等“運動式”減碳、“突擊式”減碳現(xiàn)象。保證規(guī)制手段的連續(xù)性與穩(wěn)定性是能源消費戰(zhàn)略規(guī)劃制度的完善方向[16]，而常規(guī)化、有效的節(jié)能監(jiān)察能及時發(fā)現(xiàn)違法用能情況，及時矯正并給出合理的用能建議，有利于能源消費戰(zhàn)略規(guī)劃的穩(wěn)定推進(jìn)。節(jié)能監(jiān)察主管部門和職責(zé)應(yīng)當(dāng)在《節(jié)約能源法》中明確，根據(jù)“雙碳”目標(biāo)實施過程中各階段要求和當(dāng)?shù)貙嵺`情況確定的節(jié)能指標(biāo)以政策的形式加以推進(jìn)，以便合理且適度地開展節(jié)能工作，保證靈活性。

同時，隨著“雙碳”目標(biāo)帶來的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的占比會逐步增加。節(jié)能監(jiān)察的范圍也要隨之拓展，促進(jìn)可再生能源利用效率提升。根據(jù)《節(jié)能能源法》和《節(jié)能監(jiān)察辦法》的規(guī)定，現(xiàn)行的節(jié)能監(jiān)察的監(jiān)察范圍是重點領(lǐng)域和重點用能單位。對可再生能源的利用也可以用標(biāo)準(zhǔn)煤單位換算確定是否屬于重點用能單位。節(jié)能監(jiān)察作為一種監(jiān)督規(guī)制性措施可以成為可再生能源效率促進(jìn)工具[17]。然而對可再生能源利用的節(jié)能監(jiān)察力度需要循序漸進(jìn)，要兼顧能源轉(zhuǎn)型的積極性，考慮到可再生能源開發(fā)利用的分散性、波動性等特點，節(jié)能監(jiān)察的方式相較于原本以煤等化石能源利用為主要對象的節(jié)能監(jiān)察要更加綜合、靈活。

4.3 推動節(jié)能監(jiān)察信息化，建立監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)

為適應(yīng)“雙碳”目標(biāo)的現(xiàn)實需求，節(jié)能監(jiān)察的工作形式需要更加信息化、專業(yè)化。書面監(jiān)察節(jié)省人力物力，但是真實性存疑；現(xiàn)場監(jiān)察真實性更強，但是取證困難。在規(guī)范原有監(jiān)察程序的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)推動節(jié)能監(jiān)察工作信息化，建立用能監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對應(yīng)解決監(jiān)察方式局限。監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)除了硬件上的保障，還需要與之配套的人才隊伍，以提升實踐中監(jiān)察的有效性和權(quán)威性。

信息化已經(jīng)成為環(huán)境監(jiān)察工作的趨勢，如土地監(jiān)察就應(yīng)用到GIS 等移動數(shù)據(jù)庫技術(shù)[18]。能源效率和節(jié)能本身就是一種非常重要的“資源”，而且是一種可以量化、評估和便于管理的“資源”。國際上也出現(xiàn)了不少節(jié)能量化、評估的技術(shù)，如微軟公司使用數(shù)據(jù)驅(qū)動的能效管理，該公司開發(fā)和使用的軟件能夠從中心站跟蹤每個設(shè)施的建筑性能指標(biāo)；沃爾瑪建立了一個監(jiān)管系統(tǒng)，該系統(tǒng)依賴其商店中種類多樣的傳感器，收集用能信息[19]。我國可以根據(jù)國家規(guī)劃和監(jiān)察可行性，選擇重點監(jiān)測內(nèi)容部署網(wǎng)絡(luò)，監(jiān)測規(guī)范也應(yīng)當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)化，由節(jié)能監(jiān)察主體負(fù)責(zé)監(jiān)管、維護(hù)該監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，保證數(shù)據(jù)的真實、有效。同時，要組建監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的配套人才隊伍。建議建立節(jié)能監(jiān)察實行專業(yè)技術(shù)職稱制度或任職資格考試制度，定期對執(zhí)法人員進(jìn)行必要的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高管理人員的專業(yè)素質(zhì)。

