吳怡亭　張純

摘 要：科技創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力。“揭榜掛帥”就是科技懸賞制，也是最主流、熱門的一類研發(fā)模式，備受人們的推崇與青睞，能為研發(fā)事業(yè)帶來有力的臂助。然而，對于如何完善“揭榜掛帥”制財務(wù)管理使“揭榜掛帥”制能夠更加有效落實，國內(nèi)還未有更深層次的分析。因而，本研究通過文獻(xiàn)研究和觀察，對“揭榜掛帥”制從內(nèi)涵和核心要素進(jìn)行簡要闡述，再從財務(wù)管理的視角分析“揭榜掛帥”制的優(yōu)勢及面臨的挑戰(zhàn)，并對完善“揭榜掛帥”制提出一些相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：揭榜掛帥;財務(wù)管理;科研項目

中圖分類號：F233 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? 文章編號：1003-5168（2022）3-0141-04

DOI：10.19968/j.cnki.hnkj.1003-5168.2022.03.033

Based on the Perspective of Financial Management on the System of "Enlisting and Leading"

WU Yiting? ? ZHANG Chun

（Jingdezhen Ceramic Institute，Jingdezhen 333403，China）

Abstract：Scientific and technological innovation is the first driving force leading development." Enlisting and Leading "is the science and technology appreciation system，which is also the most mainstream and popular research and development mode.It is highly respected and favored by people and can bring powerful support to the research and development cause.However，for how to improve the financial management of the system to make the system more effective implementation，there is no more in-depth analysis in China.Therefore，through literature research and observation，this paper briefly expounds the connotation and core elements of the system，analyzes the advantages and challenges of the system from the perspective of financial management，and puts forward some relevant suggestions for improving the system.

Keywords ：Enlisting and Leading;financial management;scientific research project

0 引言

黨的十九屆六中全會將落實“揭榜掛帥”成為進(jìn)一步健全創(chuàng)新制度的重大內(nèi)容，并寫進(jìn)紅頭文件內(nèi)，表明了中央的態(tài)度與立場，為研發(fā)工作注入新的生機(jī)，不讓人才被埋沒。2021年的政府工作報告里也反復(fù)強(qiáng)調(diào)科研工作的意義與價值，打算從“揭榜掛帥”等途徑著手，加快研發(fā)速度，以求在重重角逐下脫穎而出，以最佳的“姿態(tài)”接受時代的挑戰(zhàn)。這些都充分體現(xiàn)了我國在謀劃未來五年、展望未來十五年的發(fā)展布局的同時，提升對科研創(chuàng)造的基礎(chǔ)實力的重視程度，以更開放的姿態(tài)擁抱有興趣、有實力、有知識的新人才，撕下創(chuàng)新主體“出身”的標(biāo)簽。

顯然，對科研資助體制而言，“揭榜掛帥”制突破了縱向委托型科研資助機(jī)構(gòu)的資格限制，是唯結(jié)果兌獎的新型科研補(bǔ)助管理模式?！敖野駫鞄洝本褪抢迷O(shè)榜、揭榜、掛帥、兌獎四項核心要求，來最大程度地調(diào)動社會各界的智力潛能，以最快速度找出切實可行的解決辦法。在筆者眼中，財務(wù)管理是科研資金管理系統(tǒng)的重要組成部分，這種與科研項目密切相關(guān)的財務(wù)管理方式將會直接影響到科研項目的進(jìn)程。

“揭榜掛帥”制下的重要支系就是資金費用的運用。資金管理是財務(wù)管理的一部分，因而財務(wù)管理會貫穿于科研的啟動、開展、成果、評審等全過程。無論“揭榜掛帥”制的延伸范圍有多大，財務(wù)管理都是推動“揭榜掛帥”制度發(fā)展的重要推手。為了讓“揭榜掛帥”制的財務(wù)管理能得到有效配置，本研究立足于我國實際情況，對新形勢下我國“揭榜掛帥”機(jī)制中財務(wù)管理的優(yōu)勢及面臨的新問題進(jìn)行闡述，進(jìn)而有針對性地提出建議。

