陳惠琴

摘要：近年來，國家加大農(nóng)村幫扶力度，醫(yī)療建設(shè)迅速發(fā)展，農(nóng)村人口顯著增長，加上生活水平的提高，農(nóng)民對(duì)宅基地需求愈演愈烈，更多的翻新房和新房出現(xiàn)在鄉(xiāng)間土地。農(nóng)村宅基地制度與農(nóng)民居住條件緊密聯(lián)系，涉及居民自身利益，受到社會(huì)廣泛關(guān)注，成為民生發(fā)展的焦點(diǎn)問題。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村宅基地問題越來越多，嚴(yán)重阻礙了新農(nóng)村建設(shè)步伐。本文從實(shí)際出發(fā)，深度挖掘農(nóng)村宅基地管理問題，探求問題本質(zhì)，提出具有建設(shè)意義的整改對(duì)策，降低發(fā)展阻礙，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地;管理;問題及對(duì)策

國家先進(jìn)生產(chǎn)力和生產(chǎn)技術(shù)不斷取得新突破，我國社會(huì)主義發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代。在黨中央不斷努力下，我國脫貧攻堅(jiān)取得顯著成果，將持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)民生發(fā)展，建立富強(qiáng)美麗的鄉(xiāng)村布局。數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村宅基地問題在農(nóng)村發(fā)展中具有重要意義，優(yōu)質(zhì)的管理手段在加強(qiáng)農(nóng)村房屋建設(shè)、維護(hù)農(nóng)民住房權(quán)益上發(fā)揮重要作用。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略分析，農(nóng)村宅基地管理漏洞嚴(yán)重影響新農(nóng)村建設(shè)，制約農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，管理部門應(yīng)該予以高度重視，只有找出管理問題，結(jié)合法律法規(guī)和公序良俗，制定科學(xué)合理的建筑評(píng)估方法，才能有效解決宅基地管理難題，提升居民生活水準(zhǔn)，為科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村打下基礎(chǔ)。

1 農(nóng)村宅基地概述

所謂農(nóng)村宅基地主要是為維持農(nóng)民正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或生活提供的居住條件，它的用地范圍屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地，是農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要基礎(chǔ)。農(nóng)民經(jīng)過管理部門審批后可以在此區(qū)域完成屋舍及其附屬房屋和庭院建設(shè)。強(qiáng)化農(nóng)村宅基地管理有利于加強(qiáng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)、促進(jìn)周邊經(jīng)濟(jì)提升、推動(dòng)社會(huì)主義建設(shè)，同時(shí)，農(nóng)村宅基地政策質(zhì)量與農(nóng)民切身利益緊密聯(lián)系，對(duì)鄉(xiāng)村振興發(fā)展具有重要意義。

隨著現(xiàn)代化建設(shè)飛速提升，工業(yè)化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，越來越多年輕人選擇留在城市加入工業(yè)化建設(shè)當(dāng)中，僅有小部分人愿意投身到鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)上，另外，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致大量農(nóng)業(yè)建設(shè)勞動(dòng)力流失，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)階段我國農(nóng)村宅基地大量被閑置，部分地理位置差、自然條件惡劣、交通不便的偏遠(yuǎn)山區(qū)已經(jīng)成為“無人村”或“空心村”，時(shí)代變遷、社會(huì)進(jìn)步導(dǎo)致原本靠無償劃撥提供、無償收回或流轉(zhuǎn)限制的宅基地制度不再適用于農(nóng)村宅基地管理。在三農(nóng)政策中，宅基地管理改革已經(jīng)成為推動(dòng)新時(shí)代鄉(xiāng)村振興和新農(nóng)村建設(shè)的重要改革內(nèi)容之一。

