劉飛濤

【內(nèi)容提要】 拜登政府是美國過去30年間公開倡導產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的首任政府，標志著“里根經(jīng)濟學”的落潮和“拜登經(jīng)濟學”的興起。產(chǎn)業(yè)政策作為“拜登經(jīng)濟學”的主要支柱成為時下政策界和學術(shù)界討論的熱點，其包含直面貧富分化、制造業(yè)衰落等問題的經(jīng)濟學邏輯，亦有應(yīng)對中國崛起維護美國國際優(yōu)勢地位的政治學邏輯，它們?yōu)榘莸乾F(xiàn)代“美國產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略”的推進提供動力并確立主要方向，同時也決定了美國走產(chǎn)業(yè)振興之路并非一時的權(quán)宜之計，而是一種中長期戰(zhàn)略。但從其框架設(shè)計及內(nèi)容構(gòu)成看，美國的產(chǎn)業(yè)振興之路將受到黨派分歧、過度保護主義等因素制約，其進程可能出現(xiàn)反復，成效也可能要打較大折扣。

2021年6月23日，美國國家經(jīng)濟委員會主任布賴恩·迪斯（Brian Deese）在美國智庫大西洋理事會發(fā)表演說，題為“拜登對21世紀美國產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的愿景”[1]Atlantic Council，“Brian Deese on Biden’s vision for ‘a(chǎn) twenty-first-century American industrial strategy’，” June 23, 2021， https://www．a(chǎn)tlanticcouncil．org/commentary/transcript/brian-deese-on-bidens-vision-for-a-twenty-first-century-american-industrial-strategy/．，首次正式提出了拜登政府的產(chǎn)業(yè)振興構(gòu)想，這也使拜登（Joe Biden）成為過去30 多年來美國歷史上首位公開倡導產(chǎn)業(yè)政策（industry policy）的在任總統(tǒng)。自20世紀80年代供給經(jīng)濟學以及自由放任思潮流行以來，“產(chǎn)業(yè)政策一直是美國政客和經(jīng)濟學家的禁忌話題”[2]Arthur Herman, “America Needs an Industrial Policy,” in American Affairs Volume III,Number 4 (Winter 2019): 3-28, https://americanaffairsjournal．org/2019/11/america-needs-anindustrial-policy/．。在此背景下，拜登政府推出“美國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略”背后的支撐邏輯及要素構(gòu)成等問題正成為美國學界和政策研究界的熱門課題。目前，國內(nèi)學界對拜登經(jīng)濟政策的研究主要專注于個別法案或特定政策倡議，對美國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的關(guān)注度明顯不足，這也是筆者寫作的初衷所在。本文依據(jù)美國經(jīng)濟學界有關(guān)美國產(chǎn)業(yè)政策的歷史撰述、當前學界討論的主要議題、拜登政府的產(chǎn)業(yè)政策文件及主要官員的政策闡釋進行研究，目的是通過回顧美國產(chǎn)業(yè)政策傳統(tǒng)并分析“21世紀美國產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略”的邏輯支撐和內(nèi)容框架，以揭示該產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的發(fā)展前景。

一、美國的產(chǎn)業(yè)政策傳統(tǒng)

借用倫敦政治經(jīng)濟學院教授羅伯特·韋德(Robert Hunter Wade)的說法，“美國產(chǎn)業(yè)政策最大的成功之處是讓外部世界相信美國并不制定產(chǎn)業(yè)政策”。[3]Robert H． Wade, “The Role of Industrial Policy in Developing Countries,” in Rethinking Development Strategies After the Financial Crisis, United Nations, 2015, https://unctad．org/system/files/official-document/gdsmdp20151_en．pdf．事實的確如此，美國的產(chǎn)業(yè)政策可追溯至其建國初期，并以不同形態(tài)貫穿于美國各個歷史時期，總體上可分為二戰(zhàn)前的“美國體系”時代和戰(zhàn)后的“戰(zhàn)略科技扶持”時代以及金融危機以來的再工業(yè)化階段。

（一）“美國體系”時代

“美國體系”(American System)是代表美國第一任財政部長亞歷山大·漢密爾頓(Alexander Hamilton)遺產(chǎn)的經(jīng)濟政策體系。[1]Andrew Spannaus, “Alexander Hamilton: a guide to US economic rebirth?” July 18,2019, https://aspeniaonline．it/alexander-hamilton-a-guide-to-us-economic-rebirth/．作為美國經(jīng)濟民族主義的先行者，漢密爾頓認為美國只有在所有必要的經(jīng)濟產(chǎn)品上自給自足，才能實現(xiàn)完全獨立。他于1791年向國會提交《制造業(yè)主題報告》，主張通過政府直接補貼、保護性關(guān)稅、政府采購合同、制造業(yè)投資免稅以及支持改善基礎(chǔ)設(shè)施等政策推動美國制造業(yè)發(fā)展，目標是趕超英國并為美國建立強大的軍事力量奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。[2]Alexander Hamilton, “Alexander Hamilton’s Final Version of the Report on the Subject of Manufactures,” December 5, 1791, https://founders．a(chǎn)rchives．gov/documents/Hamilton/01-10-02-0001-0007．

參議員亨利·克萊（Henry Clay）繼承漢密爾頓的衣缽，成為19世紀“美國體系”最著名的倡導者。1812 — 1815年美英戰(zhàn)爭后，美國民族主義情緒高漲，英國的海上封鎖政策刺激了美國紡織工業(yè)的興起，并促使美國輝格黨形成更加全面綜合的產(chǎn)業(yè)政策主張，即亨利·克萊所主張的“美國體系”。[3]Wells King, “Rediscovering a Genuine American System,” May 4, 2020, https://americancompass．org/essays/rediscovering-a-genuine-american-system/．該“體系”由三個相互支撐的部分組成：實行保護和促進美國產(chǎn)業(yè)的關(guān)稅制度；成立國家銀行促進商業(yè)發(fā)展；為公路、運河和其他基礎(chǔ)設(shè)施改善提供聯(lián)邦補貼，以發(fā)展有利可圖的農(nóng)業(yè)市場?？巳R認為，通過建立一個相互依賴和強有力的區(qū)域經(jīng)濟體系，可以使美國不再屈從于英國所主導的“自由貿(mào)易體系”（System of Free Trade）。[4]Henry Clay, “In Defense of the American System,” February 2, 3 and 6, 1832, https://www．senate．gov/artandhistory/history/common/generic/Speeches_ClayAmericanSystem．htm．其后至林肯（Abraham Lincoln）總統(tǒng)時期，“美國體系”被廣泛用于促進經(jīng)濟增長，包括對戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)實施關(guān)稅保護、通過政府采購保護國內(nèi)市場、補貼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，其中橫貫美洲大陸的鐵路建設(shè)可能是當時世界上最大的土木工程。[1]Christian Stensrud, “Industrial policy in the United States,” October 2016, http://civitas．org．uk/content/files/IndustrialpolicyintheUnitedStates．pdf．這種以高關(guān)稅為特征的“美國體系”自19世紀30年代確立一直延續(xù)至二戰(zhàn)以前，美國也因此成為這一時期世界上保護主義色彩最濃厚的國家之一。