1 “揭榜掛帥”的概述及核心要素

1.1 概述

“揭榜掛帥”是指圍繞科研目標(biāo)來選擇人才培養(yǎng)的模式，堅持能者上的原則，具有不論資歷、不設(shè)門檻、唯求實效等特點，使人才培養(yǎng)的要素競相涌流，且完全以成敗論英雄，為社會帶來有力的臂助。在該機(jī)制中，涉及研發(fā)領(lǐng)域、研究隊伍、政策、市場、資金、技術(shù)資源等諸多要素。建設(shè)好該制度，就是要將這些要素進(jìn)行有機(jī)組合，揚長避短，提高生產(chǎn)效率，產(chǎn)出尖端成果，以國家的重大需要為牽引力量，以解決根本問題的效果為評判準(zhǔn)則，以社會主義市場經(jīng)濟(jì)競爭機(jī)制激發(fā)創(chuàng)造活力，以共同目標(biāo)組合各種要素，充分運用設(shè)榜、揭榜、掛帥、兌獎四個核心要素。

1.2 核心要素

1.2.1 設(shè)“榜”。榜單的“靶心”是創(chuàng)新主體，關(guān)注亟待突破的“卡脖子”科研攻關(guān)項目，尤其是數(shù)字經(jīng)濟(jì)、生命健康、新材料、高端裝備等領(lǐng)域。我國設(shè)“榜”的需求方包括政府部門、國內(nèi)重點科研機(jī)構(gòu)、高新技術(shù)企業(yè)等，針對亟須攻關(guān)的關(guān)鍵技術(shù)問題、前沿技術(shù)難題等進(jìn)行設(shè)“榜”。制定榜單首先要事先摸底，看是不是有相當(dāng)數(shù)量的潛在揭“榜”群體。其次，在精準(zhǔn)摸排后，梳理出重大技術(shù)的需求難題。設(shè)“榜”至少要有揭“榜”項目、與之對應(yīng)的項目需求方以及技術(shù)指標(biāo)、懸賞金額、攻關(guān)周期等信息。最后，再向社會發(fā)布“英雄帖”。

1.2.2 揭“榜”。對海內(nèi)外有能力的機(jī)構(gòu)、科研團(tuán)隊、企業(yè)和個人，鼓勵其積極對接攻關(guān)項目，促進(jìn)全過程的銜接流暢、溝通有效。此外，根據(jù)榜單項目的特點與行業(yè)特征，從而確定揭“榜”主體的范圍，此外還要強(qiáng)調(diào)揭“榜”機(jī)制運行流程和兌“獎”標(biāo)準(zhǔn)?？萍肌敖野駫鞄洝敝频捻椖糠旨夹g(shù)攻關(guān)和成果轉(zhuǎn)化兩大類。技術(shù)攻關(guān)是指重要企業(yè)提出的技術(shù)難題和需求，成果轉(zhuǎn)化是由科研單位、具有重大成果的高校以及創(chuàng)新型平臺提出，開展成果推廣轉(zhuǎn)化應(yīng)用，揭“榜”者可以獲得相應(yīng)的財政資金支持。為此，需要揭“榜”者明確自己的揭榜定位，還要正確評估好項目指標(biāo)參數(shù)、時限要求以及產(chǎn)權(quán)歸屬、資金投入等內(nèi)容，能與設(shè)“榜”方達(dá)成一致。

1.2.3 掛“帥”。一是公平性原則。首先在選“帥”的過程中，要打破門檻的限制，不論身份、學(xué)歷、年齡和國籍等，確切地詮釋“能者上、智者上”的原則，營造公平的科研環(huán)境。二是科學(xué)性原則。組織有關(guān)學(xué)科的多位高級專家進(jìn)行項目評審會，以科學(xué)評議機(jī)制對參與揭“榜”的單位或個人進(jìn)行遴選，多角度衡量參加揭“榜”主體的能力、個性以及發(fā)展空間等，擇優(yōu)選擇掛“帥”者。三是開放性原則。充分放權(quán)，讓能者充分發(fā)揮自己的潛能，在科研上無后顧之憂，在科研攻關(guān)階段保障掛“帥”者的自主權(quán)。四是職責(zé)統(tǒng)一原則。在掛“帥”前，明確告知掛“帥”者在科研攻關(guān)上的權(quán)利與職責(zé)，充分顯示權(quán)責(zé)統(tǒng)一性。

