朱 浩

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進和青壯年人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村老齡化程度已經(jīng)超過城市，在家庭代際贍養(yǎng)、集體經(jīng)濟不斷弱化的情況下，農(nóng)村大量空巢、失能、獨居等特殊老年人以及職業(yè)農(nóng)民、返鄉(xiāng)農(nóng)民工和失地農(nóng)民的養(yǎng)老需求難以得到有效滿足，如何為農(nóng)村老年人提供低成本、高效率、高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)成為當務(wù)之急。習近平總書記在黨的十九大報告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強調(diào)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的總目標中“不斷提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力”，這為多層次農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展提供了重要契機，其中城鄉(xiāng)融合的制度保障機制在極大程度上推動了城市資源要素向農(nóng)村傾斜，而農(nóng)村自身組織、產(chǎn)業(yè)、人才、物質(zhì)資源要素的整合和積聚更是為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境和條件。在此情況下，地方政府不斷摸索符合其自身發(fā)展的政策模式類型，推動了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的快速發(fā)展。

目前，關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的研究，大多將其當作傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式受到?jīng)_擊的一種結(jié)構(gòu)性調(diào)整，從而以目標對象的需求為起點，關(guān)注不同類型的福利組合以及主體結(jié)構(gòu)關(guān)系。由于模式創(chuàng)新一般基于“中央—地方”關(guān)系的框架展開，地方政府在特定制度情境下進行養(yǎng)老政策創(chuàng)新，因而地方政府創(chuàng)新行為也成為考察重點。關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的研究大體可以分為三塊。一是，基于目標對象的需求而直接聚焦于模式創(chuàng)新，呈現(xiàn)分立和綜合討論兩種取向。前者側(cè)重于養(yǎng)老服務(wù)資源的特定主體力量，譬如田園綜合體與旅居養(yǎng)老模式、互助養(yǎng)老模式等(賀雪峰, 2019；嚴勇, 2020)；后者則強調(diào)養(yǎng)老服務(wù)供給的系統(tǒng)化展開，譬如農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式、“慈善+扶貧+產(chǎn)業(yè)”模式等(王彥斌,2017；張明鎖,韓江風,2018)，深度考察了具體模式對于滿足農(nóng)村養(yǎng)老需求的特定意義。二是，關(guān)注養(yǎng)老治理結(jié)構(gòu)困境而探討主體結(jié)構(gòu)關(guān)系的調(diào)整，基本形成“政府主導(dǎo)下多元主體共治”的共識，強調(diào)優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)對于提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力的重要性(張舉國，2016；包先康,2016)。三是，關(guān)注地方政府創(chuàng)新行為而對養(yǎng)老模式創(chuàng)新的動力要素、作用機制展開討論，此類討論大多放在地方政府創(chuàng)新議題中，對其動力討論大多涉及類型學(xué)或某一動力要素，尤其是對創(chuàng)新過程中的關(guān)鍵主體及其互動給予特別強調(diào)。譬如，鄭軍(2013)強調(diào)政府執(zhí)政理念、制度價值取向以及傳統(tǒng)養(yǎng)老文化等制度情境因素在政策創(chuàng)新中的重要性；戴衛(wèi)東(2018)通過社會創(chuàng)新案例文本發(fā)現(xiàn)外“逼”與內(nèi)“壓”是地方政府創(chuàng)新養(yǎng)老政策的重要原因。這些研究成果探討地方政府推動養(yǎng)老模式創(chuàng)新的政策過程，強調(diào)了制度分析在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新中的工具意義。

可以說，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的嚴峻形勢已經(jīng)引起了理論和實務(wù)界的重視，但從鄉(xiāng)村治理或農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的角度來思考養(yǎng)老問題的研究還比較缺乏，理論上建立兩者的關(guān)聯(lián)機理還處于成長之中。同時，地方政府行為研究中較少關(guān)注農(nóng)村養(yǎng)老議題，對其制度環(huán)境和內(nèi)在驅(qū)動力等方面的分析不多?；诖?，本文對當前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的實踐經(jīng)驗進行詳細梳理,且基于現(xiàn)代化理論與制度分析的綜合框架，對其模式創(chuàng)新的動力要素和實現(xiàn)機制進行深度闡述，試圖為多層次農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建和完善提供有益思路。

一、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新：一個綜合分析框架

改革開放以來，我國農(nóng)村已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化，但是“三農(nóng)”問題以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾仍然十分突出，尤其是大規(guī)模的勞動力外流導(dǎo)致的農(nóng)村空心化、老齡化和非農(nóng)化(Wang et al.，2016)，使鄉(xiāng)村衰落與城市繁榮呈現(xiàn)出鮮明反差，仿佛在論證鄉(xiāng)村衰落是現(xiàn)代化的必然代價。事實上，從現(xiàn)代化理論的發(fā)展進程來看，經(jīng)典現(xiàn)代化理論所堅持的“西方中心論”“單線進化”“理性至上”以及關(guān)于傳統(tǒng)和現(xiàn)代的二元機械劃分已經(jīng)被證明難以解釋發(fā)展中國家的經(jīng)濟社會發(fā)展。而20世紀80年代后現(xiàn)代化理論中開始強調(diào)現(xiàn)代化發(fā)展路徑的多元化和差異化，認為各個國家應(yīng)根據(jù)自身特點制定發(fā)展道路，同時主張現(xiàn)代與傳統(tǒng)互補、人性關(guān)懷融入理性精神、內(nèi)外部環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，從而使得那種否定鄉(xiāng)村傳統(tǒng)價值、否定城市與鄉(xiāng)村可以同步發(fā)展、只強調(diào)工業(yè)化和城市化的現(xiàn)代化理論認識逐漸得以修正且重建。在中國，波瀾壯闊的改革開放進程是一個在尊重現(xiàn)代化普遍原則和中國特色基礎(chǔ)上的實踐探索過程，從“四個現(xiàn)代化”到“新四化”，從“三步走”到“兩個一百年”和“五位一體”，從“高度文明、高度民主”到“富強民主文明和諧美麗”，闡釋了現(xiàn)代化理論的豐富內(nèi)涵和中國特色社會主義特征。黨的十九大、十九大四中和五中全會都進一步提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化作為總目標，強調(diào)要走一條中國特色社會主義農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化道路。它不是城鎮(zhèn)現(xiàn)代化過程的簡單復(fù)制，其發(fā)展的方向也不是城鎮(zhèn)化，而是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而進行的生產(chǎn)、生活方式的不斷調(diào)整，最終達到鄉(xiāng)村與現(xiàn)代社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的和諧狀態(tài)。它要求我們不能只強調(diào)工業(yè)化和城市化這些傳統(tǒng)現(xiàn)代化目標，還應(yīng)該正視現(xiàn)代化進程中明顯的二元性特征，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展，實現(xiàn)城市化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