4.4 節(jié)能監(jiān)察制度與利益驅(qū)動機制銜接

節(jié)能監(jiān)察制度應(yīng)當(dāng)與利益驅(qū)動機制銜接?，F(xiàn)有的節(jié)能監(jiān)察只能針對違法違規(guī)或違反強制性標(biāo)準(zhǔn)的情形，這僅是較低要求。能源效率是產(chǎn)權(quán)效率、經(jīng)濟(jì)效率、全要素生產(chǎn)率，遠(yuǎn)非能源利用效率[20]。節(jié)能效率的不斷提升，并不能單靠節(jié)能監(jiān)察，需要依賴市場、激勵與創(chuàng)新。由于節(jié)約能源具有正外部性，節(jié)約能源法律制度應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的利益驅(qū)動機制，激發(fā)用能者的節(jié)能積極性和節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新能力。我國也在逐步發(fā)展完善節(jié)能財政激勵制度和基于市場的用能權(quán)交易制度、合同能源管理制度等。綜合來看，在節(jié)能監(jiān)察制度的完善過程中，要為市場化機制的嵌入留有一定的制度空間。

如若能夠基于信息化、專業(yè)化、準(zhǔn)確的監(jiān)察結(jié)果，給予用能單位“正負(fù)”兩方面的反饋，不僅是“罰”，而且能與“獎”銜接，節(jié)能監(jiān)察制度與激勵性制度產(chǎn)生合力將大幅提升制度整體效果。規(guī)范化、有實效性的節(jié)能監(jiān)察應(yīng)當(dāng)成為節(jié)能激勵機制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，用于識別符合應(yīng)當(dāng)激勵的情形。譬如，節(jié)能監(jiān)察制度可以與能效標(biāo)識制度相銜接。以能效“領(lǐng)跑者”這一特殊的能效標(biāo)識為例，能效“領(lǐng)跑者”制度原本是日本用于提高終端用能設(shè)備能效的激勵性制度，通過樹立行業(yè)標(biāo)桿的方式達(dá)到“優(yōu)中求進(jìn)”的目的。我國的能效“領(lǐng)跑者”制度在實踐中存在規(guī)范位階較低、缺乏與相關(guān)法律制度的銜接和強制性等問題，致使制度目標(biāo)的實現(xiàn)情況不盡如人意[21]。以節(jié)能監(jiān)察的監(jiān)督檢查結(jié)果作為確認(rèn)、更改或撤銷能效“領(lǐng)跑者”標(biāo)識的重要依據(jù)，監(jiān)察內(nèi)容包括強制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)標(biāo)情況，從而使得能效“領(lǐng)跑者”制度具有間接強制性。同時，標(biāo)識制度能形成良好的市場效應(yīng)，激勵企業(yè)自主提升能效。通過規(guī)范節(jié)能監(jiān)察工作并且配合激勵機制“助推”，可以彌補節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法權(quán)偏軟，使其柔而有力地促進(jìn)能源效率提升。

4.5 引入多元的外部監(jiān)督機制

近年來，環(huán)境法逐步呈現(xiàn)出從“威權(quán)管制”向“社會治理”拓展的趨勢，節(jié)能法律制度也應(yīng)當(dāng)為社會自我管制和公眾參與提供條件。非正式制度與正式制度之間能夠相互作用、相互促進(jìn)。引入多元的外部監(jiān)督機制不僅可以降低節(jié)能監(jiān)察制度的實施成本，還可以加強節(jié)能監(jiān)察的科學(xué)性，更有利于節(jié)能監(jiān)察制度的推行。

