鄭凡

摘要：面對新冠肺炎疫情的沖擊，各國普遍對南極漁船、科考船及科考站采取了嚴(yán)格限制與“外來人員”接觸的防疫措施，但此類國家防疫措施與南極條約體系下的條約實(shí)施與遵守制度存在沖突?！赌蠘O條約》下的視察制度與《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》下的觀察與檢查制度規(guī)定他國指派的觀察員或檢查員有權(quán)登船或自由進(jìn)入科考站，并且在屬人管轄的原則下，被檢查或被視察國家的防疫措施不能直接適用于這些“外來人員”。由此可能會產(chǎn)生“拒絕”或“干擾”視察與檢查的情況，進(jìn)而引發(fā)爭端。這些沖突進(jìn)一步凸顯了南極條約體系實(shí)施與遵約制度內(nèi)在的“重國家實(shí)施、輕集體實(shí)施”“重評估、輕處置”等結(jié)構(gòu)性不平衡及其弊端。面對疫情長期化的趨勢，中國不僅需要采取加快南極立法、制定并通告南極防疫政策等國內(nèi)措施，還需通過南極國際治理機(jī)制合作應(yīng)對新冠肺炎疫情的挑戰(zhàn)，推動共建人類衛(wèi)生健康共同體與南極人類命運(yùn)共同體。

關(guān)鍵詞：南極治理;國際公共衛(wèi)生事件;人類衛(wèi)生健康共同體;南極人類命運(yùn)共同體

中圖分類號：D993.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：2096-028X（2022）01-0038-11

Abstract：Facing the COVID-19 pandemic， countries have generally adopted prevention measures for Antarctic fishing vessels， scientific research ships and scientific research stations that strictly limit the contact with “foreign personnel”. However， there are conflicts between such national prevention measures and the implementation and compliance mechanisms under the Antarctic Treaty System. On the one hand， the inspection system under the Antarctic Treaty and the observation and inspection system under The Convention on the Conservation of Antarctic Marine Living Resources stipulate that observers or inspectors appointed by other countries have the right to board ships or to enter scientific research stations freely. On the other hand， under the principle of personal jurisdiction， the prevention measures of the inspected countries cannot be directly applied to these “foreign personnel”. As a result of such conflicts， “rejection” or “interference” situations may appear in inspections and lead to disputes. These conflicts further highlight the inherent structural imbalances and drawbacks of the implementation and compliance mechanisms under the Antarctic Treaty System such as “relying on national implementation but ignoring collective implementation” and “emphasizing evaluation but lacking follow-up actions”. Facing the prolonged trend of the COVID-19 pandemic， China not only needs to adopt domestic measures such as speeding up national legislation on Antarctic activities， formulating and notifying prevention and control measures， but also should cooperate through the Antarctic governance mechanism to meet the challenge of the COVID-19 pandemic with the aim of jointly building a community of common health for mankind and an Antarctic community with a shared future for mankind.

Key words：Antarctic governance; international public health events; community of common health for mankind; Antarctic community with a shared future for mankind

自新冠肺炎疫情在全球蔓延以來，各國的南極活動大幅減少，這種局面在一段時間內(nèi)起到了防止新冠病毒進(jìn)入南極區(qū)域的效果。然而在2020年12月22日智利位于南極洲南極半島的貝爾納多·奧伊金斯·里克爾梅基地（Base General Bernardo O’Higgins Riquelme）出現(xiàn)新冠肺炎疫情后，疫情對南極治理的影響越發(fā)復(fù)雜?？紤]到冠狀病毒一般能夠在-20℃的條件下存活多達(dá)兩年的特性，南極地區(qū)很可能成為全球抗疫勝利的最后拼圖。[1]在這一長期性背景下，各國適用于南極漁船、科考船及科考站等設(shè)施的防范疫情“外源”輸入的國家防疫措施與南極條約體系下要求允許他國人員登臨船只、進(jìn)入科考站的實(shí)施與遵約制度之間的沖突越發(fā)凸顯。筆者將從《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》（簡稱《養(yǎng)護(hù)公約》）下國際科學(xué)觀察員制度與檢查制度以及《南極條約》下視察制度的設(shè)計與實(shí)踐出發(fā)，分別探討國家防疫措施與這些遵約與執(zhí)行制度間的沖突及其表現(xiàn)形式，進(jìn)而在總結(jié)共性的基礎(chǔ)上，探討新冠肺炎疫情對南極條約體系實(shí)施與遵約制度內(nèi)在結(jié)構(gòu)的沖擊。并結(jié)合南極條約體系與國際衛(wèi)生法的相關(guān)規(guī)定，為中國通過國內(nèi)法規(guī)與國際合作兩條路徑應(yīng)對新冠肺炎疫情對南極條約體系的挑戰(zhàn)，推動共建人類衛(wèi)生健康命運(yùn)共同體與南極人類命運(yùn)共同體提出建議。

一、新冠肺炎疫情對南極捕魚觀察與檢查制度的挑戰(zhàn)

由于船舶空間狹小封閉且醫(yī)療條件有限，新冠病毒傳播風(fēng)險高，各國普遍基于船旗國管轄的原則對船舶防疫實(shí)施了較嚴(yán)格的要求，如中國海事局2021年8月4日發(fā)布的《船舶船員新冠肺炎疫情防控操作指南（V7.0）》中特別要求嚴(yán)格控制船岸人員交流以及船員與外來人員的接觸。但是從事遠(yuǎn)洋捕魚的漁船面臨著一類特殊的“外來人員”，即非船旗國在各區(qū)域漁業(yè)管理組織法律框架下派遣的觀察員或進(jìn)行登臨執(zhí)法的檢查員。《養(yǎng)護(hù)公約》中要求對在公約區(qū)域內(nèi)從事捕魚活動的漁船與科考船進(jìn)行登船“觀察和檢查”的規(guī)定便屬于這種情況。并且，南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會并未像美洲間熱帶金槍魚委員會（Inter-American Tropical Tuna Commission）、中西部太平洋漁業(yè)委員會（Western and Central Pacific Fisheries Commission）等區(qū)域漁業(yè)管理組織那樣因新冠肺炎疫情的影響，暫?；蚧砻庥^察員制度的適用。有必要首先梳理《養(yǎng)護(hù)公約》下的觀察和檢查制度，進(jìn)而分析這些制度的強(qiáng)制性與船旗國防疫政策之間的沖突以及其在南極捕魚活動中的具體表現(xiàn)形式。

（一）《養(yǎng)護(hù)公約》下觀察和檢查制度的設(shè)計與實(shí)踐

在20世紀(jì)70年代南極磷蝦捕撈快速發(fā)展的背景下，南極條約協(xié)商國于1978年第二屆南極條約協(xié)商特別會議第二期會議上同意在南極條約體系下締結(jié)《養(yǎng)護(hù)公約》，該公約于1980年簽署、1982年生效。如有學(xué)者所指出的，南極條約協(xié)商國在談判過程中的主要關(guān)切點(diǎn)，除養(yǎng)護(hù)磷蝦外，還有在《聯(lián)合國海洋法公約》最終達(dá)成之際，避免南極領(lǐng)土聲索國與非聲索國之間就《南極條約》所覆蓋的南緯60度以南海域的法律地位產(chǎn)生沖突。[2]《養(yǎng)護(hù)公約》第1條規(guī)定的公約適用區(qū)域?yàn)槟暇?0度以南和該緯度與構(gòu)成南極海洋生態(tài)系統(tǒng)一部分的南極幅合帶之間區(qū)域，第4條則承襲了《南極條約》的“凍結(jié)領(lǐng)土聲索”條款。乍看之下，《養(yǎng)護(hù)公約》的適用區(qū)域在法律地位上似乎是公海，特別是《南極條約》第6條論及了各國在南緯60度以南范圍內(nèi)所享有的“對公海的權(quán)利”。但實(shí)際情況是，《養(yǎng)護(hù)公約》的適用區(qū)域內(nèi)存在著南極領(lǐng)土聲索國的領(lǐng)海與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)聲索，其中12海里領(lǐng)海聲索的效力模糊，基于南極大陸提出的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)主張遭到國際社會反對，基于南緯60度以北的島嶼提出的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)主張“侵入”公約區(qū)域。換言之，南極治理的核心問題，即主權(quán)聲索與國際合作治理之間的張力自伊始便伴隨著《養(yǎng)護(hù)公約》，這也正是筆者探討新冠肺炎疫情影響的一個著眼點(diǎn)。