作為促進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、提升農(nóng)村公共服務(wù)水平的重要內(nèi)容，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建和完善需要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標中來系統(tǒng)思考。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略肯定傳統(tǒng)與現(xiàn)代并非對立而是呈現(xiàn)關(guān)系的“連續(xù)統(tǒng)”，其對城鄉(xiāng)關(guān)系、工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重新認識，要求在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中肯定鄉(xiāng)村主體價值，鄉(xiāng)村要根據(jù)政策情境、人口和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等內(nèi)容的變化，依靠自身要素資源的挖掘和整合來實現(xiàn)發(fā)展。譬如，基于村莊熟人社會的農(nóng)村養(yǎng)老互助合作社以及在農(nóng)村機械化推廣下的老人農(nóng)業(yè)，都在推進老有所養(yǎng)方面具有廣闊的發(fā)展空間。當然也需要正視農(nóng)村養(yǎng)老中資源要素和內(nèi)生動力的嚴重缺乏和不足，不斷強化城鄉(xiāng)融合的政策保障機制，通過城鄉(xiāng)要素、產(chǎn)業(yè)、居民、社會和生態(tài)等的全面融合，引導(dǎo)城市資源要素向農(nóng)村流動，推動農(nóng)村資源要素聚集和整合、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變、消費產(chǎn)業(yè)升級。這種現(xiàn)代化理論的闡釋和判斷成為多層次農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建和完善的最基本理論依據(jù)，其圍繞現(xiàn)代化目標所出臺的一系列政策文件與老年人的特質(zhì)需求、鄉(xiāng)村自身資源要素等成為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的重要條件。在此條件約束下，作為政策主體的地方政府和農(nóng)村基層組織不斷推進政策創(chuàng)新實踐，形成了新時代多元主體協(xié)商共治的鄉(xiāng)村治理景象。

作為政策創(chuàng)新主體的地方政府，其行動邏輯在制度分析中經(jīng)常會談及自上而下、自下而上兩種基本劃分。在中國單一的政治體制中，前者所采取的“制度—行動”框架被認為更有解釋力，其將個體行動作為制度下的一種結(jié)果來考察，著重于分析制度如何激勵行動者產(chǎn)生行動(陳先哲,2016)。行動者往往受制于場域中的制度規(guī)則、共同體屬性和自然物質(zhì)條件的約束，但是行動者并不是制度的被動接受者，其行為選擇受到嵌入在制度情境中的成本與收益計算的影響(Nee,2002:8)?！靶姓l(fā)包制”“晉升錦標賽模式”以及“問責有限的分權(quán)”等模型清晰闡述了在地方政府政策執(zhí)行中實現(xiàn)財政收益最大化的支配邏輯(李齊,李歡歡,2017)。因此，可以將地方政府的政策模式創(chuàng)新看作一種情境約束下的策略性行動。本文無意打開政策制定的“黑箱”，而是強調(diào)地方政府作為政策主體，其是否創(chuàng)新和如何創(chuàng)新是在情境約束下基于可利用的資源展開的策略行動，行為動機的形成是內(nèi)外部要素驅(qū)動的結(jié)果。在自上而下的“中央—地方”權(quán)力關(guān)系中地方政府官員作為“政治理性人”進行的政策創(chuàng)新，是一種激勵和壓力競合下的主動求變(張志辰,2011)。當然，這種自上而下式的權(quán)力分配關(guān)系并不否認鄉(xiāng)村基層組織的主體地位，依靠農(nóng)村集體組織的不斷壯大和成長推動鄉(xiāng)村進行自下至上式創(chuàng)新同樣重要。這要求地方政府不斷實現(xiàn)自身與鄉(xiāng)村社會關(guān)系的調(diào)整，從而使得農(nóng)村基層組織的發(fā)展與地方官員激勵一道成為推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，二者也構(gòu)成農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的重要動力要素。

因此，可以將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新看作一個依據(jù)現(xiàn)代化目標要求而進行的政策創(chuàng)新過程?，F(xiàn)代化理論強調(diào)應(yīng)該正確看待傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間的關(guān)系，在推進傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過程中兩者不能割裂，而應(yīng)該肯定鄉(xiāng)村傳統(tǒng)價值。同時，政策創(chuàng)新在實踐中是府際關(guān)系的復(fù)雜性、動態(tài)性和競爭性的某種體現(xiàn)，要求對具體模式創(chuàng)新中的政策要素進行考察，這一過程包括輸入端和輸出端，輸入端包括強制誘導(dǎo)因素、約束因素、能力因素等多組變量的相互結(jié)合影響其政策輸出結(jié)果(英明,魏淑艷,2017)。其中，強制誘導(dǎo)因素包括目標對象需求、政治和權(quán)力利益等，約束因素則包括制度情境、資源優(yōu)勢和約束等，兩者與組織能力因素一同影響政策創(chuàng)新的輸出結(jié)果?；诖?，本文從“目標—過程”兩個層面形成農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的分析框架(見圖1)，結(jié)合當前實踐中模式創(chuàng)新類型的系統(tǒng)梳理，對其動力要素展開深度分析，并依此探索其模式創(chuàng)新實現(xiàn)機制的優(yōu)化策略。