節(jié)能工作涉及面廣、專業(yè)性強，完全依賴政府的節(jié)能監(jiān)督管理則需要大量的人力、物力、財力。實際上，除了政府節(jié)能監(jiān)察，還有很多外部監(jiān)督機制，如節(jié)能領(lǐng)域公眾參與、媒體監(jiān)督、第三方機構(gòu)服務(wù)、同業(yè)監(jiān)督等。法國的溫室氣體減排協(xié)會（AERES）就是一個推動實施溫室氣體減排自愿協(xié)議項目的自負(fù)盈虧的機構(gòu)。AERES 的工作流程已經(jīng)實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，包括會員提交信息的標(biāo)準(zhǔn)化、協(xié)議文本的標(biāo)準(zhǔn)化以及標(biāo)準(zhǔn)化的量化方法、報告格式和核準(zhǔn)協(xié)議，建立了一套創(chuàng)新型組織結(jié)構(gòu)，既分擔(dān)了一部分政府節(jié)能監(jiān)管的壓力，又推動行業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)解決相關(guān)能源問題。我國節(jié)能管理制度體系的行政色彩比較強，在市場秩序監(jiān)管和信息服務(wù)等方面的工作力度相對弱。節(jié)能監(jiān)察制度不僅要通過節(jié)能監(jiān)察保障市場秩序，還要體現(xiàn)政府的服務(wù)型職能。我國可以采用委托行業(yè)協(xié)會作為政府和企業(yè)溝通的橋梁，挖掘企業(yè)節(jié)能潛力。政府還可以通過采購服務(wù)的形式，利用專業(yè)化的第三方服務(wù)機構(gòu)對企業(yè)用能情況進(jìn)行獨立、公平的監(jiān)督審核，這有利于提高節(jié)能監(jiān)察的效率和專業(yè)化水平。

節(jié)能監(jiān)察推進(jìn)的過程中應(yīng)當(dāng)協(xié)同健全公眾參與的監(jiān)督機制，可以在一定程度上減少政府監(jiān)督壓力?！豆?jié)能監(jiān)察辦法》第六條規(guī)定節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)受理對違法違規(guī)用能行為的舉報、投訴，但現(xiàn)實中節(jié)能監(jiān)察至今鮮有公眾了解，缺少群眾監(jiān)督力量。碳中和是全社會的工程，節(jié)約能源需要社會化，要培育公眾節(jié)能意識，在保障公眾知情權(quán)的基礎(chǔ)上，激發(fā)公眾參與的積極性。節(jié)能監(jiān)察提供的節(jié)能指導(dǎo)，在一定程度上也有教育意義和示范影響。完善信息公開和信用監(jiān)管體系建設(shè)，對違法、違規(guī)、超標(biāo)用能單位和不誠信企業(yè)、機構(gòu)予以公布，便于公眾或其他能源消費主體知曉。

5 結(jié)語

簡政放權(quán)和精準(zhǔn)施政如鳥之雙翼，不可偏廢。節(jié)能降碳在現(xiàn)階段市場自身調(diào)節(jié)難度較大，對于經(jīng)濟(jì)外部性突出的問題，政府監(jiān)管不但不能減弱，反而必須予以重視。在“雙碳”目標(biāo)下，伴隨著能源領(lǐng)域節(jié)能市場化機制的發(fā)展和服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，節(jié)能監(jiān)察制度將成為連接政府與市場的關(guān)鍵一環(huán)。節(jié)能法律制度要為提升能源效率提供制度環(huán)境，節(jié)能監(jiān)察也必須提升自身的行政效率、執(zhí)法效率，保障監(jiān)察的獨立、規(guī)范、有效、權(quán)威。進(jìn)一步，節(jié)能監(jiān)察可以為利益驅(qū)動機制提供接口，激勵能源效率提升。同時節(jié)能監(jiān)察制度也要保障信息公開，促進(jìn)公眾參與，包容、引入多元的外部監(jiān)督機制，降低節(jié)能監(jiān)察制度的實施成本。