胡正良 李雯雯

摘要：新冠肺炎疫情期間，沿海國嚴格的邊境防疫管控措施導(dǎo)致國際海員、尤其是外國籍國際海員的正常換班遭遇困境。國際海員換班涉及船舶掛靠、海員上下船和下船的外國籍海員遣返三個環(huán)節(jié)。以傳染病防治和國際海員權(quán)利保障的相關(guān)國際條約和法律規(guī)定為依據(jù)，運用公共衛(wèi)生理論和行政管理理論，分析國際海員換班三環(huán)節(jié)存在的法律問題，提出國際海員換班問題的應(yīng)對之策：遵循相關(guān)理念和原則，通過循證風(fēng)險評估提高行政決策的科學(xué)性，以國際海員接種疫苗作為其換班的條件，在外國籍國際海員出入境環(huán)節(jié)授予其適當(dāng)?shù)穆眯邢拗苹砻狻?/p>

關(guān)鍵詞：新冠肺炎疫情;國際海員;換班;法律問題

中圖分類號：D922.294 文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：2096-028X（2022）01-0081-12

Abstract：Strict entry control measures taken by Coastal States during COVID-19 pandemic have resulted in international seafarers’ shift crisis worldwide. The process of international seafarers’ shift consists of ship’s calling at port， embarking and disembarking of seafarers and repatriation of disembarked foreign seafarers. Based on relevant international treaties and legal provisions on prevention of infectious disease and protection of seafarers’ rights， combing the theory of public health with the theory of administration， this paper analyzes the obstacles existing in the international seafarers’ shift and puts forward countermeasures that following related idea and principles， conducting evidence-based risk assessment to improve the rationality of administrative decisions. Vaccination for international seafarers should be required as a pre-condition for shift. In the aspect of foreign seafarers’ entry-exit， exemption from travel restrictions should be duly granted.

Key words：COVID-19 pandemic;international seafarers;shift;legal issues

海員在船服務(wù)時間由海員勞動合同、勞務(wù)合同、上船協(xié)議等形式的海員就業(yè)協(xié)議約定。國際勞工組織制定的《2006年海事勞工公約》（Maritime Labour Convention，2006）標(biāo)準(zhǔn)A2.5中限定，海員在船服務(wù)時間不得超過12個月?！吨腥A人民共和國海員船上工作和生活條件管理辦法》（簡稱《海員船上工作和生活條件管理辦法》）第32條第（六）項作了相同限定。在國際航行船舶上服務(wù)的船員（簡稱國際海員）的換班包括兩方面內(nèi)容：一是在船上服務(wù)時間屆滿的國際海員下船遣返（repatriation）休假，二是岸上的國際海員上船接替服務(wù)。國際海員可能服務(wù)于本國船舶，也可能服務(wù)于外國籍船舶。全球新冠肺炎疫情（簡稱疫情）發(fā)生以來，中國和其他沿海國普遍存在外國籍船舶上超期服務(wù)的國際海員換班難的問題。相對而言，服務(wù)于本國船舶的國際海員在本國港口換班難的問題并不突出。筆者主要討論的是疫情期間外國籍船舶上國際海員換班難的問題，并以外國籍國際海員換班難問題為重點。

據(jù)統(tǒng)計，全球每月約15萬名國際海員需要換班。然而根據(jù)2021年3月的報道，全球20萬名國際海員的正常換班因疫情受到影響。通常，安排國際海員換班是航運公司的義務(wù)。但是，疫情對國際海員換班造成的阻礙超出了絕大多數(shù)航運公司的能力范疇，保障國際海員換班需要國家行政主體的參與。2020年初疫情暴發(fā)后，中國交通運輸部聯(lián)合勞動保障、邊境管理等部門針對國際海員換班出臺了一系列規(guī)范性文件，體現(xiàn)了中國政府對國際海員換班問題的重視，一定程度上滿足了國際海員在中國港口換班的需求。但新冠肺炎病毒不斷出現(xiàn)新變種，可以預(yù)見由疫情導(dǎo)致的國際海員換班難問題將持續(xù)存在。

國際海員換班可分為三個環(huán)節(jié)：一是船舶掛靠港口，二是船上海員下船和岸上替班海員上船，三是下船的外國籍海員遣返回國。疫情期間，與這三個環(huán)節(jié)相對應(yīng)，國際海員在港口換班受阻體現(xiàn)在三個方面：一是船舶被沿海國拒絕掛靠或者不能及時掛靠，二是船舶靠港后國際海員被禁止下船或者不能及時上下船，三是外國籍國際海員在港口下船后難以遣返。此三方面內(nèi)容在法律上相應(yīng)地表現(xiàn)為三個問題：一是在船舶掛靠方面，沿海國行使港口準(zhǔn)入權(quán)是否應(yīng)有合理限度？二是國際海員基于“無疫通行”（free pratique）制度享有的上下船權(quán)利如何得以保障？三是外國籍國際海員遣返權(quán)如何得以保障？

疫情期間保障國際海員換班對于維護海員正當(dāng)權(quán)益、保障船舶航行安全，以及維持全球供應(yīng)鏈的暢通具有重要作用。2021年12月10日，《國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制綜合組關(guān)于進一步做好國際航行船舶船員疫情防控工作的通知》（簡稱《做好疫情防控工作的通知》）發(fā)布，提出要“精準(zhǔn)做好國際航行船舶海員疫情防控，保障國際海上物流供應(yīng)鏈暢通，切實維護海員合法權(quán)益”。解決疫情期間國際海員的換班問題，既是貫徹落實國家關(guān)于“高度重視疫情期間的船員權(quán)益保障工作”的要求，也是對國際海員“關(guān)鍵工作人員”（key workers）身份的回應(yīng)。筆者以傳染病防治中有關(guān)國際海員權(quán)利保障的國際條約和法律規(guī)定為依據(jù)，運用公共衛(wèi)生理論和行政管理理論，結(jié)合疫情期間國際海員在中國換班的實際情況，分析上述三方面法律問題，以及應(yīng)對措施之完善。

一、疫情期間國際海員換班難的具體法律問題及其原因

（一）疫情期間沿海國行使港口準(zhǔn)入權(quán)的限度問題

沿海國準(zhǔn)許或拒絕外國籍船舶進入本國港口的權(quán)利，被稱為港口準(zhǔn)入權(quán)（port access permission right）。[1]疫情期間，為防控病毒通過掛靠本國港口的外國籍船舶輸入，很多國家通過行使港口準(zhǔn)入權(quán)，禁止外國籍船舶掛靠或者對其掛靠作出嚴格限制，體現(xiàn)了沿海國國家主權(quán)的行使。

巴拿馬籍“港通19”（Gang Tong 19）輪上兩名中國籍國際海員患病數(shù)月，2021年8月中旬申請掛靠深圳蛇口港換班遭到拒絕，后在香港完成換班。巴拿馬籍“樓蘭緬因州”（Lowlands Maine）輪于2021年6月28日從美國卡拉瑪港出發(fā)，7月16日抵達舟山，船上21名中國籍國際海員計劃在江陰港下船休假，但考慮到南京疫情可能影響下船，船員申請在舟山港換班休假，但遭拒絕。

上述實例中，沿海國拒絕或限制外國籍船舶進入本國港口，是沿海國行使港口準(zhǔn)入權(quán)的體現(xiàn)。但是，沿海國若以國內(nèi)公共衛(wèi)生安全為由，一概拒絕船上有感染病毒或疑似感染病毒海員的外國籍船舶進入港口，從而使船上海員得不到妥善救治，與國際人權(quán)保護原則、合理行政原則相悖?？梢?，沿海國行使港口準(zhǔn)入權(quán)應(yīng)有合理限度。