《養(yǎng)護(hù)公約》第7條建立了南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會，該委員會經(jīng)由成員國一致同意制定的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)措施因體現(xiàn)了《養(yǎng)護(hù)公約》第2條所引入的預(yù)警原則與以生態(tài)為基礎(chǔ)的路徑，常常被視作同類區(qū)域性措施的典范。在前述《養(yǎng)護(hù)公約》區(qū)域法律地位模糊的背景下，由締約國合作實(shí)施的條約實(shí)施與遵約制度是區(qū)域性措施能夠有效執(zhí)行的保障。

《養(yǎng)護(hù)公約》第21條首先重申了船旗國管轄的原則，締約國應(yīng)盡力采取適當(dāng)措施確保該公約與南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會通過的養(yǎng)護(hù)措施得到遵守，相關(guān)國內(nèi)措施應(yīng)通報委員會。第24條則補(bǔ)充性地規(guī)定了由非船旗國執(zhí)行的觀察和檢查制度，以“促進(jìn)實(shí)現(xiàn)本公約的目的和確保本公約各項(xiàng)條款得到遵守”。這兩項(xiàng)制度雖然并列在同一個條款中，但法律基礎(chǔ)與性質(zhì)并不相同。在1984年南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會第三次會議上，英國提出觀察制度的功能應(yīng)局限于收集漁獲數(shù)據(jù)以“促進(jìn)公約的目的”，而檢查制度則旨在“確保公約得到遵守”。觀察和檢查制度的后續(xù)發(fā)展也沿循了這一路徑，從設(shè)計實(shí)施細(xì)則的談判過程可以看到，觀察制度的法律基礎(chǔ)被確定為《養(yǎng)護(hù)公約》第15條，即南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會下設(shè)的科學(xué)委員會在“收集、研究和交換公約所適用的海洋生物資源的信息”方面的職能，這些信息是制定養(yǎng)護(hù)措施的基礎(chǔ)。檢查制度的法律基礎(chǔ)則是《養(yǎng)護(hù)公約》第24條關(guān)于“檢查依據(jù)本公約制訂的措施的遵守情況”的規(guī)定。[3]同時，南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會于1988年設(shè)立了“執(zhí)行與遵守常設(shè)委員會”，其職權(quán)包括審議檢查制度與觀察制度并提出建議，這也保障了這兩項(xiàng)于1989年開始正式實(shí)施的制度能夠不斷發(fā)展。

在當(dāng)前有效的《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會國際科學(xué)觀察方案文本》（Text of the CCAMLR Scheme of International Scientific Observation，簡稱《國際科學(xué)觀察方案文本》）與《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會檢查制度文本》（Text of the CCAMLR System of Inspection，簡稱《檢查制度文本》）中，觀察制度與檢查制度有如下不同：一是實(shí)施程序不同。國際科學(xué)觀察的適用需經(jīng)派遣國與接收國先行達(dá)成雙邊協(xié)議，其中由雙方約定國際科學(xué)觀察員在海上或在指定港口登船。締約國所指派的檢查員則有權(quán)任意登臨出現(xiàn)在公約區(qū)域內(nèi)的漁船或漁業(yè)研究船，指派方與船旗國也可通過雙邊協(xié)議將檢查員配置于船上（《檢查制度文本》第III段）。二是科學(xué)觀察員與檢查員的法律地位有所不同。國際科學(xué)觀察員在船上的待遇以非歧視為原則，同時有義務(wù)“遵守他們作業(yè)所在船只上既有的習(xí)慣與秩序”，有義務(wù)“不違反接收方法律與法規(guī)所確立的要求，或適用于所有船員的一般性行為與安全規(guī)則，只要這些規(guī)則不妨礙觀察員基于本方案的職責(zé)”，但當(dāng)國際觀察員違背上述義務(wù)時，接收方即船旗國不享有處罰權(quán)，而應(yīng)由指派方“依據(jù)其國內(nèi)法采取及時且適當(dāng)?shù)男袆印保ā秶H科學(xué)觀察方案文本》第E段）?！稒z查制度文本》則明確規(guī)定檢查員“唯獨(dú)”受指派方管轄。三是職權(quán)不同?！秶H科學(xué)觀察方案文本》附件一詳細(xì)規(guī)定了科學(xué)觀察員為“觀察與報告公約區(qū)域內(nèi)捕魚活動”應(yīng)進(jìn)行的取樣、記錄與報告工作。2011年制定、2019年修訂的《科學(xué)觀察員手冊》再次申明了“觀察員不具有執(zhí)法權(quán)”，不要求觀察員對所獲取的數(shù)據(jù)進(jìn)行評估或解釋。[4]檢查員則依據(jù)《檢查制度文本》明確具有查明漁船或科考船的捕魚活動是否遵守委員會所制定的漁業(yè)養(yǎng)護(hù)措施的職權(quán)，有權(quán)（authority）檢查漁獲、漁網(wǎng)以及其捕魚設(shè)備，并查閱捕撈記錄。若發(fā)現(xiàn)存在違反養(yǎng)護(hù)措施的證據(jù)，“船旗國應(yīng)采措施進(jìn)行起訴并在必要的情況下給予處罰”（《檢查制度文本》第VI段、第XI段）。

盡管有上述不同，但在實(shí)踐中，觀察制度與檢查制度同樣具有“強(qiáng)制性”，國家所采取的疫情防控措施可能與之產(chǎn)生沖突，即一方面是非船旗國觀察與檢查的強(qiáng)制性，另一方面是船旗國在衛(wèi)生領(lǐng)域的主權(quán)權(quán)利（《國際衛(wèi)生條例》第3條）。在觀察制度方面，國際科學(xué)觀察員已被南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會通過各項(xiàng)具體的養(yǎng)護(hù)措施強(qiáng)制普及。南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會針對不同魚類種群與不同捕魚活動，對觀察員的部署作不同要求，雖然仍為由本國公民擔(dān)任且遵照《國際科學(xué)觀察方案文本》執(zhí)行相同任務(wù)的本國觀察員留有適用空間，但總體趨勢是不斷擴(kuò)大國際科學(xué)觀察員的覆蓋面。在適用于2020至2021年度的養(yǎng)護(hù)措施中，針對犬牙魚捕撈，要求在整個捕魚期的所有捕魚活動中至少有一名國際科學(xué)觀察員在船上，并在可能的情況下，再部署一名（國際或本國）觀察員;[5]針對磷蝦捕撈，要求在整個捕魚期的所有捕魚活動中至少有一名國際科學(xué)觀察員在船上，或者任何其他觀察員;[6]其他如底層捕魚活動、在“科學(xué)研究特殊區(qū)域”（special areas for scientific study）內(nèi)的科學(xué)研究捕魚活動等均要求至少有一名國際觀察員在船上。[7]就檢查制度而言，《檢查制度文本》規(guī)定，任何出現(xiàn)在公約區(qū)域內(nèi)的漁船與科考船均有義務(wù)允許檢查員及其“適當(dāng)?shù)闹謧儭钡谴?。如果該船只拒絕或干擾檢查員的登臨檢查活動，檢查員應(yīng)出具詳細(xì)報告，該報告經(jīng)指派方提交南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會秘書處，秘書處在15天內(nèi)傳遞船旗國，船旗國則應(yīng)就此依據(jù)國內(nèi)法采取起訴與處罰措施，相關(guān)結(jié)果應(yīng)報告南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會，在處罰完成前，船旗國應(yīng)確保該船舶不得在公約區(qū)域內(nèi)捕魚（《檢查制度文本》第V段、第VII段、第XI—XIV段）。據(jù)南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會統(tǒng)計，2019至2020年度各締約方共執(zhí)行了17次海上登臨檢查。[8]