（二）“戰(zhàn)略科技扶持”時代

二戰(zhàn)期間美國充當“民主國家武器庫”，至今仍被視為美國產(chǎn)業(yè)政策取得成功的范例。[2]Mike Kubic，“How American Industry Won World War II,” 2016, https://www．commonlit．org/en/texts/how-american-industry-won-world-war-ii．當時，為推動戰(zhàn)爭科技的快速發(fā)展和應(yīng)用，富蘭克林·羅斯福（Franklin Roosevelt）總統(tǒng)的科技顧問范內(nèi)瓦爾·布什（Vannevar Bush）領(lǐng)導設(shè)計了一套政府、高校、產(chǎn)業(yè)、軍方緊密結(jié)合的產(chǎn)業(yè)政策體系，成為今天軍工復合體制度的雛形。[3]Vannevar Bush, “Science：the Endless Frontier,” July 25, 1945, https://www．nsf．gov/about/history/vbush1945．htm．Gary Anthes, “Timeline: Sputnik and Three Decades of DARPA Hegemony,” September 24, 2007, https://www．computerworld．com/article/2540982/timeline--sputnik-and-three-decades-of-darpa-hegemony．html．隨著冷戰(zhàn)的爆發(fā)，美國又開始充當“自由世界的武器庫”，美國國防部為此恢復并建立了一個集基礎(chǔ)研究、開發(fā)設(shè)計、產(chǎn)品測試、銷售市場于一體的系統(tǒng)性網(wǎng)絡(luò)，并成為戰(zhàn)后美國戰(zhàn)略科技扶持的主要方式。美國航空、太空、核能、電子、計算機、互聯(lián)網(wǎng)等產(chǎn)業(yè)都是依靠這一模式取得了突飛猛進的發(fā)展。其中，最為人熟知的例子就是因蘇聯(lián)發(fā)射人類第一顆人造衛(wèi)星的“斯普尼克沖擊”而設(shè)立的美國國防部高級研究計劃局（DARPA）[4]Richard F． Weingroff, “Federal-Aid Highway Act of 1956: Creating The Interstate System,” Public Roads, Vol． 60 No． 1, Summer 1996,https://highways．dot．gov/public-roads/summer-1996/federal-aid-highway-act-1956-creating-interstate-system．，互聯(lián)網(wǎng)(Internet)和全球定位系統(tǒng)(GPS)的發(fā)明以及硅谷的崛起都與該機構(gòu)直接或間接相關(guān)。此外，艾森豪威爾（Dwight David Eisenhower）總統(tǒng)時期推動的美國“州際公路系統(tǒng)” 和約翰遜（Lyndon Baines Johnson）總統(tǒng)倡導推行的“偉大社會”[1]Lyndon B． Johnson, “‘Great Society’ Speech,” May 22, 1964, https://teachingamericanhistory．org/document/great-society-speech/．都是在美國產(chǎn)業(yè)政策思路下的大規(guī)?；ê蜕鐣M步工程。

（三）推動再工業(yè)化/制造業(yè)重振階段

2008年國際金融危機在暴露虛擬經(jīng)濟脆弱性的同時，也讓美國政府對制造業(yè)的衰落有了更加清醒的認識。作為民主黨總統(tǒng)候選人的奧巴馬（Barack Obama）提出，“為制造業(yè)的未來而戰(zhàn)就是為美國的未來而戰(zhàn)”。[2]Louis Uchitelle, “Obama’s Strategy to Reverse Manufacturing’s Fall,” July 21,2009,https://www．the-dispatch．com/story/news/2009/07/21/obama-x2019-s-strategyto/30353822007/．奧巴馬政府執(zhí)政后推出一系列相關(guān)政策措施：2009年推出《美國制造業(yè)振興框架》，對美國“再工業(yè)化”戰(zhàn)略進行了規(guī)劃，強調(diào)“雖然企業(yè)家、創(chuàng)新者和勞動者的才能和努力將驅(qū)動生物科技、納米技術(shù)、新一代汽車等新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但健全的政府政策同樣至關(guān)重要”[3]Executive Office of the President of the United States, “A Framework for Revitalizing American Manufacturing,” December 2009, https://obamawhitehouse．a(chǎn)rchives．gov/sites/default/files/microsites/20091216-maunfacturing-framework．pdf．；2010年簽署《制造業(yè)促進法案》，旨在通過削減原材料進口關(guān)稅降低制造業(yè)生產(chǎn)成本，以加快制造業(yè)復蘇[4]111th Congress (2009-2010), “United States Manufacturing Enhancement Act of 2010,”August 11, 2010, https://www．congress．gov/bill/111th-congress/house-bill/4380/actions．；2012年發(fā)布《先進制造業(yè)國家戰(zhàn)略計劃》并成立先進制造伙伴關(guān)系指導委員會，以推進“促進就業(yè)”與“發(fā)展先進制造業(yè)”雙重產(chǎn)業(yè)政策目標。[5]The White House, “President Obama Launches Advanced Manufacturing Partnership,”June 24, 2011, https://obamawhitehouse．a(chǎn)rchives．gov/the-press-office/2011/06/24/presidentobama-launches-advanced-manufacturing-partnership．

2017年特朗普（Donald Trump）政府執(zhí)政后，繼承奧巴馬政府重振美國制造業(yè)的目標，在美國優(yōu)先原則下提出了“買美國貨，雇美國人”的產(chǎn)業(yè)保護主義口號, 推行極具經(jīng)濟民族主義色彩的產(chǎn)業(yè)貿(mào)易政策。2018年，特朗普政府發(fā)布《美國先進制造業(yè)領(lǐng)導戰(zhàn)略》，提出發(fā)展和推廣新的制造技術(shù)、進行勞動力培訓和擴大國內(nèi)制造業(yè)供應(yīng)鏈能力三大任務(wù)，明確提出“先進制造業(yè)領(lǐng)導地位需要有保護和促進美國產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易政策”[1]Subcommittee on Advanced Manufacturing Committee on Technology of the National Science & Technology Council, “Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing,”O(jiān)ctober 2018, https://trumpwhitehouse．a(chǎn)rchives．gov/wp-content/uploads/2018/10/Advanced-Manufacturing-Strategic-Plan-2018．pdf．，為特朗普政府隨后普遍加征鋼鋁關(guān)稅并發(fā)動對華關(guān)稅戰(zhàn)做好了政策鋪墊。這也說明特朗普的產(chǎn)業(yè)政策振興目標已經(jīng)從奧巴馬時期聚焦先進制造業(yè)轉(zhuǎn)向先進制造業(yè)和傳統(tǒng)制造業(yè)并重。

由上可見，產(chǎn)業(yè)政策或重或輕、或明或暗地貫穿了美國建國以來的全部歷史，尤其是特朗普重啟關(guān)稅保護的做法似乎也昭示了“美國體系”的部分回歸和美國經(jīng)濟民族主義的重新崛起。

二、“21世紀美國產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略”的邏輯支撐

在政治極化深度撕裂美國社會的背景下，執(zhí)政者若想推行轉(zhuǎn)折性政策議程，回歸歷史傳統(tǒng)固然是減少政治障礙的便宜之路，但政策的合法性和必要性主要還是來自于對美國經(jīng)濟現(xiàn)實的政治經(jīng)濟學解讀，并為拜登“21世紀美國產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略”提供邏輯支撐。

（一）經(jīng)濟學邏輯：“拜登經(jīng)濟學”的提出

2021年4月，拜登在國會發(fā)表演說時宣稱，“‘涓滴經(jīng)濟學’從來沒有奏效過，美國是時候自下而上、由內(nèi)而外地推動經(jīng)濟增長了”。[2]The White House, “Remarks by President Biden in Address to a Joint Session of Congress,” April 28, 2021, https://www．whitehouse．gov/briefing-room/speechesremarks/2021/04/29/remarks-by-president-biden-in-address-to-a-joint-session-ofcongress/．拜登此次演講象征性地宣告了信奉新自由主義原則的“里根經(jīng)濟學”時代落幕以及回歸凱恩斯主義的“拜登經(jīng)濟學”的興起，為拜登政府倡導產(chǎn)業(yè)政策理念并出臺“現(xiàn)代美國產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略”提供了理論邏輯。

1．“里根經(jīng)濟學”失勢

從20世紀30年代到70年代，美國的經(jīng)濟政策深受英國經(jīng)濟學家約翰·凱恩斯(John Keynes)的影響，凱恩斯主義成為從羅斯福新政到尼克松時期美國民主、共和兩黨的執(zhí)政共識，但20世紀70年代的滯脹被認為是凱恩斯主義政策失效所致，這為上世紀80年代“里根經(jīng)濟學”崛起掃清了障礙?！袄锔?jīng)濟學”奉行的“新自由主義”經(jīng)濟思想的核心是：自由市場本質(zhì)上是有效的、自我調(diào)節(jié)的、自我優(yōu)化的，而政府以稅收、監(jiān)管和公共投資的形式進行干預(yù)，則會扭曲市場，降低社會福利；政府干預(yù)或能解決市場失靈問題，達到維護社會公正的目標，但會降低市場效率。因此，新自由主義者認為，發(fā)展經(jīng)濟最好的辦法是“政府讓位”，使市場效率最大化，以做大經(jīng)濟蛋糕，而經(jīng)濟快速增長的好處最終會“涓滴”到普通美國人身上。[1]Nick Hanauer, Eric Beinhocker, “Is ‘Middle-Out ’Biden’s New Deal?” March 8,2022, https://democracyjournal．org/arguments/is-middle-out-bidens-new-deal/．