（二）疫情期間國際海員基于“無疫通行”制度享有的上下船權(quán)利之保障問題

允許國際海員為換班而上下船，是沿海國履行《國際衛(wèi)生條例（2005）》[International Health Regulations（2005），簡稱《條例》]規(guī)定的授予外國籍船舶“無疫通行”的義務(wù)。根據(jù)《條例》第1條中的定義，對于船舶而言，“無疫通行”是指允許船舶進入港口、船上人員離岸或登岸、船舶卸載貨物或儲備用品。《條例》第28條第2款第1句規(guī)定：“除第43條或適用的國際協(xié)議另有規(guī)定之外，締約國不應(yīng)當(dāng)出于公共衛(wèi)生理由拒絕授予船舶或飛機‘無疫通行’。”其中，就船舶而言，“公共衛(wèi)生理由”一般是指船舶的衛(wèi)生狀況不符合沿海國的衛(wèi)生檢疫標(biāo)準(zhǔn)。因此，在通常情形，沿海國不得以船舶衛(wèi)生狀況不達標(biāo)為由，不允許國際海員下船。

但是疫情期間，大量外國籍船舶上的外國籍國際海員雖未感染病毒，仍無法在很多沿海國港口下船換班。2020年3月23日，中華人民共和國海事局副局長楊新宅在國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制新聞發(fā)布會上表示，如果14天內(nèi)有到疫情嚴重國家停留史的外國籍船員，原則上不安排換班。2020年3月30日，交通運輸部國際合作司在國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制新聞發(fā)布會上表示，所有外國籍船舶不得在中國換班外國籍船員。

不僅存在外國籍國際海員下船換班難的問題，也存在中國籍國際海員下船換班難的實例。2021年7月30日，巴拿馬籍“弘進”（Grand Progress）輪從菲律賓出發(fā)，原定目的港為江蘇如皋港，所有船員為中國籍國際海員。因船上多名船員出現(xiàn)發(fā)熱癥狀，被目的港拒絕停靠，致使該輪航行途中滯留舟山海域，船員就換班發(fā)出求助，引發(fā)社會輿論的廣泛關(guān)注。經(jīng)過逐級上報，舟山市政府最終于8月8日對該輪船員采取了核酸檢測、閉環(huán)轉(zhuǎn)運至定點醫(yī)療機構(gòu)救治的緊急救助措施。

2021年11月22日發(fā)布的《船舶船員新冠肺炎疫情防控操作指南（V8.0）》（簡稱《疫情防控操作指南（V8.0）》）中提出了分區(qū)分級防控的建議，即高風(fēng)險地區(qū)應(yīng)當(dāng)“嚴控登陸，不更換船員”，中風(fēng)險地區(qū)“原則上不更換船員”?？梢姡咔槠陂g外國籍船舶上的外國籍國際海員基于“無疫通行”制度享有的上下船權(quán)利會受到沿海國為防控疫情而施行的嚴格管控措施的影響。

疫情期間，沿海國拒絕外國籍船舶掛靠、國際海員上下船的主要原因均源于船員疫情防控工作，具體包括以下三方面內(nèi)容。首先，換班的國際海員可能成為病毒跨國傳播至沿海國的媒介。面對這種境外疫情輸入風(fēng)險，包括中國在內(nèi)的大多數(shù)沿海國采取嚴格的疫情防控措施。沿海國為了在國際海員下船前確定其是否感染病毒，需要對船上國際海員進行核酸檢測，并對檢測結(jié)果進行分析，而此種檢測只能在船舶到港、衛(wèi)生檢疫人員登船后才能進行，具有一定的技術(shù)復(fù)雜性，并需要一定的時間。在嚴防嚴控疫情境外輸入的政策之下，國際海員下船換班申請往往受到嚴格審查，無形中增加了政府部門的行政成本。有時，衛(wèi)生檢疫和其他政府主管部門出于嚴防嚴控和節(jié)約行政成本的考量，甚至對國際海員下船換班申請簡單地一拒了之。其次，國際海員換班會占用沿海國的醫(yī)療資源，包括為港口一線人員提供合格的防護裝備，為國際海員提供有效的檢測試劑和適當(dāng)?shù)母綦x場所，以及對感染病毒的國際海員進行治療等。最后，一些航運公司的船上疫情防控措施不到位，國際海員到港后核酸檢測呈陽性的數(shù)量較多，觸發(fā)沿海國政府換班熔斷機制。對于被采取熔斷措施的航運公司，其管理的船舶上的外國籍海員在熔斷期間在沿海國不得換班;熔斷期結(jié)束后，對其船舶上外國籍海員的換班申請加強審核。換言之，外國籍海員在熔斷期間難以下船。

（三）疫情期間外國籍國際海員遣返權(quán)之保障問題

遣返權(quán)是國際海員的一項核心權(quán)利，表現(xiàn)為國際海員在國外港口下船后，享有被安排回到本國的權(quán)利?！?006年海事勞工公約》是保障國際海員權(quán)益最重要的國際條約，其規(guī)則2.5規(guī)定，海員有權(quán)利得到遣返并無須承擔(dān)費用，標(biāo)準(zhǔn)A2.5和導(dǎo)則B2.5則規(guī)定了國際海員遣返權(quán)的具體內(nèi)容，包括遣返情形、遣返費用、遣返方式，以及公約成員國在安排國際海員遣返過程中應(yīng)當(dāng)履行的援助、通知、醫(yī)治和照料等義務(wù)。中國是《2006年海事勞工公約》的成員國，并以行政法規(guī)和部門規(guī)章的形式規(guī)定了國際海員的遣返權(quán)。《中華人民共和國船員條例》第27條至第30條分別規(guī)定了國際海員的遣返情形、遣返地點、遣返費用，以及遣返權(quán)受到侵害時的救濟途徑?！逗T船上工作和生活條件管理辦法》第六章專門規(guī)定了國際海員的遣返權(quán)。

疫情暴發(fā)后，很多國家和地區(qū)對有疫情嚴重地區(qū)旅居史的人員實施旅行限制（travel restrictions）措施，導(dǎo)致外國籍國際海員為換班而入境沿海國受到較大限制，進一步造成外國籍國際海員的遣返困境。即使已經(jīng)入境，外國籍國際海員仍要按照換班地疫情防控的要求接受檢疫、隔離。2021年5月11日《新型冠狀病毒肺炎防控方案（第八版）》發(fā)布，要求對入境人員實施14天隔離醫(yī)學(xué)觀察措施，有的港口城市甚至對入境的國際海員規(guī)定了更高的隔離要求。不僅如此，外國籍國際海員從下船至抵達遣返目的地的過程中可能途徑第三國，因而可能面臨兩個甚至多個國家的旅行限制，進而因兩次甚至多次隔離而導(dǎo)致遣返更加困難?；谏鲜鐾鈬畤H海員遣返難的現(xiàn)實，為避免其在沿海國長期滯留，沿海國甚至將遣返困難作為不允許外國籍船舶?？勘緡劭诤屯鈬畤H海員下船換班的理由之一。

疫情期間，外國籍國際海員能否順利遣返受制于沿海國嚴格的出入境政策。首先，外國籍國際海員下船后，如果不能直接從下船地點封閉轉(zhuǎn)運至機場乘航班出境或換乘下船地港口的其他船舶出境，則需要按照沿海國入境防疫要求進行隔離。而且，如前所述，國際海員在遣返途中可能需要兩次甚至多次隔離。其次，各國旅行限制政策受疫情嚴重程度變化的影響較大，愿意為國際海員實施旅行限制豁免的國家屈指可數(shù)。多國政府為避免境外疫情輸入，選擇暫停國際航班，關(guān)閉邊境、港口和機場。即使沒有暫停國際航班，航班數(shù)量也大為減少，出現(xiàn)一票難求的情形。自疫情暴發(fā)以來，進出中國的國際航班便是這種情形。因此，外國籍國際海員即使下船，也難以及時返回本國，很可能需要在沿海國或者中間途經(jīng)的國家滯留較長時間。

二、應(yīng)對疫情期間國際海員換班難問題的理念和基本原則

沿海國應(yīng)對疫情期間國際海員換班難的法律問題，應(yīng)當(dāng)遵循海洋命運共同體理念，以及國家主權(quán)原則、國際人權(quán)保護原則、不歧視原則、合理行政原則和國際合作原則。