（二）疫情防控措施與漁船觀察與檢查制度間的沖突

聯(lián)合國糧農(nóng)組織于2020年5月發(fā)布的問卷調(diào)查報告表明，全球絕大多數(shù)區(qū)域漁業(yè)管理組織都認(rèn)識到或面臨著疫情對“漁業(yè)監(jiān)控、管控與監(jiān)督”所造成的挑戰(zhàn)，特別是“對旅行與進(jìn)入港口的國際性禁止以及在檢查期間潛在的病毒傳播威脅對（檢查）活動的限制”，以及“由于海上觀察員登船的困難，在一些區(qū)域?qū)Γㄓ^察員）覆蓋面的要求已經(jīng)降低，而在另一些地區(qū)已不得不暫停海上觀察員”。[9]具有代表性的是，美洲間熱帶金槍魚委員會于2020年4月16日率先以通訊而非會議的方式一致通過了《COVID-19大流行期間船上觀察員作業(yè)豁免程序》（后又于2020年12月21日延長有效期），序言中指出：“認(rèn)識到在世界各地，為了防止這種疾病的傳播，各國不得不通過限制人員的國內(nèi)和國際流動來作出反應(yīng)，這直接影響了有義務(wù)在船上攜帶觀察員的船只在船上配置觀察員。”[10]在豁免程序上規(guī)定，臨時豁免不構(gòu)成全面中止船只攜帶觀察員上船的義務(wù)，而是依據(jù)審批程序針對每艘船和每次航行逐例授予。

《養(yǎng)護(hù)公約》下的觀察和檢查制度與國家防疫措施之間的沖突包括如下幾種具體表現(xiàn)形式：第一，國際科學(xué)觀察員可能受到指派方的旅行限制政策的影響，進(jìn)而接收方的漁船或科考船無法滿足南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會養(yǎng)護(hù)措施中關(guān)于捕魚活動應(yīng)當(dāng)配置國際科學(xué)觀察員的要求。第二，指派方與接收方在個人防疫措施與標(biāo)準(zhǔn)上的不同，造成國際科學(xué)觀察員在船上遭到“歧視”或者難以開展工作。對此，依據(jù)《國際科學(xué)觀察方案文本》對科學(xué)觀察員法律地位的規(guī)定，國際科學(xué)觀察員應(yīng)當(dāng)遵守“接收方法律與法規(guī)所確立的要求”，換言之，應(yīng)當(dāng)遵守船旗國對個人防疫措施與標(biāo)準(zhǔn)的要求;船旗國（接收方）與指派方還可在雙邊協(xié)議中事先對相關(guān)問題作出安排。第三，檢查員指派方與船旗國之間在個人防疫措施與標(biāo)準(zhǔn)上的不同，造成檢查員及其助手被拒絕登船，或者船長拒絕“為檢查員履行職責(zé)提供適當(dāng)?shù)膮f(xié)助”。這組沖突尤其突出，例如《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好遠(yuǎn)洋漁船防范境外新冠肺炎疫情輸入工作的通知》中要求中國遠(yuǎn)洋漁船“遇到相應(yīng)區(qū)域漁業(yè)組織開展執(zhí)法檢查或派遣觀察員的，應(yīng)要求對方做好健康檢查和防護(hù)措施”，這一要求明確了中國配合觀察與檢查制度的原則性意愿，但具體就《養(yǎng)護(hù)公約》下的檢查員而言，檢查員“唯獨(dú)”受指派方管轄，中國漁船對其的“要求”并無約束力。在這組沖突中，如果被檢查的漁船或科考船中出現(xiàn)檢查員認(rèn)為屬于“拒絕”或“干擾”檢查的行為，其法律性質(zhì)難以認(rèn)定：檢查員若就此依據(jù)《檢查制度文本》第VII段出具報告，則又應(yīng)由船旗國“依照其國內(nèi)法”判斷是否應(yīng)當(dāng)采取“起訴或處罰”等行動。

概括而言，上述沖突既給人員（包括船員與觀察員或檢查員）造成生命健康風(fēng)險，也會使《養(yǎng)護(hù)公約》目的受損，需要通過國際合作與協(xié)調(diào)的方式妥善解決。在2020年10月27日至30日召開的南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會第39次會議上，新冠肺炎疫情的影響問題曾被提出，但未達(dá)成一致。美國的一份提案呼吁由南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會統(tǒng)一制定關(guān)于疫情期間部署觀察員的政策，提案中的核心措施是當(dāng)國際科學(xué)觀察員由于疫情不能夠成行時，可由本國觀察員替代，同時要求擴(kuò)大港口國檢查的覆蓋面。中國、日本以及韓國支持該提案并指出“需要維持科學(xué)數(shù)據(jù)的收集，在大流行期間為確保船員與觀察員的安全，也需要靈活性”，俄羅斯則以疫情存在變化并且“沒有該提案也有能力部署國際科學(xué)觀察員”為理由反對，提案遂未獲通過。[11]23基于筆者對《養(yǎng)護(hù)公約》下觀察制度的分析，既有規(guī)則下疫情對部署國際科學(xué)觀察員的影響很大程度上能夠通過接收方與派遣方在實(shí)施國際科學(xué)觀察制度的雙邊協(xié)議中作事先約定的方式予以克服，但疫情的長期性未在本次會議上得到充分重視。如筆者引述過的，南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會關(guān)于國際觀察員的各項(xiàng)要求當(dāng)前仍都有效。另外，值得注意的是，中國代表在會議上點(diǎn)出了疫情下更為棘手但尚無安排的問題——如何應(yīng)對檢查制度中檢查員“應(yīng)采取的必要防護(hù)措施和健康檢查”與船旗國就疫情“應(yīng)采取的預(yù)防性安排”之間的沖突。

二、新冠肺炎疫情對南極視察制度的沖擊

自新冠肺炎疫情蔓延以來，南極條約協(xié)商國普遍對其南極科考站采取了嚴(yán)格的防疫措施。美國為防止新冠病毒傳入其南極科考站，自2020年4月便要求對前往南極的科考隊(duì)成員采取檢測與隔離措施。[12]智利貝爾納多·奧伊金斯·里克爾梅基地疫情爆發(fā)后，美國南極科考主管部門美國國家科學(xué)基金會稱：“美國科考站將繼續(xù)堅持不交換人員或接受游客?！盵13]但是，此類杜絕人員交換、往來的疫情防控措施與南極條約體系下的義務(wù)存在潛在沖突，特別是與《南極條約》第7條以及《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》（簡稱《環(huán)保議定書》）第14條下的視察制度存在沖突。

（一）《南極條約》下視察制度的設(shè)計與實(shí)踐

《南極條約》在凍結(jié)領(lǐng)土聲索的同時也就排除了由領(lǐng)土主權(quán)派生出的屬地管轄，[14]如何確保條約所設(shè)立的和平利用、非軍事化、無核化等原則和宗旨得到遵守成為了一個關(guān)鍵問題。《南極條約》隨即確立了以屬人管轄為原則、視察制度為補(bǔ)充的條約實(shí)施制度。