圖1 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的分析框架

二、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新類型及其動力要素

目前，關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式的分類方法較多，其中姚兆余(2014)根據(jù)居住方式將其分為機構(gòu)、集中居住、居家、社區(qū)四種模式，周娟(2016)則綜合傳統(tǒng)和新式養(yǎng)老服務(wù)模式將其分為家庭傳統(tǒng)養(yǎng)老、共責式養(yǎng)老、鄰里相助等七種典型模式。本文通過對文獻和政策實踐進行系統(tǒng)梳理和剖析，將既有農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新分成三類(見表1，這里未談及家庭養(yǎng)老、自我養(yǎng)老等傳統(tǒng)模式)。資料來源于知網(wǎng)CSSCI核心期刊文獻(2008—2019年)、《走進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展新時代：養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展典型案例匯編》以及《人民日報》(2010—2019年)的公開報道等。其中，知網(wǎng)CSSCI核心期刊文獻的時間起點為2008年(此前只有1998年一篇文獻，但與主題無關(guān)，見圖2)，故此本文選取2008—2019年內(nèi)的CSSCI核心期刊文章，以“農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)”為主題搜索得到127條文獻，在此基礎(chǔ)上篩選出模式類型；《走進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展新時代：養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展典型案例匯編》由國家發(fā)展改革委社會發(fā)展司、民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司、全國老齡辦政策研究部編著，在全國范圍內(nèi)遴選75個養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展典型案例構(gòu)成，本文摘取的是“農(nóng)村養(yǎng)老”部分；《人民日報》報道的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式大多是典型的、比較成熟且產(chǎn)生相對影響力的模式類型(譬如河北肥鄉(xiāng)區(qū)互助養(yǎng)老幸福院模式)。通過對這些資料的梳理，本研究試圖盡可能覆蓋實踐中所有農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式。

表1 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新類型劃分

圖2 “農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)”核心期刊文獻的可視化分析

(一)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式類型劃分

1.基于養(yǎng)老服務(wù)的某一主體和資源的模式創(chuàng)新

這類模式創(chuàng)新強調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的某一主體要素和特有資源，或者相應(yīng)的模式創(chuàng)新是基于某類載體和組織網(wǎng)絡(luò)來展開的。前者包括田園綜合體與旅居養(yǎng)老、以地養(yǎng)老兩類。田園綜合體與旅居養(yǎng)老是考慮到農(nóng)村在休閑旅游觀光資源方面的優(yōu)勢，吸引城市居民進行旅居式養(yǎng)老的一種模式。以地養(yǎng)老則是基于農(nóng)民對于宅基地和承包耕地擁有的權(quán)益資源，嘗試通過土地流轉(zhuǎn)機制的創(chuàng)新來實現(xiàn)農(nóng)民房產(chǎn)和土地資源的增值，從而提高農(nóng)民養(yǎng)老的財產(chǎn)性收益(夏柱智,2018)。后者則包括互助養(yǎng)老模式、合作社養(yǎng)老模式、頤養(yǎng)之家模式、農(nóng)村基層老年協(xié)會和慈善工程發(fā)展模式等。這些模式依托“頤養(yǎng)之家”“幸福院”和合作社等實現(xiàn)服務(wù)載體創(chuàng)新發(fā)揮其輻射作用，通過構(gòu)建區(qū)、鄉(xiāng)、村三級老年協(xié)會的組織網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)各類養(yǎng)老服務(wù)資源的整合，為農(nóng)村老人提供日間生活照料和精神慰藉等服務(wù)?；ブB(yǎng)老充分考慮到村莊熟人社會中血緣、地緣以及宗教道德文化等因素，依托幸福院等載體和村委會、老年協(xié)會等組織網(wǎng)絡(luò)，充分利用以老年人為主的各類人力資源，實現(xiàn)(準)老年人之間的自助和互助(劉妮娜,2019)。合作社養(yǎng)老則是依靠農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等，為農(nóng)村老年人在就業(yè)支持與收入保障、社會參與與生活意義創(chuàng)造、生活照料與情感支持、孝道泛化與文化傳承等方面發(fā)揮功能價值(李俏,賈春帥，2018)。

2.基于養(yǎng)老服務(wù)資源系統(tǒng)性整合的模式創(chuàng)新

此類模式創(chuàng)新直接體現(xiàn)為兩種或多種資源的鏈接和整合，著重于農(nóng)村老年人的多元養(yǎng)老服務(wù)需求以及資源配置的網(wǎng)絡(luò)化特征。其中，農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式側(cè)重推動農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院、敬老院向社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)中心轉(zhuǎn)型，為老年人提供居家養(yǎng)老、醫(yī)療護理、康復(fù)保健等醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型服務(wù)，強調(diào)養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展和服務(wù)輸送過程中的醫(yī)養(yǎng)護資源一體化發(fā)展。譬如河北巨鹿和湖北隨州的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式，他們依托農(nóng)村幸福院，以合作或聯(lián)建的方式實現(xiàn)養(yǎng)老院與衛(wèi)生院(室)、個人診所聯(lián)合運行；或者通過整合農(nóng)村老年人互助照料活動中心和村衛(wèi)生室建設(shè)的方式，建立不同層級和不同經(jīng)營類型的醫(yī)養(yǎng)融合實體，實現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)資源供給效率的提升。與此同時，一些模式強調(diào)多種資源的融合以及推進互聯(lián)網(wǎng)先進技術(shù)的應(yīng)用。譬如，“慈善+扶貧+產(chǎn)業(yè)”模式就是在農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展中融合慈善、扶貧、產(chǎn)業(yè)三要素，通過整合政府、市場和社會等多元主體以及來自慈善、扶貧和產(chǎn)業(yè)等的多種資源，最大程度利用農(nóng)村的內(nèi)外部資源，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展(張明鎖,韓江風，2018)；農(nóng)村智慧養(yǎng)老模式則通過發(fā)揮移動終端、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺在整合養(yǎng)老服務(wù)資源和信息鏈接中的作用，構(gòu)建一個融合居家養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、生活服務(wù)等諸多服務(wù)的養(yǎng)老支持網(wǎng)絡(luò)(張映芹，張瑞芳，2017)。以上這些因素在“整合式—網(wǎng)格化”綜合養(yǎng)老服務(wù)模式中得以總結(jié)，其不僅強調(diào)各類資源的融合和選擇，也重視技術(shù)的充分應(yīng)用，從而提出為農(nóng)村老年人搭建一個融合正式和非正式、社會養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老的綜合養(yǎng)老服務(wù)模式(原新，周平梅，2019)。