（一）海洋命運共同體理念

海洋命運共同體理念是中國參與全球海上公共衛(wèi)生治理的基本立場與方案，是人類命運共同體理念在海洋領(lǐng)域中的具體實踐。習(xí)近平主席指出：“海洋孕育了生命、聯(lián)通了世界、促進了發(fā)展。我們?nèi)祟惥幼〉倪@個藍色星球，不是被海洋分割成了各個孤島，而是被海洋連結(jié)成了命運共同體，各國人民安危與共?！盵2]海運是海洋資源利用的傳統(tǒng)方式之一，從2019年疫情暴發(fā)前到2021年7月，全球貿(mào)易中超過80%的貨物通過海運完成，中國進出口貨物中海運完成的比例高達94.8%。[3]國際海洋物流網(wǎng)絡(luò)內(nèi)聯(lián)外通，是開展國際貿(mào)易的保障，并且國家間海上公共衛(wèi)生安全相互依存程度極高。海上公共衛(wèi)生安全作為非傳統(tǒng)海上安全領(lǐng)域，既是海洋命運共同體價值理念推廣的試驗場，也是“21世紀海上絲綢之路”建設(shè)的重點領(lǐng)域。[4]

面對疫情，國際社會對于海上公共衛(wèi)生安全享有的共同利益使得全人類成為休戚與共的安全共同體。疫情期間，國際海員換班可能導(dǎo)致疫情跨境傳播，從而涉及很多國家共同的海上公共衛(wèi)生利益。基于公共衛(wèi)生全球治理的要求，貫徹海洋命運共同體理念便成為解決國際海員換班難問題的現(xiàn)實需要。因此，應(yīng)對疫情期間國際海員換班難問題，需要遵循海洋命運共同體理念，超越對本國狹隘海洋利益的關(guān)切，站在全球各國共享海洋資源，共同發(fā)展海洋經(jīng)濟，實現(xiàn)利用海洋造福人類的目標(biāo)的高度。

（二）基本原則

1.國家主權(quán)原則

國家主權(quán)原則是指國家在國際交往中相互尊重國家主權(quán)，彼此承認在其本國領(lǐng)域內(nèi)按照自己的意志，獨立自主地決定對內(nèi)對外事務(wù)的最高權(quán)力的國際行為準(zhǔn)則?！堵?lián)合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea，簡稱《海洋法公約》）第2條規(guī)定：“沿海國的主權(quán)及于其陸地領(lǐng)土及其內(nèi)水以外鄰接的一帶海域……”因此，沿海國對其內(nèi)水享有完整的主權(quán)?！逗Ｑ蠓üs》并未明確沿海國對于外國籍船舶的港口準(zhǔn)入問題。[5]但是，港口位于沿海國內(nèi)水，屬于沿海國主權(quán)范圍。國際習(xí)慣法也承認沿海國對其港口享有管轄權(quán)。[6]280-303

疫情期間，沿海國對外國籍船舶上國際海員換班活動行使行政管轄權(quán)，主要表現(xiàn)為：在其參加的《條例》等其他國際條約規(guī)定范圍內(nèi)，依據(jù)國內(nèi)法控制和管理外國籍船舶及船上國際海員，包括允許或拒絕外國籍船舶掛靠、國際海員上下船。國際法不要求沿海國以犧牲本國公共衛(wèi)生安全利益為代價接納暴發(fā)疫情的外國籍船舶及其海員。即便是以防止傳染病跨境傳播為宗旨的《條例》，也以尊重國家主權(quán)為基本原則。《條例》第3條第4款規(guī)定：“根據(jù)聯(lián)合國憲章和國際法的原則，國家享有根據(jù)其衛(wèi)生政策立法和實施法規(guī)的主權(quán)權(quán)利?！薄吨腥A人民共和國出境入境管理法》第21條第1款規(guī)定：“外國人有下列情形之一的，不予簽發(fā)簽證：……（二）患有嚴重精神障礙、傳染性肺結(jié)核病或者有可能對公共衛(wèi)生造成重大危害的其他傳染病的;……”這一規(guī)定與《條例》第3條第4款規(guī)定實質(zhì)上相一致，均體現(xiàn)了國家主權(quán)原則和維護國家公共衛(wèi)生安全利益的價值取向。因此，應(yīng)對疫情期間國際海員換班難問題，應(yīng)當(dāng)遵循國家主權(quán)原則。

2.國際人權(quán)保護原則

國際人權(quán)保護原則作為主權(quán)國家在國際社會交往中的一項基本原則，要求國家不得妨礙個人行使權(quán)利或不為侵犯特定權(quán)利的行為，并履行保護和促進人權(quán)的積極義務(wù)。人權(quán)的國際保護理論認為，主權(quán)國家應(yīng)當(dāng)“按照國際法，通過國際條約或者基于國際習(xí)慣，承擔(dān)國際義務(wù)保護基本人權(quán)，并在某些方面進行合作與保證及相互監(jiān)督，禁止非法侵犯這些基本的權(quán)利和自由，并促使它們得以實現(xiàn)?！盵7]《聯(lián)合國憲章》和《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》（International Covenant on Economic，Social and Cultural Rights）都提出了人權(quán)保護的要求。《中華人民共和國憲法》第32條第1款也規(guī)定：“中華人民共和國保護在中國境內(nèi)的外國人的合法權(quán)益和利益，在中國境內(nèi)的外國人必須遵守中華人民共和國的法律?！?/p>

疫情期間，中國和很多其他沿海國的國際海員換班政策主要針對本國籍國際海員，很多外國籍國際海員在沿海國港口無法換班或者無法及時換班。根據(jù)國際人權(quán)保護原則，一國既要允許本國籍國際海員換班，也要最大限度地允許外國籍國際海員換班。因此，保障疫情期間外國籍國際海員換班，不僅是履行《2006年海事勞工公約》等國際條約規(guī)定的義務(wù)，也是國際人權(quán)保護原則的要求。

3.不歧視原則

是否允許國際海員換班涉及國際法原理中的外國人待遇問題。根據(jù)國家主權(quán)原則，沿海國可以自行決定給予外國籍海員何種待遇，包括國民待遇、最惠國待遇、互惠待遇和差別待遇。其中，差別待遇是指國家在外國人與本國人之間或在不同國籍的外國人之間給予不同的待遇。[8]不歧視作為人權(quán)保障的基本原則，要求“相同情況相同對待”。[9]

不歧視原則在《世界人權(quán)宣言》、《聯(lián)合國憲章》中的人權(quán)條款、全球性人權(quán)條約中都有體現(xiàn)。例如，《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》第12條要求締約國承認“人人有權(quán)享有能達到的最高的體質(zhì)和心理健康的標(biāo)準(zhǔn)”，達到“預(yù)防、治療和控制傳染病”的目標(biāo)，創(chuàng)造“保證人人在患病時能得到醫(yī)療照顧”的條件;第2條第2款規(guī)定：“本公約締約各國承擔(dān)保證，本公約所宣布的權(quán)利應(yīng)予普遍行使，而不得有例如……國籍……或其他身份等任何區(qū)分?！本唧w到國際海員換班語境中，不歧視原則要求沿海國不對同一國際航行船舶上的不同國籍海員采取差別待遇，例如僅允許本國籍國際海員換班而不允許外國籍國際海員換班。

4.合理行政原則

合理行政原則是行政法的一項基本原則，是指行政主體在行政裁量權(quán)限范圍內(nèi)的活動必須符合合理性價值要求。行政主體應(yīng)當(dāng)按法律、法規(guī)規(guī)定的條件、種類和幅度范圍作出行政決定，而且這種決定應(yīng)當(dāng)符合法律的意圖或精神，符合公平正義等法律理性。[10]

沿海國應(yīng)對疫情期間國際海員換班的行動，本質(zhì)上由代表國家行使行政管理權(quán)的行政部門作出，涉及沿海國衛(wèi)生行政部門和海事行政部門等。這些行政主體在決定是否允許外國籍船舶掛靠、授予“無疫通行”時，需要協(xié)調(diào)國際海員生命健康權(quán)與沿海國公共衛(wèi)生利益之間的沖突。解決這兩種不同法益之間的沖突，應(yīng)當(dāng)遵循合理行政原則。在決定是否允許外國籍船舶掛靠、授予“無疫通行”時，需以保護國際海員生命健康和沿海國國內(nèi)的公共衛(wèi)生安全為目的，盡可能避免對國際航運秩序造成不必要的干擾，或?qū)H海員的尊嚴、人權(quán)和自由造成不必要的侵害，從而使沿海國采取的措施所維護的公共利益與外國籍船舶上國際海員的生命健康等權(quán)利保持一定的均衡關(guān)系。

