曲亞囡 趙海毅

關(guān)鍵詞：北極西北航道;航行自由;環(huán)保限制;航行安全控制區(qū);特別敏感海域

中圖分類號(hào)：P76;D9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1005-9857（2022）01-0003-09

0引言

北極西北航道是溝通太平洋和大西洋的“黃金海運(yùn)線”，其經(jīng)由格陵蘭島，穿越加拿大群島水域到達(dá)阿拉斯加北岸的航海路線打破了北美和大陸板塊的壁壘。近年來，全球氣溫變暖，海平面的冰蓋附著面積急速下降[1]，航道內(nèi)部分冰封區(qū)域的通航可能性使得航道商業(yè)價(jià)值又擁有了相當(dāng)程度的添附價(jià)值，各國紛紛基于本國利益最大化的落腳點(diǎn)訴求北極西北航道上的權(quán)益，致使周邊海域內(nèi)的海水污染和動(dòng)物、植物的生態(tài)破壞等環(huán)境問題更為嚴(yán)峻，西北航道沿岸國的部分發(fā)達(dá)國家利用此現(xiàn)實(shí)問題，開始在國際法框架下尋求保護(hù)北極環(huán)境的法律依據(jù)，卻是以“環(huán)?！敝_(dá)到限制他國在西北航道航行自由權(quán)的壟斷地位，導(dǎo)致西北航道航行自由權(quán)與國家管轄權(quán)紛爭愈演愈烈。

1北極西北航道航行自由與環(huán)境保護(hù)的共生與互斥

1.1北極西北航道航行自由與環(huán)境保護(hù)的共生

“航行自由”的學(xué)說可以追溯到荷蘭人雨果在1609年的《海洋自由論》書中提及的“大海不識(shí)主權(quán)者（Nequeenimpotuitnaturadominosdistinguere）”的法理主張，即任何人都平等地?fù)碛泻Ｉ献杂赏ㄐ泻瓦M(jìn)行商業(yè)貿(mào)易的權(quán)利[2]。從此視角看，西北航道得天獨(dú)厚的地理位置是其航運(yùn)商業(yè)價(jià)值的重要基礎(chǔ)和源泉，作為大西洋通往太平洋的最短航路，船舶運(yùn)營商可以利用該航線享有煤炭、石油等航運(yùn)成本的最優(yōu)解，這對于海商業(yè)人士的誘惑力是不言而喻的[3]。因此，可以說航道周邊的自然環(huán)境狀況孕育了西北航道的通航價(jià)值。

從另一視角來看，在國際法領(lǐng)域內(nèi)，不僅《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）規(guī)定了各國航行自由的權(quán)利，在人與自然可持續(xù)發(fā)展的要求下，還產(chǎn)生了適用于海洋環(huán)境保護(hù)的一系列條約。截至目前，涉及海洋環(huán)境保護(hù)的條約包括《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》《關(guān)于1973 年國際防止船舶造成海洋污染公約的1978年議定書》即MAPROL1973/1978等，但并沒有北極海洋環(huán)境保護(hù)的專門性國際條約。因此，在治理北極問題時(shí)，通常會(huì)選取國際條約中的部分條文加以適用[4]。

此外，以規(guī)制航道通行和海洋貿(mào)易等內(nèi)容的《斯匹次卑爾根群島條約》（以下簡稱《斯約》）和《公約》《國際海事組織公約》等也都把保護(hù)海洋環(huán)境作為締約國義務(wù)寫入其中，例如《斯約》中第2條賦予締約國國民均享有海域通行、貿(mào)易和捕魚等權(quán)利，但強(qiáng)調(diào)挪威擁有自由地維護(hù)、采取或頒布適當(dāng)措施的權(quán)利，以便保護(hù)并于必要時(shí)重新恢復(fù)該地域及其領(lǐng)水內(nèi)的動(dòng)物和植物;并應(yīng)明確此種措施均應(yīng)平等地適用于各締約國的國民，不應(yīng)直接或間接地使任何一國的國民享有任何豁免、特權(quán)和優(yōu)惠[5]。又譬如，《公約》第192條規(guī)定“各國有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)”《公約》的第234 條即針對沿海國在“冰封區(qū)域”內(nèi)的活動(dòng)對環(huán)境影響的具體規(guī)制等。這些國際條約因?yàn)槭艿浇^大多數(shù)國家的尊重和認(rèn)可，極大地推動(dòng)了海洋環(huán)境秩序的建立。

1.2北極西北航道航行自由與環(huán)境保護(hù)的互斥

近年來，北極地區(qū)氣候變化異常，導(dǎo)致海冰覆蓋面積大幅度縮減，一方面，使北極貿(mào)易航道的聯(lián)動(dòng)式運(yùn)營成為可能，全球能源的儲(chǔ)備得到有力的擴(kuò)充;另一方面，臭氧層漏洞、海水酸化等現(xiàn)象也相繼出現(xiàn)。根據(jù)有關(guān)調(diào)查報(bào)告顯示，從2005—2007年的短短兩年間，海冰面積已縮減了117萬km2[6]。除了海冰面積的縮減，近10年來，海冰厚度也在急速削減。然而，北極航道的開辟又給北極氣候的變化蒙上了一層陰影，其船舶通行期間產(chǎn)生的二氧化碳等化學(xué)氣體的持續(xù)增加，北極氣候原有的系統(tǒng)穩(wěn)態(tài)無法得以維持，致使大氣層的自我保護(hù)啟動(dòng)，地表繼續(xù)升溫，新航道也隨之出現(xiàn)，周而往復(fù)，形成了惡性循環(huán)[7]。