然而，與新自由主義會使經(jīng)濟增長并讓所有人受益的預(yù)期相反，新自由主義盛行的時期恰恰見證了美國貧富差距的拉大。皮尤研究中心（Pew Research Center）的數(shù)據(jù)顯示，上世紀80年代正是美國民眾收入不平等持續(xù)加劇的肇始；[2]Juliana Menasce Horowitz, Ruth Igielnik and Rakesh Kochhar, “Most Americans Say There Is Too Much Economic Inequality in the U．S．, but Fewer Than Half Call It a Top Priority,” January 9, 2020, https://www．pewresearch．org/social-trends/2020/01/09/mostamericans-say-there-is-too-much-economic-inequality-in-the-u-s-but-fewer-than-halfcall-it-a-top-priority/．1980 — 2016年，美國民眾收入不平等程度增加了約20%； 1989 — 2016年，美國最富有和最貧窮家庭之間的貧富差距增加了一倍以上，[1]Katherine Schaeffer, “6 facts about economic inequality in the U．S．,” February 7,2020,https://www．pewresearch．org/fact-tank/2020/02/07/6-facts-about-economicinequality-in-the-u-s/．其收入差距居七國集團之首。

不僅如此，在“里根經(jīng)濟學”盛行的幾十年里，美國中產(chǎn)階級承擔了更重的稅收負擔。美國官方數(shù)據(jù)顯示，勞工階層納稅占聯(lián)邦稅收的比例從1950年的50%躍升至目前的80%以上，而企業(yè)稅收占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例從30%下降到不足10%。其直接后果是使得美國富人變得更加富有，而勞工階層變得貧窮和絕望。同時，由于政府缺乏資金，公共研發(fā)投入占比從20世紀60年代GDP 的2%下降到目前的0.7%，美國成為少數(shù)幾個在過去25年里公共投資實際下降的發(fā)達國家之一。[2]Michael Hirsh, “The Bidenomics revolution,” June 9, 2021, https://www．tbsnews．net/analysis/bidenomics-revolution-258925．

而“里根經(jīng)濟學”占據(jù)主流的時代也是美國制造業(yè)就業(yè)加速萎縮的時期。由于里根政府在放松金融監(jiān)管的同時施行強勢美元政策，美國經(jīng)濟在向金融服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型的同時，惡化了美國制造業(yè)商品出口的大環(huán)境，制造業(yè)規(guī)模和就業(yè)由此開啟了持續(xù)下降的過程。數(shù)據(jù)顯示，1979 — 1989年，美國制造業(yè)減少了140 萬個工作崗位，占該行業(yè)基礎(chǔ)就業(yè)崗位的7.4%；1989 —2000年，又進一步減少70 萬個崗位，占比4%；2000 — 2016年，加速遞減近500 萬個崗位，占比28%。[3]Susan N． Houseman, “Understanding the Decline of U．S． Manufacturing Employment,”January 2018, https://research．upjohn．org/cgi/viewcontent．cgi?article=1305&context=up_workingpapers．尤其需要強調(diào)的是，就業(yè)崗位的減少主要集中在中低端制造業(yè)領(lǐng)域，比如計算機、電子產(chǎn)品以及服裝紡織等。[4]Katelynn Harris, “Forty years of falling manufacturing employment,” November 2020,https://www．bls．gov/opub/btn/volume-9/forty-years-of-falling-manufacturingemployment．htm．傳統(tǒng)制造業(yè)的空心化以及隨之而來的中低端制造業(yè)就業(yè)崗位的流失使得美國底層民眾失去了上升為中產(chǎn)階級的主要渠道，這也構(gòu)成了特朗普時期民粹主義和反精英主義高漲的主要背景。

對“里根經(jīng)濟學”認識的轉(zhuǎn)折性變化發(fā)生在2008年國際金融危機時期。由于奧巴馬政府出臺了大規(guī)模經(jīng)濟復興措施，使“里根經(jīng)濟學”把政府干預(yù)視為“問題”的假設(shè)難以為繼。與此同時，各國央行為對抗金融危機，紛紛將短期利率降至零并實施量化寬松政策，但也無力刺激企業(yè)擴大生產(chǎn)、實現(xiàn)充分就業(yè)。這讓大多數(shù)經(jīng)濟學家認識到傳統(tǒng)貨幣政策的局限性。2019年新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，政府在拯救經(jīng)濟、疫苗研發(fā)上的關(guān)鍵作用再度彰顯，“里根經(jīng)濟學”加速失勢。因此拜登宣布，美國“正在創(chuàng)建一種獎勵工作的范式——獎勵這個國家的勞動人民，而不僅僅是那些頂層的人”。[1]The White House, “Remarks by President Biden on the Economy,” May 27, 2021,https://www．whitehouse．gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/05/27/remarks-bypresident-biden-on-the-economy-2/．這也意味著一種以復興陷入困境的下層階級為宗旨、以政府與市場關(guān)系再平衡為路徑的經(jīng)濟指導思想呼之欲出，其中政府主導的產(chǎn)業(yè)政策自然是應(yīng)有之義。

2．“拜登經(jīng)濟學”興起

2021年9月，為推動國會通過《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案》和《重建更美好世界法案》，拜登再次發(fā)表經(jīng)濟政策專題演說。他開宗明義地提出美國正處于國家發(fā)展的轉(zhuǎn)折點，面臨著根本選擇：“是繼續(xù)保持讓大公司和富人享有壓倒性利益的經(jīng)濟模式，還是走上一條新道路，讓包括工薪階層和中產(chǎn)階級的所有人受益”[2]The White House, “Remarks by President Biden on the Economy,” September 16,2021,https://www．whitehouse．gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/09/16/remarks-bypresident-biden-on-the-economy-4/．。拜登的“新道路”標志著美國幾十年來對經(jīng)濟發(fā)展的傳統(tǒng)看法，也就是對“華盛頓共識”和新自由主義觀念的態(tài)度發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變集中體現(xiàn)在兩個層面：一是從更加關(guān)注供給而非需求的新自由主義重返凱恩斯主義，強調(diào)需求不足是現(xiàn)代經(jīng)濟的持續(xù)拖累，需要大規(guī)模的政府干預(yù)來拉動需求增長；二是新自由主義模式擔憂經(jīng)濟過熱運行并引發(fā)通貨膨脹螺旋上升，而“拜登經(jīng)濟學”則認為增加政府支出是提高經(jīng)濟增長率、降低失業(yè)率和提高工資的關(guān)鍵工具，對通貨膨脹的容忍度高。[1]Greg Ip, “How Bidenomics Seeks to Remake the Economic Consensus,” April 7,2021,https://www．wsj．com/articles/how-bidenomics-seeks-to-remake-the-economicconsensus-11617796981．盡管“這種轉(zhuǎn)變與其說是一種經(jīng)濟思想流派，還不如說是一種政治運動”[2]Ibid．，但拜登政府的經(jīng)濟政策正沿著上述方向持續(xù)推進。

（二）政治學邏輯：經(jīng)濟民族主義與大國競爭

拜登曾在競選階段抨擊特朗普的“對華關(guān)稅戰(zhàn)已經(jīng)把美國農(nóng)民擊垮”[3]The Editorial Board, “Biden Takes On ‘Trump’s Tariffs’,” June 12, 2019, https://www．wsj．com/articles/biden-takes-on-trumps-tariffs-11560379888．，但出任總統(tǒng)經(jīng)年有余、且面對美國歷史上40年來最大通脹壓力，在是否取消對華關(guān)稅問題上仍然猶豫不決；與此同時，盡管拜登政府高調(diào)回歸世界衛(wèi)生組織（WHO）、《巴黎協(xié)定》（The Paris Agreement）等多邊機制，但并沒有重返《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）。對此，合理的解釋是發(fā)達國家乃至全球正迎來經(jīng)濟民族主義的回潮，受此影響，“對國家認同的訴求越來越勝過對個人經(jīng)濟私利的訴求”。[4]Henry Thomson and Michael Hechter, “The Rise of Economic Nationalism Ushers in an Era of Uncertainty,” February 2, 2022, https://www．discoursemagazine．com/politics/2022/02/02/the-rise-of-economic-nationalism-ushers-in-an-era-ofuncertainty/．