《南極條約》第7條設(shè)立的視察制度規(guī)定，南極條約協(xié)商國有權(quán)指派觀察員，觀察員有“完全的自由在任何時間進(jìn)入南極的任何一個或一切地區(qū)”進(jìn)行視察活動，包括所有工作站、設(shè)施和設(shè)備，以及在南極停靠的船只和飛機(jī)。觀察員作出的報告應(yīng)提交南極條約協(xié)商會議上的各締約方代表。南極條約締約國還有權(quán)“于任何時間在南極的任何或所有地區(qū)進(jìn)行空中視察”。有學(xué)者指出，《南極條約》談判過程揭示出，視察制度的目的有二：一是保障條約非軍事化與無核化的原則得到遵守，二是保障第3條中所規(guī)定的交換南極科考信息的義務(wù)得到履行。[15]105《南極條約》第8條進(jìn)一步明確了依據(jù)第7條視察制度指派的觀察員與依據(jù)第3條進(jìn)行交換的科學(xué)人員以及這些人員的隨從人員，只受其所屬締約方的屬人管轄，由此也進(jìn)一步“破除”了締約方基于科考站等實(shí)際存在而主張或?qū)嵤俚毓茌牭目赡苄浴Ｔ凇赌蠘O條約》生效后，視察制度在多個方面有了進(jìn)一步的發(fā)展。

第一，《環(huán)保議定書》第14條承襲并發(fā)展了《南極條約》第7條所設(shè)立的視察制度?！董h(huán)保議定書》對視察制度的發(fā)展，首先在于促使其性質(zhì)發(fā)生變化，從起初借鑒國際核軍備控制條約，旨在落實(shí)《南極條約》中非軍事化與無核化條款的實(shí)施制度，向南極條約體系下的遵約評估制度轉(zhuǎn)變，視察的目標(biāo)擴(kuò)大到促進(jìn)南極條約體系下的環(huán)境保護(hù)規(guī)范與措施得到遵守。[16]其次，《環(huán)保議定書》第14條為視察程序作了增補(bǔ)，具體包括：補(bǔ)充實(shí)施方式——除南極條約協(xié)商國單獨(dú)或聯(lián)合指派觀察員實(shí)施視察外，還可以通過南極條約協(xié)商會議上指派觀察員的方式實(shí)施視察;改進(jìn)視察報告提交、評議與公開的程序——視察報告應(yīng)首先提交視察所涉的締約國，在所涉締約國得到機(jī)會進(jìn)行評論后，報告及對報告的評論應(yīng)遞送所有締約國和環(huán)境保護(hù)委員會，并經(jīng)南極條約協(xié)商會議審議后公開。在《環(huán)保議定書》生效后，《南極條約》下的視察與《環(huán)保議定書》下的視察二者已整合，實(shí)踐中一并進(jìn)行。1995年南極條約協(xié)商會議通過了關(guān)于“南極視察清單”（Antarctic inspection checklists）的決議，對南極科考站等設(shè)施、船舶、廢棄站點(diǎn)等對象的視察活動有了相對標(biāo)準(zhǔn)化的框架。

第二，視察實(shí)踐覆蓋非政府活動?！赌蠘O條約》未對旅游等非政府活動作出明確規(guī)定，在此后的發(fā)展中，南極商業(yè)旅游規(guī)模不斷攀升，對南極生態(tài)環(huán)境的影響以及隨之而來的法律問題受到普遍關(guān)注。對南極商業(yè)旅游的視察主要通過兩種方式進(jìn)行：一是在對南極條約協(xié)商國科考站點(diǎn)的視察中涵蓋相關(guān)信息，針對南極科考站的“視察清單”第21項(xiàng)為“游客與非政府活動”，具體包括游客的數(shù)量、相關(guān)管理辦法以及旅游造成的環(huán)境影響等;二是對旅游船的視察，依據(jù)《南極條約》第7條的規(guī)定，視察可直接適用于締約國的船只，對于締約國包租的船只則需經(jīng)船長明確同意后實(shí)施視察。[17]

第三，出現(xiàn)了由非締約方實(shí)施的“評論訪問”（review visits）。綠色和平等國際環(huán)境組織效仿視察制度，組織實(shí)施了大量非正式的“評論訪問”。這些活動所提供的信息與正式視察形成參照，并且覆蓋面更廣，涉及許多從未被視察的場所與設(shè)施，因此也受到南極條約協(xié)商會議的重視。[18]

（二）疫情防控措施與南極視察制度間的沖突

新冠肺炎疫情實(shí)際已對視察制度造成程序性影響。美國于2020年2月7日至10日對意大利馬里奧·祖凱利站（Mario Zucchelli Station）、韓國張保皋站（Jang Bogo Station）以及中國在建南極羅斯海科考站實(shí)施視察。澳大利亞于2020年1月5日至2月2日對韓國張保皋站、中國在建南極羅斯?？瓶颊?、德國岡瓦納站（Gondwana Station）、中國泰山站、俄羅斯青年站（Molodezhnaya Station）以及白俄羅斯山夜站（Mountain Evening Station）進(jìn)行視察。美國與澳大利亞官方分別于2020年2月12日與2020年3月14日特別論及視察報告將呈交擬于2020年5月召開的南極條約協(xié)商會議。[19-20]但在第43次南極條約協(xié)商會議因疫情原因延期一年，且未開展實(shí)質(zhì)性在線會商工作的情況下，美國與澳大利亞未遵守《環(huán)保議定書》第14條第4款所規(guī)定的視察報告應(yīng)“由下屆南極條約協(xié)商會議予以審議并于其后公開”的程序，分別于2020年5月與9月在其政府網(wǎng)站發(fā)布了本次視察的“報告”。

上述美國與澳大利亞于2020年實(shí)施的視察活動本身未受到新冠肺炎疫情的影響。但在新冠肺炎疫情大流行后，鑒于南極科考站醫(yī)療條件欠缺、南極氣候條件致使人體免疫力下降的客觀條件，各國普遍就南極科考站與科考活動采取了嚴(yán)格的疫情防控措施，如自2020年3月，“根據(jù)疫情防控要求，長城站禁止所有旅游團(tuán)隊(duì)登島訪問，同時禁止外來車輛及人員進(jìn)入站區(qū)”。[21]由此產(chǎn)生的國家防疫措施與南極視察制度間的潛在沖突有以下表現(xiàn)形式。

第一，若是因防疫政策要求，南極條約協(xié)商國拒絕接受對科考站或船舶的現(xiàn)場視察，將引發(fā)爭端。不同于《養(yǎng)護(hù)公約》下的《檢查制度文本》對漁船或科考船拒絕登臨檢查后的處置程序有明確規(guī)定，《南極條約》與《環(huán)保議定書》均未對拒絕接受檢查的情況作出明確規(guī)定。因此，拒絕視察將構(gòu)成被視察國與指派國之間就“條約解釋或執(zhí)行”產(chǎn)生的爭端，需進(jìn)入《南極條約》第11條與《環(huán)保議定書》第18條規(guī)定的爭端解決程序。

第二，即便被視察國接受對科考站或船舶的現(xiàn)場視察，視察制度的內(nèi)在模糊與不完善之處也會被防疫需求放大，進(jìn)而引發(fā)分歧甚至爭端。首先，視察制度是否存在“預(yù)先通知”程序？從規(guī)范的角度來看，視察制度中未規(guī)定對于具體視察活動的預(yù)先通知程序，《南極條約》第7條第2款明確規(guī)定觀察員“有完全的自由在任何時間”進(jìn)行視察。但在實(shí)踐中，為便利視察的開展，普遍會向視察所涉科考站作提前通知，但提前的期限并不統(tǒng)一。如美國在2020年的視察中，于2月6日經(jīng)“雪龍”號通知中國在建的南極羅斯?？瓶颊静⒂?月7日實(shí)施空中視察、2月9日實(shí)施現(xiàn)場視察，對韓國張保皋站的視察則提前約20小時經(jīng)電子郵件通知。[22]在各國普遍適用的防疫措施中，均對病毒檢測等健康檢查措施有時間期限要求，且個人健康狀況等相關(guān)信息應(yīng)提前申報，這顯然與視察制度存在一定沖突。其次，實(shí)施視察的觀察員人數(shù)及其隨從人員沒有限制。執(zhí)行視察活動的人數(shù)問題在談判階段就被提出，[15]106-107但《南極條約》與《環(huán)保議定書》均未予以明確，并且關(guān)于《南極條約》第8條所論及的隨從人員也無進(jìn)一步的細(xì)則。各國的疫情防控措施普遍會對“聚集性活動”的規(guī)模作一定要求，這可能會與視察制度存在沖突。

