洪潔 裴兆斌

關(guān)鍵詞：漁業(yè)法;捕撈許可管理規(guī)定;共同管理漁區(qū);法律責任;監(jiān)督管理

中圖分類號：P76 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2022）01-0038-05

1問題提出

我國作為一個漁業(yè)大國，對于海洋漁業(yè)的保護以及漁業(yè)資源的合理使用是我國可持續(xù)發(fā)展的重要手段。參與漁業(yè)合作多邊機制也開拓了我國國際漁業(yè)互利共贏的新局面。同時對于漁業(yè)捕撈的數(shù)量、規(guī)模和秩序進行嚴格管控。但是漁業(yè)發(fā)展的同時漁業(yè)捕撈亂象層出不窮，違法人員逃避法律責任，擾亂我國共同管理漁區(qū)的捕撈秩序，并且無法得到合理懲治，極大地危害了漁業(yè)生態(tài)與發(fā)展。

《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》中規(guī)定，捕撈許可證核定的海洋捕撈作業(yè)場所分為4類：A 類漁區(qū)為黃海、渤海、東海和南海等海域機動漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線向陸地一側(cè)海域;B類漁區(qū)為我國與有關(guān)國家締結(jié)的協(xié)定確定的共同管理漁區(qū)、南沙海域、黃巖島海域及其他特定漁業(yè)資源漁場和水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū);C類漁區(qū)為渤海、黃海、東海、南海及其他我國管轄海域中除A 類、B 類漁區(qū)之外的海域。其中，黃渤海區(qū)為C1、東海區(qū)為C2、南海區(qū)為C3;D類漁區(qū)為公海。海洋捕撈作業(yè)場所要明確核定漁區(qū)的類別和范圍，其中B 類漁區(qū)要明確核定漁區(qū)、漁場或保護區(qū)的具體名稱。

目前我國對捕撈業(yè)實行捕撈許可證制度?！吨腥A人民共和國漁業(yè)法》（以下簡稱《漁業(yè)法》）第二十三條明確指出“國家對捕撈業(yè)實行捕撈許可證制度。海洋大型拖網(wǎng)、圍網(wǎng)作業(yè)以及到中華人民共和國與有關(guān)國家締結(jié)的協(xié)定確定的共同管理的漁區(qū)或者公海從事捕撈作業(yè)的捕撈許可證，由國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門批準發(fā)放”。違反捕撈許可是指違反《漁業(yè)法》第四十一至第四十三條的規(guī)定，包含下列3種行為：①未依法取得捕撈許可證擅自進行捕撈的;②違反捕撈許證可證關(guān)于作業(yè)類型、場所、時限和漁具數(shù)量的規(guī)定進行捕撈的;③涂改、買賣、出租或者以其他方式轉(zhuǎn)讓捕撈許可證的。并且在其中指出：“違反捕撈許可證關(guān)于作業(yè)類型、場所、時限和漁具數(shù)量的規(guī)定進行捕撈的，沒收漁獲物和違法所得，可以并處五萬元以下的罰款;情節(jié)嚴重的，并可以沒收漁具，吊銷捕撈許可證”。2002年農(nóng)業(yè)部頒布《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》，其總則中對漁業(yè)捕撈許可證、船網(wǎng)工具指標等證書文件的審批實行簽發(fā)人負責制[1]。《漁業(yè)行政處罰規(guī)定》中也有相關(guān)規(guī)定，并且按照具體標準執(zhí)行罰款。可見我國對于捕撈許可的規(guī)定已有詳細的立法規(guī)定。

隨著漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，《漁業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定也與現(xiàn)階段的實際情況不相適應(yīng)，漁船以及當事人無法承擔對應(yīng)的法律責任，同時執(zhí)法人員也因立法缺失執(zhí)法困難，為了保護漁業(yè)資源以及維護漁業(yè)管理秩序，應(yīng)在《漁業(yè)法》增設(shè)違反捕撈許可規(guī)定到共同管理漁區(qū)作業(yè)的法律責任，用法律規(guī)范約束違法行為已經(jīng)刻不容緩。

2增設(shè)違反捕撈許可到共同管理漁區(qū)作業(yè)法律責任的可行性

2.1 理論依據(jù)

漁業(yè)資源的保護是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本要求，嚴格執(zhí)行捕撈許可制度不僅能使?jié)O業(yè)資源得到有效保護，也能將漁業(yè)經(jīng)濟效益最大化[2]。但是在實踐過程中，不少漁民擅自到共同管理漁區(qū)進行違法捕撈，違反了捕撈許可的法律制度，也極大地危害了共同管理漁區(qū)內(nèi)水生生物的生態(tài)平衡?！稘O業(yè)法》及相關(guān)法律法規(guī)中已經(jīng)加大了對漁民違反捕撈許可非法作業(yè)的查處以及約束，但是涉及共同管理漁區(qū)違法作業(yè)的行為方面還有所缺失，因此設(shè)立相關(guān)具體法律法規(guī)規(guī)范此類行為就尤為必要。同時也是為了保護我國的漁業(yè)秩序以及漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展，最大限度地保障漁民以及涉及共同管理漁區(qū)國家的經(jīng)濟利益，維護和平穩(wěn)定的國際環(huán)境和睦鄰友好的周邊環(huán)境具有積極意義。