1.內(nèi)源性動力。拜登的經(jīng)濟民族主義思想首先來源于他對經(jīng)濟安全與國家安全關(guān)系的認識，并構(gòu)成其經(jīng)濟民族主義思想的內(nèi)源性動力?？梢哉f，新冠肺炎疫情大流行強化了他經(jīng)濟安全即國家安全的理念。2021年6月，拜登政府發(fā)布的“供應(yīng)鏈彈性報告”認為，“幾十年來的投資不足和公共政策選擇導致一系列部門和產(chǎn)品的供應(yīng)鏈脆弱，而公共衛(wèi)生和經(jīng)濟危機又加劇了這一問題。作為競爭對手的國家和美國私營部門間的不公平貿(mào)易行為以及私營部門專注于短期回報而不是長期投資的價值取向，掏空了美國的工業(yè)基礎(chǔ)，并抑制了工資和生產(chǎn)率的增長”。[1]The White House, “Fact Sheet: Biden-Harris Administration Announces Supply Chain Disruptions Task Force to Address Short-Term Supply Chain Discontinuities, ” June 8, 2021, https://www．whitehouse．gov/briefing-room/statements-releases/2021/06/08/factsheet-biden-harris-administration-announces-supply-chain-disruptions-task-force-toaddress-short-term-supply-chain-discontinuities/．報告因此強調(diào)，將效率和低成本置于安全、可持續(xù)性和彈性之上的指導方針已不適用，美國應(yīng)當轉(zhuǎn)向“一種新的生產(chǎn)指導方針”（a new approach）[2]The White House, “Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-Based Growth,” June 2021, https://www．whitehouse．gov/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report．pdf．，也就是重視安全和彈性而不是效率，重視高薪勞動力而非低薪勞動力，重視環(huán)境保護而非自然資源開發(fā)，重視國內(nèi)供應(yīng)鏈而非全球供應(yīng)鏈。

2.外源性動力。拜登的經(jīng)濟民族主義思想還來源于他對美國經(jīng)濟競爭力和全球領(lǐng)導地位的認識，并構(gòu)成其經(jīng)濟民族主義思想的外源性動力。拜登認為美國在全球的領(lǐng)導地位完全取決于其經(jīng)濟上的領(lǐng)導地位，但這種優(yōu)勢地位正面臨來自新興大國尤其是中國的挑戰(zhàn)。在拜登的話語體系里，來自中國的挑戰(zhàn)突出體現(xiàn)在三大領(lǐng)域：一是科技創(chuàng)新競爭，“30年前中國的研發(fā)投入在世界排名第八位，而今已經(jīng)上升至世界第二位”[3]The White House, “Remarks By President Biden on the Bipartisan Innovation Act,”May 6, 2022, https://www．whitehouse．gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/05/06/remarks-by-president-biden-on-the-bipartisan-innovation-act/．；二是基礎(chǔ)設(shè)施投資競爭，“美國的基礎(chǔ)設(shè)施曾被評為世界最好，但根據(jù)世界經(jīng)濟論壇的數(shù)據(jù)，該項質(zhì)量排名已降至世界第十三位”[4]The White House, “Remarks by President Biden on the Bipartisan Infrastructure Bill and Build Back Better Agenda,” October 20, 2021, https://www．whitehouse．gov/briefingroom/speeches-remarks/2021/10/20/remarks-by-president-biden-on-the-bipartisaninfrastructure-bill-and-build-back-better-agenda-2/．；三是制造業(yè)競爭，拜登在談及電動汽車生產(chǎn)時稱，中國的制造業(yè)規(guī)模比其他所有國家都大，“中國人認為他們正在贏得這場比賽”，但他誓言“不會讓此事發(fā)生”[1]The White House, “Remarks by President Biden on the Bipartisan Infrastructure Deal,” June 24, 2021, https://www．whitehouse．gov/briefing-room/speechesremarks/2021/06/24/remarks-by-president-biden-on-the-bipartisan-infrastructure-deal/．。此外，拜登的經(jīng)濟政策顧問迪斯同樣認為，是否制定統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略事關(guān)美國企業(yè)能否擁有參與國際競爭的“公平”地位。[2]The Atlantic Council, “Brian Deese on Biden’s vision for ‘a(chǎn) twenty-firstcentury American industrial strategy’,” June 23, 2021, https://www．a(chǎn)tlanticcouncil．org/commentary/transcript/brian-deese-on-bidens-vision-for-a-twenty-first-centuryamerican-industrial-strategy/．總之，在拜登的民族主義思維中，美國正在參與一場爭奪21世紀的競賽，而經(jīng)濟實力是外交政策的基礎(chǔ)，美國“要在21世紀引領(lǐng)世界，就必須成為世界第一”。[3]The White House, “Remarks by President Biden on the Economy,” May 27,2021,https://www．whitehouse．gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/05/27/remarksby-president-biden-on-the-economy-2/．

3.經(jīng)濟民族主義新共識。拜登的經(jīng)濟民族主義思想不僅吸納了民主黨左翼的政策主張，與共和黨右翼的民族主義主張也有交集。一方面，拜登明顯受到民主黨左翼代表人物伊麗莎白·沃倫（Elizabeth Warren）的影響。沃倫作為2020年美國大選的民主黨候選人曾提出“經(jīng)濟愛國主義”（economic patriotism）[4]Robert Kuttner，“Warren’s Astonishing Plan for Economic Patriotism,” June 4,2019, https://prospect．org/power/warren-s-astonishing-plan-economic-patriotism/．理念。她認為美國公司缺乏對國家的忠誠，“它們唯一忠誠的是公司股東的短期利益，它們會為了節(jié)省一分錢而關(guān)閉工廠并把工作崗位轉(zhuǎn)移到海外，它們拋棄忠誠的美國工人而讓美國城市陷于空心化”。[5]Ibid．沃倫強調(diào)，“如果美國想要更快的增長、更強大的工業(yè)和更多的好工作，那么美國政府就應(yīng)該積極地采取行動，而不是迎合那些不忠誠于美國的公司的利益”。[6]Ibid．為此，她呼吁對美國工業(yè)進行積極投資，扭轉(zhuǎn)企業(yè)全球主義的貿(mào)易政策，利用政府采購來貫徹“買美國貨”的規(guī)定，并打擊其他國家的“掠奪性貿(mào)易政策”。其“企業(yè)忠誠”的概念顯然是把國家利益置于企業(yè)利益之上的民族主義理念。

另一方面，拜登的經(jīng)濟民族主義思想還與共和黨右翼的民族主義思想不謀而合，尤其是與保守派參議員盧比奧（Marco Rubio）的 “公益資本主義”（Common-Good Capitalism）產(chǎn)生了交集。盧比奧從所謂“天主教倫理”出發(fā)，認為經(jīng)濟學的真正目的是提供有尊嚴的工作機會，但如今的公司更關(guān)注利潤率、股價和股東關(guān)系，這導致美國目前存在一種不考慮公共利益的資本主義形式，其直接后果是制造業(yè)就業(yè)減少、家庭生育和撫養(yǎng)孩子的時間減少、美國農(nóng)村和中等城市人口減少等一系列社會問題的產(chǎn)生。[1]Marco Rubio, “What Economics Is For,” August 26, 2019, https://www．firstthings．com/web-exclusives/2019/08/what-economics-is-for．因此，盧比奧呼吁推行“公益資本主義”，即建立一種自由企業(yè)制度，讓工人們履行工作義務(wù)并享受工作帶來的好處，同時讓企業(yè)享受盈利和再投資的權(quán)利，為美國人創(chuàng)造有尊嚴的工作。其目的不僅在于建立充滿活力和不斷增長的自由市場，還在于引導這種增長符合國家、人民和整個社會的利益。[2]Marco Rubio, “Catholic Social Doctrine and the Dignity of Work,” November 5, 2019,https://www．rubio．senate．gov/public/_cache/files/6d09ae19-8df3-4755-b301-795154a68c59/C58480B07D02452574C5DB8D603803EF．final---cua-speech-11．5．19．pdf．