第三，觀察員指派國與視察所涉的南極條約協(xié)商國在個人防疫措施與標(biāo)準(zhǔn)上的不同，造成視察不能按照“視察清單”完整實(shí)施。首先，《南極條約》第8條第1款明確規(guī)定了觀察員及其隨從人員“在南極洲時行使其職能的一切行為或不行為，只服從其作為國民所屬的締約國的管轄”，因此，視察所涉的南極條約協(xié)商國不能對觀察員及其隨從人員在個人防疫措施上作出有約束力的要求。其次，當(dāng)雙方個人防疫措施與標(biāo)準(zhǔn)不一致時（如是否佩戴口罩、保持怎樣的距離等），視察所必須的問詢交流難以開展。如前所述，在《環(huán)保議定書》生效后，視察所涉的對象向環(huán)保措施以及非政府活動擴(kuò)展。因此在開展具體視察活動時，除實(shí)地觀察外，還需與科考站人員進(jìn)行當(dāng)面問詢。若視察報告將因防疫措施不一致而問詢難以開展的情況認(rèn)定為被視察國未盡“充分合作”義務(wù)（《環(huán)保議定書》第14條第3款），被視察國則可依據(jù)《環(huán)保議定書》第14條第4款進(jìn)行“評論”，進(jìn)而形成“各執(zhí)一詞”的局面，甚至引發(fā)爭端。雖然視察報告應(yīng)“由下屆南極條約協(xié)商會議予以審議”，但該審議因并無明確的程序及相應(yīng)的法律效力，而更多停留在外交層面。

三、新冠肺炎疫情對南極條約體系實(shí)施與遵約制度內(nèi)在結(jié)構(gòu)的沖擊

前文分析了國家疫情防控措施與《養(yǎng)護(hù)公約》下國際科學(xué)觀察員與登臨檢查制度、《南極條約》與《環(huán)保議定書》下視察制度之間實(shí)際存在的以及潛在的沖突。除此之外，新冠肺炎疫情對南極條約體系實(shí)施與遵約制度還有更深層次的挑戰(zhàn)，令既有實(shí)施與遵約制度內(nèi)在結(jié)構(gòu)的不平衡及其弊端更為凸顯。

（一）南極條約體系實(shí)施與遵約制度內(nèi)在結(jié)構(gòu)的不平衡

條約的實(shí)施，指的是締約方為履行其條約義務(wù)而頒布和實(shí)行的各項(xiàng)相關(guān)法律、條例、政策以及其他措施和行動。[23]國家實(shí)施是條約實(shí)施的主要方式，但隨著國際法的發(fā)展，一些重要的全球性多邊條約也規(guī)定了合作實(shí)施或集體實(shí)施的制度，如《國際原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約》規(guī)定了以視察制度為安全保障措施的集體實(shí)施制度（第12條），《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》規(guī)定了包括非船旗國登臨檢查在內(nèi)的合作執(zhí)法制度（第20條至第23條）。從國際環(huán)境條約發(fā)展出的遵約制度（或者稱遵約機(jī)制），旨在為條約不遵守問題提供一種比傳統(tǒng)爭端解決制度更為溫和的促進(jìn)條約遵守的辦法。一般而言，遵約制度具有非對抗性和透明度，由“遵約委員會”的機(jī)構(gòu)設(shè)置、核查遵約情況的制度以及應(yīng)對不履行時的幫助性與懲罰性措施等部分構(gòu)成。[24]筆者將南極條約體系下的觀察與檢查制度、視察制度統(tǒng)稱為“實(shí)施與遵約制度”是因?yàn)檫@些制度兼具了合作實(shí)施制度與遵約制度的性質(zhì)。若將《南極條約》視為以非軍事化與無核化為目的的軍控條約，則其第7條下的視察制度具有與《國際原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約》下視察制度相似的實(shí)施制度性質(zhì)，在《環(huán)保議定書》第14條承襲了《南極條約》第7條后，視察制度又兼具了遵約制度的性質(zhì)。就“觀察與檢查”制度而言，二者并存于《養(yǎng)護(hù)公約》第24條內(nèi)，但在實(shí)踐中轉(zhuǎn)化為兩種法律基礎(chǔ)與性質(zhì)不同的制度。科學(xué)觀察員制度不僅是科學(xué)研究性質(zhì)的數(shù)據(jù)收集制度，檢查制度也不僅是合作執(zhí)法制度，二者又因觀察報告與檢查報告構(gòu)成南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會“遵約評估程序”及委員會年度發(fā)布的《遵約報告》的信息來源，因此還具有遵約制度性質(zhì)。[25]

《南極條約》第4條凍結(jié)領(lǐng)土聲索后，南極條約體系內(nèi)存在著國家管轄與國家合作治理之間的張力，在這一視角下，南極條約體系的實(shí)施與遵約制度呈現(xiàn)出一種不平衡的結(jié)構(gòu)。首先，在主體上，國家實(shí)施與集體實(shí)施之間不平衡。建立在凍結(jié)領(lǐng)土聲索基礎(chǔ)上的南極條約體系排除了屬地管轄（在海洋生物資源領(lǐng)域即沿岸國管轄），因此南極區(qū)域也常常被視作國際合作治理的“示范區(qū)”。但如有學(xué)者評論的，《南極條約》顯然沒有為南極建立起“監(jiān)管體系”。[26]南極條約體系的實(shí)施與遵約制度仍以國家為核心，《南極條約》第10條、《養(yǎng)護(hù)公約》第21條、《環(huán)保議定書》第13條均強(qiáng)調(diào)了由締約國的國內(nèi)法規(guī)與措施實(shí)施條約。在既有的合作實(shí)施制度實(shí)際也都轉(zhuǎn)化為國家實(shí)施。視察制度中，觀察員由南極條約協(xié)商國指派其公民擔(dān)任，《環(huán)保議定書》生效后，“由南極條約協(xié)商會議上指派觀察員”實(shí)施視察的方式從未實(shí)踐過。在第40屆南極條約協(xié)商會議對改進(jìn)視察制度的討論中，利用該集體實(shí)施方式成為了主要共識。在觀察與檢查制度中，觀察員與檢查員同樣由南極條約協(xié)商國指派其公民擔(dān)任，并無關(guān)于集體實(shí)施的安排。其次，在程序上，對不遵約的評估與處置不平衡。南極條約體系下的遵約制度以評估不遵約情況為重點(diǎn)，如檢查制度與視察制度具有核查遵約情況的功能，南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會及其下設(shè)“實(shí)施與遵約常設(shè)委員會”、南極條約磋商國會議也承擔(dān)了審議報告、評估報告的職能。但是，關(guān)于不遵約情況的應(yīng)對或處置程序，要么欠缺明確規(guī)定，如《南極條約》下的視察制度，要么欠缺集體性或合作性處置的辦法，如《檢查制度文本》所體現(xiàn)的，應(yīng)對不遵約仍需要由船旗國依據(jù)國內(nèi)法處置。再者，在法律關(guān)系上，多邊與雙邊不平衡?！赌蠘O條約》《養(yǎng)護(hù)公約》《環(huán)保議定書》均為多邊條約，但既有的實(shí)施與遵約制度實(shí)踐過程中，均體現(xiàn)為觀察員或檢查員派遣國與接收國之間的雙邊關(guān)系。國際科學(xué)觀察員須經(jīng)由雙邊協(xié)議實(shí)施，檢查與視察制度的本質(zhì)則是“相互視察（檢查）”。這一不平衡的特征，可謂是前述兩組不平衡結(jié)構(gòu)的結(jié)果：南極條約協(xié)商會議與南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會因欠缺應(yīng)對不履行行為的職權(quán)而“缺席”。