5.國際合作原則

合作治理以解決問題為導(dǎo)向，旨在提供臨時性的解決方案，具有較高的靈活性，可以盡快回應(yīng)科學(xué)、技術(shù)的進展。[11]國際合作主要表現(xiàn)為國家與國家之間或國家與地區(qū)之間的合作，包括全球性合作、區(qū)域性合作和雙邊合作?！?006年海事勞工公約》貫徹了國際合作原則，其導(dǎo)則B4.3.11建議各成員國之間在海員的健康保護和事故預(yù)防方面進行合作?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第15條、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第7條均規(guī)定，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)當(dāng)積極開展國際交流與合作。

應(yīng)對疫情期間國際海員換班難問題，沿海國與外國籍船舶的船籍國、國際海員的國籍國需要合作，實現(xiàn)信息和資源共享，協(xié)調(diào)行動。并且，為了發(fā)揮國際組織的作用，沿海國需要與負責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)國際衛(wèi)生安全的世界衛(wèi)生組織、負責(zé)國際航運安全的國際海事組織、負責(zé)國際勞工權(quán)利保護的國際勞工組織，以及國際航運的民間組織開展合作，充分利用國際組織的指導(dǎo)和建議，分享全球疫情警報和海員衛(wèi)生健康信息。

遵循國際合作原則，對于應(yīng)對疫情期間國際海員換班難問題具有以下兩方面的突出作用。

一是有利于對《條例》等國際條約作出一致性解釋。國際條約在各國實施往往存在一定差異，各締約國對條約規(guī)范的不同理解會導(dǎo)致條約在各國的適用差異。多邊或雙邊合作機制有利于增加國際條約適用的確定性和可預(yù)見性。根據(jù)作出解釋的締約國范圍不同，條約解釋可以分為全體、部分和個別締約國的解釋。其中，全體締約國的共同解釋具有普遍約束力;單個締約國的解釋僅具有拘束其本國的法律效力，對于其他締約國沒有法律拘束力;部分締約國的共同解釋可以拘束作出解釋的締約國。[12]締約國通過達成諒解備忘錄（MOUs）等形式，可以對國際條約的有關(guān)規(guī)定達成一致性理解，據(jù)以共同采取行動。諒解備忘錄不具有法律約束力，因具有私密性和靈活性，在外交、援助、交通等國際關(guān)系領(lǐng)域被廣泛適用。[13]為確保海上航行安全，亞太地區(qū)19個國家和地區(qū)達成《東京備忘錄》，以提高合作成員在沿海國對船舶海上航行安全監(jiān)控方面的區(qū)域協(xié)調(diào)水平。[14]《條例》第2條指出：《條例》的目的是“以……避免對國際交通和貿(mào)易造成不必要干擾的適當(dāng)方式預(yù)防、抵御和控制疾病的國際傳播”;第31條第1款允許締約國“必要時確定是否存在公共衛(wèi)生危害”;附件一第二部分要求締約國具備“對嫌疑旅行者進行評估，必要時進行檢疫”的能力。其中，“不必要”和“必要”是帶有彈性的表達，存在較大的解釋空間。通過達成諒解備忘錄等方式，實現(xiàn)對《條例》的統(tǒng)一理解并采取統(tǒng)一行動，可供沿海國在應(yīng)對疫情期間國際海員換班難問題時參照。

二是有利于彌補《條例》和《2006年海事勞工公約》存在的約束力不足和制度漏洞。面對傳染病傳播可能造成的公共衛(wèi)生、甚至社會經(jīng)濟危害，主權(quán)國家往往不愿過多地受到國際條約的拘束。[15]疫情期間，一些國家實施的公共衛(wèi)生措施明顯超出《條例》所允許的限度，主要表現(xiàn)為：沒有遵循世界衛(wèi)生組織關(guān)于不實施旅行限制的建議，以及采取《條例》第43條規(guī)定的“額外衛(wèi)生措施”（additional health mea-sures）時未遵循“循證風(fēng)險評估”的要求。[16]基于國際關(guān)系的考量，主權(quán)國家遵循國際條約確定的原則，建立良好的合作機制，可以彌補條約約束力的不足。國際條約是國際社會妥協(xié)的產(chǎn)物，在制度設(shè)計上往往存在漏洞。針對疫情期間國際海員換班難問題，《2006年海事勞工公約》關(guān)于國際海員遣返的規(guī)定中，沒有規(guī)定旅行限制對國際海員的豁免。疫情期間，如果沿海國采取的旅行限制措施不對國際海員進行適當(dāng)豁免，《2006年海事勞工公約》規(guī)則2.5規(guī)定的國際海員遣返權(quán)就無法得以保障。對此，國際海事組織、國際民航組織和國際勞工組織在2020年5月22日發(fā)布的中指出：“無論國籍如何，應(yīng)當(dāng)免除國際海員旅行限制，取消阻止船員在港口下船的限制，并在必要時為緊急遣返提供便利?！贝朔N建議性文件以解決問題為導(dǎo)向，可以填補條約的漏洞，具有較強的實用性，也體現(xiàn)出相關(guān)國際組織之間應(yīng)對疫情期間國際海員換班難問題的合作。

（三）國際人權(quán)保護原則與國家主權(quán)原則的沖突與協(xié)調(diào)

針對疫情期間外國籍國際海員換班難問題，存在國際海員生命健康權(quán)益與沿海國公共衛(wèi)生利益這兩種不同法益之間的沖突，其實質(zhì)是國際人權(quán)保護原則與國家主權(quán)原則之間的沖突。具體表現(xiàn)如下。

一方面，沿海國基于國家主權(quán)原則，為了防止外國籍船舶掛靠和國際海員換班造成境外疫情輸入，不授予外國籍船舶“無疫通行”，會導(dǎo)致在船上超期服務(wù)的國際海員無法換班。船上醫(yī)療條件有限，通常沒有針對傳染病的檢測試劑和治療藥物，也無法實現(xiàn)有效隔離。一旦船上暴發(fā)疫情，船上所有海員的生命健康均會受到威脅。無法上下船也會對國際海員心理健康造成嚴重不良影響，使其產(chǎn)生緊張、焦慮等負面情緒。負面情緒會導(dǎo)致機體免疫功能下降，不利于抵抗傳染性強的疾病。甚至，在船上超期服務(wù)的國際海員因無法換班，雖然沒有感染病毒，卻出現(xiàn)了不少罹患精神疾病或自殺的情況。這種結(jié)果不利于國際人權(quán)保護原則的貫徹。

另一方面，沿海國基于國際人權(quán)保護原則，允許疫情期間外國籍船舶掛靠和國際海員換班，可能導(dǎo)致境外疫情輸入，對沿海國公共衛(wèi)生安全造成嚴重威脅，損害沿海國公共衛(wèi)生利益。如果不加限制地允許疫情期間外國籍船舶掛靠和國際海員換班，不利于國家主權(quán)原則的貫徹。

基于上述分析，解決疫情期間外國籍國際海員換班難問題，應(yīng)當(dāng)兼顧國家主權(quán)原則和國際人權(quán)保護原則，而這一目標(biāo)需要借助利益衡量的手段實現(xiàn)。利益衡量理論認為，不同利益的價值秩序在同一時代、同一社會存在基本共識。如果利益之間的價值秩序較為抽象，應(yīng)當(dāng)在具體案件中進行個案式利益衡量。[6]133據(jù)此，沿海國在決定是否接受外國船舶掛靠或授予“無疫通行”時，應(yīng)當(dāng)在個案中比較沿海國核心能力與授予外國籍船舶“無疫通行”可能給沿海國帶來的疫情輸入風(fēng)險，遵循合理行政原則，基于實際情況作出合理決策。