盧比奧認為“公益資本主義”是應(yīng)對中國崛起的有效途徑。作為共和黨右翼保守派代表人物，盧比奧對中國的政治制度和發(fā)展道路充滿了偏見和敵意。他認為中國正努力以符合自身利益的方式重構(gòu)國際秩序，并在兩方面對美國構(gòu)成根本挑戰(zhàn)：一是中國模式挑戰(zhàn)，中國試圖證明 “即使不尊重人的尊嚴、自由和上帝，也可以擁有繁榮的社會和滿足的國民，并成為世界大國”[3]Marco Rubio, “American Industrial Policy and the Rise of China,” December 10,2019,https://americanmind．org/memo/american-industrial-policy-and-the-rise-ofchina/．；二是經(jīng)濟競爭挑戰(zhàn)，“中國打算主導的行業(yè)正是美國人保持強大國家所需的能夠提供有尊嚴和有成效工作的行業(yè)”[1]Marco Rubio, “American Industrial Policy and the Rise of China,” December 10,2019,https://americanmind．org/memo/american-industrial-policy-and-the-rise-ofchina/．。這就是中美間異質(zhì)化的制度競爭和同質(zhì)化的利益競爭。因此，他主張美國要拋棄追求效率最大化的“市場原教旨主義”，因為市場總是會達到最有效的經(jīng)濟結(jié)果，但卻未必與公共利益和國家利益一致。在他看來，正是“市場原教旨主義”導致了美國制造業(yè)的衰落并留下巨大的國家安全漏洞，[2]The U．S． Senate, “Rubio Argues for American Industrial Policy in Legislative Efforts to Combat China,” May 18, 2021, https://www．rubio．senate．gov/public/index．cfm/2021/5/rubioargues-for-american-industrial-policy-in-legislative-efforts-to-combat-china．所以美國需要制定“21世紀親美產(chǎn)業(yè)政策”，以重振制造業(yè)以及醫(yī)藥、高科技等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)。

至此，拜登具有經(jīng)濟民族主義色彩的產(chǎn)業(yè)政策既有民主黨左翼的擁躉，也與共和黨右翼的主張重合，因此可以說走產(chǎn)業(yè)政策之路已經(jīng)在很大程度上成為美國精英階層的主流共識。

三、“21世紀美國產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略”的目標框架、組織原則及路徑選擇

關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策，美國著名經(jīng)濟史學家埃利斯·霍利（Ellis W. Hawley）給出的定義是：“產(chǎn)業(yè)政策是指為實現(xiàn)國家經(jīng)濟目標而發(fā)展或緊縮某些產(chǎn)業(yè)的國家政策，這種政策與旨在使宏觀經(jīng)濟環(huán)境更有利于一般工業(yè)發(fā)展的政策不同，也與針對特定工業(yè)的總體微觀經(jīng)濟干預(yù)相區(qū)別；一個國家要有產(chǎn)業(yè)政策，不僅要有微觀層面的干預(yù)，而且要有規(guī)劃和協(xié)調(diào)機制，使干預(yù)與國家目標合理關(guān)聯(lián)，確定微觀目標的總體格局，制定和實施特定的產(chǎn)業(yè)方案?！盵3]Adam Thierer, “On Defining ‘Industrial Policy’,” September 3, 2020, https://techliberation．com/2020/09/03/on-defining-industrial-policy/．由此可見，決定產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)鍵因素不在于宏觀或微觀干預(yù)手段，而在于有沒有制定規(guī)劃以通過政府干預(yù)實現(xiàn)國家的利益和目標。

（一）目標體系

拜登政府的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略正是從目標規(guī)劃的思路出發(fā)的。拜登經(jīng)濟政策顧問迪斯在大西洋理事會演說中提出，“21世紀美國產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略”的五大核心支柱是供應(yīng)鏈韌性、有針對性的公共投資、公共采購、氣候韌性和公平性。迪斯還就此分別強調(diào)：韌性供應(yīng)鏈是美國21世紀經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的核心；一次性資本投入是美國獨特、強烈、迫切的需要，因為它關(guān)系到將制造商、研究人員、工人和小企業(yè)連接在一起的公共系統(tǒng)的強化；聯(lián)邦政府是世界上最大的買家，應(yīng)利用公共采購戰(zhàn)略性地塑造市場；需要建立能夠應(yīng)對氣候變化威脅的工業(yè)基礎(chǔ)，這涉及到以低碳轉(zhuǎn)型為核心的生產(chǎn)方式和經(jīng)濟動力方式的根本性轉(zhuǎn)變；公平必須貫穿于以上各個政策環(huán)節(jié)。[1]Atlantic Council，“Brian Deese on Biden’s vision for ‘a(chǎn) twenty-first-century American industrial strategy’,” June 23, 2021, https://www．a(chǎn)tlanticcouncil．org/commentary/transcript/brian-deese-on-bidens-vision-for-a-twenty-first-centuryamerican-industrial-strategy/．一句話，“21世紀美國產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略”就是以供應(yīng)鏈韌性為中心目標，借助公共投資和政府采購從供給側(cè)和需求側(cè)兩端發(fā)力，實現(xiàn)制造業(yè)重振和基礎(chǔ)設(shè)施重建，推動經(jīng)濟增長完成低碳轉(zhuǎn)型，并實現(xiàn)社會公平目標。

（二）組織原則

2022年4月20日，迪斯在紐約經(jīng)濟俱樂部發(fā)表演說，強調(diào)“政府有責任支持建立有利于企業(yè)抵抗地緣政治、供應(yīng)鏈脆弱等風險的‘生態(tài)系統(tǒng)’”，并基于此提出組織實施現(xiàn)代美國產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的兩大核心原則：一是戰(zhàn)略性公共投資必須成為強大工業(yè)基礎(chǔ)的支柱，即通過大規(guī)模政府投資確保美國在半導體、人工智能、3D 打印、電信和生物技術(shù)等產(chǎn)業(yè)和技術(shù)方面保持領(lǐng)先地位；二是識別關(guān)系美國核心經(jīng)濟、國家安全利益但私營企業(yè)并未被動員起來的領(lǐng)域，以為投資奠定基礎(chǔ)。[1]The White House, “Remarks on a Modern American Industrial Strategy by NEC Director Brian Deese, ” April 20, 2022, https://www．whitehouse．gov/briefing-room/speechesremarks/2022/04/20/remarks-on-a-modern-american-industrial-strategy-by-nec-directorbrian-deese/．

迪斯還提出，為現(xiàn)代美國產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略提供“再保險”必須致力于實現(xiàn)三個方面的再平衡并一體統(tǒng)籌。第一是實現(xiàn)經(jīng)濟韌性長遠建設(shè)與抑制短期通脹目標之間的再平衡，在推進經(jīng)濟韌性建設(shè)的同時致力于平抑物價，強調(diào)對經(jīng)濟韌性進行遠期投資的重要性。第二是實現(xiàn)國內(nèi)經(jīng)濟建設(shè)與國際經(jīng)濟參與之間的再平衡，強調(diào)國內(nèi)優(yōu)先前提下的國際經(jīng)濟參與，擴大國際經(jīng)濟參與不以犧牲美國中產(chǎn)階級和勞工利益為代價，把政治制度和價值觀作為衡量全球合作伙伴的重要標尺。第三是實現(xiàn)效率與公平目標之間的再平衡，通過聯(lián)邦統(tǒng)籌和政策激勵推動更加有效、更加公平的建設(shè)。第四是強調(diào)上述三個平衡目標是相互疊加的，只有一體推進才能實現(xiàn)美國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的綜合目標。[2]Ibid．

（三）路徑選擇

新冠肺炎疫情大流行及俄烏沖突導致或加劇的產(chǎn)業(yè)鏈中斷和供應(yīng)鏈危機，讓拜登政府認識到建立供應(yīng)鏈長遠韌性需要優(yōu)先重振美國國內(nèi)制造業(yè)能力、保持研發(fā)領(lǐng)先優(yōu)勢并能夠提供優(yōu)質(zhì)工作崗位。