不僅如此，北極氣候的變化也直接關(guān)系到北極動(dòng)物、植物的生存，由此對北極環(huán)境保護(hù)帶來更多壓力。航道通行的頻繁，必然引發(fā)海水溫度的上升，使得原有的冰層保護(hù)殼逐漸消融，加劇的太陽輻射對于北極地區(qū)的植物群落來說，是難以承受的“關(guān)懷”。當(dāng)舊物種已瀕臨滅絕，新物種組建緩慢之時(shí)，食物鏈的銳減已無法再度形成新閉環(huán)。對于北極動(dòng)物的不利影響可能就更為直接和慘烈，人類毫無節(jié)制地大肆捕撈海洋魚類，對魚類物種的多樣性和海洋漁業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展都是“溯本逐源”式的損害。在船舶通行愈加高頻之下，塑料垃圾、油污、有毒重金屬等航行排泄物使海洋生態(tài)平衡不斷遭受挑戰(zhàn)。

除此之外，隨著極地地緣政治等矛盾的不斷激化，環(huán)境保護(hù)管制的過度衍化嚴(yán)重危及了航行自由權(quán)的行使。例如，加拿大1985年修改后的《北極水域污染防治法》（ArcticWatersPollutionPreventionAct，AWPPA）第23條規(guī)定，“當(dāng)污染防治官員有合理理由懷疑船舶已經(jīng)違反本法或規(guī)章的任何條款……經(jīng)總督同意，污染防治官員可扣押在北極水域任何地方或加拿大領(lǐng)海、內(nèi)水或內(nèi)陸水域的該船舶和所載貨物”。2010年《加拿大北方船舶交通服務(wù)區(qū)規(guī)章》（Northern Canada Vessel Traffic Services Zone Regulations）對他國的船舶通航“航行安全控制區(qū)”均要求有相應(yīng)的通行申請，嚴(yán)格實(shí)施批準(zhǔn)許可制，更以明確海洋污染責(zé)任，防治海洋污染的口號(hào)強(qiáng)制提交全時(shí)段航行報(bào)告。

2北極西北航道航行自由與環(huán)境保護(hù)的爭議及原因

《國際海上人命安全公約》（SOLAS）（1974）和2018年正式生效的《國際防止船舶造成污染公約》（MARPOL）修正案，標(biāo)志著包括加拿大在內(nèi)的所有締約國必須遵循《極地規(guī)則》的相關(guān)內(nèi)容，切實(shí)履行規(guī)則義務(wù)，共同維護(hù)強(qiáng)制性極地航行的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。尤其針對MARPOL修正案（IMO Resolution MSC.385（94））中環(huán)保部分的具體規(guī)定，非締約國在極地區(qū)域的活動(dòng)也同樣受到《極地規(guī)則》的約束。

2.1北極西北航道航行自由與環(huán)境保護(hù)的爭議

由于地理位置、歷史性權(quán)利等綜合因素影響，北極西北航道利益攸關(guān)國家根據(jù)訴求標(biāo)的不同，被分成兩派，一派以加拿大為代表的西北航道沿岸國，積極運(yùn)用國內(nèi)立法構(gòu)建嚴(yán)格獨(dú)立的航運(yùn)管理機(jī)制;另一派以美國、歐盟等為代表的其他非沿岸國家和組織，主張西北航道應(yīng)為“用于國際航行的海峽”，應(yīng)適用《公約》規(guī)定的航行自由制度。在1984年“緬因?yàn)硠澖绨浮盵8]和1985年“極地?！碧?hào)破冰船事件[9]之后，兩方?jīng)_突日益激化，對于加拿大借助環(huán)境保護(hù)的國際法律規(guī)范限制他國在西北航道的通行自由權(quán)的行為更是引起了廣泛的爭議。

2.1.1基于航行安全控制區(qū)制度的爭議

航行安全控制區(qū)[10]是指不包括湖泊、河流和其他淡水之外的“北極水域”（除加拿大和格陵蘭之間的特別邊界規(guī)定外，自北緯60°，西經(jīng)141°和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)所包圍的界線區(qū)域）?！都幽么蟊睒O水域客船操作指南》（以下簡稱《指南》）引用AWPPA 的規(guī)定，以“零排放”原則禁止向航道水域中排放任何污染物質(zhì)，標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于《極地規(guī)則》里針對不同污染物規(guī)定了不同要求的環(huán)保限制。對于航行安全控制區(qū)最主要的爭議集中在兩個(gè)方面。

其一是航行安全控制區(qū)與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中重疊地帶的法律應(yīng)如何適用？ 加拿大一方主張統(tǒng)一依據(jù)《公約》第12部分第234條“冰封區(qū)域”條款規(guī)定，作為冰封區(qū)域沿海國有權(quán)制定海洋環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范，例如《航行安全控制區(qū)法令》（Shipping Safety Control Zones Order，SSCZO）等，防止船舶對海洋的污染。但已有學(xué)者指出加拿大關(guān)于航行安全控制區(qū)的環(huán)保限制規(guī)定已經(jīng)超越了環(huán)境保護(hù)[11]所涵涉的范圍，而擴(kuò)張到其他利益安全領(lǐng)域。以美國為首的其他國家更對AWPPA 中賦予內(nèi)閣總理在航行安全控制區(qū)的“法令免除管轄權(quán)”提出質(zhì)疑，認(rèn)為該規(guī)定與《極地規(guī)則》和MARPOL修正案中“與污染措施有關(guān)的規(guī)定不適用于軍艦和非商業(yè)目的政府船舶”的明確豁免權(quán)相沖突，阻礙了豁免權(quán)行使。