三、應(yīng)對疫情期間國際海員換班難問題的措施之完善

疫情全球性暴發(fā)以來，中國在國際海員換班方面作了很大努力并取得了很大成績。根據(jù)《廈門海事局2021年第二季度暨上半年水上交通安全形勢分析報告及第三季度安全監(jiān)管工作意見》，自2020年3月9日至2021年6月，廈門港完成外國籍國際海員換班30批次、168人次。另外，據(jù)筆者向上海市交通委員會調(diào)研，上海港每月完成外國籍海員換班2到3批次，每批次20人左右，對于感染病毒的國際海員，按照2020年4月13日發(fā)布的《交通運輸部、外交部、國家衛(wèi)生健康委等關(guān)于疫情防控期間針對傷病船員緊急救助處置的指導(dǎo)意見》安排救助，有效處置檢測結(jié)果為陽性的國際海員近30人。上述努力和成績體現(xiàn)了中國對海洋命運共同體理念和前述基本原則的遵循。然而，在應(yīng)對疫情期間外國籍船舶上國際海員換班難問題方面，中國和其他沿海國需完善應(yīng)對措施。

（一）對港口準(zhǔn)入權(quán)予以適當(dāng)限制

沿海國對外國籍船舶行使港口準(zhǔn)入權(quán)是國家主權(quán)原則的體現(xiàn)。根據(jù)《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法實施細則》第9條的規(guī)定，疫情期間可以關(guān)閉本國港口或指定第一入境港口。2021年修訂的《中華人民共和國海上交通安全法》（簡稱《海上交通安全法》）第91條第1款規(guī)定：“船舶、海上設(shè)施對港口安全具有威脅的，海事管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)責(zé)令立即或者限期改正、限制操作，責(zé)令駛往指定地點、禁止進港或者將其驅(qū)逐出港?！庇杏^點認為，為了充分發(fā)揮港口準(zhǔn)入權(quán)的效能，應(yīng)當(dāng)將“港口安全”理解為包括港口所在地的公共衛(wèi)生安全。[17]考慮到該法第40條新增了公共衛(wèi)生安全方面的規(guī)定，筆者認為此種理解具有合理性。因此，對于威脅港口所在地公共衛(wèi)生安全的外國籍船舶，中國政府拒絕其掛靠中國港口或者對其掛靠進行嚴格限制，具有法律依據(jù)。但是，在國際法框架下，沿海國行使港口準(zhǔn)入權(quán)應(yīng)受到限制。

一是國際習(xí)慣法對于港口準(zhǔn)入權(quán)的限制。出于人道主義和安全原因，國際習(xí)慣法認為遇險（in distress）的船舶有權(quán)進入任何外國港口。[18]換言之，沿海國應(yīng)當(dāng)允許遇險的外國籍船舶進入其港口避險。但是，船舶避險制度一般適用于傳統(tǒng)海上風(fēng)險，即海上航行安全和海洋環(huán)境污染的風(fēng)險。國際海事組織以2003年第A.949（23）號決議通過的《關(guān)于需要援助船舶避難地指南決議》（Guidelines on Places of Refuge for Ships in Need of Assistance）僅適用于船舶需要援助、但不涉及生命安全的情況，但對于船舶因疫情而遇險的認定具有一定參考價值。海員或旅客在船上感染病毒，可能導(dǎo)致船舶進入遇險狀態(tài)。[19]疫情期間，一旦海員嚴重感染新冠病毒，便無法履行職責(zé)，且其生命健康安全遇到危險，需要及時得到治療，同船的其他海員需要接受檢疫、甚至隔離，由此導(dǎo)致船舶正常的配員水平受到影響、船舶適航性無法維持時，可以認為船舶已經(jīng)遇險。沿海國應(yīng)當(dāng)允許該外國籍船舶掛靠港口，以及允許感染或可能感染病毒的國際海員下船接受衛(wèi)生處置、岸上海員上船替代。

二是《條例》對于港口準(zhǔn)入權(quán)的限制。在公共衛(wèi)生安全語境下，沿海國行使港口準(zhǔn)入權(quán)受到《條例》規(guī)定的限制。《條例》第28條第1款第1句規(guī)定：“除第四十三條或適用的國際協(xié)議另有規(guī)定之外，不應(yīng)當(dāng)因公共衛(wèi)生原因而阻止船舶或飛機在任何入境口岸?？??！痹摋l第2款第1句也有類似表述。有觀點認為，對于暴發(fā)疫情的外國籍船舶，沿海國不能拒絕該船舶掛靠或人員上下船。[20]然而，筆者認為此種解讀是對《條例》第28條第1款的斷章取義，同時忽略了《條例》第43條關(guān)于沿海國有條件地采取額外衛(wèi)生措施的規(guī)定。

《條例》第28條第1款和第2款對于沿海國港口準(zhǔn)入權(quán)以及授予“無疫通行”的限制并非是一種絕對限制。考慮到允許暴發(fā)疫情的外國籍船舶掛靠后，感染病毒的國際海員需要與沿海國的海關(guān)、移民、衛(wèi)生和海事等主管部門的工作人員以及裝卸工人等發(fā)生接觸，從而可能將病毒傳染給沿海國的人員。同時，沿海國可能因不具備相應(yīng)的處置能力而導(dǎo)致疫情在國內(nèi)蔓延。因此，該條第1款第2句將“入境口岸不具備執(zhí)行本條例規(guī)定的衛(wèi)生措施的能力”，作為“不應(yīng)當(dāng)因公共衛(wèi)生原因而阻止船舶或飛機在任何入境口岸停靠”的例外情形。“能力”是《條例》第13條規(guī)定的公共衛(wèi)生事件應(yīng)對能力，也即《條例》附件一中所規(guī)定的“核心能力”（core capacity）。因此，即使外國籍船舶因國際海員或旅客感染病毒而進入遇險狀態(tài)，如果沿海國不具備此種核心能力，仍可以拒絕該船舶掛靠。這一規(guī)定體現(xiàn)了國家主權(quán)原則與國際人權(quán)保護原則之間的平衡。

因此，沿海國在疫情期間行使港口準(zhǔn)入權(quán)，既要對外國籍船舶上國際海員的健康情況進行準(zhǔn)確評估，也要考慮沿海國的核心能力。但是，在沒有充分證據(jù)證明外國籍船舶上國際海員感染或可能感染病毒時，不能拒絕該船舶掛靠。就前述“弘進”輪事件而言，原定目的港如皋港在拒絕該輪掛靠前，應(yīng)當(dāng)按照《條例》第43條的要求，對該輪上具有發(fā)熱癥狀的國際海員的健康情況、該輪正常配員水平可能受到影響的程度，以及如皋港當(dāng)?shù)貙υ撦喓T實施檢疫、隔離和治療所需要的醫(yī)療條件進行科學(xué)評估，再作出是否允許掛靠的決定。換言之，不進行這種評估而單純從避免外國籍船舶上國際海員可能給當(dāng)?shù)毓残l(wèi)生安全帶來威脅方面考慮，就決定拒絕掛靠，有違《條例》規(guī)定，也不符合合理行政原則。并且當(dāng)外國籍船舶上有外國籍國際海員感染或可能感染病毒時，拒絕掛靠不符合國際人權(quán)保護原則。

《條例》第43條規(guī)定沿海國在滿足第1款列明的以下兩個條件時，可采取額外衛(wèi)生措施，拒絕外國籍船舶掛靠，或拒絕授予外國籍船舶“無疫通行”。

一是存在“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（public health emergency of international concern，簡稱突發(fā)公共衛(wèi)生事件）。依據(jù)該條第1款的規(guī)定，沿海國為了應(yīng)對外國籍船舶突發(fā)公共衛(wèi)生事件，有權(quán)“按照其國家有關(guān)法律和國際法之下的義務(wù)”，采取該《條例》中“原本禁止使用的措施”，又稱“額外衛(wèi)生措施”（additional health measures）。這種措施包括該《條例》第28條第1款所禁止的拒絕外國籍船舶掛靠、第28條第2款所禁止的拒絕授予外國籍船舶“無疫通行”。2020年1月30日，世界衛(wèi)生組織將疫情列為突發(fā)公共衛(wèi)生事件。突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的危害嚴重程度顯著高于一般公共衛(wèi)生問題。因而，對于暴發(fā)疫情的外國籍船舶，符合適用《條例》第43條規(guī)定的第一個條件。