3.基于養(yǎng)老服務(wù)供給主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化的模式創(chuàng)新

這類模式創(chuàng)新主要表現(xiàn)為政府、市場、社會組織、家庭等不同主體結(jié)構(gòu)關(guān)系的調(diào)整和優(yōu)化，突出了主體結(jié)構(gòu)中的政府主導(dǎo)地位。其中“一核多元”型供給模式是基于政府、市場和第三部門三重失靈，強調(diào)以政府為核心，統(tǒng)籌社會組織、市場等組織化力量的一種農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式(張舉國，2016)。與其類似的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同供給模式也是強調(diào)政府主導(dǎo)，其他供給主體作為輔助和補充的一種主體結(jié)構(gòu)關(guān)系。在四川平昌縣公建民營模式和青海農(nóng)牧區(qū)困難老人代養(yǎng)服務(wù)模式中也能看到這種政府主導(dǎo)下多主體協(xié)同合作的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給形態(tài)。前者采取“一院一公司”方式實施農(nóng)村公辦養(yǎng)老中心公司化改造，強化模式運作中市場化運營和專業(yè)化力量的積極作用；后者則通過政府購買和項目委托的方式引導(dǎo)敬老院、村級組織、老年協(xié)會等主體參與，實現(xiàn)農(nóng)牧區(qū)困難老人的服務(wù)生產(chǎn)和供給。

上述模式創(chuàng)新大多側(cè)重于農(nóng)村資源要素優(yōu)勢的利用和整合、主體結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化以及養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的搭建，突出了資源要素、主體結(jié)構(gòu)、組織網(wǎng)絡(luò)和載體創(chuàng)新的重要性，具體體現(xiàn)如下。一是，強調(diào)農(nóng)村自有資源優(yōu)勢。鄉(xiāng)村所特有的熟人文化、田園和休閑資源、土地資源等都為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展和創(chuàng)新提供了基礎(chǔ)性條件，特有要素的挖掘和整合成為模式創(chuàng)新的重要內(nèi)容。二是，強調(diào)政府主導(dǎo)和主動創(chuàng)新。政府通過政策優(yōu)惠、資金和人才支持以及社會組織培育等方式推進創(chuàng)新，許多模式總結(jié)在地方實踐中通過政策擴散促成了在廣闊農(nóng)村中養(yǎng)老服務(wù)模式的普遍創(chuàng)新。三是，組織網(wǎng)絡(luò)的搭建。農(nóng)業(yè)合作社、老年協(xié)會、村委會等基層組織，通過頤養(yǎng)之家、敬老院、農(nóng)村幸福院、衛(wèi)生院(所)等載體，搭建和優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)遞送的組織網(wǎng)絡(luò)，強化推進資源整合和多元主體之間的協(xié)同合作?？梢哉f，當前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新理論和實踐，契合前述現(xiàn)代化理論分析中關(guān)于農(nóng)村傳統(tǒng)價值、發(fā)展道路的多元性以及依靠城鄉(xiāng)融合、組織化力量實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的思路，同時也強調(diào)了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新是地方政府與農(nóng)村基層組織在情境約束下的一種策略行動，突出了政策創(chuàng)新過程中的強制誘導(dǎo)、約束以及組織能力因素等對政策結(jié)果的影響。

(二)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的動力要素分析

為了進一步對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的動力機制進行分析，本文基于以上三種模式類型劃分，選取江西新余市頤養(yǎng)之家模式、河北巨鹿縣“醫(yī)養(yǎng)一體、兩院融合”農(nóng)村養(yǎng)老模式、四川平昌縣公建民營模式三個典型案例，利用“目標—過程”的綜合分析框架對其進行深度剖析。分析結(jié)果如表2所示。

表2 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式動力要素分析

1.老年人需求變化：模式創(chuàng)新起點

一般來說，老年人的需求包括經(jīng)濟支持、生活照料、精神慰藉三種。對農(nóng)村老年人來說，這三種需求通常在家庭內(nèi)部通過代際贍養(yǎng)解決，但城鎮(zhèn)化進程加快和家庭現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，以及“中間少兩頭多”的人口結(jié)構(gòu)使得傳統(tǒng)家庭贍養(yǎng)不可支撐，農(nóng)村老年人往往陷入經(jīng)濟困難、失能、空巢等多種困境。2016年第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查顯示，我國有超過18.3%的老年人處于失能、半失能狀態(tài)，農(nóng)村完全失能老人達到829萬人，是城鎮(zhèn)的兩倍多，空巢老年人(老年夫婦戶、獨居老人)占農(nóng)村老年人口的51.7%，他們在上門看病、上門做家務(wù)和康復(fù)護理等多方面的需求難以得到有效滿足。案例1所在的新余市作為勞務(wù)輸出大省，2016年60歲以上的人口達到17萬人，其中73歲以上的農(nóng)村留守、獨居老人為2.3萬人，占該年齡段農(nóng)村老年人口的60%，在家門口實現(xiàn)居家養(yǎng)老的需求隨著城鎮(zhèn)化的快速推進不斷增長。案例2所在的河北巨鹿縣作為曾經(jīng)的貧困縣，2019年老齡化程度達到17.8%，其中失能、半失能老人近4 000人，對機構(gòu)照料需求較大。但是，傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老院、幸福院難以提供專業(yè)及時的醫(yī)療保障服務(wù)，這要求整合縣鄉(xiāng)村醫(yī)療養(yǎng)老資源，探索“醫(yī)養(yǎng)一體、兩院融合”基層醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式，為那些失能、半失能老人提供醫(yī)養(yǎng)服務(wù)。案例3所在的平昌縣為百萬人口大縣，2017年特困供養(yǎng)對象為3 809人，低收入群體中的失能、半失能老人有3 826人，每千名老人擁有床位數(shù)遠遠低于全省平均水平，因此該縣對于醫(yī)療和養(yǎng)老一體服務(wù)有著迫切需求。在這三個案例中，區(qū)域地理、人口和經(jīng)濟特征使其必須在最大程度利用現(xiàn)有資源的情況下，適應(yīng)農(nóng)村老年人的需求形成不同內(nèi)容的創(chuàng)新。其資源的稀缺性使得模式創(chuàng)新必須滿足老年人最緊迫的需求，新余案例主要滿足留守和獨居老年人對生活照料和情感慰藉服務(wù)的需求，河北巨鹿和四川平昌案例則側(cè)重滿足失能和半失能老人對機構(gòu)照料服務(wù)、醫(yī)療和養(yǎng)老一體服務(wù)的需求，因老年人需求特征而形成模式創(chuàng)新內(nèi)容的差異。