其二是在航行安全控制區(qū)內(nèi)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)變成無冰海域的趨勢下，其航道通行應(yīng)當(dāng)如何加以規(guī)制？ 北極冰融的速率不斷加快，冰融范圍也不斷擴(kuò)大，在將來可能就會(huì)出現(xiàn)全年無冰的現(xiàn)實(shí)情形，《公約》第234條必然不再適用，如若加拿大制定解決此無冰海域問題的專門性立法，仍舊采取嚴(yán)苛的環(huán)保限制標(biāo)準(zhǔn)，勢必會(huì)損害航道使用國的航行自由權(quán)。不僅如此，對加拿大北部地區(qū)土著居民的經(jīng)濟(jì)生活改善與發(fā)展也會(huì)造成相當(dāng)大的妨害[12]。

2.1.2基于特別敏感海域制度的爭議

特別敏感海域制度（Particularly Sensitive SeaAreas，PSSAs）是指需要海事組織采取行動(dòng)提供特別保護(hù)的地區(qū)，因?yàn)樗鼘J(rèn)的生態(tài)或社會(huì)經(jīng)濟(jì)或科學(xué)原因具有重要意義，而且可能容易受到國際海洋活動(dòng)的破壞。確定特別敏感海域的標(biāo)準(zhǔn)和指定特別區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)不是相互排斥的。在許多情況下，可以在特別區(qū)域內(nèi)確定一個(gè)特別敏感的海域，反之亦然[13]。援引的國際法依據(jù)主要來自《公約》的第194條和第211條相關(guān)規(guī)定。特別敏感海域制度爭議主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

（1）制度存在的價(jià)值性。PSSAs建立的最初目的是充分保障海洋保護(hù)區(qū)特別是域外海洋保護(hù)區(qū)的權(quán)益不受侵害而擬制的特別保護(hù)措施。而隨著國際組織的推動(dòng)和內(nèi)在機(jī)制的不斷完善，現(xiàn)如今已經(jīng)成為一個(gè)具有重要國際地位的環(huán)保制度。因而有學(xué)者主張其本質(zhì)是為通過國際海事組織采取保護(hù)措施，維護(hù)海洋區(qū)域環(huán)境提供了一種基礎(chǔ)和資格[14]。

（2）授權(quán)對象的平等性和保護(hù)措施的合理性。根據(jù)《確定和指定特別敏感海區(qū)的訂正準(zhǔn)則》規(guī)定，特別敏感海域的水域的指定權(quán)有且僅有國際海事組織，同樣，該組織也是實(shí)施保護(hù)措施的唯一主體。雖然規(guī)則里只對于申請對象有應(yīng)屬于國際海事組織（IMO）成員國的明確限制，但在實(shí)踐中卻不難發(fā)現(xiàn)，在申請獲批的名單里仍以沿海發(fā)達(dá)國家占據(jù)多數(shù)。不僅如此，其申請保護(hù)措施的種類和類型也不盡相同。以澳大利亞來說，它對托雷斯海峽（Torres Strait）和大堡礁（Great Barrier）采取的相關(guān)保護(hù)措施包括引水、強(qiáng)制報(bào)告和定線制等，而美國對佛羅里達(dá)群島（Florida Keys）水域則直接采取禁止通航和禁止拋錨等措施。也有學(xué)者不免對此提出質(zhì)疑[15]，認(rèn)為PSSAs相關(guān)保護(hù)措施設(shè)置時(shí)沒有能避免提供給沿海國濫用單邊“綠色壁壘”的機(jī)會(huì)，這一點(diǎn)會(huì)給海上通行帶來不可忽視的阻礙。

（3）“原則上同意”認(rèn)定問題的爭議，此概念是指經(jīng)海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)初步審議，若滿足敏感海域的鑒定標(biāo)準(zhǔn)且已同時(shí)提交至少一種保護(hù)措施申請，原則上可同意指定這一區(qū)域，在成立的特別小組委員會(huì)和海事安全委員會(huì)依次審議批準(zhǔn)后，再由海上環(huán)境保護(hù)委員最終批準(zhǔn)[16]。由于特別敏感海域制度并沒有明確的申請期限，“原則上同意”規(guī)則讓本就冗長的申請流程面臨繼續(xù)擴(kuò)充的時(shí)間風(fēng)險(xiǎn)，因此遭到以俄羅斯為代表國家的詬病。