1.2.4 兌“獎”。一方面，在攻堅科研難關(guān)前，就要合理規(guī)劃好多方拆分的經(jīng)費，將掛“帥”者數(shù)量和項目特征及項目進(jìn)行的階段納入考慮范圍內(nèi)，多層次拓寬資助渠道，建立適當(dāng)?shù)目蒲屑顧C(jī)制，提高掛“帥”者的積極性。另一方面，組織專家對揭“榜”方的資質(zhì)條件、揭榜方案的可行性、需求方的滿意度等進(jìn)行充分論證與討論，并按照專家建議提出擬中榜人員名單。另外，如果有掛“帥”者提前完成任務(wù)，也要有配套的激勵機(jī)制，也可以委托設(shè)第三方正規(guī)機(jī)構(gòu)設(shè)立獎金池，這樣也可以增加靈活性。

2 財務(wù)管理視角下“揭榜掛帥”制的優(yōu)勢

2.1 凸顯資金來源的靈活性

從資金發(fā)放的角度來看，揭榜項目的資金主要是由政府、需求方和揭榜方三方構(gòu)成的事前資助與事后補(bǔ)助相結(jié)合，具有一定的靈活性[1]。從投放資金總額的占比來看，主要是需求方投放的配套資金，其次是政府撥付的資金（如表1所示）。其中，政府撥付的研發(fā)資金占揭榜項目投入總額的25%左右，分兩次撥付給需求方，事前資助比例相對較大，為揭榜方的研發(fā)資金需求保駕護(hù)航。第一次撥付是事前資助，需求方在第一期資金投放到位后，政府以需求方投放的資金為界限，撥付相對應(yīng)的比例金額;第二次是事后補(bǔ)助，根據(jù)揭榜項目的中期評估表現(xiàn)，如果達(dá)到相應(yīng)的要求與標(biāo)準(zhǔn)，政府給予后期資金撥付，或是根據(jù)揭榜項目成果驗收的表現(xiàn)情況將后期的結(jié)余資金一次性撥付給需求方。

2.2 縮短編制財務(wù)預(yù)算的時間

國內(nèi)的科研項目基本是申報制，盡管斬獲了不俗的成效，但也暴露出一些短板。一方面，由于研發(fā)經(jīng)費中包括了不少科目，包括儀器設(shè)備費用、材料費、分析測試化驗加工費，以及國際協(xié)作經(jīng)費、專家咨詢經(jīng)費等，因此申請起來相當(dāng)煩瑣。另一方面，科學(xué)研究具有一定的不確定性，經(jīng)費使用限定過多，預(yù)算申報“卡得嚴(yán)”，且不同類別的經(jīng)費不能混用，耗費了較多時間，導(dǎo)致使用效率降低。而“揭榜掛帥”制的項目一般遵循投入總量控制原則。從財務(wù)管理績效的角度來看，對“榜單”做好了財務(wù)預(yù)算報表，進(jìn)行總量目標(biāo)之后，才公開到社會，實現(xiàn)“一目標(biāo)，一盤子”，即某項重大科技攻關(guān)環(huán)節(jié)的具體階段，已確定并提供全部科研經(jīng)費的總量，后續(xù)階段無論項目進(jìn)展與經(jīng)費預(yù)算需求在哪個環(huán)節(jié)，都在已確定的科研經(jīng)費總金額進(jìn)行行動，這在一定程度上增加投入規(guī)模的可控性，縮短編制財務(wù)預(yù)算的時間[2]。

2.3 擴(kuò)大創(chuàng)新主體支配資金的使用權(quán)

以往項目申報制大多采用的是“正面清單”管理體系，設(shè)立了具體的科研經(jīng)費具體用途一欄。大多數(shù)科研人員會認(rèn)為規(guī)定過嚴(yán)以至于科研資金難以靈活地運用在項目中，導(dǎo)致其積極性難以持久，進(jìn)而影響項目進(jìn)展。“揭榜掛帥”是成果導(dǎo)向型，即有成果就能兌獎。根據(jù)這一特性，大多“揭榜掛帥”項目對科研資金的管理是“負(fù)面清單”[3]。“負(fù)面清單”重視科研成果的效果，在清單中明確了不能納入使用的范圍，對于清單之外的領(lǐng)域，科研資金皆可用，是一種“唯成果”的制度模式，不僅明確了科研資金的“紅線”，還讓創(chuàng)新主體更能大顯身手，發(fā)揮自己的才能。