（二）新冠肺炎疫情凸顯了南極條約體系實(shí)施與遵約制度的弊端

對于南極條約體系實(shí)施與遵約制度本就不平衡的結(jié)構(gòu)，新冠肺炎疫情及各國的防疫措施進(jìn)一步凸顯了其中的弊端。首先，在疫情背景下，“重國家實(shí)施、輕集體實(shí)施”的弊端表現(xiàn)為：由國家實(shí)施檢查或視察，若雙方未就防疫措施達(dá)成一致，極易導(dǎo)致雙方懷疑對方“權(quán)利濫用”，進(jìn)而產(chǎn)生對彼此的不信任。站在國家防疫措施旨在保護(hù)本國公民生命健康的角度上，疫情下他國實(shí)施的檢查與視察存在導(dǎo)致新冠病毒傳播的風(fēng)險，被檢查或視察國家可能視派遣國的行為為“權(quán)利濫用”。站在檢查與視察制度旨在促進(jìn)條約遵守的角度上，派遣國則可能視被檢查或視察國家的國家防疫措施為“歧視性政策”，構(gòu)成“權(quán)利濫用”。其次，“重評估、輕處置”的弊端表現(xiàn)為：由于欠缺集體應(yīng)對或處置“不遵約”的程序，在因國家防疫措施而產(chǎn)生“拒絕”或“干擾”視察或檢查的情況下，“拒絕”或“干擾”的性質(zhì)如何判定存在不確定性。若漁船、科考船或科考站出現(xiàn)被檢查員或觀察員認(rèn)為屬于“拒絕”或“干擾”檢查或觀察活動的行為，在現(xiàn)行制度“重評估、輕處置”的結(jié)構(gòu)下，檢查員或觀察員應(yīng)報告，但這些記錄“拒絕”或“干擾”行為的報告具有何種效力并不清楚，因此極易因“各執(zhí)一詞”而產(chǎn)生爭端。再者，由于南極條約體系下的實(shí)施與遵約制度在實(shí)踐中會轉(zhuǎn)化到雙邊關(guān)系中，指派國與接受國之間國家防疫措施與標(biāo)準(zhǔn)不一致對檢查與視察制度的妨礙尤其難以解決，由此將進(jìn)一步削弱檢查與視察制度的有效性。值得注意的是，上述因國家防疫措施差異所凸顯出的弊端，在引入《國際衛(wèi)生條例》的視角后依然存在。如《國際衛(wèi)生條例》所明確規(guī)定的，“國家具有主權(quán)權(quán)利根據(jù)其衛(wèi)生政策立法和實(shí)施法規(guī)”（第3條），世界衛(wèi)生組織就疫情防控所提出的衛(wèi)生措施“建議”不具有約束性（第1條、第15條、第16條），并且各國可以“透明和無歧視的方式”采取額外的衛(wèi)生措施（第42條、第43條）。[27]換言之，即便世界衛(wèi)生組織關(guān)注南極疫情，甚至提出相關(guān)衛(wèi)生措施建議，仍需要從事南極活動的國家就新冠肺炎疫情對南極條約體系實(shí)施與遵約制度的上述挑戰(zhàn)進(jìn)行協(xié)調(diào)、達(dá)成具體安排。

在全球疫情長期化的趨勢下，若不能妥善應(yīng)對前述國家防疫措施與南極條約體系下實(shí)施與遵約制度間的種種沖突，將會產(chǎn)生更極端的影響：一是產(chǎn)生“變相”的屬地管轄，如發(fā)生科考站長期拒絕接受視察的情況;二是造成南極活動的無序，如在國際科學(xué)觀察員無法到位、檢查不能有效開展的情況下，漁船不遵守南極生物資源養(yǎng)護(hù)委員會的各項(xiàng)養(yǎng)護(hù)措施。在后一種情況下，同樣會催生屬地管轄，畢竟南極領(lǐng)土聲索國從未放棄其領(lǐng)土聲索。例如，Humane Society International Inc v. Kyodo Senpaku Kaisha Ltd案凸顯了一個關(guān)鍵問題，即在對海洋生物資源的國際合作治理失敗時（該案中是由《國際捕鯨管制公約》規(guī)制的鯨類），南極領(lǐng)土聲索國便傾向于尋求國家管轄的路徑。

四、化解沖突的路徑及中國可采取的措施

在當(dāng)前南極條約體系的框架下，要應(yīng)對所指出的種種沖突，首先需要各國善意履行義務(wù)、行使權(quán)利，包括南極條約體系下的權(quán)利義務(wù)以及國際衛(wèi)生條約下的權(quán)利義務(wù)。其次，還需要各國通過各項(xiàng)南極國際合作治理機(jī)制，在南極防疫、抗疫上更為積極地開展合作與協(xié)調(diào)。國家海洋局2017年發(fā)布的白皮書性質(zhì)的《中國的南極事業(yè)》已提出打造南極人類命運(yùn)共同體的目標(biāo)，面對全球疫情，習(xí)近平主席提出了共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體的倡議，[28]這也為中國分別從國內(nèi)措施與國際合作兩條路徑應(yīng)對南極疫情及其對南極條約體系的挑戰(zhàn)提供了指引。

（一）中國就南極疫情可采取的國內(nèi)措施

第一，加快中國南極立法進(jìn)度，應(yīng)對疫情長期化趨勢。2018年中國已啟動南極立法進(jìn)程，將“南極活動與環(huán)境保護(hù)法”列入第十三屆立法規(guī)劃一類立法項(xiàng)目。面對疫情長期化的新形勢，亟需完善相關(guān)國內(nèi)法與國際法的銜接。首先，應(yīng)在“南極活動與環(huán)境保護(hù)法”的序言部分明確提出共建南極人類命運(yùn)共同體的宗旨。新冠肺炎疫情對南極條約體系的沖擊，關(guān)涉到南極條約體系的核心問題，即國際合作治理與國家管轄之間的平衡問題。在一些西方國家不斷以疫情問題抹黑中國的背景下，中國更需要通過國家實(shí)踐鞏固并提升南極條約體系中的國際合作治理原則。其次，“南極活動與環(huán)境保護(hù)法”對“南極”的界定應(yīng)同時銜接《南極條約》第6條與《養(yǎng)護(hù)公約》第1條，不可割裂南極條約體系下的陸海關(guān)系、南極生態(tài)系統(tǒng)整體性以及南極活動的共性。

中國的南極立法需避免偏重南極大陸或某項(xiàng)南極活動的傾向，而應(yīng)全面覆蓋《養(yǎng)護(hù)公約》所界定的區(qū)域及其中的活動。再者，“南極活動與環(huán)境保護(hù)法”中應(yīng)銜接視察制度與觀察和檢查制度。中國只于1990年與2015年實(shí)施過《南極條約》下的視察，卻在過去十年里幾乎每年都被他國視察。視察制度與觀察和檢查制度是南極條約體系實(shí)施與遵約制度中的內(nèi)在部分，中國在積極通過屬人管轄、船旗國管轄原則遵守條約義務(wù)的同時，也需要進(jìn)一步明確主動實(shí)施視察、觀察及檢查活動的權(quán)利與程序。在疫情背景下，無論中國是實(shí)施還是接受視察、觀察及檢查均需要有相應(yīng)的法律保障。