2.2北極西北航道航行自由與環(huán)境保護(hù)存在爭議的原因

2.2.1北極西北航道法律地位的認(rèn)定和航行制度的適用界定模糊

北極區(qū)域的地緣博弈從未停止，北極航道的法律地位之爭也從未止息[17]。有“黃金水道”美譽(yù)的西北航道位于加拿大北極群島水域，東經(jīng)拉布拉多海與北大西洋相連，西經(jīng)白令海峽與太平洋相連。據(jù)相關(guān)測算表明，以歐亞航程來說，相較于巴拿馬運(yùn)河可縮短約4023km 的通行距離。正如法國學(xué)者布迪厄的那句：“Who holds the legal language who will? possess the relevant resources and interests.”（誰擁有法律解釋的話語權(quán)，誰就可以合法占有相關(guān)的資源和利益）。航道在“約翰富蘭克林事件”被偶然發(fā)現(xiàn)之后，能源領(lǐng)域內(nèi)的商業(yè)價(jià)值和軍事舞臺(tái)上“海三角戰(zhàn)場”的重要地位，引起各方角逐。對于西北航道的法律地位，若援引國際法院在“科孚海峽案”中承認(rèn)的兩個(gè)條件來認(rèn)定，不難得出，它完全與“用于國際航行的海峽”的地理標(biāo)準(zhǔn)相契合，這一點(diǎn)也得到了世界各國的廣泛認(rèn)同。

然而，分歧卻從第二個(gè)條件進(jìn)入白熱化的地帶。加拿大始終堅(jiān)稱，迄今為止西北航線沒有用作國際海上通道的歷史，也不符合國際海峽的功能標(biāo)準(zhǔn)。對此，加拿大闡明了兩個(gè)論點(diǎn)作為支撐，一是加方僅承認(rèn)美國在西北航道的兩次公開軍艦穿行，即1960年“海龍王（Sea Dragon）”號(hào)和1962年“冰鞋（Skate）”號(hào)均是基于美加防務(wù)協(xié)定，在加方許可和配合下的行為，并不構(gòu)成加拿大對他國航行自由權(quán)的默認(rèn)。二是加方認(rèn)為“科孚海峽案”屬于特殊個(gè)案，其判例指引不具有在西北航道上的適用性。在現(xiàn)今的北極西北航道，通過航道的他國船只以巡邏、運(yùn)送給養(yǎng)等功能為主，類似“科孚海峽案”中的軍艦和軍事船舶所占比例極小。加拿大政府始終強(qiáng)調(diào)北極西北航道水域應(yīng)作為加拿大“歷史性內(nèi)水”的地位予以認(rèn)定，最典型的相關(guān)立法就是在美國“曼哈頓”號(hào)事件之后制定的《北極水域污染防治法》，通過環(huán)保限制的媒介進(jìn)一步加深了對西北航道的管制，推動(dòng)了《公約》第234條的確立。

與加拿大觀點(diǎn)不同的是美國、丹麥、挪威等北極西北航道通行國，他們堅(jiān)稱，參照《維也納條約法公約》規(guī)定，條約的解釋除確保其通常的含義外，應(yīng)參考上下文和條約的目的、宗旨[18]。因此，對于北極西北航道是否可以界定為國際海峽的問題，應(yīng)把落腳點(diǎn)放在航道的“將來時(shí)功能”之上，依照“進(jìn)行時(shí)功能”和“將來時(shí)功能”滿足之一即可認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)并無不妥之處。具體而言，在全球氣候變暖已成難以阻擋之勢的情況下，北極西北航道的通航區(qū)域必將不斷擴(kuò)大，足以達(dá)到國際海峽所應(yīng)符合的“將來時(shí)功能”的范疇。以《公約》第37 條為依據(jù)，主張北極西北航道的國際海峽地位。

2.2.2北極西北航道環(huán)境保護(hù)規(guī)則對航行自由權(quán)的限制標(biāo)準(zhǔn)厘定不明

適用于北極西北航道的環(huán)境保護(hù)規(guī)則具有不成體系的鮮明特點(diǎn)，大多分散在國際法的不同制度當(dāng)中。一般按照適用對象的針對性分為專門性的環(huán)境立法，以《極地規(guī)則》《國際防止船舶造成污染公約》修正案和加拿大的國內(nèi)法規(guī)為主導(dǎo)規(guī)范等，以及具有普遍約束力的環(huán)保公約、多邊協(xié)定和戰(zhàn)略，這其中包括擁有“海洋憲章”地位的《公約》《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》（AEPS），對氣候進(jìn)行規(guī)制的《京都議定書》，規(guī)定海洋環(huán)境的《倫敦公約》，以及涉及生物多樣性保護(hù)的《生物多樣性公約》[19]等。在這些法律的實(shí)施過程中，不可避免地涉及對航行自由權(quán)的限縮。然而，不同的法律條文之間對航行自由權(quán)的限制標(biāo)準(zhǔn)卻存在明顯差異，理論上的分歧在實(shí)踐發(fā)展中逐漸演化成國際沖突里新的導(dǎo)火索。

以加拿大的國內(nèi)立法來說，與同處于北極航道沿岸國的俄羅斯相比，環(huán)保立法的差異體現(xiàn)在以下3個(gè)主要方面。

（1）針對他國航行自由的管制措施。俄羅斯設(shè)立了強(qiáng)制破冰引航和通行費(fèi)用的征收制度。加拿大雖然沒有規(guī)定強(qiáng)制引航和船舶過境的預(yù)先申請，但是外國船舶并非可以正常無害通過或者在加拿大“北極水域”中的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)自由航行。加拿大基于水域的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，設(shè)定了一系列的航行必備條件，外國船舶必須符合這些條件才能進(jìn)入上述水域航行，否則也不允許航行。同樣，任何船舶不符合加拿大《北極航運(yùn)污染防治規(guī)章》所規(guī)定的條件，也不得進(jìn)入“航行安全控制區(qū)”[20]。