2.制度情境：模式創(chuàng)新的約束條件

地方政府推進養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新是一個運用各種手段和方式實現(xiàn)特定目標的過程，其過程是在一系列情境約束條件下進行的。菲弗和薩蘭西克(Pfeffer & Salancik，2003：43)認為組織行動對制度情境存在依賴，而這種依賴又使制度情境必然對組織行為施加外在的約束和控制，從而突出其對于其創(chuàng)新行動的規(guī)范性意義，良好的制度情境在某種程度上說是提升政策創(chuàng)新活力和效率的關(guān)鍵。黨的十九大提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，此后習近平總書記進一步提出要從產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、鄉(xiāng)村組織等五個方面實現(xiàn)振興。圍繞這些要求中央相關(guān)部門相繼出臺了一系列政策規(guī)章，譬如《中共中央國務(wù)院關(guān)于貫徹落實實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興科技支撐行動實施方案》《關(guān)于開展土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點的指導(dǎo)意見》等，不斷推進體制機制改革，強化制度供給。這些制度規(guī)范和支持性政策文件，不僅突出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在地方政策實踐中的重要性，也為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作的開展提供了資源支持和約束性條件。從案例1可以看到地方政府深刻貫徹國務(wù)院《關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》的要求，2016年提出“但凡有需求的行政村,建設(shè)頤養(yǎng)之家,完善養(yǎng)老服務(wù)保障”目標,將其列入2017年重點民生工程，印發(fā)《關(guān)于在全市農(nóng)村推行“黨建+頤養(yǎng)之家”工作的指導(dǎo)意見》，并將其列入各級黨政干部績效考核內(nèi)容。案例2所在的巨鹿縣曾為國家級貧困縣，醫(yī)養(yǎng)資源比較缺乏且零散，需要充分挖潛，通過提高資源整合效率來增進公共服務(wù)供給。為此，其充分利用國家將醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)納入基本公共衛(wèi)生服務(wù)范圍以及《河北省推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合實施意見》出臺的契機，打造“醫(yī)養(yǎng)一體、兩院融合”的養(yǎng)老模式。案例3所在的平昌縣充分利用其作為四川省首批農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)試點縣的機遇，不斷加強“民政給補助、鄉(xiāng)鎮(zhèn)給土地”的制度保障，通過推進政府與社會資本合作，采取公辦民營的方式為老年人提供家門口的養(yǎng)老服務(wù)。三個案例中良好的政策目標規(guī)劃和資源支持成為政策創(chuàng)新開啟的窗口。可以說，這些政策供給創(chuàng)造了良好的制度情境，為養(yǎng)老服務(wù)的模式創(chuàng)新提供了規(guī)范依據(jù)和外生動力。

3.資源開發(fā)和利用：模式創(chuàng)新的要素條件

任何創(chuàng)新都需要基于自身資源和要素展開，盡管鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要在城鄉(xiāng)融合中推進，但其現(xiàn)代化目標中對于鄉(xiāng)村傳統(tǒng)價值的肯定、資源要素的重組、鄉(xiāng)村基層組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整都強調(diào)肯定農(nóng)村自身的主體性。因此，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的創(chuàng)新也不能單純模仿城市的養(yǎng)老形態(tài)，不是所有農(nóng)村地區(qū)都適宜旅游休閑、慈善工程、互助養(yǎng)老等形式，而且城市中的嵌入式養(yǎng)老、高端養(yǎng)老等形態(tài)在農(nóng)村地區(qū)很難復(fù)制。案例1的新余市“頤養(yǎng)之家”從一開始就具有社會力量的廣泛參與，其最初由愛心企業(yè)家自發(fā)捐建，后到民政部門和商會共辦，再到各級黨委“一竿子到底”推動，充分發(fā)揮組織優(yōu)勢，明確由市縣兩級組織部門牽頭，多部門共同參與“頤養(yǎng)之家”建設(shè)，且由四套領(lǐng)導(dǎo)班子帶頭掛點推進政策執(zhí)行，同時充分發(fā)揮勞務(wù)輸出大省農(nóng)村擁有較多空置宅基地的資源優(yōu)勢，實現(xiàn)“頤養(yǎng)之家”全面鋪開。案例2所在的巨鹿縣充分發(fā)揮自身作為貧困縣在政策上的傾斜和創(chuàng)新激勵，利用其作為全省唯一的推出“長護險”險種的試點縣，為推進“醫(yī)養(yǎng)共同體”提供資金支持，致力推進機構(gòu)合作“協(xié)議建”和醫(yī)養(yǎng)資源跨界融合。案例3所在的平昌縣通過綜合考慮區(qū)域經(jīng)濟水平、地理條件、資源優(yōu)勢等因素開始公辦養(yǎng)老院的改革試點，搭建政府與社會資本合作平臺，擇優(yōu)選擇充分調(diào)動市場優(yōu)質(zhì)資源向公辦養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域聚集，且突出“院辦經(jīng)濟”在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中的支撐作用，實現(xiàn)農(nóng)村敬老院向區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心的轉(zhuǎn)型升級且全部實現(xiàn)公建民營。在這三個案例中，既看到了組織化資源優(yōu)勢的重要作用，也看到了這些模式創(chuàng)新都是根據(jù)自身資源比較優(yōu)勢來展開的?？梢哉f，其創(chuàng)新必須依靠和利用自有資源的開發(fā)和利用，不斷推進傳統(tǒng)、現(xiàn)代要素以及內(nèi)外部資源的整合和優(yōu)化。