1.開展產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全全面評估，識別關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈及主要風險。2021年2月，拜登政府發(fā)布《美國供應(yīng)鏈行政命令》[3]The White House, “Executive Order on America’s Supply Chains,” February 24, 2021,https://www．whitehouse．gov/briefing-room/presidential-actions/2021/02/24/executive-order-on-americas-supply-chains/．，要求商務(wù)部、能源部、國防部和衛(wèi)生與公共服務(wù)部在百日內(nèi)提交供應(yīng)鏈風險審查報告，同時要求上述四個部門以及交通部、農(nóng)業(yè)部在一年內(nèi)完成對本行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈安全評估。2021年6月，《建立彈性供應(yīng)鏈，振興美國制造業(yè)，促進基礎(chǔ)廣泛增長：第14017 號行政命令下的百日審查》報告發(fā)布，建議重點強化對美國經(jīng)濟至關(guān)重要的四種關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈：半導體和先進封裝；關(guān)鍵礦物和材料；汽車和電網(wǎng)存儲大容量電池；活性藥物成分。[1]The White House, “Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-Based Growth: 100-Day Reviews under Executive Order 14017,” June 2021, https://www．whitehouse．gov/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report．pdf．

2022年2月，在百日風險審查報告和六大行業(yè)評估報告基礎(chǔ)上，白宮發(fā)布《美國供應(yīng)鏈行政命令：年度行動及進展》，完成了對美國產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的全面綜合評估。這些評估認為美國供應(yīng)鏈普遍存在五方面弱點/制約：制造能力不足；私人市場的不當激勵和短期主義行為；盟國、伙伴國和競爭國家采取的產(chǎn)業(yè)政策；全球采購的地理集中度過高；供應(yīng)鏈安全領(lǐng)域的國際協(xié)調(diào)十分有限。[2]Taite R． McDonald, Kevin L． Turner, Hannah M． Coulter, Reese Goldsmith, Kelsey M．Hayes, “White House Outlines Strategy to Revitalize and Fortify U．S． Manufacturing, Supply Chains,” https://www．hklaw．com/en/insights/publications/2022/03/white-house-outlinesstrategy．報告據(jù)此建議美國實現(xiàn)供應(yīng)鏈多元化，以提高抵御全球危機的能力；呼吁美國投資基礎(chǔ)設(shè)施，擴大國內(nèi)制造能力；主張與外國伙伴合作，建立全球標準，防止供應(yīng)鏈脆弱性；強調(diào)在培訓和教育美國工人方面進行重大投資，以從根本上保證供應(yīng)鏈的安全。[3]Ibid．由此，以打造供應(yīng)鏈韌性為主要目標、推進美國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的路線圖更加清晰化、具體化。

2.以科技創(chuàng)新為引領(lǐng)、以基礎(chǔ)設(shè)施重建為抓手，加大戰(zhàn)略性投資，推動美國制造業(yè)重振。《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案》（Infrastructure Investment and Jobs Act）、《芯片與科學法案》（CHIPS and Science Act）和《降低通脹法案》（Inflation Reduction Act）代表著拜登政府計劃進行戰(zhàn)略性公共投資的三大戰(zhàn)略領(lǐng)域。

《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案》規(guī)劃投資總額1.2 萬億美元，主要投資項目含：撥款1100 億美元用于修復道路和橋梁，支持重大工程項目；在交通安全上投資110 億美元，一個總額為50 億美元的“全民安全街道”項目包含其中；為公共交通提供899 億美元，填補美國鐵路公司維護資金缺口并推進鐵路現(xiàn)代化改造；出資550 億美元，為全美家庭、企業(yè)、學校和兒童保育中心提供清潔飲用水；耗資650 億美元以改造寬帶基礎(chǔ)設(shè)施；向港口基礎(chǔ)設(shè)施投資170 億美元，向機場投資250 億美元；投資75 億美元，在美國建立一個全國性的電動汽車充電器網(wǎng)絡(luò)；投入650 多億美元升級電力基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)數(shù)千英里的新彈性輸電線路；撥款210 億美元用于環(huán)境修復，為解決美國歷史上損害社區(qū)公共健康的遺留污染做出了最大的投資。[1]The White House, “Updated Fact Sheet: Bipartisan Infrastructure Investment and Jobs Act,” August 2, https://www．whitehouse．gov/briefing-room/statements-releases/2021/08/02/updated-fact-sheet-bipartisan-infrastructure-investment-and-jobs-act/．由于法案對美國基礎(chǔ)設(shè)施全面現(xiàn)代化改造提供支持，拜登在簽署該法案時宣稱，50年后歷史學家在回顧這一時刻時會說“從那一刻起，美國開始贏得21世紀的競爭。”[2]The White House, “Remarks by President Biden at Signing of H．R． 3684, The Infrastructure Investment and Jobs Act,” November 15, 2021，https://www．whitehouse．gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/11/15/remarks-by-president-biden-at-signing-of-hr-3684-the-infrastructure-investment-and-jobs-act/．

《芯片與科學法案》集中體現(xiàn)了拜登政府在創(chuàng)新和高科技產(chǎn)業(yè)扶持領(lǐng)域的戰(zhàn)略性投入，其包含生產(chǎn)激勵和科研創(chuàng)新激勵兩個部分。用于激勵芯片生產(chǎn)研發(fā)的撥款總額為527 億美元，包括撥款390 億美元用于資助國內(nèi)半導體制造、組裝、測試、先進封裝或研發(fā)設(shè)施和設(shè)備的建設(shè)、擴大或現(xiàn)代化改造；為商業(yè)研發(fā)和勞動力發(fā)展計劃撥款110 億美元；為“芯片國防基金”撥款20 億美元用于研發(fā)、測試、人力發(fā)展以及滿足情報機構(gòu)的特殊要求；為“芯片勞動力和教育基金”“芯片國際技術(shù)安全與創(chuàng)新基金”分別撥款2 億美元、5 億美元；為半導體制造業(yè)生產(chǎn)提供25%的投資稅收抵免。[1]The House Committee on Science, Space and Technology, “The Chips and Science Act,” July 27, 2022, https://science．house．gov/the-chips-and-science-act．在基礎(chǔ)及應(yīng)用科學研究領(lǐng)域，計劃5年內(nèi)投入1699 億美元，其中為美國國家科學基金會撥款810 億美元，用于人工智能、量子計算等前端技術(shù)和基礎(chǔ)科學研究；為商務(wù)部撥款110 億美元，用于區(qū)域技術(shù)中心建設(shè)及先進芯片設(shè)計、封裝等技術(shù)研發(fā)；為美國國際技術(shù)與標準研究院撥款100 億美元，用于推動尖端技術(shù)標準化發(fā)展；向能源部科學及創(chuàng)新項目撥款679 億美元，用于能源基礎(chǔ)科學及應(yīng)用創(chuàng)新技術(shù)研究。[2]Ibid．拜登在該法案簽署儀式上稱，該立法將使“美國的研發(fā)投入提高到接近GDP 的1%，是70年來研發(fā)投入增長最快的一年”。[3]The White House,“Remarks by President Biden at Signing of H．R． 4346, the CHIPS and Science Act of 2022，”August 9, 2022，https://www．whitehouse．gov/briefingroom/speeches-remarks/2022/08/09/remarks-by-president-biden-at-signing-of-h-r-4346-the-chips-and-science-act-of-2022/．

3.以政府采購為抓手進行戰(zhàn)略性市場塑造。為利用美國政府強大的采購力為美國制造業(yè)重振拓展國內(nèi)市場，拜登上任第一周便簽署《14005 號行政命令》，確立了“美國未來由所有美國工人在美國創(chuàng)造”[4]Ibid．的原則，啟動對“購買美國貨”政策的評估，并在管理和預(yù)算辦公室設(shè)立了第一個“美國制造”辦公室。