對于違反捕撈許可規(guī)定到共同管理漁區(qū)作業(yè)的行為，不僅僅會觸犯行政法的規(guī)定承擔責任，若構(gòu)成偽造、變造、買賣捕撈許可證，構(gòu)成犯罪的，將依法追究刑事責任。因此對于違反此類行為法律責任類型的研究則尤為重要。共同管理漁區(qū)是多邊漁業(yè)協(xié)定所設(shè)立的，《漁業(yè)法》之所以強調(diào)其法律責任是因為：①避免管轄沖突;②防止重疊海域漁業(yè)資源過度捕撈;③ 有助于科學研究等方面。因此，完善違反捕撈許可規(guī)定中到共同管理漁區(qū)作業(yè)行為的法律責任，必然會改善我國漁業(yè)資源環(huán)境以及有利于與周邊國家之間的漁業(yè)合作。目前《<中華人民共和國漁業(yè)法>修訂草案（征求意見稿）》中已經(jīng)規(guī)定了對違反捕撈許可規(guī)定到共同管理漁區(qū)作業(yè)的法律責任，但是對責任類型并未作出明確規(guī)定，仍然不清楚責任承擔的細則和范圍，相關(guān)問題也依然模糊。

2.2實踐依據(jù)

我國締結(jié)了中韓、中日、中越等雙邊漁業(yè)協(xié)定，在海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)性和漁業(yè)執(zhí)法可行性的前提之下，使?jié)O業(yè)管理在經(jīng)濟效率最大化和社會效益最大化之間實現(xiàn)動態(tài)平衡。但同時，在共同管理漁區(qū)作業(yè)的漁船漁民也存在不同程度的違反捕撈許可規(guī)定的行為，如：使用禁用的漁具;非法進入共同管理漁區(qū)另一國水域作業(yè);未取得捕撈許可證書進入共同管理漁區(qū)等。但是，現(xiàn)行的《漁業(yè)法》對于違反捕撈許可到共同管理漁區(qū)作業(yè)的法律責任沒有說明，因此許多相關(guān)違法行為未得到及時處理，違法者也未得到應(yīng)有制裁，使得此類活動更為猖獗。在實踐中常有漁民違反法律規(guī)定在共同管理漁區(qū)違法捕撈，給經(jīng)濟社會造成不可估量的損失。

《漁業(yè)法》中第二十三條明確規(guī)定，我國實行嚴格的捕撈許可證制度。其第三款規(guī)定：“到他國管轄海域從事捕撈作業(yè)的，應(yīng)當經(jīng)國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門批準，并遵守中華人民共和國締結(jié)的或者參加的有關(guān)條約、協(xié)定和有關(guān)國家的法律”。從此規(guī)定可知，國家之間締結(jié)的關(guān)于共同管理漁區(qū)的規(guī)定也是要遵守《漁業(yè)法》之捕撈許可證制度的規(guī)定。眾所周知多邊或雙邊漁業(yè)協(xié)定的訂立就是起到定紛止爭的功能[3]，因此在不影響締約國國家關(guān)系的情況下，對違反捕撈許可進入共同管理漁區(qū)作業(yè)行為的法律責任應(yīng)當全面查處以及通過法律的形式予以確定。

3增設(shè)違反捕撈許可到共同管理漁區(qū)作業(yè)之法律責任的構(gòu)成及分析

當前參考我國《漁業(yè)法》以及有關(guān)漁業(yè)漁政的法律法規(guī)，依據(jù)《遠洋漁業(yè)管理規(guī)定》第三十九條規(guī)定：“遠洋漁業(yè)企業(yè)、漁船或船員有下列違法行為的，由省級以上人民政府漁業(yè)行政主管部門或其所屬的漁政漁港監(jiān)督管理機構(gòu)根據(jù)《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國野生動物保護法》和有關(guān)法律、法規(guī)予以處罰。對已經(jīng)取得農(nóng)業(yè)農(nóng)村部遠洋漁業(yè)企業(yè)資格的企業(yè)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部視情節(jié)輕重和影響大小，暫停或取消其遠洋漁業(yè)企業(yè)資格：（一）未經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部批準擅自從事遠洋漁業(yè)生產(chǎn)，或未取得《公海漁業(yè)捕撈許可證》從事公海捕撈生產(chǎn)的……”。這一規(guī)定與《漁業(yè)法》中的捕撈許可規(guī)定類似，都要求在他國管轄的海域中從事捕撈作業(yè)時，遵循捕撈許可前提，這才是依法捕撈的重要條件。