3 財務(wù)管理視角下“揭榜掛帥”制面臨的挑戰(zhàn)

3.1 篩選機(jī)制、審核機(jī)制尚未完善

受限于諸多外在條件的制約，“揭榜掛帥”制遲遲未能創(chuàng)立出詳盡、權(quán)威的評價機(jī)制，無法準(zhǔn)確地甄別關(guān)鍵項目，就連企業(yè)遇到的技術(shù)難關(guān)都能掛“榜”，社會效益相當(dāng)有限。不僅如此，現(xiàn)有的審查模式也暴露出了不少漏洞與盲區(qū)，根本無法擺脫資歷、地位等交織成的關(guān)系網(wǎng)，形成以身份為先、能力為次的不良競爭環(huán)境。

3.2 對攻關(guān)階段沉沒成本的重視程度較低

“揭榜掛帥”雖然是成果導(dǎo)向型，但是大多數(shù)地區(qū)對“揭榜掛帥”機(jī)制的設(shè)計忽視了對階段型攻關(guān)項目成果的獎勵和資助?？茖W(xué)研究的方法多種多樣，隨機(jī)性強(qiáng)，結(jié)果難料。特別是在技術(shù)創(chuàng)新上，越是重要領(lǐng)域的突破，可能產(chǎn)生的沉沒成本風(fēng)險也就越大。在總量可控的前提下，設(shè)定懸賞的過程必須要正視沉沒成本，允許失敗，形成科學(xué)有效的容錯機(jī)制，讓尖端人才對重點攻關(guān)項目心無旁騖。

3.3 組織“揭榜掛帥”的成本與效益未形成統(tǒng)一

在揭“榜”過程中考慮的成本因素眾多，其中組織“揭榜掛帥”的成本也常常被人忽略。在找“掛帥人”的過程中，不僅包括了對政府科研資助機(jī)構(gòu)的直接補(bǔ)助，還包括一定的其他費用支出。其他費用支出的具體金額取決于潛在揭“榜”者在科研項目領(lǐng)域貢獻(xiàn)的多少。假如某一科研項目的潛在揭“榜”者數(shù)量過寡，從而導(dǎo)致無人揭榜，那么在尋“榜”、發(fā)“榜”、揭“榜”、評“榜”等過程中會產(chǎn)生期間費用，這就面臨組織“揭榜掛帥”成本與收益未形成統(tǒng)一。

3.4 履約風(fēng)險難以控制

“揭榜掛帥”機(jī)制的主要對象是科研創(chuàng)新成果，但科研項目的創(chuàng)新性又決定了履約風(fēng)險較難管理。這一類的科研項目大多可量化、規(guī)范化程度低，這就意味著能突破該技術(shù)瓶頸的人才或團(tuán)隊是極少數(shù)的，揭“榜”者可能過度重視獎勵機(jī)制，對自己能力的評判有誤差。此外，由于“掛帥”的篩選制度尚未健全，在由實力尚欠缺或履約意愿較低的人“掛帥”時，容易導(dǎo)致項目進(jìn)展出現(xiàn)停滯或效果不佳的局面，如此一來導(dǎo)致履約風(fēng)險過高，可能會讓本身需要用最快速度來解決的科研攻關(guān)項目的時間一再拖延，影響大局。

4 完善“揭榜掛帥”機(jī)制財務(wù)管理的建議

4.1 完善資金流向的監(jiān)督機(jī)制

一方面，在遵循國家法律法規(guī)總體要求的基礎(chǔ)上，完善以自身能力、創(chuàng)新思維、效果為導(dǎo)向的價值標(biāo)尺。另一方面，“揭榜掛帥”項目的科研資金數(shù)額一般過大，必須要保證政府、需求方、揭榜方能相互監(jiān)督，規(guī)范監(jiān)督機(jī)制，尤其是對“掛帥人”使用資金的監(jiān)督，可用責(zé)權(quán)約定的原則和“一事一議”制度，標(biāo)準(zhǔn)化“掛帥人”使用科研資金的方法，同時將其納入對“掛帥人”的績效評價的參考因素中。此外，對重點項目的認(rèn)定，要有嚴(yán)格的資金管理標(biāo)準(zhǔn)。從根本上來說，可以是一個體系或者是由一些大集成的產(chǎn)品來引領(lǐng)，下面將其分為若干個系統(tǒng)、若干個層次、若干個階層來進(jìn)行資金流向的管理，進(jìn)而從根本上由點到線、由線到面，真正實現(xiàn)高效管理，構(gòu)成一個完善的資金流向軌跡。