（2）對航道管理部門的相關(guān)規(guī)定。俄羅斯建立了北方海航道管理局專門負(fù)責(zé)北方海航道的具體管理工作。加拿大因?yàn)闆]有配備相應(yīng)的責(zé)任機(jī)構(gòu)，落實(shí)環(huán)保限制的權(quán)力主體不具有同一性。譬如加拿大內(nèi)閣總理可以通過法律免除政府公務(wù)船舶通行的環(huán)保限制;加拿大總督可以要求在航行安全控制區(qū)航行的船舶所有人向其提供保險(xiǎn)證明[21]。

（3）關(guān)于環(huán)保限制范圍的發(fā)展趨勢。隨著俄羅斯和加拿大北極戰(zhàn)略的相繼頒布，區(qū)別于俄方管制的日趨寬松，加拿大對西北航道的管控強(qiáng)度則呈上升態(tài)勢，甚至開始延伸到科考船舶的航行自由權(quán)等領(lǐng)域。除此之外，在援引適用的國際公約中也存在諸多限制標(biāo)準(zhǔn)表述不明的地方。例如“冰封條款”受“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”和“一年中大部分冰封的情形”等條件限制，但對于概念辨析并沒有相關(guān)的立法解釋作為補(bǔ)充，因此引發(fā)了加拿大和俄羅斯為主的權(quán)屬之爭。又譬如“法律規(guī)范的制定應(yīng)當(dāng)照顧其他國家的航行”這里“應(yīng)當(dāng)照顧”是否把航行自由權(quán)置于沿海國國內(nèi)法的上位法位置;《斯約》中大陸架條目的法律空白也導(dǎo)致了與《公約》的適用沖突;在《維也納條約法公約》中也有“就同一事項(xiàng)先后所訂條約締約國之間的權(quán)利義務(wù)應(yīng)依下列各項(xiàng)確定之……”，采用的仍是寬泛的限定標(biāo)準(zhǔn)。

2.2.3 北極西北航道航行自由與環(huán)境保護(hù)的平衡缺乏共同體意識(shí)

“命運(yùn)共同體”即4種新型觀念有機(jī)結(jié)合下的產(chǎn)物：由相互尊重、平等相待的價(jià)值觀，合作共贏、共謀發(fā)展的利益觀，共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀和兼容并蓄、交流互鑒的文明觀組成。其核心要義在于建立健全面對人類共同危機(jī)下各國人民的世界共生觀。作為一種以全球共生合作為倡導(dǎo)的嶄新理念，“命運(yùn)共同體”思想不僅可以奠定北極治理框架下航道通行權(quán)與環(huán)境保護(hù)雙重機(jī)制的價(jià)值基礎(chǔ)，在此觀念指導(dǎo)下也更有利于保護(hù)北極環(huán)境、分配資源以及體系化治理等問題的宏觀調(diào)控。工業(yè)革命以來，人類社會(huì)的發(fā)展主要依靠對各類資源的開采與利用，但資源具有稀缺性，為了獲取稀缺的發(fā)展資源，以西方國家為代表的國際主體長期以來都在試圖占據(jù)國際中心的霸權(quán)地位，以此壟斷資源、優(yōu)先發(fā)展。北極地區(qū)的環(huán)境治理也難逃邊緣結(jié)構(gòu)分化的治理體系。

俄羅斯、美國、加拿大作為北極區(qū)域內(nèi)的資本大國，在北極事務(wù)上極力彰顯自身的核心影響力，聯(lián)合同樣擁有北冰洋沿岸的挪威與丹麥組成“環(huán)北冰洋”集團(tuán)型組織，共同維護(hù)他們作為北極事務(wù)“中心國”的霸權(quán)，而即便是相對“開放”的北極理事會(huì)，也在參與機(jī)制上體現(xiàn)出較為明顯的排他性特征。從本質(zhì)上看，這種結(jié)構(gòu)的北極環(huán)境治理模式更像是國際競爭在北極地區(qū)的延伸，為不同國際行為體借北極環(huán)境治理作為舞臺(tái)展開的利益博弈，無益于北極環(huán)境問題的切實(shí)解決。在北極地域的法治模式下，對航行自由和環(huán)境保護(hù)的平衡，明顯缺乏一定的正當(dāng)性和公正性，對借“合法管護(hù)”之名行“非法控制”之實(shí)的權(quán)力越位也無相應(yīng)的懲罰機(jī)制。

“人類命運(yùn)共同體”意識(shí)的樹立，一方面可以在糾紛處理的程序和方法上，把握和平互利的外交關(guān)系，維護(hù)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的平等地位;另一方面，正如摩根索所說，共同利益是國際法的生命線，充分運(yùn)用人類命運(yùn)共同體的良性思維可以激發(fā)成員國自主調(diào)用個(gè)人資源產(chǎn)出更多的公共產(chǎn)品，這無疑是實(shí)現(xiàn)北極治理可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義。

3在國際法框架下構(gòu)建北極西北航道與環(huán)境保護(hù)的平衡路徑

國際法體系中諸多環(huán)境條款可以應(yīng)用于北極西北航道已成為國際社會(huì)的共識(shí)，但對于環(huán)北極國家任意逾越條款適用的擬定條件，并且以更為嚴(yán)苛的國內(nèi)環(huán)境法標(biāo)準(zhǔn)限制其他國家在西北航道的航行自由，危及他國航運(yùn)安全，是違反《公約》中“適當(dāng)顧及”義務(wù)的不當(dāng)行為。針對上述幾點(diǎn)主要問題，應(yīng)如何把握其最優(yōu)應(yīng)對之策，已然變成一個(gè)世界范圍內(nèi)廣泛關(guān)注的話題。

