張帥 戚海靜

（徐州市土地儲備中心 江蘇徐州 221000）

黨的十九屆五中全會公報指出，“十四五”時期要推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，需要促進城市的可持續(xù)發(fā)展，提升人民群眾的生活質(zhì)量。中央提出城市要堅持集約化發(fā)展，樹立“精明增長”“緊湊城市”理念，科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界，推動城市發(fā)展由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。城市更新是城市化發(fā)展進程的必然結(jié)果，并將成為未來城市空間供給的重要途徑［1］。

2020年11月5日，自然資源部印發(fā)《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》），對《土地管理法》規(guī)定的土地開發(fā)“成片征收”標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)定，要求縣級以上地方人民政府依據(jù)當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，組織編制土地征收成片開發(fā)方案，并報省級人民政府批準(zhǔn)。

土地作為政府的資產(chǎn)，城市土地儲備制度已逐漸發(fā)展為政府調(diào)控城市建設(shè)發(fā)展的重要方式。我國土地儲備制度有近20年的發(fā)展歷程，在土地資源配置方式由計劃配置轉(zhuǎn)向市場配置等方面發(fā)揮了諸多重要作用?？茖W(xué)合理的土地儲備規(guī)劃能有效地保證國土空間規(guī)劃的實施，優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

徐州市“十四五”規(guī)劃目標(biāo)明確要求：至“十四五”末，基本完成市區(qū)城市更新計劃項目，構(gòu)建形成城市更新的制度框架、政策體系、工作機制，走出一條內(nèi)涵式、集約型、綠色化的老工業(yè)基地城市高質(zhì)量發(fā)展新路。在此背景下，本文就城市更新、土地征收成片開發(fā)、土地儲備工作三者之間的互動關(guān)系展開分析，研究探索新形勢下土地儲備的路徑，以達(dá)到盤活存量土地，實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用的目標(biāo)。

1 城市更新和地征收成片開發(fā)及土地儲備的方向

1.1 城市更新的愿景

“十四五”期間，城市建設(shè)將由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重。國家實施城市更新行動，其目的是推動優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，提升城市功能，改善城市人居環(huán)境，轉(zhuǎn)變粗放的城市開發(fā)建設(shè)方式，意味著我國城市開發(fā)建設(shè)和城市更新方式將開啟轉(zhuǎn)型升級的全新格局［2］。

1.2 土地征收成片開發(fā)的目的

土地征收成片開發(fā)是在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)，對一定范圍內(nèi)的土地進行的綜合性開發(fā)建設(shè)活動［3］。土地征收成片開發(fā)的提出，是順應(yīng)新《土地管理法》的要求，保證被征收農(nóng)民切身利益提出的，以達(dá)到土地集約節(jié)約利用，消化存量用地的目的，同時，這一舉措也上升到了法律的高度，背負(fù)著土地資源緊缺和耕地保護的基本國情。

1.3 土地儲備管理的必要性

土地儲備制度是城市政府依法運用市場機制，依法取得土地，并按照相關(guān)規(guī)劃組織前期開發(fā)、儲存，以供應(yīng)或者調(diào)控城市建設(shè)用地需求的城市土地管理制度和運行機制。土地儲備是實現(xiàn)城市規(guī)劃的重要載體，是推進城市建設(shè)與管理的重要組成部分，將國土空間總體規(guī)劃的控制指標(biāo)和空間布局具體落實到土地要素上，遵循公共優(yōu)先、整體把控原則要求，強調(diào)以土地資產(chǎn)運營為手段，結(jié)合成片開發(fā)方案，推動土地成片開發(fā)、低效用地再開發(fā)、城市更新和老舊小區(qū)改造等工作有序?qū)嵤?，促進城市公共服務(wù)功能完善和城市能級提升。

2 城市更新和土地征收成片開發(fā)及土地儲備工作的融合發(fā)展

城市更新的提出，為土地儲備工作提出了未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的指導(dǎo)思想和發(fā)展目標(biāo)，使土地儲備能進一步充分發(fā)揮調(diào)控土地市場、科學(xué)調(diào)整用地結(jié)構(gòu)、提高土地利用效率的功能；同時，城市更新應(yīng)當(dāng)注重土地收儲與整備，按照規(guī)劃確定的發(fā)展定位、更新策略和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的要求，加強政府土地儲備，推進成片連片更新［4］。