第二，科學(xué)制定各項(xiàng)南極活動的防疫措施，履行通知與信息交換的義務(wù)。如前文已論及的，中國已制定多項(xiàng)與南極活動相關(guān)的防疫措施，但為保障南極活動中的人員生命健康，仍需要結(jié)合南極的自然條件，為各項(xiàng)南極活動科學(xué)制定專門性的防疫措施。與此同時，中國應(yīng)履行南極條約體系與國際衛(wèi)生條約下相互疊加的通知與信息交換義務(wù)，通報這些專門性防疫措施。首先是《南極條約》第3條第1款中所規(guī)定的“有關(guān)南極洲科學(xué)項(xiàng)目計劃的情報”的信息交換義務(wù)，以及第7條第5款中向其他締約方事先通知本國南極活動計劃的通知義務(wù)。雖然這些條款沒有對信息交換與通知的詳細(xì)程度作出明確規(guī)定，但鑒于疫情對南極活動的所造成的實(shí)質(zhì)影響，應(yīng)將疫情防控措施作為中國南極活動相關(guān)信息的內(nèi)在組成部分。其次是國際衛(wèi)生法領(lǐng)域關(guān)于衛(wèi)生法規(guī)及衛(wèi)生措施的通知義務(wù)，如《世界衛(wèi)生組織組織法》第63條要求“每個會員應(yīng)就其本國已發(fā)表的有關(guān)衛(wèi)生方面的重要法律、規(guī)章、官方報告與統(tǒng)計，及時送交本組織”，《國際衛(wèi)生條例》第6條第1款規(guī)定締約國應(yīng)通報“為應(yīng)對這些事件所采取的任何衛(wèi)生措施”，等等。若中國南極科考站、船只在接受觀察與檢查、視察時遭遇因國家防疫政策不一致所導(dǎo)致的沖突，中國的事先通知與信息交換實(shí)踐也有助于避免不必要的摩擦。在更宏觀的層面，通知與信息分享義務(wù)也是構(gòu)建人類衛(wèi)生健康命運(yùn)共同體與南極人類命運(yùn)共同體的內(nèi)在法律意涵。[29]

（二）中國在國際合作路徑上可采取的措施

個體防疫需要減少接觸甚至隔離，但全球疫情需要國家間合作應(yīng)對。面對新冠疫情，既有的南極國際治理機(jī)制尚未發(fā)揮應(yīng)有的作用。原定于2020年5月25日至6月4日舉行的第43次南極條約協(xié)商會議因疫情原因延期至2021年6月，致使國際社會就新冠肺炎疫情對南極各方面影響的認(rèn)識與反應(yīng)嚴(yán)重滯后。國家南極局局長理事會（Council of Managers of National Antarctic Programs）雖針對新冠肺炎疫情制定了指南，但僅向成員開放，也未見實(shí)效。中國以共建人類衛(wèi)生健康命運(yùn)共同體與南極人類命運(yùn)共同體為宗旨提出南極抗疫合作的倡議，具體包括：倡議進(jìn)行新冠病毒在南極特殊自然條件下生物學(xué)規(guī)律的合作研究，分享研究成果;倡議各國在疫情背景下善意行使南極條約體系下的各項(xiàng)權(quán)利;倡議通過南極合作治理機(jī)制協(xié)調(diào)各國在南極活動上的防疫政策與措施，合作應(yīng)對疫情對南極條約體系的挑戰(zhàn)。中國可采用的具體措施有如下幾項(xiàng)。

第一，推動制定適用于南極活動的共同防疫措施指南，共建公共衛(wèi)生應(yīng)急處置合作機(jī)制。國家防疫措施與各項(xiàng)南極條約體系實(shí)施與遵約制度的沖突中，最難應(yīng)對的表現(xiàn)形式是由所涉雙方防疫措施與標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一所導(dǎo)致的沖突。因此，制定共同防疫措施指南不僅是新冠肺炎疫情大流行下的當(dāng)務(wù)之急，也是在南極活動復(fù)蘇期間保障南極條約體系實(shí)施與遵約的必要措施。中國應(yīng)在南極條約協(xié)商會議、南極生物資源養(yǎng)護(hù)委員會會議等國家間平臺上推動制定適用于南極活動的共同防疫指南。在具體制定過程中，可建議邀請世界衛(wèi)生組織、糧農(nóng)組織、國際海事組織等聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)，以及國際南極旅游組織協(xié)會等非政府組織參與，維護(hù)南極國際合作治理格局的開放性不因疫情受損。面對疫情的長期化趨勢以及南極地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生條件有限的現(xiàn)狀，中國還可推動共建應(yīng)對突發(fā)疫情的南極公共衛(wèi)生應(yīng)急處置合作機(jī)制。該合作機(jī)制的建設(shè)應(yīng)當(dāng)深度挖掘中國既有合作實(shí)踐中在請求與響應(yīng)機(jī)制、共同防疫措施的遵守、能力保障與建設(shè)、經(jīng)費(fèi)支持與費(fèi)用分配等方面的經(jīng)驗(yàn)。

第二，推動制定前述南極條約體系下實(shí)施與遵約制度在疫情下的替代性執(zhí)行辦法。在國際科學(xué)觀察員制度的適用上，中國可建議南極海洋生物資源委員會借鑒美洲間熱帶金槍魚委員會所適用的個案審批豁免程序。在《國際科學(xué)觀察方案文本》框架下，國家防疫措施對適用國際觀察員制度的影響可通過指派方與接收方事先約定予以應(yīng)對。對于仍可能出現(xiàn)的因指派方限制旅行的國家防疫措施而造成國際科學(xué)觀察員不能成行的情況，通過個案審批豁免配置國際科學(xué)觀察員，同時以本國國民出任的觀察員作為補(bǔ)充的方式足以克服。美國提案中要求全面提升港口國檢查標(biāo)準(zhǔn)的替代性措施，存在風(fēng)險與應(yīng)對措施“不成比例”之嫌。在檢查制度上，中國可建議采取以下替代性措施：一是鼓勵適用《檢查制度文本》第III段中既有的通過指派方與船旗國雙邊協(xié)議將檢查員配置于船上的實(shí)施方式，以此事先化解因指派方與船旗國防疫措施不統(tǒng)一而引發(fā)的問題。二是加快空中檢查等既有實(shí)踐的規(guī)范化進(jìn)程，探索其他非接觸性的檢查手段?！娥B(yǎng)護(hù)公約》締約國之間已出現(xiàn)通過飛機(jī)空中監(jiān)視漁船的實(shí)踐，但因這種檢查手段欠缺明確的規(guī)范依據(jù)，俄羅斯等國曾提出質(zhì)疑。[11]4，14在疫情背景下，空中檢查作為登臨檢查的替代性方式顯然在防疫上具有優(yōu)勢，但若廣泛適用，則需先行制定規(guī)范，明確其程序與效力。在視察制度上，首先《南極條約》第7條第4款規(guī)定的空中視察應(yīng)不受疫情影響，中國可明確提出將之作為疫情下實(shí)施視察的主要方式。其次，如“南極視察清單”所表明的，視察活動中相當(dāng)一部分工作是通過問詢方式收集被視察方在環(huán)境保護(hù)等方面的實(shí)踐信息，因此中國可提出在因疫情導(dǎo)致視察制度難以適用的背景下，各南極條約協(xié)商國應(yīng)通過明確提供查詢信息渠道等方式，提升履行信息分享義務(wù)的力度。

第三，面向全球疫情好轉(zhuǎn)后的南極活動恢復(fù)期，推動完善南極條約體系實(shí)施與遵約制度。新冠肺炎疫情對南極條約體系下實(shí)施與遵約制度造成了挑戰(zhàn)，同時也揭露、放大了這些制度的既有不足。除前述替代性措施外，中國還應(yīng)以共建南極人類命運(yùn)共同體為宗旨，著眼于如下關(guān)涉到南極條約體系實(shí)施與遵約制度中國家執(zhí)行與國際合作治理平衡的問題，并提出“中國方案”：一是如何推動非締約國的遵約?！赌蠘O條約》第10條明確規(guī)定：“每個締約國承諾作出符合聯(lián)合國憲章的適當(dāng)努力，以達(dá)到任何人都不在南極洲從事違反本條約的原則或宗旨的任何活動的目的?！睂υ摋l款的實(shí)施是應(yīng)建立在“締約國”與“非締約國”的身份劃分之上，還是建立在進(jìn)一步改革南極國際治理機(jī)制、削弱其“俱樂部”性質(zhì)的基礎(chǔ)之上？二是如何進(jìn)一步實(shí)施與完善《環(huán)保議定書》規(guī)定的由南極條約協(xié)商會議指派觀察員的集體視察方式。由此指派的觀察員是代表南極條約協(xié)商會議這一國際治理機(jī)制，還是觀察員國籍所屬的國家？三是在南極條約秘書處的基礎(chǔ)上，南極條約體系機(jī)制化發(fā)展的過程中，是否應(yīng)設(shè)立“遵約委員會”等機(jī)構(gòu)？若設(shè)立，其職權(quán)又應(yīng)如何設(shè)置？