4.地方官員政治驅(qū)動和農(nóng)村基層組織賦權(quán)：模式創(chuàng)新的組織動力

地方政府作為尋求自身利益最大化的理性人，在中央—地方的二元框架中推進政策創(chuàng)新的最大動因在于政績驅(qū)動，其表現(xiàn)出現(xiàn)的“上下邏輯、前后邏輯、左右邏輯”式創(chuàng)新(陳家喜，汪永成，2013)，在很大程度上都是基于“晉升錦標賽”式的干部任用和政績考核機制。中央政府施行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在致力于推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化過程中，基于統(tǒng)籌推進“五位一體”的發(fā)展格局，從追求單純GDP的增長走向?qū)Α叭r(nóng)”服務(wù)的全方位發(fā)展。中央對地方政府考核中民生改善等指標的權(quán)重不斷加大，民生發(fā)展成為當前最大的政治問題；地方政府對財政收益最大化的追求動機可能會有所調(diào)整，在行政資源配置方面開始更多地傾向民生領(lǐng)域。中央政府的績效考核激勵和約束機制的轉(zhuǎn)向可能使地方官員個體基于政績需求而在民生領(lǐng)域增加投入，同時也由于民生領(lǐng)域的政策創(chuàng)新具有的“低風險取向”以及增進政治信任的特征，激勵地方政府官員積極回應(yīng)公眾需求而進行政策創(chuàng)新。案例1中的“頤養(yǎng)之家”受到省、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)持續(xù)關(guān)注和重視，且作為各級黨組織書記領(lǐng)銜一號項目，其相關(guān)建設(shè)情況在地方官員政績考核中占有較大比重。案例2將“醫(yī)養(yǎng)一體、兩院融合”模式的探索作為落實上級政府“雙創(chuàng)雙服”活動的重要內(nèi)容，且作為“長護險”的首個試點縣，政績考核和“模式競爭”的內(nèi)在驅(qū)動使其既需要尋求縣鄉(xiāng)村醫(yī)療養(yǎng)老資源整合，也需要突出自身特色強調(diào)與其他模式創(chuàng)新的區(qū)別。案例3所在的平昌縣以其進入四川省首批農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)試點縣為契機，以推進公建民營模式為抓手，要求“率先”在全省實現(xiàn)公辦養(yǎng)老機構(gòu)向農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，這種民生政治的內(nèi)在驅(qū)動持續(xù)影響政策創(chuàng)新?？梢哉f，養(yǎng)老服務(wù)作為落實發(fā)展中保障和改善民生的重要內(nèi)容，雖然沒有證據(jù)表明養(yǎng)老服務(wù)政策創(chuàng)新與政治晉升之間的密切聯(lián)系，但是地方官員政治驅(qū)動所激發(fā)的政策創(chuàng)新意愿和動機，是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的直接動力。

與此同時，農(nóng)村集體組織、老年協(xié)會、合作社組織是養(yǎng)老服務(wù)供給的重要組織載體。作為扎根于農(nóng)村熟人社會的自治組織，它們是鏈接服務(wù)對象與上級政府的樞紐，不僅直接為農(nóng)村老年人提供生活照料和精神慰藉等服務(wù)，而且致力于村民利益的最大化，通過組織化的方式向政府反映自身的利益訴求。案例1中由組織部門和民政部門共同牽頭構(gòu)建“市縣指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、村級主導(dǎo)”的工作機制，打造“五強”村支書隊伍，不斷提升村支書工作能力。事實證明，基層組織和隊伍在“頤養(yǎng)之家”的選址布點、場所建設(shè)、日常管理、制度完善中發(fā)揮著重要作用。案例2中強調(diào)打造縣鄉(xiāng)村三級醫(yī)養(yǎng)服務(wù)保障網(wǎng)，構(gòu)建“3+1”工作機制，充分實現(xiàn)鄉(xiāng)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室和鄉(xiāng)村養(yǎng)老院、幸福院整合，探索建立以“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合+護理險”為支撐、具有低價可及特征的農(nóng)村養(yǎng)老模式，突出了村域范圍醫(yī)養(yǎng)資源的整合，要求村級基層組織主導(dǎo)介入，推動養(yǎng)老資源從“各自為政”向“互動融合”轉(zhuǎn)變。案例3在區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心成立院民自治小組，探索建立“1169”規(guī)范化服務(wù)管理模式，強化老人和敬老院的自治共管。這種由政府高位推動、村級基層組織主導(dǎo)的模式創(chuàng)新使其將農(nóng)村居民主體性需求內(nèi)嵌于村莊治理的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)中，賦予鄉(xiāng)村社會中多主體平等協(xié)商、充分參與的權(quán)利。同時，村莊自治空間中的權(quán)力主體與政府部門之間的策略性互動，推動政府在資源稀缺的情況下積極向農(nóng)村基層組織賦權(quán)，從而不斷實現(xiàn)政府與農(nóng)村基層組織之間關(guān)系的調(diào)整。從社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實特征來看,有序賦權(quán)、合理放權(quán)、切實維權(quán)是實現(xiàn)農(nóng)村基層善治的根本途徑(李增元，程又中，2014)。其不僅包括基層政府對農(nóng)村基層組織的賦權(quán)，也包括對自組織主體的賦權(quán)，這既需要肯定農(nóng)村基層“兩委”在村級事務(wù)管理中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，也需要強調(diào)政府對農(nóng)村自組織的培育和扶持。通過充分賦權(quán)推動服務(wù)類、公益類、互助類農(nóng)村社會組織的發(fā)展，激發(fā)農(nóng)村基層社會的內(nèi)在活力，彌補政府在農(nóng)村基層養(yǎng)老服務(wù)供給上的不足?？梢哉f，農(nóng)村基層組織在鄉(xiāng)村治理體系中發(fā)揮重要的建構(gòu)性作用，它既可以是組織創(chuàng)新的載體，又可以是服務(wù)創(chuàng)新的組織化力量，是養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的重要動力源泉。

三、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的實現(xiàn)路徑

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化總目標要求，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新中需要強調(diào)傳統(tǒng)和現(xiàn)代價值不對立、多元路徑以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展等基本內(nèi)涵。同時，政府作為模式創(chuàng)新的主導(dǎo)者和推動者，其政策創(chuàng)新的意愿和能力面臨一系列激勵、約束和組織化條件因素的綜合影響，因而還必須考察其政策制定和執(zhí)行的過程。從以上模式創(chuàng)新的內(nèi)容和過程來看，其共同點和動力來源是在正視傳統(tǒng)和現(xiàn)代關(guān)系的基礎(chǔ)上，不斷肯定農(nóng)村老年人的主體需求以及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村自身資源特質(zhì)和優(yōu)勢，依靠強化外部制度供給，持續(xù)加大地方政府和基層組織主體的創(chuàng)新激勵來實現(xiàn)的。因此，筆者認為基于目標—過程綜合視角，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新機制的改進和完善可以從如下四個方面展開。