違反捕撈許可規(guī)定到共同管理漁區(qū)作業(yè)行為的違法主體為一般主體，通常的行為人就是船舶所有人、船員等。首先行為人具有違法行為，主要違反《漁業(yè)法》《漁業(yè)行政處罰規(guī)定》《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》等;其次是行為人主觀具有過錯，主觀方面存在故意或者過失是法律責任承擔的必要條件;再次是造成危害后果，后果直接擾亂捕撈許可秩序以及締約國雙方的合作關(guān)系;最后是具有因果關(guān)系。可以從以下角度進行分析。

3.1以違反捕撈許可規(guī)定為前提

《漁業(yè)法》第二十三條規(guī)定：“國家對捕撈業(yè)實行捕撈許可證制度”。《最高人民法院關(guān)于審理發(fā)生在我國管轄海域相關(guān)案件若干問題的規(guī)定（一）》第二條規(guī)定：“中國公民或組織在我國與有關(guān)國家締結(jié)的協(xié)定確定的共同管理的漁區(qū)或公海從事捕撈等作業(yè)的，使用本規(guī)定”。[4]《中華人民共和國漁業(yè)港航監(jiān)督行政處罰規(guī)定》第三章違反漁業(yè)船舶管理的行為和處罰中提及的未按規(guī)定持有船舶國籍證書、偽造漁業(yè)船舶登記證書等行為，也都是違反《漁業(yè)法》關(guān)于捕撈許可證規(guī)定的情形。《漁業(yè)法》中關(guān)于違法捕撈許可證的類型有：①未依法取得捕撈許可證擅自進行捕撈的。②違反捕撈許可證關(guān)于作業(yè)類型、場所、時限和漁具數(shù)量的規(guī)定進行捕撈的。③涂改、買賣、出租或者以其他形式轉(zhuǎn)讓捕撈許可證的。違反上述情形，是承擔法律責任的必要條件。

3.2是否違反關(guān)于共同管理漁區(qū)的捕撈協(xié)定

《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》中第七條明確指出，“締約各方對在共同漁區(qū)從事漁業(yè)活動的己方漁船實行捕撈許可制度”[5]。第九條指出“締約各方有權(quán)根據(jù)各自國內(nèi)法對未獲得許可證進入共同漁區(qū)內(nèi)己方一側(cè)水域從事漁業(yè)活動或雖獲許可證進入共同漁區(qū)但從事漁業(yè)活動以外不合法活動的漁船進行處罰”[6-7]?！吨许n漁業(yè)協(xié)定》中附件說明“締約各方授權(quán)機關(guān)應(yīng)以書面形式向締約另一方授權(quán)機關(guān)通報有關(guān)入漁的手續(xù)規(guī)定（包括許可證的申請和頒發(fā)、漁獲量統(tǒng)計資料的提供、漁船標識及捕撈日志的填寫表）”[8]。此類違法行為都是基于締約國各方的協(xié)定而發(fā)生的，因此漁船在共同管理漁區(qū)作業(yè)的行為是否違法，不僅取決于國內(nèi)法律法規(guī)，并且需要結(jié)合有關(guān)漁業(yè)協(xié)定加以確定。

3.3當事人是否具有主觀過錯

當事人違反捕撈許可規(guī)定到共同管理漁區(qū)捕撈作業(yè)的行為違法，必然存在主觀過錯，導致違反《漁業(yè)法》關(guān)于捕撈許可證制度的規(guī)定。若當事人不存在主觀過錯，則通常不必承擔相應(yīng)法律責任;若當事人對于其違法行為認識正確，主觀方面必定存在過錯，因此則需要追究相應(yīng)法律責任。

4違反捕撈許可管理規(guī)定到共管區(qū)作業(yè)行為的法律責任之建議

《<中華人民共和國漁業(yè)法>修訂草案（征求意見稿）》第七十四條規(guī)定：“遠洋漁業(yè)企業(yè)、遠洋漁船發(fā)生下列違法行為之一的，責令整改，并處一百萬元以下罰款，暫扣或吊銷船長的職務(wù)船員資格證書;情節(jié)嚴重的，并處暫停或取消遠洋漁業(yè)項目;情節(jié)特別嚴重的，可并處沒收漁業(yè)船舶，暫停或取消企業(yè)的遠洋漁業(yè)企業(yè)資格，將有關(guān)責任人列入遠洋漁業(yè)從業(yè)人員黑名單：（一）未經(jīng)國務(wù)院漁業(yè)主管部門批準，到公?；蛩麌茌犓驈氖虏稉谱鳂I(yè)的;（二）未取得捕撈許可證或者違反捕撈許可證規(guī)定，在公海從事捕撈作業(yè)的;（三）未取得有效的船舶證書從事遠洋漁業(yè)生產(chǎn)的……”[9]。當前我國漁業(yè)違法活動成本低，漁業(yè)違法行為屢禁不止，有些漁業(yè)違法行為并未規(guī)定具體的法律責任，無法將責任落實到漁業(yè)執(zhí)法實踐之中。本研究借鑒《中華人民共和國漁業(yè)法》的修改意見，提出違反本條規(guī)定的法律責任的實施意見。