3.1明確北極西北航道的法律地位與航行自由權(quán)的適用

制約北極西北航道通行國航行自由權(quán)行使的關(guān)鍵就在于航道法律地位的不明確。因此對北極航道法律地位準(zhǔn)確定位成為解決后續(xù)問題的首要環(huán)節(jié)。必須要強(qiáng)調(diào)的是，對北極航道法律地位的認(rèn)定不應(yīng)當(dāng)是基于某個(gè)國家或某個(gè)國際組織的個(gè)體立場之下，也不應(yīng)該只把北極治理看作一個(gè)簡單的政策選擇性問題，北極航道的法律地位不僅關(guān)系周邊各國在北極區(qū)域汲取經(jīng)濟(jì)利益，更涉及軍事活動(dòng)等諸多層面的深層意義。

所以，基于《公約》框架之下，對于以單邊規(guī)制和霸權(quán)主義為中心思想的國家行為，任何國家都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決地予以抵制，以正當(dāng)合理的手段維護(hù)自己的國家權(quán)利。對于打著國際法的旗號(hào)認(rèn)定北極航道法律地位的手段達(dá)到對他國軍事威脅和控制的非法目的的國家行為，任何國家都應(yīng)當(dāng)保持清醒謹(jǐn)慎的頭腦，為北極區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展和北極法律秩序的穩(wěn)定提供強(qiáng)有力的國家力量?！豆s》對航道通行權(quán)利的類型分為了“領(lǐng)海無害通過權(quán)”“公海航行自由權(quán)”“過境通行權(quán)”等模式，并用法律條文予以分別規(guī)制。各北極利益相關(guān)國主張自己的合法權(quán)利之時(shí)，應(yīng)當(dāng)對具體適用的模式達(dá)成合意。

另言之，在國際形勢復(fù)雜多變的客觀情況下，任何的法律規(guī)范都無法具有超前的預(yù)測效應(yīng)，針對法律本身所具有的滯后性和被動(dòng)性，通過國家間充分溝通，積極磋商，簽訂符合國際海洋法公約框架下的補(bǔ)充協(xié)議等形式的書面表達(dá)，對于文字表述轉(zhuǎn)化為行動(dòng)落實(shí)時(shí)的瑕疵與偏差可以發(fā)揮其實(shí)時(shí)彌補(bǔ)的動(dòng)態(tài)效能。綜上，為進(jìn)一步在《公約》的規(guī)制基礎(chǔ)之上，細(xì)化航道通行權(quán)的可涉限度，可以通過簽署“補(bǔ)充議定書”或“合意附件”的方式彌補(bǔ)法條操作性的瑕疵。

3.2厘清北極西北航道環(huán)境保護(hù)規(guī)則對航行自由權(quán)的限制力標(biāo)準(zhǔn)

近年來，“北極環(huán)?；稹盵22]“北極生態(tài)保險(xiǎn)”和“北極生態(tài)金融”理念的逐步萌芽，都充分表明健康的北極環(huán)境與合理的航海業(yè)貿(mào)易之間并不是非此即彼的關(guān)系，而是相互制約、相互促進(jìn)。

（1）北極區(qū)域性環(huán)境保護(hù)法則理應(yīng)對航行自由權(quán)做出合理限制。航道的不斷開辟，對北極環(huán)境的致害影響是切實(shí)存在的。根據(jù)政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）的特別調(diào)查報(bào)告顯示，僅在1990—2015年，北極區(qū)域的船舶行駛距離增加了約兩倍;若相關(guān)部門關(guān)于環(huán)境保護(hù)的舉措不能跟上航運(yùn)增加的步伐，它們將會(huì)加劇對海洋生態(tài)系統(tǒng)和沿海地區(qū)的具體風(fēng)險(xiǎn)[23]。

（2）促進(jìn)北極海洋環(huán)境保護(hù)軟法與硬法結(jié)合的善治。在國際法律規(guī)范體系層面，北極海域的環(huán)境保護(hù)和污染治理的規(guī)定多見于國際軟法體系內(nèi)，故執(zhí)行強(qiáng)制力不足，懲罰范圍模糊是制約其繼續(xù)發(fā)展的顯著障礙。明確環(huán)境保護(hù)軟法對航道通行權(quán)的限制力閥度，維持西北航道綠色通行的良性狀態(tài)，要統(tǒng)一相關(guān)程序法，為實(shí)體法得以有效實(shí)施提供必要的外在保障，還要通過制定硬法來規(guī)范軟法的具體適用，例如在船舶通行污染水域等環(huán)境侵權(quán)案件中明確對“危害行為”“損害結(jié)果”“關(guān)聯(lián)性”的判定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)兼顧國際航運(yùn)蓬勃發(fā)展與生態(tài)環(huán)境岌岌可危的雙重局面，結(jié)合國際法以往判例和具體案件的特殊情形，單區(qū)單制，個(gè)案個(gè)判，從而更好地發(fā)揮“合理限制”的立法原意。各北極利益攸關(guān)國應(yīng)在合作、交流與對話的基礎(chǔ)上，合理地協(xié)調(diào)好軟硬法在治理模式中的適用張度和適用比例，達(dá)到與時(shí)俱進(jìn)的動(dòng)態(tài)平衡，共同實(shí)現(xiàn)北極軟法與硬法結(jié)合的善治。