城市更新方向是針對存量國有建設(shè)用地的整理改造，不涉及集體建設(shè)用地和集體農(nóng)用地方面，而土地征收成片開發(fā)是對碎片化征地的糾正，集中征地、集中開發(fā)，是推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要途徑，也是引領(lǐng)城市更新發(fā)展升級的主要抓手，能夠?qū)崿F(xiàn)土地的集約高效利用，尤其可以兼顧城市更新和新城建設(shè)的平衡推進，做到建一片、成一片。

三者之間相互交叉，相輔相成，共同推動城市發(fā)展，探索城市更新、土地征收成片開發(fā)與土地儲備的互動關(guān)系，有利于最終實現(xiàn)城市經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益融合發(fā)展的目的。

2.1 城市更新為土地儲備工作提供方向

為全面貫徹落實城市更新工作，徐州市發(fā)布了《徐州市加快開展城市更新工作的實施意見（試行）》《徐州市城市更新改造指導(dǎo)意見（試行）》等相關(guān)文件，指明了徐州市城市更新重點以老舊小區(qū)改造、城中村改造、老舊街區(qū)改造、老舊廠區(qū)改造、自有產(chǎn)權(quán)改造更新、公共服務(wù)設(shè)施配套更新6 個方向?qū)崿F(xiàn)城市更新總體目標(biāo)。根據(jù)城市更新的方向，將城市更新工作分為整治提升類、改建完善類、拆除重建類3種類型［5］。

城市更新在土地集約利用、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面，為土地儲備提供了方向，城市更新與土地儲備運營的有機結(jié)合，有利于從政府整體長遠(yuǎn)發(fā)展的高度，統(tǒng)籌運營城市存量土地資源，避免傳統(tǒng)土地儲備“分散收儲、零散出讓、遍地開發(fā)、難成規(guī)模”的弊端，發(fā)揮城市更新“整體策劃、成片改造、產(chǎn)業(yè)落地、公益保障”的優(yōu)勢；有利于政府主導(dǎo)下，把握城市土地一級市場，引入國家政策性資金，充分發(fā)揮土地集約節(jié)約利用價值，實現(xiàn)政府重大項目意圖和保障公共利益優(yōu)先實現(xiàn)。

2.2 征收成片開發(fā)推動城市更新工作科學(xué)有序?qū)嵤?/h3>

城市更新工作包含的整治提升類、改建完善類、拆除重建類整理改造工程，同樣適用于推行成片開發(fā)。老城核心區(qū)，以城中村、棚戶區(qū)為主，開發(fā)方式主要是城市更新和舊城改造，這類用地在城市更新工作推進中大都存在征收時間長、誰的呼聲大先改誰、大拆大建的問題。土地征收成片開發(fā)實施后，政府在征收城中村時需要綜合考慮其是否屬于現(xiàn)階段重點發(fā)展區(qū)域、是否能在最多5年內(nèi)完成征收并施工建成，將減少“征而未拆”“拆而未建”的現(xiàn)象。城市更新工作應(yīng)融入成片開發(fā)中，更加注重優(yōu)先性和完成效率，進一步推動土地儲備工作的順利完成。

2.3 土地征收成片開發(fā)解決儲備土地難以成片綜合利用問題

近年來，儲備空間多點開花，收儲地塊集中連片度較低，難以成片綜合利用。相較于之前的碎片化征地，成片開發(fā)是一種新型征地方式，能夠有效解決老儲備碎片化征地的弊端［6］。（1）政府征地，將住宅和其他公益性的配套功能剝離，導(dǎo)致“批而未供”“供而未建”的情況，進而造成閑置用地堆積的局面。（2）開發(fā)不集中，難以形成產(chǎn)業(yè)、功能等城市資源的集聚效應(yīng)，導(dǎo)致政府對基礎(chǔ)設(shè)施的投入過大，用地平均產(chǎn)出不高。（3）零碎項目倒逼的城市規(guī)劃，容易被此后的其他規(guī)劃所推翻，造成資源浪費和政府公信力受損等諸多方面的問題。通過連片整理，同時也破解了碎片化供地的困局。