第一，肯定鄉(xiāng)村傳統(tǒng)在農(nóng)村老年人需要滿足中的價值意義，加強農(nóng)村老年人異質(zhì)化需求的政策回應(yīng)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為黨和政府回應(yīng)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟社會發(fā)展和人民需求的政治舉措，其所強調(diào)的“提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力”首先要滿足當前農(nóng)村老年人的異質(zhì)性和多層次性需求，這要求農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給是多樣化的。模式創(chuàng)新正是回應(yīng)這種需求而產(chǎn)生的，因此也必須堅持多元化而非單一發(fā)展路徑。在滿足農(nóng)村老年人需求的過程中，要看到轉(zhuǎn)型社會中的農(nóng)村老年人需求既與城市類似又存在不同，不僅要看到他們在經(jīng)濟保障、生活照料、精神慰藉等方面的相同需求，更要看到“鄉(xiāng)村空間”在農(nóng)村老年人精神世界中的價值意義，其追求的“幸福”與城市老年人存在差別。對農(nóng)村老年人來說，村落地域中一系列行為方式和道德規(guī)范是其自身價值意義所在，其依附于群體的本體性價值在共同體中找到安身立命的歸屬感。因此，需要正確認識鄉(xiāng)村傳統(tǒng)價值，在當前轉(zhuǎn)型期農(nóng)村經(jīng)濟社會多種形態(tài)的發(fā)展階段中不能以現(xiàn)代化來消滅“傳統(tǒng)”，也不能以城市化中追求的效率原則來代替鄉(xiāng)村文化倫理，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)中的守望相助、村落生態(tài)系統(tǒng)以及道德教化觀念等特質(zhì)在現(xiàn)代社會仍舊具有生命力。其模式創(chuàng)新要考慮鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)價值和本體性意義，在發(fā)揮傳統(tǒng)家庭保障和以家庭文化為核心而擴展的家族、宗教、社區(qū)等保護制度的基礎(chǔ)上，逐步完善多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。既有模式創(chuàng)新中的互助養(yǎng)老就是基于農(nóng)村傳統(tǒng)展開的一種新型養(yǎng)老模式。農(nóng)村特有的血緣、地緣以及自治特質(zhì)所搭建的非正式互助網(wǎng)絡(luò)，使老年人可以依靠一定組織形態(tài)的服務(wù)交換來實現(xiàn)自助養(yǎng)老；而以地養(yǎng)老、田園綜合體與旅居養(yǎng)老模式也是基于土地和農(nóng)村自有特質(zhì)資源而進行的創(chuàng)新，凸顯土地和農(nóng)耕資源在現(xiàn)代化發(fā)展中仍舊具有獨特的價值。這說明對農(nóng)村傳統(tǒng)資源的再利用是與現(xiàn)代化目標相適應(yīng)的，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新必須立足于鄉(xiāng)村自身價值來實現(xiàn)。

第二，以城鄉(xiāng)融合引導(dǎo)城市資源要素向農(nóng)村傾斜，推動城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源的均衡發(fā)展，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供良好制度情境。我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟的不均衡不充分發(fā)展使得農(nóng)村養(yǎng)老單純依靠自身的資源力量難以滿足老年人需求，必須依靠城鄉(xiāng)融合發(fā)展實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村一體化，強化城市資源要素、產(chǎn)業(yè)輻射等帶動農(nóng)村發(fā)展，引導(dǎo)公共與社會資源優(yōu)先向農(nóng)村投入和聚集(林志鵬，2018)。首先，可以通過加強產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃和引導(dǎo)，利用城市在資金、人才和技術(shù)方面的優(yōu)勢帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展。通過政策優(yōu)惠和補貼引導(dǎo)城市產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村延伸其服務(wù)鏈條，為農(nóng)民提供深加工、農(nóng)業(yè)機械、金融、物流等方面的服務(wù)，施以科技、土地、戶籍管理、就業(yè)等多方面的城鄉(xiāng)融合配套政策，促進資金和人才向鄉(xiāng)村流動，不斷推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，從而通過增加農(nóng)民家庭收入來提高老年人的經(jīng)濟保障水平。其次，可以在土地、設(shè)施、人才和資金等方面，對在農(nóng)村開展養(yǎng)老服務(wù)的社會化主體提供補貼和政策優(yōu)惠。鼓勵城市從事養(yǎng)老服務(wù)的社會化主體主動將服務(wù)資源向農(nóng)村輻射，發(fā)揮其在服務(wù)專業(yè)化和資源整合方面的優(yōu)勢，不斷豐富農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源以滿足老年人的多層次和多樣化需求。再次，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的公共財政制度，積極推動城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)均等化發(fā)展，不斷補齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和養(yǎng)老服務(wù)短板。最后，要實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，就需要依靠城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一系列制度供給創(chuàng)造良好制度情境和條件，實現(xiàn)農(nóng)村內(nèi)外部資源的積聚和整合，推進農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式的不斷創(chuàng)新。