4.1完善相關(guān)法律責任，細化責任認定

當前我國漁業(yè)法律體系中關(guān)于到共同管理漁區(qū)捕撈作業(yè)行為的法律責任規(guī)定分散并且模糊，分散于《漁業(yè)法》《漁業(yè)行政處罰規(guī)定》以及各相關(guān)漁業(yè)協(xié)定的條文中，對于法律責任的承擔以及具體懲治措施規(guī)定極為籠統(tǒng)，加之漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的流動性大、水上作業(yè)不確定性強，要準確掌握漁船以及船員的具體情況比較復雜，對于違反的是捕撈許可的哪項規(guī)定，應(yīng)承擔行政、民事還是刑事責任，都需要具體考量寫入法律中，因此亟須增設(shè)相關(guān)法規(guī)加以統(tǒng)籌，更加切實高效地運用于實踐操作[10]。建議在《漁業(yè)法》第五章法律責任章節(jié)中增設(shè)專門條款針對違反捕撈許可規(guī)定到共同管理漁區(qū)作業(yè)行為進行細化，分門別類地將違反捕撈許可的違法行為列出，同時出臺配套實施細則，落實強化執(zhí)法人員對于此類行為的可操作性，避免因法律界定模糊導致法律適用爭議。

當前對于海上共同管理漁區(qū)的執(zhí)法力量包括邊防海警、海監(jiān)、海事、漁政和海關(guān)5個部門，漁業(yè)行政主管部門下屬平行機構(gòu)包括漁政管理、漁港監(jiān)督和漁船檢查三大執(zhí)法機構(gòu)。執(zhí)法隊伍強大，但是卻存在職責分工重疊、重復建設(shè)和難以協(xié)調(diào)的問題。因此在漁業(yè)法律以及相關(guān)實施細則中應(yīng)當明確協(xié)調(diào)各部門的地位和權(quán)力，為打擊違反捕撈許可規(guī)定到共同管理漁區(qū)作業(yè)的漁船以及漁民作出高效決策，在遵循《聯(lián)合國海洋法公約》和多邊漁業(yè)協(xié)定的前提下，有效解決漁業(yè)糾紛，實現(xiàn)權(quán)責清晰的跨部門管理模式，避免在事務(wù)中出現(xiàn)權(quán)責不清的問題。

4.2加大懲治力度，提高違法成本

現(xiàn)階段對于違反捕撈許可到共同管理漁區(qū)作業(yè)的法律責任規(guī)定，應(yīng)當結(jié)合經(jīng)濟社會現(xiàn)狀，制定符合經(jīng)濟社會發(fā)展的處罰方式以及處罰標準。對于違反捕撈許可到共同管理漁區(qū)作業(yè)的行為一直得不到有效遏制，其原因之一就是違法成本低，容易鉆法律漏洞?！稘O業(yè)法》中此類行為應(yīng)適當加大懲治力度，不僅對具體類別要進行明確劃分，處罰標準也應(yīng)當?shù)玫教嵘?，對違法人員起到有效震懾警示的作用。

5結(jié)論

《漁業(yè)法》中增設(shè)對違反捕撈許可規(guī)定到共同管理漁區(qū)作業(yè)的處罰規(guī)定，可以進一步強化漁業(yè)管理以及捕撈許可的管理制度，使我國加入國際公約與各項協(xié)定的同時能夠更好地規(guī)范我國漁船非法出境捕撈的行為。為了維護我國在國際上負責任漁業(yè)大國的良好形象，需要對此類行為的法律責任加以約束。本研究據(jù)此提出修改意見，認為我國目前對于違反捕撈許可規(guī)定到共同管理漁區(qū)作業(yè)行為的監(jiān)管以及處罰都存在不足之處，因此《漁業(yè)法》應(yīng)當完善法律責任，根據(jù)社會經(jīng)濟的發(fā)展加大對違法行為的處罰力度，詳細劃分責任構(gòu)成，以此來對違法行為進行必要的懲治。加快《漁業(yè)法》的修改完善工作，解決當前漁業(yè)面臨的突出問題，提升法律的可執(zhí)行性與可操作性，以滿足當前以及未來一段時間的管理需求，為我國漁業(yè)的長久發(fā)展提供堅實的法律保障。