國家為加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)，提出具有探索性的宅基地“三權(quán)分置”重要改革方案，明確規(guī)定了宅基地權(quán)劃分問題，其中包括所有權(quán)、使用權(quán)和資格權(quán)，將農(nóng)村宅基地管理推入了新的發(fā)展階段。2020年新修訂的《土地管理法》將農(nóng)村宅基地管理職責(zé)劃分到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，并從國家發(fā)展角度和農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r頒布了一系列重要文件，這些文件為農(nóng)村宅基地發(fā)展規(guī)劃提供了重要依據(jù)，明確規(guī)劃、供應(yīng)、審批等方面職責(zé)、流程，建立新型農(nóng)村宅基地管理機(jī)制，優(yōu)化當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理問題，形成新型管理模式和體系，使農(nóng)村宅基地管理機(jī)制更加標(biāo)準(zhǔn)化、法制化，以維護(hù)農(nóng)民切實(shí)利益提供必要保障。受宅基地性質(zhì)和農(nóng)村復(fù)雜情況影響，農(nóng)村宅基地歷史遺留問題依舊難以解決，相關(guān)管理單位必須分析當(dāng)?shù)貙?shí)際，究其根源，對(duì)癥下藥，促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)。

2 加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的必要性

2.1 有利于維護(hù)農(nóng)民利益

自新中國成立以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和宅基地制度與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活緊密聯(lián)系。前者是維持家庭經(jīng)濟(jì)收入的重要來源，而后者是保障農(nóng)民居住條件，改善居住問題的重要保障，只有科學(xué)合理的宅基地管理，才能保證農(nóng)民有房可住，保障民生問題，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村在富強(qiáng)和諧美麗社會(huì)建設(shè)上發(fā)揮重要力量。

2.2 有利于提高農(nóng)村土地利用率

隨著工業(yè)化發(fā)展，農(nóng)村人口急劇減少，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理能夠有效平衡土地與人口關(guān)系，降低土地資源浪費(fèi)，降低“空心村”發(fā)展，為新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展提供必要保障，使農(nóng)村建設(shè)符合時(shí)代主題。

2.3 有利于保障農(nóng)村土地公平性

傳統(tǒng)管理模式下，農(nóng)民法律意識(shí)薄弱，在房屋建設(shè)上不遵守相關(guān)法律規(guī)定，存在私自建房的可能，最終出現(xiàn)管理不公平的問題，宅基地相關(guān)改革措施進(jìn)一步明確，使宅基地未來管理思路更加明朗，降低一戶多宅情況，保障土地使用的公平性。

3 現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地管理存在問題

3.1 鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃欠缺，布局散亂

受傳統(tǒng)觀念影響，相關(guān)管理部門規(guī)劃意識(shí)薄弱，農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，無償征用農(nóng)村集體土地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，私自完成住房建設(shè)未及時(shí)完成報(bào)備規(guī)劃工作，成為制約新農(nóng)村規(guī)劃的主要問題。不僅如此，受這種思想影響，在征用土地上常向地勢好、交通便捷地區(qū)伸展，不僅占據(jù)大量土地資源，還出現(xiàn)影響公共生活問題。一些村民將住宅建在公路旁，并且沿著馬路邊沿?cái)U(kuò)張，最終形成了馬路住宅，另外，村內(nèi)居民在住宅建造上不斷向村外擴(kuò)張，出現(xiàn)一戶多宅問題，受各種因素影響，這些房宅入住率并不高，所以導(dǎo)致“空心村”出現(xiàn)，這種隨意性選址建筑，使城鄉(xiāng)規(guī)劃受到嚴(yán)重阻礙，房屋排布雜亂，道路阻礙增加，村內(nèi)建筑布局雜亂，甚至出現(xiàn)路邊村，嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)規(guī)劃推進(jìn)。

3.2 宅基地閑置，“空心村”增多

目前，隨著城市化發(fā)展和工業(yè)化建設(shè)，為農(nóng)民進(jìn)城發(fā)展提供了機(jī)遇，外出打工、經(jīng)商或搬遷等問題成為鄉(xiāng)村人口流失的主要原因，這也就導(dǎo)致了鄉(xiāng)村宅基地大量空閑，多數(shù)房屋處于無人居住狀態(tài)，造成“空心村”出現(xiàn)率增大。另外，一些家庭受工作影響，選擇外出購置房產(chǎn)，還有部分家庭人口多，分支復(fù)雜，所以需要申請新的宅基地建房供后期使用。農(nóng)村地理環(huán)境簡單，為自主經(jīng)商建房提供了便利條件，很多商住兩用出現(xiàn)在鄉(xiāng)間街道，原有宅基地住房閑置。綜上所述，社會(huì)發(fā)展在一定程度上促進(jìn)“空心村”問題出現(xiàn)，導(dǎo)致大面積土地資源浪費(fèi)，成為阻礙城鄉(xiāng)發(fā)展的重要因素之一。