（3）在環(huán)北極國家國內(nèi)法的層面，對非北極國家在西北航道的通行限制，可以從范圍、界線和標(biāo)準(zhǔn)3個(gè)方面加以宏觀把控，也可以借助國際組織等多國成員構(gòu)成的第三方監(jiān)督平臺(tái)，公平合理地議定雙方權(quán)利與義務(wù)的具體規(guī)定和仲裁協(xié)議等內(nèi)容。

3.3以北極命運(yùn)共同體理念平衡航行自由與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系

“命運(yùn)共同體”理念的核心思想就是任何個(gè)體都不能脫離整體而得以持續(xù)性發(fā)展，北極命運(yùn)共同體就是此觀念下的衍生產(chǎn)物，與該理念的靈魂高度合一。極圈和非極圈國家共同參與制定規(guī)則，重塑極地區(qū)域國際合作機(jī)制的新面貌，以升級(jí)后的合作機(jī)制來彌補(bǔ)現(xiàn)有機(jī)制的缺陷是北極命運(yùn)共同體的重要內(nèi)容。雖然北極地域并不完全歸屬于國際共有范疇，但存在“全球公域”和“人類共同的遺產(chǎn)”，故此不應(yīng)認(rèn)定為沿海國家的私有領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)明確其“國際化”的固有屬性。

基于此，面對航行自由和保護(hù)環(huán)境之間亟待解決的沖突，“北極命運(yùn)共同體”的制度優(yōu)勢得以最大彰顯。平衡局面的構(gòu)建就是要為多方力量不斷地尋找新的溝通窗口，加強(qiáng)“和平國際”意識(shí)的主導(dǎo)力量，構(gòu)建矛盾解決的多元化途徑。為此更應(yīng)該全力保障仲裁、調(diào)解等非訴程序法律機(jī)構(gòu)的建設(shè)，增加糾紛雙方的信息共享渠道，倡導(dǎo)把非訴程序規(guī)范到訴訟程序的前置位。鼓勵(lì)以和平協(xié)商的方式解決沿海各國的矛盾糾紛，在節(jié)省訴訟成本與訴訟資源的同時(shí)，又有助于環(huán)境保護(hù)機(jī)制的體系完善以及國際社會(huì)秩序的穩(wěn)定和諧。因此，從航行自由權(quán)的維護(hù)視角，倡導(dǎo)“達(dá)則兼濟(jì)天下”的價(jià)值理念的共同體思想將促進(jìn)北極地區(qū)互聯(lián)互通平臺(tái)的立體化搭建和經(jīng)濟(jì)的綠色可持續(xù)發(fā)展。

4中國平衡北極西北航道航行自由與環(huán)保限制的應(yīng)對之策

4.1以《公約》為依據(jù)堅(jiān)決維護(hù)中國在北極的合法權(quán)益和航行自由權(quán)

2018年發(fā)布的《中國的北極政策》白皮書中明確聲明，中國雖然不在北極圈國家之列，但作為北極事務(wù)的攸關(guān)方，是近北極國家，在北極航道通行方面既要合理使用相應(yīng)權(quán)利又要積極承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。依據(jù)《公約》等國際條約和國際法的相關(guān)規(guī)定，各國在北冰洋公海等海域享有科研、航行、飛越、捕魚、鋪設(shè)海底電纜和管道等權(quán)利，在國際海底區(qū)域享有資源勘探和開發(fā)等權(quán)利;中國尊重環(huán)北極國家依法對其國家管轄范圍內(nèi)海域行使立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)，同時(shí)主張根據(jù)《公約》等國際條約和一般國際法管理北極航道，保障各國依法享有的航行自由以及利用北極航道的權(quán)利，依據(jù)國際法妥善解決北極航道有關(guān)爭議[24]。

在北極航道航行安全方面，中國重視北極航道的航行安全，積極參與北極治理，不斷加強(qiáng)航運(yùn)水文調(diào)查，提高北極航行安全和后勤保障能力，切實(shí)遵守《極地水域船舶航行安全規(guī)則》，支持國際海事組織在北極航運(yùn)規(guī)則制定方面發(fā)揮積極作用，主張?jiān)诒睒O航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營方面加強(qiáng)國際合作。在北極資源開發(fā)領(lǐng)域，需遵循《公約》大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度等相關(guān)規(guī)定，尊重沿海國對環(huán)境保護(hù)的區(qū)域性規(guī)則和條約，堅(jiān)持培養(yǎng)健康航運(yùn)的意識(shí)，加強(qiáng)船舶排污設(shè)備的改善;針對北極海域的動(dòng)物、植物尤其是漁業(yè)開發(fā)和管理，禁止無節(jié)制捕撈和狩獵;對于當(dāng)?shù)卣湎〉V產(chǎn)和石油等能源，禁止無限度開采。