第三，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為核心發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟新業(yè)態(tài)，促進資金、技術(shù)和人才等資源要素整合，實現(xiàn)內(nèi)源式發(fā)展，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展創(chuàng)造物質(zhì)條件。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的最大短板是缺少資金和人力資源，而以專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等為主體的休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等鄉(xiāng)村經(jīng)濟新業(yè)態(tài)，可以為其發(fā)展提供良好的物質(zhì)條件。因此，要推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，必須強調(diào)農(nóng)村自有資源的挖掘和利用。首先，政府要持續(xù)推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，在土地政策、市場準入、財政稅收、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等方面向鄉(xiāng)村休閑旅游、電商物流、農(nóng)產(chǎn)品深加工等新業(yè)態(tài)進行政策傾斜，依靠特色村鎮(zhèn)和“三區(qū)三園一體”空間平臺不斷推進農(nóng)業(yè)資源和要素的優(yōu)化配置，推動農(nóng)村資金、科技、人才、項目等要素的聚集和整合，為農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)提供可利用的經(jīng)濟條件。其次，推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、金融體制改革和新型農(nóng)村經(jīng)營主體培育等制度創(chuàng)新，在提高農(nóng)民經(jīng)濟收益的同時吸引年輕人在家門口就業(yè)，從而不斷提升家庭代際贍養(yǎng)能力，確保農(nóng)村老年人在家庭內(nèi)部能夠得到良好照顧。在上述許多模式中諸如田園綜合體與旅居養(yǎng)老、“以地養(yǎng)老”以及“慈善+扶貧+產(chǎn)業(yè)”等養(yǎng)老服務(wù)模式都強調(diào)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟新業(yè)態(tài)成為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的特殊要素資源，體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的內(nèi)源式發(fā)展和創(chuàng)新是實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。

第四，以治理創(chuàng)新自我推進機制的良好設(shè)計和建構(gòu)，提升地方政府官員和農(nóng)村基層組織的創(chuàng)新意愿和能力，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展提供組織動力。地方政府在“中央—地方”自上而下的壓力機制中往往由于自利行為，缺乏創(chuàng)新和實現(xiàn)創(chuàng)新的動力，而農(nóng)村基層組織則存在行政化、空心化現(xiàn)象，自治能力較弱，因而缺乏創(chuàng)新意愿和能力。對此，應(yīng)該依靠治理體制和機制的創(chuàng)新不斷加強鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化建設(shè)，通過限制地方政府的自利行為和提升基層組織的自治能力來構(gòu)建治理創(chuàng)新的自我推進機制。首先，從農(nóng)村老年人的需求出發(fā)確立政策的民生導(dǎo)向，推動地方政府從競爭性政府走向“服務(wù)型政府”。當前，自上而下的官員考核機制以及財政分權(quán)下地方政府之間競爭性的不斷加強，使得地方政府很多時候強調(diào)GDP優(yōu)先，并以地方財政收入增長和干部考核來實現(xiàn)官員的約束激勵，極大程度地限制了其在公共服務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)新動機。在這種情況下，一方面要建立以保障和改善民生為核心的政績考核機制，另一方面要通過深化財稅改革實現(xiàn)公共支出責任的合理界定與劃分，保證各級地方政府的財權(quán)與事權(quán)相匹配，努力提高其保障和改善民生的能力，從而在強化地方政府創(chuàng)新意愿的基礎(chǔ)上引導(dǎo)其將資源配置到養(yǎng)老服務(wù)等民生工程中來，并以法律規(guī)制來實現(xiàn)地方政府之間的良性有序競爭，確保養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新在政策擴散中得以互相學(xué)習。其次，要理順地方政府與農(nóng)村基層政權(quán)組織、社會組織之間的關(guān)系，在充分賦權(quán)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)農(nóng)村基層組織自治能力和服務(wù)水平的提升。當前，農(nóng)村基層組織的發(fā)展受制于地方政府的行政約束以及自身的行政傾向，導(dǎo)致村兩委在基層民主建設(shè)中難以有效整合資源和群眾動員，也使其在村莊治理中難以真正關(guān)注到群眾的需要。對此要求地方政府不斷向農(nóng)村基層組織賦權(quán)，肯定他們在村莊治理中的主體地位，尤其要肯定村兩委在基層治理中的服務(wù)、資源協(xié)調(diào)和整合的功能發(fā)揮。村兩委是農(nóng)村基層服務(wù)創(chuàng)新的中堅力量，強調(diào)通過多主體協(xié)商對話的組織機制來推動公共利益目標的實現(xiàn)，有利于村莊政治建設(shè)與社會需求的鏈接以及村莊內(nèi)部多類型組織的發(fā)育和成長，從而在村莊內(nèi)部形成公共服務(wù)創(chuàng)新的內(nèi)生動力?？梢哉f，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展離不開治理體制和機制的創(chuàng)新。地方政府內(nèi)生動力的激發(fā)以及其向農(nóng)村基層組織的賦權(quán)，可以引導(dǎo)內(nèi)外部資源向養(yǎng)老服務(wù)的集中和聚集；而村兩委以及基層社會組織在基層治理中主體地位的肯定，則為實現(xiàn)村莊事務(wù)的平等協(xié)商以及公共需求的滿足提供了組織化條件，從而極大地提升了地方政府和農(nóng)村基層組織圍繞老年人需求展開養(yǎng)老服務(wù)政策創(chuàng)新的意愿和能力。

四、結(jié)束語

“三農(nóng)”問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的有效供給是解決“三農(nóng)”問題實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要內(nèi)容。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標，也是實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的重要制度情境，在產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、鄉(xiāng)村組織等多方面政策制度供給不斷加大的情況下，以農(nóng)村老年人的需求為起點，依托農(nóng)村特質(zhì)資源要素實現(xiàn)地方政府主體的創(chuàng)新激勵，成為模式創(chuàng)新的重要構(gòu)成部分?；诂F(xiàn)代化理論所確立的價值理念、進化路徑、內(nèi)外部因素并重以及單一政治體制中的政府權(quán)力邏輯，要求在肯定鄉(xiāng)村傳統(tǒng)價值的基礎(chǔ)上，不斷實現(xiàn)傳統(tǒng)與現(xiàn)代的融合發(fā)展，且考慮到我國農(nóng)村發(fā)展水平和特質(zhì)資源的差異性，基于農(nóng)村自身資源要素特質(zhì)來實現(xiàn)多樣化的創(chuàng)新。與此同時，不斷加大城市資源向農(nóng)村的傾斜力度，依靠現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展實現(xiàn)人、財、物回流到農(nóng)村，實現(xiàn)其內(nèi)源式發(fā)展。最后養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新的落腳點仍舊回到政策過程本身，突出制度約束下官員激勵機制的構(gòu)建、農(nóng)村基層組織的培育和成長在提升政策創(chuàng)新意愿和能力方面的特殊意義。因此，必須在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標框架下，通過這些政策動力要素的系統(tǒng)強化，積極推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新，最終實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力和農(nóng)村老年人獲得感、幸福感的不斷提升。