3.3 非法流轉(zhuǎn)依舊存在，產(chǎn)權(quán)不清

從法律法規(guī)以及國內(nèi)政策上看，農(nóng)村宅基地歸集體所有，農(nóng)民僅有使用權(quán)，其中并未明確界定農(nóng)民宅基地上房屋的處置權(quán)和交易問題。另外，農(nóng)民法律意識(shí)薄弱，對(duì)產(chǎn)權(quán)交易法律規(guī)定不明確。現(xiàn)階段將模糊產(chǎn)權(quán)房屋宅基地轉(zhuǎn)讓界定為私人行為，此類問題很難受到法律保護(hù)，致使大多數(shù)產(chǎn)權(quán)糾紛問題難以解決，尤其是城鄉(xiāng)接合部。

3.4 違規(guī)違章建設(shè)隨處可見

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，生活水平提高，農(nóng)村居民對(duì)房產(chǎn)需求逐漸增大，致使農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)越來越多的違規(guī)現(xiàn)象，在宅基地方面常表現(xiàn)為如下兩種：（1）居民未向任何部門報(bào)備或報(bào)備后未審批私自占地，以欺騙手段獲取宅基地修建批準(zhǔn)許可。該情況下，一些居民僅在村委會(huì)打了招呼，未向上級(jí)管理部門提交建房申請，就開始建房，更有甚者利用隱瞞事實(shí)或虛報(bào)人口、變更戶籍等惡劣手段騙取宅基地建房資質(zhì);

（2）在建房過程中私自擴(kuò)大占地面積且未經(jīng)過任何部門批準(zhǔn)私自完成宅基地用途變更。我國國土資源部門對(duì)宅基地占用面積進(jìn)行明確規(guī)定，但由于農(nóng)民法律意識(shí)薄弱，大多數(shù)建設(shè)中都超過了法律規(guī)定面積，嚴(yán)重影響相關(guān)規(guī)劃。

4 造成農(nóng)村宅基地管理問題的成因

4.1 規(guī)劃管理模式落后

從國家層面來看，大多數(shù)職能部門更側(cè)重于城市建設(shè)，輕視或忽視農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)村土地長時(shí)間得不到監(jiān)管規(guī)劃，在經(jīng)濟(jì)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或城邊村上有一定規(guī)劃，但總體方案缺乏合理性和科學(xué)性，缺乏規(guī)劃編制深度，群眾參與感差，可操作性差，這導(dǎo)致規(guī)劃建設(shè)很難落實(shí)到實(shí)際，管理部門更注重整齊規(guī)劃，缺乏改造意識(shí)，傳統(tǒng)規(guī)劃模式很難符合現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興要求。受文化程度和法律意識(shí)影響，居民對(duì)建房規(guī)劃要求和條款不夠清晰，加上現(xiàn)階段農(nóng)村居住環(huán)境呈現(xiàn)分散局面，導(dǎo)致房屋設(shè)計(jì)只求方便，常建設(shè)在公路附近、責(zé)任田附近。管理意識(shí)缺失造成農(nóng)民建房隨意性大，建設(shè)中很少講求規(guī)劃，僅認(rèn)準(zhǔn)地段好的位置，出現(xiàn)此類現(xiàn)象的重要原因在于管控措施缺乏先進(jìn)性和科學(xué)性，管理力度不夠嚴(yán)格，與惠民政策發(fā)生沖突。