首先是提升“美國制造”的標準要求。2021年7月，拜登政府發(fā)布 “購買美國貨”規(guī)則，提出“國內(nèi)含量測試”新標準——到2022年10月，要求“美國制造”的標準從以往零部件價值的55%提高到60%，2024年提高到65%，2029年提高到75%。[1]The White House, “Fact Sheet: Biden-Harris Administration Issues Proposed Buy American Rule, Advancing the President’s Commitment to Ensuring the Future of America is Made in America by All of America’s Workers,” July 28, 2022, https://www．whitehouse．gov/briefing-room/statements-releases/2021/07/28/fact-sheet-bidenharris-administration-issues-proposed-buy-american-rule-advancing-the-presidentscommitment-to-ensuring-the-future-of-america-is-made-in-america-by-all-ofamericas/．此舉旨在促進美國本土企業(yè)通過調(diào)整供應(yīng)鏈，增加使用美國制造的零部件。

其次，也是更關(guān)鍵的，新規(guī)則允許政府對“關(guān)鍵項目”清單或包含 “關(guān)鍵組件”的國內(nèi)終端產(chǎn)品給予更高的價格優(yōu)惠——對提供國內(nèi)終端產(chǎn)品的大型企業(yè)和小型企業(yè)分別給予20%和30%的價格優(yōu)惠，以示鼓勵。也就是說政府在采購美國企業(yè)生產(chǎn)的符合“美國制造”標準的關(guān)鍵產(chǎn)品時，政府將被要求在最低非國內(nèi)報價的基礎(chǔ)上溢價25%。[2]Sourabh Gupta, “The Biden Administration’s Emerging Approach on ‘Strategic Industrial Policy’ and Proposed Lines of Effort,” January 24, 2022, https://chinaus-icas．org/research/the-biden-administrations-emerging-approach-on-strategic-industrial-policyand-proposed-lines-of-effort/．

第三，“購買美國貨”規(guī)則在《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法案》中也有體現(xiàn)，其“建設(shè)美國，購買國貨”(BABA)條款要求基礎(chǔ)設(shè)施材料主要應(yīng)從美國國內(nèi)采購。按此規(guī)定，除非基礎(chǔ)設(shè)施項目中使用的鋼鐵和相關(guān)建筑材料都是美國生產(chǎn)的，否則禁止提供聯(lián)邦資助。此外，還將“購買美國貨”的要求擴展到了制造過程中使用的有色建筑材料。[3]Ibid．

4.推行以“工人為中心”的貿(mào)易政策，進行市場和就業(yè)保護。所謂 “以工人為中心”的貿(mào)易政策，即貿(mào)易必須保護工人并向工人賦權(quán)，能夠推動工資增長，并為所有美國人帶來更好的經(jīng)濟效益。[4]Office of the United States Trade Representative，“Fact Sheet: 2021 President’S Trade Agenda and 2020 Annual Report,” March 2021, https://ustr．gov/about-us/policy-offices/pressoffice/fact-sheets/2021/march/fact-sheet-2021-trade-agenda-and-2020-annual-report．這首先意味著工人將參與貿(mào)易政策的制定以促進公平的經(jīng)濟增長，包括在貿(mào)易協(xié)定中加入強有力的、可執(zhí)行的勞工標準以保護工人權(quán)利并增強經(jīng)濟安全。該政策還意味著解決因貿(mào)易伙伴不允許工人行使國際公認的勞工權(quán)利而給美國工人和產(chǎn)業(yè)造成的損害，具體而言就是支持集體談判權(quán)，反對強迫勞動尤其是強迫童工。[1]Katherine Tai, “Remarks of Ambassador Katherine Tai Outlining the Biden-Harris Administration’s ‘Worker-Centered Trade Policy’,” June 2021, https://ustr．gov/about-us/policy-offices/press-office/speeches-and-remarks/2021/june/remarks-ambassador-katherinetai-outlining-biden-harris-administrations-worker-centered-trade-policy．

“以工人為中心”的貿(mào)易理念還體現(xiàn)在美國對進一步開放市場的排斥政策上。2022年5月，拜登借東京美日印澳“四邊機制”對話之機，拋出“印太經(jīng)濟框架”（IPEF）[2]The White House, “Statement on Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,”May 23, 2022, https://www．whitehouse．gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/statement-on-indo-pacific-economic-framework-for-prosperity/．，在貿(mào)易領(lǐng)域準備談判的內(nèi)容包括勞工、環(huán)境、數(shù)字經(jīng)濟和新興技術(shù)、貿(mào)易便利化、農(nóng)業(yè)、競爭政策、透明度和良好的監(jiān)管做法等方面，但唯獨缺少亞太發(fā)展中國家最為關(guān)注的市場準入問題。拜登政府打的算盤，是在不提供市場準入的情況下推動13 個磋商伙伴國，接受美國設(shè)置的勞工和環(huán)保高標準，以拉平國內(nèi)外競爭條件的方式，對美國產(chǎn)業(yè)、就業(yè)及市場進行戰(zhàn)略性保護。

5.政府引領(lǐng)，讓低碳轉(zhuǎn)型滲透到基礎(chǔ)建設(shè)、制造業(yè)重振的各個環(huán)節(jié)，推動美國經(jīng)濟實現(xiàn)“透析式”綠色轉(zhuǎn)型。2021年12月，拜登簽署《通過聯(lián)邦可持續(xù)發(fā)展促進美國清潔能源經(jīng)濟的行政命令》，出臺了主要依靠政府采購推動清潔能源發(fā)展的總體路線圖，確立低碳轉(zhuǎn)型總目標和階段性目標：到2030年實現(xiàn)100%無碳污染電力(CFE)，其中至少一半將由當?shù)毓?yīng)清潔能源；將美國政府車隊替換為零排放汽車(ZEV)，到2035年完成采購任務(wù)；不遲于2050年的聯(lián)邦采購的凈零排放，包括“購買清潔”政策，以促進使用低排放建筑材料，到2032年實現(xiàn)減排50%，2045年實現(xiàn)建筑組合凈零排放；聯(lián)邦政府的整體運作到2030年減排65%，到2050年實現(xiàn)凈零排放。[1]The White House, “Fact Sheet: President Biden Signs Executive Order Catalyzing America’s Clean Energy Economy through Federal Sustainability,” December 8, 2021,https://www．whitehouse．gov/briefing-room/statements-releases/2021/12/08/fact-sheet-presidentbiden-signs-executive-order-catalyzing-americas-clean-energy-economy-through-federalsustainability/．

該行政命令強調(diào)政府的引領(lǐng)作用主要通過示范和政府采購實現(xiàn)。通過聯(lián)邦政府建設(shè)、采購以及資產(chǎn)管理和運營的轉(zhuǎn)變，扶持美國清潔能源和清潔技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加快美國在2035年前實現(xiàn)無碳污染電力供應(yīng)的進程。為推動上述目標的實現(xiàn)，拜登政府還制定了《聯(lián)邦可持續(xù)發(fā)展計劃：通過聯(lián)邦可持續(xù)發(fā)展促進美國清潔能源產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)造就業(yè)機會》[2]The White House，“Federal Sustainability Plan: Catalyzing America’s Clean Energy Industries and Jobs，” December 12, 2021, https://www．sustainability．gov/pdfs/federalsustainability-plan．pdf．對推進路線圖進行具體規(guī)劃。該行政命令強調(diào)，上述規(guī)劃是拜登總統(tǒng)重振美國制造業(yè)并創(chuàng)造工人就業(yè)計劃的組成部分，并體現(xiàn)在《基礎(chǔ)設(shè)施法投資與就業(yè)法》、2022 財年預(yù)算和《降低通脹法案》[3]The U．S． Senate, “H． R． 5376- The Inflation Reduction Act of 2022,” August 7,2022, https://www．congress．gov/bill/117th-congress/house-bill/5376/actions．之中。這也說明，拜登政府的清潔能源計劃既有相對的獨立性，同時又是完全滲透到基建、制造業(yè)振興等更廣泛的經(jīng)濟活動之中，通過這種“透析式”的能源替代，推動美國經(jīng)濟的綠色轉(zhuǎn)型進程。

四、前景展望

受“里根經(jīng)濟學”思潮的影響，美國社會對政府主導的大規(guī)模公共投資計劃總是半信半疑。美國彼得森國際經(jīng)濟研究所對1970 — 2020年50年間美國的產(chǎn)業(yè)政策進行評估，認為其成效可概括為成敗參半，有得有失。[4]Gary Clyde Hufbauer, Euijin Jung, “Scoring 50 years of US industrial policy, 1970-2020,” November 2021, https://www．piie．com/sites/default/files/documents/piieb21-5．pdf．這一結(jié)論也為考察拜登政府現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的前景提供了頗具歷史價值的參考。