4.2中國應(yīng)積極參與國際法框架下北極環(huán)境治理體系的構(gòu)建

在國際法框架下的北極治理體系應(yīng)呈現(xiàn)全而不亂，多而不雜的立法均衡形態(tài)。為了實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，從國際立法層面，中國應(yīng)堅(jiān)持積極助力《極地規(guī)則》的全面制定，維護(hù)強(qiáng)制性國際規(guī)則的統(tǒng)一適用?，F(xiàn)有北極航道通行與環(huán)境治理的現(xiàn)狀亟待一部具有強(qiáng)制力的統(tǒng)一國際規(guī)范進(jìn)行規(guī)制[25]。作為正在協(xié)商制定中的《國際極地水域營運(yùn)船舶安全規(guī)則》的出臺(tái)勢必會(huì)加強(qiáng)其相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)國家之間權(quán)利和義務(wù)的國際法律秩序的協(xié)同性和一致性。沿岸各國應(yīng)共同推進(jìn)制度的確立，充分考量各國和各領(lǐng)域內(nèi)的實(shí)際情況，公平地確定國家間權(quán)利與義務(wù)的邊界，公正地響應(yīng)各方的利益訴求，確定義務(wù)承擔(dān)的邊界限度，促使《極地規(guī)則》最大限度地滿足各方權(quán)利主張。作為國際海事組織的成員國和北極理事會(huì)的官方觀察員，中國對《極地規(guī)則》提出修改意見和出席北極事務(wù)會(huì)議是行使正當(dāng)權(quán)益，在《極地規(guī)則》中積極表達(dá)自己的國家意志，是中國維護(hù)國家主權(quán)和利益的應(yīng)有之義。

從國內(nèi)立法層面，中國自1996年批準(zhǔn)《公約》以來，修訂了《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》以及各類海洋污染治理的行政法規(guī)和部門規(guī)章[26]，逐步完善國內(nèi)律法體系，有關(guān)北極綜合權(quán)益的法律制度也在穩(wěn)步形成，在《中華人民共和國國家安全法》中，中國已經(jīng)把極地戰(zhàn)略新疆域的利益與政權(quán)、主權(quán)、領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和其他重大利益放于同等地位予以保護(hù)[27]。但尚未制定全面涵蓋《公約》規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)的《海洋基本法》。因此，為保障中國北極利益，中國應(yīng)當(dāng)在國際法框架下維護(hù)中國在北極西北航道正當(dāng)?shù)暮叫凶杂蓹?quán)，同時(shí)積極完善國內(nèi)海洋法律制度并加以細(xì)化，通過國際和國內(nèi)兩個(gè)層面維護(hù)中國合法的海洋權(quán)益。

4.3以北極命運(yùn)共同體理念堅(jiān)持和平手段解決與環(huán)北極國家的爭議

中國與環(huán)北極國家關(guān)于航行自由與環(huán)境保護(hù)之間的爭議主要在于環(huán)北極國家干涉他國在北極航道的航行自由是否有合法的權(quán)力來源。從西北航道開辟至今，一直不乏對其宣示“內(nèi)水化”的國家聲明，但對于其主張的理論支撐始終存在諸多爭議，難以得到國際社會(huì)的認(rèn)同。然而在此問題之下，我們更應(yīng)該意識(shí)到的是，在北極航道的合作治理中，盡管各國的利益出發(fā)點(diǎn)不同，主張行使的權(quán)利也不同，但對北極資源環(huán)境保護(hù)的共有責(zé)任理應(yīng)相同并共同承擔(dān)。

根據(jù)杰弗里和薩蘭基克所提出的“資源依賴?yán)碚摗蓖茢?，北極區(qū)域內(nèi)任何一個(gè)治理主體都不可能完全自給自足地解決北極環(huán)境問題。由于其自身資源始終有限，他們會(huì)為了“生存”而與域外主體進(jìn)行交換，并隨之對合作產(chǎn)生依賴。如今，人類已經(jīng)認(rèn)識(shí)到海洋資源的有限性，并非取之不盡用之不竭。為了避免“公地悲劇”[28]的重演，主權(quán)國家也應(yīng)把國家間的利益沖突先予以擱置，對如何協(xié)調(diào)整個(gè)國際社會(huì)的利益加以謹(jǐn)慎考量。在北極環(huán)境治理中，這種“世界公域同治”的思想在北極西北航道的秩序管理上具有重要意義，中國應(yīng)堅(jiān)決駁斥他國集團(tuán)化、壟斷化的強(qiáng)權(quán)戰(zhàn)略，堅(jiān)持和宣揚(yáng)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的良好國際風(fēng)尚，進(jìn)而激發(fā)各主體合作治理北極環(huán)境的積極性和主動(dòng)性。對涉及主權(quán)權(quán)屬爭端的管轄權(quán)的爭議，應(yīng)合理采取規(guī)避、引導(dǎo)等處理手段，致力維護(hù)和平、和諧的航行環(huán)境。

5結(jié)語

北極航運(yùn)事務(wù)的分歧往往是環(huán)北極國家與近北極國家之間的對峙，前者借助其地理優(yōu)勢意在壟斷航道的貿(mào)易利潤。這也是“歷史性水域”“直線基線法”等學(xué)說誕生的根本作用力。近年來，在北極西北航道海域，部分環(huán)北極國家利用“環(huán)境保護(hù)”之名行“限制他國航行自由”之實(shí)的行為激起了國際社會(huì)的不滿和駁斥。因此，有必要基于國際法框架下對航行自由與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾進(jìn)行深層次的剖析，倡議各國應(yīng)協(xié)同商定西北航道上環(huán)保限制規(guī)則的行使邊界，以“北極命運(yùn)共同體”理念調(diào)節(jié)航行自由與環(huán)境保護(hù)的動(dòng)態(tài)平衡。與此同時(shí)，中國作為北極治理重要的參與者與助力人，更應(yīng)敏銳地把握機(jī)遇，積極參與《極地規(guī)則》的制定，堅(jiān)決維護(hù)中國在北極事務(wù)上的合法權(quán)益。