4.2 監(jiān)督執(zhí)法不夠嚴(yán)格

進(jìn)入新時(shí)代以來，國家開始加大農(nóng)村發(fā)展力度，對(duì)土地管理逐漸嚴(yán)格，執(zhí)法力度顯著提高，出于對(duì)居民利益的考慮，并沒用在法律法規(guī)上給予執(zhí)法人員強(qiáng)制拆遷的權(quán)力，在處理違法占地建筑上還存在一定問題，強(qiáng)制執(zhí)行力之后，最終只能利用相關(guān)通知書通知整改。受多方面因素影響，國家充分考慮到強(qiáng)制拆遷的社會(huì)影響，有可能破壞農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，所以很少實(shí)行強(qiáng)制拆遷責(zé)任，為了督促居民盡快拆除違規(guī)建筑，常使用罰款，在實(shí)際管理中執(zhí)法手段欠缺，責(zé)任主體劃分未被壓實(shí)，各級(jí)管理部門工作步調(diào)很難保持一致，缺乏完整的法規(guī)政策、難以發(fā)揮共同責(zé)任機(jī)制，很難從根本上解決此類問題。基于上述分析，農(nóng)村違規(guī)建房依舊存在，已成為農(nóng)村周邊城市發(fā)展和交通線發(fā)展的重要阻礙之一。

4.3 政策疏導(dǎo)力度不足

通過長期觀察及相關(guān)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，居民不愿意完成相關(guān)流程的報(bào)備主要原因在于缺乏法律意識(shí)和相關(guān)技術(shù)觀念，對(duì)建房用地規(guī)劃不明確，審批流程和手續(xù)辦理困難，一些管理人員認(rèn)為繁瑣或其他問題拒絕辦理，這些問題都成為約束村民上報(bào)申請的重要原因。一些地方政府過于注重城市化建設(shè)，為了推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，壓制農(nóng)民剛需建房用地規(guī)劃或批準(zhǔn)。違規(guī)隨意建房以及不按規(guī)定辦理建房手續(xù)，造成農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃建設(shè)混亂。另外，部分希望走正規(guī)流程提出建房需求的居民得不到批準(zhǔn)，只能利用私下買賣或違規(guī)占地手段解決建房問題，建設(shè)政策的漏洞成為隨意建房的重要原因。

5 農(nóng)村宅基地管理調(diào)整措施

5.1 擴(kuò)大農(nóng)村宅基地管理教育力度

從長遠(yuǎn)角度上看，要想促進(jìn)宅基地管理順利實(shí)施，必須向群眾傳播相關(guān)警示和法律教育，促進(jìn)群眾樹立法律意識(shí)，讓農(nóng)民自身參透讀懂基礎(chǔ)宅基地管理政策，保證群眾具備宅基地法律問題判斷能力，從根本上降低違規(guī)違章建筑物搭建。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理部門應(yīng)積極開設(shè)法律咨詢熱線，積極為群眾解決宅基地難題，通過法律的說服力，督促群眾積極落實(shí)宅基地審批報(bào)備工作。信息時(shí)代發(fā)展為法律滲透提供了便利途徑，可以建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）建立官方微博、微信公眾號(hào)、自媒體視頻等媒介完成普法工作，主要包括相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容剖析和相關(guān)案例解決分析，以通俗易懂的手段促進(jìn)農(nóng)民理解。當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)媒介交互性極強(qiáng)，能夠?qū)崿F(xiàn)在線留言和遠(yuǎn)程交互，工作人員可以足不出戶的解決居農(nóng)民問題。在未來宅基地管理過程中，要讓農(nóng)民了解一戶一宅的重要性，普及在建筑物外貌、面積、施工標(biāo)準(zhǔn)等方面的法律規(guī)定，化解傳統(tǒng)思想的束縛，讓群眾主動(dòng)配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展農(nóng)村宅基地管理問題，妥善處理個(gè)人名下超標(biāo)房產(chǎn)。另外，法律普及需要把控實(shí)效性，及時(shí)告知村民法規(guī)更改情況。

5.2 強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，明確各方責(zé)任

國家新修訂的《土地管理法》已經(jīng)將宅基地管理和監(jiān)督執(zhí)法權(quán)由自然資源部門轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，為保證妥善處理好現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地管理問題，提出如下幾點(diǎn)要求：