4.2 注重經(jīng)費核算編制的科學(xué)合理性

“揭榜掛帥”制與以往的申報制在資金管理方面還是有著較大的不同，不能照抄照搬申報制的經(jīng)費管理辦法，要著重把握財務(wù)預(yù)算方面，包括現(xiàn)金預(yù)算、經(jīng)費使用預(yù)算和過程經(jīng)費預(yù)算。其中，不容忽視的是組織“揭榜掛帥”的成本與效益的統(tǒng)一性以及沉沒成本。此外，“揭榜掛帥”制的經(jīng)費預(yù)算要考慮到給科研單位或人員對經(jīng)費的使用有更大的自主權(quán)，如涉及稀有材料進(jìn)口、樣本采集、關(guān)鍵零部件的采購、特殊調(diào)研、外出咨詢、培訓(xùn)等經(jīng)費耗用時，只要在遵循會計法和國家安全支出的前提下，給予其靈活處置經(jīng)費的權(quán)利。因而，更要重視經(jīng)費編制的合理與科學(xué)，對“揭榜掛帥”制下的項目資金增添?？顚魧ｍ椆芾憝h(huán)節(jié)。

4.3 在可商業(yè)化的技術(shù)領(lǐng)域嘗試引入社會資本

社會資本在后期擁有對揭榜科技的優(yōu)先所有權(quán)以及對整個科研項目的所有權(quán)，所以對不同研究的項目及具體的懸賞項目的整個技術(shù)和使用權(quán)存在著一定的差距。其中一些懸賞項目也存在著一定的應(yīng)急性，主要源于整個社會的需要，所以相對來說整個商業(yè)界更有活動力，并逐漸形成商業(yè)化的營銷模式讓整個科技成果與社會需求之間完美地融合在一起。

4.4 優(yōu)化績效評價設(shè)計

對科研項目成果的驗收環(huán)節(jié)要秉承定性和定量指標(biāo)相結(jié)合的績效評價原則，遵循以確鑿問題為導(dǎo)向，以解決問題成效為衡量標(biāo)準(zhǔn)。在科技項目推進(jìn)的過程中，績效評價的范圍也須包含成果的產(chǎn)出、應(yīng)用與轉(zhuǎn)化，形成全面的評價體系。在財務(wù)管理情況一級指標(biāo)下，設(shè)立配套資金到位率、支出相符率、支出合規(guī)率等多個二級指標(biāo)?！敖野駫鞄洝背晒椖坎粌H要有專業(yè)技術(shù)專家的同行評議機(jī)制，還要有組織產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、知識產(chǎn)權(quán)、人力資源等多領(lǐng)域多行業(yè)人員參與評價，這樣才能更加系統(tǒng)性地評估創(chuàng)新研發(fā)項目的社會價值、潛能空間、科研價值。

5 結(jié)語

構(gòu)建新的發(fā)展格局最本質(zhì)的特征是實現(xiàn)高水平的自立自強(qiáng)，因此必須要更加重視自主創(chuàng)新，并且要全面加強(qiáng)對整個科學(xué)技術(shù)的不斷創(chuàng)新和相關(guān)決策的部署，要在整個科研過程當(dāng)中注重科技成果，同時也要考慮到科研投入的相關(guān)效能以及具體產(chǎn)生的效率。引入“揭榜掛帥”制，相當(dāng)于給現(xiàn)階段科研體制引入一定的“鲇魚效應(yīng)”。這對未來整個科研管理的整體觀念的改革以及制度上的創(chuàng)新都具有重要意義。從設(shè)榜選帥到最終的研發(fā)支持，再到論功行賞，都需要完善體系來加以監(jiān)督和保障，進(jìn)而建設(shè)強(qiáng)有力的體制體系，這都離不開“揭榜掛帥”制對財務(wù)管理的重大考慮。從財務(wù)管理的視角探析“揭榜掛帥”制，在實踐中發(fā)揮科研資金的合理優(yōu)化配置，實現(xiàn)效益最大化，讓財務(wù)為“揭榜掛帥”制保駕護(hù)航，為研發(fā)事業(yè)助力。

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