二是禁止國際海員下船“對國際交通造成的限制以及對人員的創(chuàng)傷性（invasive）或干擾性（intrusive）不應(yīng)大于可合理采取并能實現(xiàn)適當(dāng)程度保護健康的其他措施”。換言之，禁止國際海員下船的條件之一是：港口國政府采用此種措施對國際海員造成的侵害要比允許國際海員下船等其他可行措施小。然而，這一條件對于暴發(fā)疫情的外國籍船舶而言很難滿足。這是因為，如果沿海國禁止外國籍船舶上的國際海員下船，無疑會迫使船舶前往其他國家的港口掛靠，從而耽誤對已經(jīng)感染病毒的國際海員的救助，并導(dǎo)致感染病毒的海員數(shù)量增加，從而不利于保護海員的生命健康。

上述第二個條件實質(zhì)上體現(xiàn)了合理行政原則的要求，即沿海國政府采取額外衛(wèi)生措施時，應(yīng)當(dāng)證明其采取的措施實現(xiàn)了目的與手段之間的平衡。《條例》第43條第2款規(guī)定，判斷是否執(zhí)行第1款規(guī)定的額外衛(wèi)生措施，即是否符合上述兩個條件時，應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)原則，以科學(xué)證據(jù)、現(xiàn)有信息、世界衛(wèi)生組織的指導(dǎo)或建議為依據(jù)。其中，遵循科學(xué)原則，以科學(xué)證據(jù)、現(xiàn)有信息為依據(jù)，要求沿海國進行“循證風(fēng)險評估”（evidence-based risk assessment）;以世界衛(wèi)生組織的指導(dǎo)或建議為依據(jù)，要求沿海國考慮世界衛(wèi)生組織不采取旅行限制措施的建議。[21]

綜上，沿海國在決定是否允許外國籍船舶掛靠、允許感染或可能感染病毒的國際海員下船和岸上船員上船替代時，應(yīng)當(dāng)在個案中比較沿海國核心能力與疫情傳播風(fēng)險，基于實際情況作出科學(xué)決策。

（二）運用“循證風(fēng)險評估”提高沿海國政府作出國際海員換班許可決策的科學(xué)性

“循證風(fēng)險評估”是近年來西方發(fā)達國家興起的一種比較前沿的公共政策理論，由此確定的應(yīng)對措施被稱為“循證政策”（evidence-based policy，EBP）。“循證政策”強調(diào)運用經(jīng)過科學(xué)程序與實證方法檢驗的“證據(jù)”作為制定政策的依據(jù)，增強決策的科學(xué)性。[22]

沿海國政府允許外國籍船舶上國際海員換班是一種行政許可行為。根據(jù)行政許可理論，行政許可的內(nèi)容是國家一般禁止的活動，即在一般禁止的前提下，對于符合特定條件的行政相對方解除禁止使其享有特定的資格和權(quán)利。[23]沿海國政府主管部門在疫情期間對外國籍船舶上國際海員換班的許可，屬于事前監(jiān)督的行政管理方式，具有預(yù)防公共衛(wèi)生危險的重要功能，屬于公共政策實施的范疇，因而運用“循證風(fēng)險評估”具有應(yīng)然性，有利于保障決策的科學(xué)化，符合合理行政原則的要求。同時，運用“循證風(fēng)險評估”是兼顧國家主權(quán)原則和國際人權(quán)保護原則，平衡沿海國的公共衛(wèi)生利益和國際海員的生命健康利益這兩種法益的需要。

沿海國應(yīng)對外國籍船舶上國際海員換班問題而進行“循證風(fēng)險評估”，主要表現(xiàn)為以下兩個方面。

1.進行“循證風(fēng)險評估”應(yīng)綜合考慮的因素

一是外國籍船舶上國際海員換班對于沿海國的疫情輸入風(fēng)險。首先，通過溯源管理確定外國籍船舶上的國際海員是否來自高風(fēng)險國家。為此，要了解船舶起運港或航行期間掛靠的港口所在國是否為高風(fēng)險國家。這一信息可以通過船舶的航海健康申報單獲得。根據(jù)《條例》附件八的要求，船長應(yīng)當(dāng)如實填寫“航海健康申報單”，其中包括：船舶是否訪問過世界衛(wèi)生組織確定的受染地區(qū);開航后或最近四周內(nèi)?？康母劭诿麊我约半x岸日期;航行開始以來或最近30天內(nèi)上船的船員或其他人員的名單，以及在此期間訪問的所有港口和國家。如果船上發(fā)生海員或旅客感染或可能感染病毒的情況，也應(yīng)當(dāng)如實記錄。

其次，通過流行病學(xué)調(diào)查和核酸檢測了解國際海員最近一段時間的身體健康狀況。國際海員是否感染病毒是影響換班的最重要因素。2020年9月24日發(fā)布的《交通運輸部、海關(guān)總署、外交部關(guān)于加強國際航行船舶船員疫情防控的公告》指出，換班登船船員應(yīng)當(dāng)持有核酸檢測陰性證明。疫情期間，向中國海事管理機構(gòu)申請換班登船的國際海員需要提交核酸檢測結(jié)果呈陰性的身體健康狀況的證明。在中國，核酸檢測結(jié)果呈陰性和個人防護措施到位，是國際海員換班登船的最低標(biāo)準(zhǔn)。

為了保障換班地的公共衛(wèi)生安全，當(dāng)?shù)卣?lián)防聯(lián)控機制建立工作專班。被允許掛靠的外國籍船舶靠港后，港口所在地海關(guān)會同當(dāng)?shù)匦l(wèi)健委聯(lián)合進行登船檢疫，完成國際海員核酸檢測工作。不僅如此，國際海員的疫苗接種情況對于海員健康狀況的判斷也有重要意義。沒有接種疫苗、只接種一針疫苗、接種兩針疫苗和已經(jīng)接種加強針的國際海員，造成疫情從境外輸入的可能性由強至弱。因而，外國籍船舶上的國際海員是否已按照中國或者世界衛(wèi)生組織的疫苗接種要求完成疫苗接種，是中國政府部門考慮外國籍船舶掛靠、國際海員換班的一個重要因素。

最后，應(yīng)當(dāng)了解航運公司對國際海員的管理情況，即承擔(dān)海員換班疫情防控主體責(zé)任的航運公司所制定的海員換班離船計劃，以及對于在船工作海員疫情防控要求的實施情況。這些情況與判斷國際海員是否感染病毒有關(guān)，從而關(guān)系到外國籍船舶上國際海員換班對于沿海國的疫情輸入風(fēng)險。對外國籍海員在中國港口換班進行評估時，還應(yīng)當(dāng)核查航運公司是否已對外國籍海員的遣返行程進行妥善安排。如果外國籍海員遣返需要在下船后搭乘國際航班作為銜接而疫情導(dǎo)致中國沒有相應(yīng)的國際航班，外國籍海員換班的風(fēng)險較大。

二是港口所在地的疫情處置能力。疫情處置能力主要是指《條例》規(guī)定的核心能力中的應(yīng)對能力。如果有確切證據(jù)證明外國籍船舶上國際海員已經(jīng)感染或者疑似感染病毒，而港口所在地公共衛(wèi)生資源緊缺、疫情處置能力弱，沿海國可以拒絕授予外國籍船舶“無疫通行”或者指定其前往該國其他港口掛靠。反之，應(yīng)當(dāng)授予外國籍船舶“無疫通行”，允許國際海員換班。根據(jù)海關(guān)總署公布的《〈國際衛(wèi)生條例（2005）〉口岸公共衛(wèi)生核心能力建設(shè)達標(biāo)口岸名單》，2020年度全國共有123個水運口岸具備《條例》框架下的公共衛(wèi)生核心能力。