美國的產(chǎn)業(yè)振興之路有望成為美國民主、共和兩黨的一致選擇，不會因政府更迭和政黨輪替而發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化，但精英共識與民眾認知存在落差，拜登的產(chǎn)業(yè)振興戰(zhàn)略勢必考驗美國社會對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型代價的承受能力。從支撐拜登《21世紀美國產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略》的政治經(jīng)濟學邏輯看，“拜登經(jīng)濟學”誕生的現(xiàn)實使命是為美國政治極化、社會貧富分化、制造業(yè)空心化、基礎(chǔ)設(shè)施老化等一系列積重難返的問題尋找出路，致力于解決這些問題是美國擺脫“衰落宿命”[1]“The Cycle of Collapse：Fate Of Empires by Sir John Glubb, ” https://www．hiddendominion．com/the-cycle-of-collapse-fate-of-empires-by-sir-john-glubb/．的長期需要。民主黨和共和黨在產(chǎn)業(yè)政策上的共識也為美國長期堅持產(chǎn)業(yè)政策議程提供了必要的政治土壤，正是由于以盧比奧為代表的共和黨中生代的加持，使得產(chǎn)業(yè)政策成為美國精英屆的主流共識?；仡櫋袄锔?jīng)濟學”取代凱恩斯主義成為美國主流政治經(jīng)濟學思潮的歷史可以看出，一股經(jīng)濟學主流思潮的興衰周期大致為30 — 40年， 因而保守估計，未來10 — 20年內(nèi)，“拜登經(jīng)濟學”及其主張的產(chǎn)業(yè)振興之路將以這種或那種并不完全一致的形態(tài)存在并發(fā)揮重要影響。

經(jīng)濟民族主義短期內(nèi)不會退潮，大國競爭成為兩派折中調(diào)和的主要“公地”，將為美國戰(zhàn)略科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展持續(xù)提供必要的資源和動力。考察拜登的經(jīng)濟民族主義、沃倫的“經(jīng)濟愛國主義”和盧比奧的“公益資本主義”可以發(fā)現(xiàn)，盡管它們的哲學出發(fā)點可能完全不同，但卻有一個共同的特點，那就是把中國視為美國最主要的挑戰(zhàn)和最大競爭對手。拜登視中國為“最為嚴峻的競爭對手”[2]The White House, “Remarks by President Biden on America’s Place in the World,”February 04, 2021, https://www．whitehouse．gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/．，稱中國的總體目標是成為“世界領(lǐng)先國家，世界上最富有的國家，世界上最強大的國家”。[3]John Haltiwanger, “Biden says China wants to become the most wealthy, powerful country but it’s not gonna happen on my watch,” March 26, 2021, https://www．businessinsider．in/politics/world/news/biden-says-china-wants-to-become-the-most-wealthy-powerfulcountry-but-its-not-gonna-happen-on-my-watch/articleshow/81695527．cms．沃倫視中國為正在崛起的“潛在勁敵”（would-be rival）,“正利用其經(jīng)濟強權(quán)強勢地登上世界舞臺，并提供了一種使壓迫合法化的經(jīng)濟增長模式”。[1]Nik DeCosta-Klipa,“Read the transcript of Elizabeth Warren’s big foreign policy speech,” November 29, 2018, https://www．boston．com/news/politics/2018/11/29/elizabethwarren-foreign-policy-speech-american-university/．盧比奧視中美關(guān)系為本世紀具有決定性意義的地緣政治關(guān)系，認為中國有一個超越美國成為世界經(jīng)濟、技術(shù)、地緣政治、外交、軍事強國的計劃。[2]The U．S． Senate, “Rubio Argues for American Industrial Policy in Legislative Efforts to Combat China,” May 18, 2021, https://www．rubio．senate．gov/public/index．cfm/2021/5/rubioargues-for-american-industrial-policy-in-legislative-efforts-to-combat-china．在美國政治圖譜中，上述三人分別代表民主黨溫和派、民主黨左翼和共和黨右翼，他們對中國認知的高度重合，意味著美國國內(nèi)對華戰(zhàn)略競爭的政治氛圍短期內(nèi)難以改變。2022年1月，拜登在談及半導體供應(yīng)鏈安全時強調(diào)：“中美兩國不需要對抗，但兩國間存在激烈的經(jīng)濟與科技競爭?！盵3]The White House, “Remarks by President Biden On Increasing the Supply of Semiconductors And Rebuilding Our Supply Chains,” January 21, 2022, https://www．whitehouse．gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/01/21/remarks-by-president-bidenon-increasing-the-supply-of-semiconductors-and-rebuilding-our-supply-chains/．就此而言，如果美國對華軍事競爭仍處于排兵布陣階段，那么美國在經(jīng)濟和戰(zhàn)略科技領(lǐng)域的攻勢已經(jīng)展開。

未來，保護主義可能愈演愈烈，美國市場的封閉性還將持續(xù)強化，美國將遭遇全球化背景下與世界脫鉤的兩難困境?！敖ㄔO(shè)美國、購買國貨”[4]The White House, “How Build America, Buy America Guidance Strengthens Made In America Requirements,” April 20, 2022, https://www．whitehouse．gov/omb/briefingroom/2022/04/20/how-build-america-buy-america-guidance-strengthens-made-inamerica-requirements/．（BABA）已經(jīng)寫入《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案》，而《芯片與科學法案》則明確規(guī)定獲得聯(lián)邦資助的實體不得在中國或任何其他關(guān)切國進行先進芯片的實質(zhì)性擴產(chǎn)投資，[5]The U．S． Senate, “CHIPS and Science Act of 2022: Division A Summary - CHIPS and ORAN Investment,” July 27, 2022, https://www．commerce．senate．gov/services/files/2699CE4B-51A5-4082-9CED-4B6CD912BBC8．再加上拜登政府對取消“特朗普關(guān)稅”[1]David J． Bulman, “The longer Trump’s China tariffs are in place, the greater the harm to America,” February 17, 2022, https://thehill．com/opinion/international/594767-the-longertrumps-china-tariffs-are-in-place-the-greater-the-harm-to/．延宕不決，美國在貿(mào)易、投資保護主義道路上正越走越遠。令人擔憂的是，美國正試圖把這種保護主義合法化并急于向國際貿(mào)易多邊體制滲透。美國貿(mào)易代表戴琪（Katherine Tai）稱，世貿(mào)組織改革“應(yīng)超越自由化和保護主義、發(fā)達國家與發(fā)展中國家這種簡單的二分法，制定增加經(jīng)濟安全的共同解決方案，通過共同努力和差異性參與，使世貿(mào)組織成為向工人賦權(quán)、保護環(huán)境、促進公平發(fā)展的機構(gòu)”。[2]USTR, “Ambassador Katherine Tai’s Remarks as Prepared for Delivery on the World Trade Organization,” October 14, 2021, https://eaccny．com/news/chapternews/ustrambassador-katherine-tais-remarks-as-prepared-for-delivery-on-the-world-tradeorganization/．

美國滲透型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型對現(xiàn)代美國產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的依賴性大、依附性強，也就是說它自身的成功有賴于基建、制造業(yè)振興等其他重要環(huán)節(jié)的成功，因而變數(shù)很大。這種變數(shù)主要由民主共和兩黨在應(yīng)對氣候變化問題上的分歧所致，正是由于這一原因，美國眾議院和參議院有關(guān)《美國創(chuàng)新與競爭法案》與《美國競爭法案》協(xié)調(diào)文本的工作遲遲未有進展，最終兩個法案分別大幅瘦身為《芯片與科學法案》和《降低通脹法案》后，才獲得通過。其中包含氣候變化內(nèi)容的《降低通脹法案》遭到共和黨參議員的一致反對，民主黨僅憑副總統(tǒng)哈里斯（Kamala Harris）的關(guān)鍵一票才使法案在參議院得以僥幸通過。這也說明民主、共和兩黨在氣候變化、能源轉(zhuǎn)型的理念和議程方面仍然存在巨大差異，并給未來美國經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的進程、方式和結(jié)果帶來變數(shù)。