五、結(jié)語

新冠肺炎疫情對南極條約實(shí)施與遵約制度的挑戰(zhàn)包括多個層面的法律沖突。首先是適用于南極活動的國家防疫措施中限制與外來人員接觸的要求與南極條約實(shí)施與遵約制度中要求“強(qiáng)制性”登臨、進(jìn)入與接觸的沖突;其次是在實(shí)施視察制度與觀察與檢查制度時，因指派方與接收方兩國防疫措施不一致而產(chǎn)生的沖突;再者是國家防疫措施保護(hù)公民健康的法律價值與南極條約體系的條約目的之間潛在的沖突。為化解這些沖突，應(yīng)對新冠肺炎疫情對南極條約體系的挑戰(zhàn)，在國家層面，“善意”行使國際條約下的權(quán)利與履行相應(yīng)義務(wù)是關(guān)鍵，既包括南極條約體系下的權(quán)利與義務(wù)，也包括國際衛(wèi)生法下的權(quán)利與義務(wù)（特別是確保衛(wèi)生措施非歧視性的義務(wù)，以及關(guān)于衛(wèi)生措施的通知義務(wù)）。在國際層面，則需要各國通過各項(xiàng)南極國際治理機(jī)制為南極疫情防控作出特別安排，包括制定共同的防疫標(biāo)準(zhǔn)、為實(shí)施與遵約制度設(shè)計替代性實(shí)施方式等。新冠肺炎疫情的沖擊在凸顯出南極條約體系實(shí)施與遵約制度既有的不平衡結(jié)構(gòu)與弊端的同時，也為推動改革完善南極條約體系實(shí)施與遵約制度提供了契機(jī)。

參考文獻(xiàn)：

[1]HUGHES K A，CONVEY P.Implications of the COVID-19 pandemic for Antarctica[J].Antarctic Science，2020，32（6）：433-434.

[2]ANDRESEN S.The Convention for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources （CCAMLR）：improving procedures but lacking results[M]//MILES E L.Environment Regime Effectiveness：Confronting Theory with Evidence.Cambridge：The MIT Press，2002：407.

[3]RAYFUSE R.Enforcement of high seas fisheries agreements：observation and inspection under the Convention on the Conservation of Antarctic Marine Living Resources[J].The International Journal of Marine and Coastal Law，1998，13（4）：587-588.

[4]CCAMLR.Scientific observer’s manual：krill fisheries，version 2020[EB/OL].（2020-02-17）[2021-08-02].https：//www.ccamlr.org/en/document/science/scientific-observers-manual-%E2%80%93-krill-fisheries-%E2%80%93-version-2020.

[5]CCAMLR.Conservation measure 41-01 （2020）[EB/OL].[2021-08-02].https：//cm.ccamlr.org/measure-41-01-2020.

[6]CCAMLR.Conservation measure 51-06 （2019）[EB/OL].[2021-08-02].https：//cm.ccamlr.org/measure-51-06-2019.

[7]CCAMLR.Conservation measure 22-06 （2019）[EB/OL].[2021-08-02].https：//cm.ccamlr.org/en/measure-22-06-2019.

[8]CCAMLR.Report of the thirty-eighth meeting of the commission[R].Hobart：CCAMLR，2019：114.

[9]FAO.The impact of COVID-19 on fisheries and aquaculture：a global assessment from the perspective of regional fishery bodies[R].Rome：FAO，2020：5.

[10]CITA，IATTC.Memorandum[EB/OL].（2020-12-21）[2021-08-02].https：//www.iattc.org/PDFFiles/AIDCP/_English/AIDCP_COVID%2019%20Pandemic%20Exemption%20Procedure%20for%20the%20Operation%20of%20On-Board%20Observers-2020.pdf.

[11]CCAMLR.Report of the thirty-ninth meeting of the commission[R].Hobart：CCAMLR，2020.

[12]NSF.Update：how USAP is responding to COVID-19 challenges and planning for the upcoming season[EB/OL].（2020-04-27）[2021-08-02].https：//www.nsf.gov/news/news_summ.jsp？cntn_id=300461.

[13]The coronavirus has reached Antarctica.Now it’s on every continent[EB/OL].（2020-12-23）[2021-08-02].https：//www.npr.org/sections/coronavirus-live-updates/2020/12/23/949552848/the-coronavirus-has-reached-every-continent-after-positive-cases-in-antarctica.

[14]陳力.論南極條約體系的法律實(shí)施與執(zhí)行[J].極地研究，2017，29（4）：535.

[15]HANEVOLD T.Inspections in Antarctica[J].Cooperation and Conflict，1971（2）.

[16]JOYNER C C.Recommended measures under the Antarctic Treaty：hardening compliance with soft international law[J].Michigan Journal of International Law，1998（2）：416.

[17]屠景芳.南極視察機(jī)制探究[J].復(fù)旦國際關(guān)系評論，2017（2）：178.

[18]ASOC，UNEP.A review of inspections under Article 7 of the Antarctic Treaty and Article 14 of its protocol on environmental protection，1959-2001[EB/OL].[2021-08-02].https：//www.asoc.org/storage/documents/Meetings/ATCM/XXVI/ip-118.inspections.pdf.

[19]U.S. Department of State.United States conducts inspections in Antarctica[EB/OL].（2020-02-12）[2021-08-07].https：//2017-2021.state.gov/united-states-conducts-inspections-in-antarctica/index.html#：～：text=February%2012%2C%202020%20A%20team%20of%20U.S.%20government，on%20or%20just%20prior%20to%20February%2011%2C%202020.

[20]Australian Antarctic Program.Australia conducts treaty inspection of six antarctic stations[EB/OL].（2020-03-14）[2021-08-09].https：//www.antarctica.gov.au/news/2020/australia-conducts-treaty-inspection-of-antarctic-stations.

[21]最后一片“凈土”被新冠攻破 長城站還好嗎？[EB/OL].（2020-12-25）[2021-08-09].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1687036064625152517&wfr=spider&for=pc.

[22]United States Antarctic inspection （February 2020）[EB/OL].[2021-08-12].https：//www.state.gov/wp-content/uploads/2020/09/United-States-Antarctic-Inspection-2020-508.pdf.

[23]UNEP.Guidelines on compliance with and enforcement of multilateral environmental agreements[EB/OL].（2020-03-14）[2021-08-09].https：//wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/17018/UNEP-guidelines-compliance-MEA.pdf？sequence=1&isAllowed=y.

[24]朱鵬飛.國際環(huán)境條約遵約機(jī)制研究[J].法學(xué)雜志，2010，31（10）：17-18.

[25]MILLER D G，MURRAY E.The CCAMLR compliance evaluation procedure[J].Australian Journal of Maritime & Ocean Affairs，2019，11（1）：1-36.

[26]TAMM S.Peace vs. compliance in Antarctica：inspections and the environment[J].The Polar Journal，2018，8（2）： 333-350.

[27]彭先偉，吳亞男.新冠病毒疫情下的郵輪檢疫處置問題初探——以國際衛(wèi)生法為視角[J].中國海商法研究，2020，31（1）：21-22.

[28]習(xí)近平.團(tuán)結(jié)合作戰(zhàn)勝疫情[KG*2]共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體——在第73屆世界衛(wèi)生大會視頻會議開幕式上的致辭[N].人民日報，2020-05-19（2）.

[29]張乃根.構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體的若干國際法問題[J].甘肅社會科學(xué)，2021（3）：79-80.