2.進行“循證風(fēng)險評估”應(yīng)以監(jiān)測作為手段

公共衛(wèi)生理論認為，公共衛(wèi)生監(jiān)測是風(fēng)險評估的基礎(chǔ)。[24]因而，對外國籍船舶上國際海員給沿海國可能帶來的公共衛(wèi)生風(fēng)險進行評估，需要通過公共衛(wèi)生監(jiān)測加以實現(xiàn)。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義，監(jiān)測（surveillance）是指持續(xù)系統(tǒng)地搜集、整理和分析數(shù)據(jù)，并及時傳播公共衛(wèi)生信息，以便在必要時進行評估和應(yīng)對。[25]有效的公共衛(wèi)生監(jiān)測系統(tǒng)可以建立或加強疾病監(jiān)測系統(tǒng)及早期預(yù)警機制，確保早期報告病例，監(jiān)測疾病趨勢，以便及時發(fā)現(xiàn)暴發(fā)并作出反應(yīng)，對于控制傳染病暴發(fā)和蔓延至關(guān)重要。[26]《條例》附件二要求締約國在入境口岸建立監(jiān)測系統(tǒng)，通過實驗檢測確認疫情，為公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險評估和行政決策提供信息，實現(xiàn)對傳染病暴發(fā)的早期預(yù)警。

公共衛(wèi)生監(jiān)測作為一種核心能力，是國家公共治理體系的核心構(gòu)成要素。[27]為了指導(dǎo)締約國發(fā)展公共衛(wèi)生監(jiān)測等核心能力，世界衛(wèi)生組織發(fā)布了Guidance Document for the State Party Self-Assessment Annual Reporting Tool，[25]以便締約國對其應(yīng)對國際疾病威脅和其他健康風(fēng)險的能力進行自我評估，并將結(jié)果發(fā)送給世界衛(wèi)生組織。根據(jù)該指導(dǎo)文件，與公共衛(wèi)生監(jiān)測直接相關(guān)的核心能力包括實驗室、監(jiān)測、入境口岸三方面的能力。其中，實驗室能力是指在國內(nèi)或國際實驗室樣本分析的基礎(chǔ)上，進行檢測、調(diào)查和應(yīng)對的能力。具體到外國籍船舶上的國際海員換班，實驗室能力體現(xiàn)在沿海國快速檢測識別國際海員是否攜帶新冠肺炎病毒的能力。

提高核酸檢測效率，可以加快國際海員換班進程，減少對國際海員換班權(quán)利的侵害。中國的核酸檢測能力能夠確保為申請換班的國際海員提供快速有效的核酸檢測服務(wù)。

現(xiàn)階段提高中國港口口岸的監(jiān)測能力，應(yīng)當(dāng)著眼于搜集、評估疫情信息的能力和效率。疫情信息包括船舶航行路線和途徑港口的衛(wèi)生情況等船舶衛(wèi)生信息，以及國際海員身體健康狀況的信息。2000年4月，世界衛(wèi)生組織建立了全球疫情警報和反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)（Global Outbreak Alert and Response Network，GOARN）。該網(wǎng)絡(luò)制定了“國際疫情警報和反應(yīng)指導(dǎo)原則”，并建立了操作協(xié)議來規(guī)范遠程物流、安全和通信以達到快速動員的目的。根據(jù)《條例》第44條第2款的規(guī)定，中國可以充分利用國際合作機制，要求世界衛(wèi)生組織與中國分享全球疫情警報和反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)捕獲的國際航行船舶及船上海員的衛(wèi)生和健康信息。提高中國港口口岸的監(jiān)測能力，還應(yīng)當(dāng)利用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)，發(fā)揮算法治理在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的重要作用。[28]具體實現(xiàn)路徑為：國際海員主動填報行程，結(jié)合行政主體搜集的疫情信息，實現(xiàn)海員行程信息的大數(shù)據(jù)積累;將國際海員的行程軌跡和身體健康情況等信息載入機器學(xué)習(xí)模型后，機器學(xué)習(xí)模型可以識別影響國際海員感染風(fēng)險概率的重要信息，通過合理算法，評估國際海員換班的安全性。

（三）要求國際海員接種疫苗

在防止境外疫情輸入成為外國籍船舶上國際海員換班的主要障礙的背景下，要求國際海員接種疫苗有利于在達到最大換班成功率的同時，實現(xiàn)對沿海國公共衛(wèi)生的威脅最小化，從而平衡沿海國的公共衛(wèi)生利益與國際海員的個人生命健康權(quán)益。

2021年11月，全球海事論壇（Global Maritime Forum）發(fā)布的《海王星宣言船員換班指標(biāo)》（The Neptune Declaration Crew Change Indicator）顯示，2021年8月至11月，國際海員的疫苗接種率分別為15.3%、21.9%、31.1%、41%。這一數(shù)據(jù)與同期超期服務(wù)的國際海員比例變化呈負相關(guān)：2021年8月至11月，超期服務(wù)國際海員比例分別為9.0%、8.9%、7.9%、7.1%。國際航運協(xié)會、國際海事組織、國際勞工組織、世界衛(wèi)生組織等有關(guān)國際組織認可為國際海員接種疫苗的必要性，并多次呼吁優(yōu)先為國際海員接種疫苗。

據(jù)統(tǒng)計，已有31個國家和地區(qū)為國際海員提供疫苗接種服務(wù)。[29]《疫情防控操作指南（V8.0）》在“境外疫情防范”部分中指出：“航運公司或船員服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強與中國船東協(xié)會的對接，推動國際航行船舶船員的疫苗接種工作，提高疫苗接種比例，對新上船的、以及符合接種加強針疫苗的中國籍船員努力做到‘應(yīng)接盡接’?！敝袊劭谝呀?jīng)有為外國籍國際海員接種新冠肺炎疫苗的實例。

筆者認為應(yīng)當(dāng)對在中國換班的外國籍國際海員作出接種疫苗的強制性要求。此種要求符合《條例》第31條第1款的規(guī)定，即締約國可以將疫苗接種或提供疫苗接種證明作為個人進入本國領(lǐng)土的條件。這一要求既是國家主權(quán)原則的體現(xiàn)，也符合國際人權(quán)保護原則。為此，國際海員應(yīng)當(dāng)獲得在中國接種疫苗的資格，并在上船前接種中國獲批接種的疫苗?！兑咔榉揽夭僮髦改希╒8.0）》首次提出了“先接種再上船”的原則，并要求“盡量安排接種完加強針疫苗的船員上船”。

（四）適當(dāng)豁免國際海員旅行限制

根據(jù)國家主權(quán)原則，一國沒有準(zhǔn)許外國人入境的義務(wù)。沿海國有權(quán)自行決定是否實施旅行限制措施，限制感染病毒的外國籍海員入境。但是，對于同一國際航行船舶上的不同國籍海員，在外國籍海員未感染病毒的情況下，僅允許中國籍而不允許其他國籍的海員換班的行為，不符合“相同情況相同對待”，從而違反了不歧視原則。適當(dāng)豁免國際海員旅行限制，是貫徹不歧視原則、兼顧國家主權(quán)原則與國際人權(quán)保護原則的體現(xiàn)，有利于解決外國籍國際海員換班難、尤其是遣返困難的問題。

《做好疫情防控工作的通知》提出，“在境內(nèi)港口換班下船船員按照入境人員進行管理”，實施“14日集中隔離+7日居家健康檢測”的隔離政策。這一規(guī)定對于外國籍國際海員換班缺乏針對性。外國籍國際海員為了換班而入境沿海國或從沿海國離境，與在沿海國長期居留的外國人相比，雖同為出入境，但前者可能給沿海國帶來的疫情輸入危害后果更小，因為前者在國內(nèi)停留時更短，行程更簡單，可控性更高。根據(jù)外國籍國際海員在沿海國的停留時間、地點等因素作不同對待，作出適當(dāng)?shù)穆眯邢拗苹砻?，具有合理性和必要性。因此，有必要在目前《做好疫情防控工作的通知》的基礎(chǔ)上，增加外國籍國際海員換班管理方面的內(nèi)容，即對于核酸檢測為陰性、身體狀況正常、已經(jīng)接種疫苗的外國籍國際海員，應(yīng)當(dāng)在審查核實后允許其出入境。