3 新形勢背景下的土地儲備路徑探索

徐州市土地儲備中心自成立以來不斷加大土地儲備工作力度，將有價值、可收儲的土地進行歸類，建立和完善土地儲備庫，制訂科學(xué)合理的收儲方案與開發(fā)計劃，保障了徐州市社會經(jīng)濟的有序發(fā)展。2021年徐州市土地儲備中心積極建立土地儲備全生命周期系統(tǒng)，結(jié)合徐州市區(qū)實際情況，建立完善“儲備主導(dǎo)、屬地配合、部門協(xié)同、市場參與”的土地儲備管理機制，要求城市更新單元的制定和土地征收成片開發(fā)的片區(qū)確定，都要在土地儲備管理機制下進行，完善市區(qū)土地資源“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一供應(yīng)”工作。

3.1 強化規(guī)劃引領(lǐng)，以片區(qū)為單元謀劃，引導(dǎo)土地連片收儲

構(gòu)建“儲備規(guī)劃—三年滾動計劃—年度儲備計劃”的三級儲備規(guī)劃體系，長遠(yuǎn)規(guī)劃，實施精細(xì)化、彈性化、信息化、可持續(xù)化管理，助力土地利用水平提升，達(dá)到在資金流轉(zhuǎn)、項目運作、風(fēng)險防控上的多鏈條動態(tài)平衡；轉(zhuǎn)變原有土地收儲和供應(yīng)“重外延擴展、輕內(nèi)涵提升”的傳統(tǒng)思路，以“片區(qū)”為單元進行謀劃，提出“增存并舉”的發(fā)展思路；土地儲備片區(qū)的劃定，涵蓋城市更新單元及土地征收成片開發(fā)范圍，實施主體應(yīng)以儲備中心主導(dǎo)，各級區(qū)政府、國有公司參與配合，以“點、面”相結(jié)合的方式統(tǒng)籌推進土地儲備工作，夯實城市發(fā)展基礎(chǔ)。

3.2 挖掘存量，促進城市有機更新

隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，土地資源“難以為繼”嚴(yán)重，倒逼城市發(fā)展向城市更新要空間，需要轉(zhuǎn)變粗放的土地利用模式，以此抑制城市內(nèi)城衰退。然而，促使這一需求轉(zhuǎn)變的原動力就是土地儲備，梳理落實棚戶區(qū)（城中村）改造計劃與安排，將市區(qū)棚戶區(qū)改造項目納入土地儲備統(tǒng)一管理，對于各區(qū)政府及國有公司前期整理的土地，由市土地儲備中心根據(jù)財政資金安排情況分年度納入土地儲備計劃，根據(jù)土地市場調(diào)控需要，統(tǒng)籌安排儲備土地供應(yīng)，促進城市更新；對各區(qū)閑置和低效產(chǎn)業(yè)用地進行梳理，挖掘釋放低效用地，分別采取“功能修補、退二進三、退二優(yōu)二”等措施，挖潛低效用地，盤活土地資源，推動土地資源集約高效利用，進一步拓寬發(fā)展空間，不斷提升城市承載力；將征收安置、土地收儲、城市融資、區(qū)域開發(fā)等工作置于一個閉環(huán)系統(tǒng)之中，積極推進城市綜合更新改造工作，將由原來的單宗土地“見縫插針”收儲模式向存量用地區(qū)片、集中、統(tǒng)一運作模式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)對舊城、舊村和舊廠房進行全方位、多層次內(nèi)涵挖潛式更新改造，持續(xù)發(fā)揮作用，倒逼土地運作模式轉(zhuǎn)型。

3.3 擴展土地儲備資源領(lǐng)域，完善土地儲備財務(wù)管理

在土地儲備工作機制上，將自然資源部門土地市場職能與土地儲備工作整合，使土地儲備機構(gòu)成為土地市場儲備、運作、交易主體，自然資源部門落實監(jiān)管職責(zé)。進一步擴寬土地儲備的內(nèi)涵，積極探索城市地下空間用地和林、田、湖、草等自然資源的儲備，加強城市地下空間的開發(fā)利用構(gòu)建資源儲備“一盤棋”的統(tǒng)一儲備模式。