（1）要求管理部門落實(shí)責(zé)任，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)起管理改革職責(zé)，職責(zé)部門應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部團(tuán)隊(duì)建設(shè)，重視工作人員職業(yè)素養(yǎng)，結(jié)合具體情況，加強(qiáng)執(zhí)法管理能力，不斷強(qiáng)化業(yè)務(wù)常識(shí)，清楚掌握宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)等常識(shí)，定期開展專題教育培訓(xùn)，切實(shí)保障管理部門內(nèi)部人員專業(yè)素養(yǎng)，在人才選拔上需要嚴(yán)格遵守招聘制度，從多方面加強(qiáng)人才考核，不僅需要考慮專業(yè)能力，還要注重道德品質(zhì)和職業(yè)素養(yǎng)，從根本上加強(qiáng)宅基地管理水平。在職能交接過程中，做好統(tǒng)籌謀劃工作，摸清實(shí)際工作情況，確保工作順利完成交接，保障其穩(wěn)定性和連續(xù)性。

（2）要求管理部門深入基層，從根本上遏制違法違規(guī)用地現(xiàn)象出現(xiàn)，杜絕以整改為主的管理模式，要將預(yù)防和制止作為首要任務(wù)，融入嚴(yán)格查處模式，讓村委成員參與管理，當(dāng)發(fā)現(xiàn)村民準(zhǔn)備建房時(shí)，提早介入，督促居民通過合法途徑辦理相關(guān)建房手續(xù)，如有疑問，應(yīng)給予相應(yīng)幫助，在違法建房方面做到早發(fā)現(xiàn)、早介入、早處理，從根本上遏制違規(guī)行為滋生。政府部門應(yīng)及時(shí)表明自身態(tài)度，堅(jiān)決打擊違法建房行為，發(fā)現(xiàn)違法占用耕地的非農(nóng)業(yè)用途的建房，必將嚴(yán)肅處理，堅(jiān)決治理，起到強(qiáng)硬執(zhí)法震懾力。

（3）必須劃清各方職責(zé)，需要農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、自然資源部與城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)協(xié)調(diào)，在職能交接劃分上要保證工作的連貫性，提高相關(guān)職責(zé)變更效率，按時(shí)完成農(nóng)村宅基地變更工作，落實(shí)各項(xiàng)責(zé)任。雖然現(xiàn)階段管理農(nóng)村宅基地問題在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，但是自然資源部門依舊要嚴(yán)格落實(shí)國土規(guī)劃和村莊規(guī)劃工作，及時(shí)完成農(nóng)用專項(xiàng)申報(bào)、批準(zhǔn)工作以及集體土地存檔、登記、發(fā)證等工作，要與農(nóng)村農(nóng)業(yè)部緊密聯(lián)系，做好日常事務(wù)處理的配合、銜接，各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村要制定符合當(dāng)?shù)氐墓芾磙k法，落實(shí)責(zé)任主體，根據(jù)現(xiàn)場情況制定科學(xué)合理統(tǒng)一的宅基地管理辦法，相關(guān)部門認(rèn)真履行各自職責(zé)、緊密協(xié)調(diào)，落實(shí)好“三到場”要求，形成高效率、高質(zhì)量的共同責(zé)任管控機(jī)制。

6 結(jié)語

通過上述分析，在農(nóng)村宅基地管理工作上，必須秉承法律優(yōu)先原則，以督促群眾和管理人員樹立正確法律意識(shí)為前提，在保障農(nóng)民利益，保障農(nóng)村社會(huì)和諧發(fā)展下，加強(qiáng)宅基地管理，建立科學(xué)全面的監(jiān)督管理手段，及時(shí)完成農(nóng)村閑置房源的租賃或轉(zhuǎn)讓工作，提高農(nóng)村土地利用率，相關(guān)部門管理人員要根據(jù)實(shí)際情況妥善優(yōu)化農(nóng)村宅基地管理漏洞，降低違法違規(guī)占地建房事件發(fā)生頻率，為鄉(xiāng)村振興和新農(nóng)村規(guī)劃提供必要保障，推動(dòng)社會(huì)主義發(fā)展。

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