在這方面，國際上已有先例。例如，《新西蘭海上邊界令》第17條第1款規(guī)定，乘船抵達新西蘭的人員，應(yīng)當(dāng)在船上或指定地點進行至少14天的檢疫或隔離。但對于申請換班的國際海員，第26條作出豁免規(guī)定：船舶到達新西蘭后，對于希望搭乘飛機或船舶離開新西蘭的國際海員，如果他們希望搭乘的國際航班沒有在其下船的同一天起飛，衛(wèi)生官員或衛(wèi)生防護官員必須將這些人轉(zhuǎn)移到管理設(shè)施，直到隔離或檢疫完成，或國際航班起飛。第27條還規(guī)定，計劃從新西蘭上船換班的國際海員到達指定安全機場后，應(yīng)當(dāng)在合理可行的情況下盡快上船、離開新西蘭;如果船舶未在合理可行的情況下盡快離開新西蘭，衛(wèi)生部醫(yī)務(wù)人員或衛(wèi)生防護人員可將該船員轉(zhuǎn)移至隔離或檢疫地點完成檢疫或隔離，直到船舶離港。換言之，如果外國籍國際海員在新西蘭下船后立即出境，或者入境新西蘭立即上船，則完全免受14天的檢疫或隔離的限制;即使不能立即出境或上船，檢疫或隔離的時間也只是以在新西蘭實際停留的期間為準(zhǔn)。又如，德國也允許在本國換班的外國籍國際海員直接在機場和港口之間往返，而無強制隔離或檢疫要求。[30]這些國家的做法值得借鑒，對于僅在中國過境、下船后前往遣返目的地或者入境后上船的國際海員，中國可以適當(dāng)縮短對這些國際海員檢疫、隔離的期限，便利疫情期間外國籍國際海員換班。在這方面，中國可以與其他國家達成諒解備忘錄，互相向?qū)Ψ絿以趪H海員換班方面提供適當(dāng)?shù)穆眯邢拗苹砻狻?/p>

四、結(jié)語

國際海員換班難問題的實質(zhì)是沿海國的公共衛(wèi)生利益和國際海員的個人生命健康權(quán)益之間的沖突問題。為了解決這一問題，應(yīng)當(dāng)遵循海洋命運共同體理念，以及國家主權(quán)原則、國際人權(quán)保護原則、不歧視原則、合理行政原則和國際合作原則，并解決國家主權(quán)原則和國際人權(quán)保護原則之間可能存在的沖突，平衡沿海國的公共衛(wèi)生利益和國際海員的健康利益這兩種法益。對暴發(fā)疫情的外國籍船舶，中國可以拒絕授予“無疫通行”，但應(yīng)當(dāng)滿足《條例》第43條規(guī)定的采取額外衛(wèi)生措施的條件。應(yīng)對國際海員換班難問題，需要進行循證風(fēng)險評估，并為此目的提高搜集、評估外國籍國際海員疫情信息的能力和效率。中國可以將國際海員按照中國或者世界衛(wèi)生組織的疫苗接種要求完成疫苗接種，作為允許外國籍國際海員上下船的條件。同時應(yīng)當(dāng)在出入境許可和檢疫等方面授予國際海員適當(dāng)?shù)穆眯邢拗苹砻狻?/p>

參考文獻：

[1]胡斌.論“港口準(zhǔn)入權(quán)”濫用對船舶管轄法律制度的沖擊[J].中國海商法研究，2014，25（4）：94.

[2]李學(xué)勇，李宣良，梅世雄.習(xí)近平集體會見出席海軍成立70周年多國海軍活動外方代表團團長[N].人民日報，2019-04-24（1）.

[3]黃瓊，何樂舒.空箱回流難疊加產(chǎn)能過剩隱憂，中國集裝箱制造企業(yè)如何應(yīng)對[EB/OL].（2022-01-04）[2022-01-05].https：//www.yicai.com/news/101278971.html.

[4]楊澤偉.論“海洋命運共同體”理念與“21世紀海上絲綢之路”建設(shè)的交互影響[J].中國海洋大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2021（5）：1.

[5]LETTS D.Can the law of the sea remain afloat during COVID-19？ [EB/OL].（2020-05-27）[2021-10-16].https：//law.anu.edu.au/research/essay/covid-19-and-international-law/can-law-sea-remain-afloat-during-covid-19.

[6]ROTHWELL D，ELFERINK A O，SCOTT K，STEPHENS T.The Oxford handbook of the law of the sea[M].London：Oxford University Press，2015.

[7]邵津.國際法[M].5版.北京：北京大學(xué)出版社，2014：371.

[8]何志鵬，孫璐，王彥志，等.國際法原理[M].北京：高等教育出版社，2017：162.

[9]白桂梅.人權(quán)法學(xué)[M].2版.北京：北京大學(xué)出版社，2015：30.

[10]溫晉鋒，徐國利.行政法學(xué)[M].3版.北京：科學(xué)出版社，2015：22.

[11]朱迪·弗里曼.合作治理與新行政法[M].畢洪海，陳標(biāo)沖，譯.北京：商務(wù)印書館，2010：45.

[12]韓燕煦.條約解釋的要素與結(jié)構(gòu)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2015：41-43.

[13]安托尼·奧斯特.現(xiàn)代條約法與實踐[M].江國青，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：35-46.

[14]錢媛媛.21世紀海上絲綢之路背景下亞太地區(qū)港口國監(jiān)控的區(qū)域協(xié)調(diào)問題研究[J].中國海商法研究，2016，27（2）：108.

[15]龔向前.傳染病控制國際法律問題研究[M].北京：法律出版社，2011：38.

[16]HABIBI R，BURCI G L，DE-CAMPOS T C，et al.Do not violate the International Health Regulations during the COVID-19 outbreak[J].The Lancet，2020，395（10225）：664-666.

[17]邢厚群.論國際海洋法治視域下我國海上交通安全立法[J].社會科學(xué)，2021（6）：108.

[18]YOSHIFUMI T.The international law of the sea[M].2nd ed.London：Cambridge University Press，2015：260.

[19]MORRISON A P.Places of refuge for ships in distress：problems and methods of resolution[M].Leiden：Martinus Nijhoff Publishers，2012：10.

[20]KLEIN N.International law perspectives on cruise ships and COVID-19[J].Journal of International Humanitarian Legal Studies，2020，11（2）：282-294.

[21]WHO.WHO advice for international travel and trade in relation to the outbreak of pneumonia caused by a new coronavirus in China[EB/OL].（2020-01-10）[2021-10-05].https：//www.who.int/news-room/articles-detail/who-advice-for-international-travel-and-trade-in-relation-to-the-outbreak-of-pneumonia-caused-by-a-new-coronavirus-in-china.

[22]張云昊.循證政策的發(fā)展歷程、內(nèi)在邏輯及其建構(gòu)路徑[J].中國行政管理，2017（11）：73-74.

[23]李林，呂吉海，等.中國海上行政法學(xué)探究[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2013：56.

[24]BREWSTER R K，SUNDERMANN A，BOLES C.Lessons learned for COVID-19 in the cruise ship industry[J].Toxicology & Industrial Health，2020，36（9）：728-735.

[25]WHO.Guidance document for the state party self-assessment annual reporting tool[EB/OL].[2021-10-05].https：//score.tools.who.int/fileadmin/uploads/score/Thumbnails/C-thumbs/SPAR_Guidance_document.pdf.

[26]WHO.Surveillance in emergencies[EB/OL].[2021-10-05].https：//www.who.int/emergencies/surveillance.

[27]郭鳳林，顧昕.國家監(jiān)測能力的建構(gòu)與提升——公共衛(wèi)生危機背景下的反思[J].公共行政評論，2020，13（3）：21.

[28]唐林垚.公共衛(wèi)生領(lǐng)域算法治理的實現(xiàn)途徑及法律保障[J].法學(xué)評論，2021，39（3）：99.

[29]NAMMA.COVID-19 vaccines for seafarers[EB/OL].[2021-10-05].http：//namma.org/vaccines.

[30]Federal Ministry of Transport and Digital Infrastructure.Maritime labour law （MLC）/crew/crew change[EB/OL].[2021-10-20].https：//www.deutsche-flagge.de/en/coronavirus/mlc.