構(gòu)建預(yù)算管理體系，即土地儲備項目全生命周期預(yù)算、土地儲備收支預(yù)算、債券管理預(yù)算和土地出讓收支預(yù)算。在確保預(yù)算平衡的基礎(chǔ)上，把項目涉及內(nèi)容納入預(yù)算“一個盤子”，將土地出讓收支劃歸監(jiān)管賬戶“一個籠子”，對專項債償還資金實行“一個口子”管理；制定儲備土地資產(chǎn)價值評估標(biāo)準(zhǔn)，將土地評估機構(gòu)出具的規(guī)范性報告作為項目預(yù)期收入依據(jù)保障土地價值判斷公允。

政府應(yīng)進一步引導(dǎo)社會資本參與儲備項目運作，探索政府與社會資本的多元化合作。本著“政府主導(dǎo)，市場參與”的原則，廣開資金渠道，利用土地開發(fā)權(quán)、投資回報等多種手段，推進“政府主導(dǎo)、社會參與、全面儲備、優(yōu)化配置”的土地儲備融資模式，探討不同主體參與城市更新改造的利益共享機制；探索政府購買服務(wù)模式，實現(xiàn)市場化運作模式，建立并完善社會談判引資模式，充分調(diào)動各方參與城市更新的積極性，實現(xiàn)土地資產(chǎn)保值增值。

3.4 突出公益屬性，實現(xiàn)公共價值與經(jīng)濟價值的協(xié)調(diào)

面對新形勢、新訴求，土地儲備總體布局應(yīng)遵從生態(tài)優(yōu)先、公益優(yōu)先的布局理念，注重公共資源配給，從以往的重效益向當(dāng)前的重責(zé)任轉(zhuǎn)變。充分保障政府重點項目用地，堅持“先規(guī)劃后建設(shè)、先征地后配套、先儲備后開發(fā)、先環(huán)境后出讓”原則，與各平臺、各部門職能互動，形成互利互動的良好局面，對重大基礎(chǔ)設(shè)施采取土地專項收儲運作模式，進一步突顯土地儲備的公益性保障功能。優(yōu)先考慮教育、醫(yī)療、交通、保障性住房等非經(jīng)營性及國家、省、市重點項目及重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項目供地。

完善土地儲備制度，實施全類型用地收儲，支撐城市民生保障和配套設(shè)施建設(shè)的需要，提升生活品質(zhì)與環(huán)境，保證城市交通、綠地、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施等功能性項目建設(shè)用地，為城市發(fā)展建設(shè)提供用地保障與調(diào)控空間。優(yōu)先保障公園綠地，與城市綠地系統(tǒng)和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃相銜接，保護生態(tài)本底，堅守底線；銜接城市公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃，重點保障公共服務(wù)設(shè)施用地和市政基礎(chǔ)設(shè)施用地，完善配置和民生工程，支撐空間建設(shè)發(fā)展；有序供應(yīng)經(jīng)營性用地，保障城市空間的有序拓展，為城市的開發(fā)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障。

4 結(jié)語

我國城市土地儲備制度的建立對優(yōu)化土地資源配置、增強土地市場調(diào)控、加速推進城市有機更新等方面發(fā)揮著巨大作用。新形勢對土地儲備工作的開展提出了新的要求，在國土空間規(guī)劃體系背景下，土地儲備工作需要重視國土空間規(guī)劃的引領(lǐng)作用，以城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為目標(biāo)，探索以公共價值為導(dǎo)向的城市更新戰(zhàn)略，穩(wěn)定土地儲備資金，創(chuàng)新收儲機制、改進工作方法，激發(fā)各方面的積極性、主動性和創(chuàng)新性，最大限度融合各類主體的利益，實現(xiàn)土地儲備工作向“公共性”“公益性”轉(zhuǎn)變，促進城市綜合開發(fā)與均衡發(fā)展。