海潮

2021年9月5日公佈的《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》中明確“用足用好珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，允許珠海立足合作區(qū)改革實(shí)踐需要，根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定?！?/p>

兩天後，廣東省人大黨組會(huì)議上明確做出表態(tài)，要立足合作區(qū)改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，成立工作專(zhuān)班積極支持和指導(dǎo)珠海市用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，圍繞橫琴開(kāi)發(fā)建設(shè)加強(qiáng)“小切口”立法，為合作區(qū)建設(shè)提供法治保障。

針對(duì)如何用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)服務(wù)於橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)，值得我們認(rèn)真分析、解讀的探討。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的本質(zhì)特徵

有人認(rèn)為，授予經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)是明確其具有先行先試的權(quán)力和機(jī)會(huì)，實(shí)際上先行先試不是地方立法權(quán)區(qū)別於一般地方立法權(quán)的本質(zhì)特徵，一般地方立法權(quán)也有先行先試功能。

國(guó)家《立法法》第七十三條：地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng);（二）屬於地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國(guó)家制定的法律或者行政法規(guī)生效後，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無(wú)效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止。

古訓(xùn)中有這樣的表述“窮則變，變則通，通則久。”《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》中所指經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的“變通”，就是指法律、行政法規(guī)等所作規(guī)定不符合經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況或?qū)嶋H需要時(shí)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法可以作出與其不同的規(guī)定。對(duì)於國(guó)家明確的變通性原則，我們可以理解為是一種授權(quán)決定：即根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，遵循相關(guān)法律、行政法規(guī)的原則或基本原則，制定特區(qū)法規(guī)。

《立法法》第九十條：……經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定?！读⒎ǚā返诰攀藯l：……（五）根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案;經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況。

原全國(guó)人大常委會(huì)法工委研究室副主任、全國(guó)人大常委會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)兼辦公廳研究室主任周成奎曾撰文對(duì)特區(qū)立法權(quán)有過(guò)清晰的解讀，對(duì)我們今天的認(rèn)識(shí)依然具有啟發(fā)性，“建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，就是要讓一些地區(qū)可以率先改變和突破不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的一些舊的條條框框，使生產(chǎn)力首先獲得解放和發(fā)展。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法，是這個(gè)大政策的必然結(jié)果，其實(shí)質(zhì)是準(zhǔn)許經(jīng)濟(jì)特區(qū)可以根據(jù)自己的具體情況和實(shí)際需要，變通國(guó)家法律、行政法規(guī)的規(guī)定。”變通權(quán)應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的核心內(nèi)容。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的獨(dú)特價(jià)值

前幾年，社會(huì)上出現(xiàn)過(guò)特區(qū)立法繼續(xù)存在的必要性之爭(zhēng)。曾有人主張取消對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法，基本理由是：經(jīng)濟(jì)特區(qū)是改革開(kāi)放初期的產(chǎn)物，隨著改革開(kāi)放在全國(guó)範(fàn)圍內(nèi)的全面推進(jìn)，特區(qū)已經(jīng)不“特”，特區(qū)的窗口作用和試驗(yàn)田作用也已經(jīng)成為歷史。相應(yīng)的，特區(qū)授權(quán)立法制度已經(jīng)過(guò)時(shí)，全國(guó)人大應(yīng)該廢除對(duì)特區(qū)的授權(quán)。在特別情形中，可以針對(duì)專(zhuān)門(mén)事項(xiàng)進(jìn)行授權(quán)，而不再繼續(xù)給予一攬子授權(quán)。這種觀點(diǎn)忽視了這種一攬子授權(quán)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

現(xiàn)實(shí)生活中，我們應(yīng)該客觀地看到，中央立法存在著一定的缺陷性。習(xí)近平總書(shū)記曾在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)講話時(shí)指出，“良法是善治之前提;不是什麼法都能治國(guó)，不是什麼法都能治好國(guó)?！薄坝械姆煞ㄒ?guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意願(yuàn)，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門(mén)化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出?！睂?duì)於不能體現(xiàn)改革開(kāi)放、科學(xué)發(fā)展精神的中央立法，應(yīng)該允許在一定地域、一定程度上進(jìn)行突破，這有利於總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、開(kāi)拓新路。

近年來(lái)，在對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)行的這種一攬子立法變通權(quán)授權(quán)之外，還出現(xiàn)了另外一種單項(xiàng)授權(quán)的模式。例如《立法法》第十三條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定?！弊?012年至今，全國(guó)人大及其常委會(huì)共發(fā)佈了20餘個(gè)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。對(duì)於國(guó)家立法單項(xiàng)授權(quán)我們也要做出客觀的分析。其優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在：在試點(diǎn)地區(qū)的選擇上更加靈活，更能適應(yīng)具體授權(quán)事項(xiàng)的需要。劣勢(shì)則表現(xiàn)在：（1）單項(xiàng)授權(quán)意味著由中央而非地方來(lái)決定哪些法律、行政法規(guī)可以被突破，這對(duì)相關(guān)決策的效率有很大的消極影響，難於及時(shí)回應(yīng)地方改革試點(diǎn)的實(shí)際需求。（2）中央部門(mén)從規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的角度，往往傾向於不作授權(quán)。（3）改革措施與現(xiàn)行法之間存在的矛盾和衝突往往是在改革推進(jìn)過(guò)程中才逐步顯現(xiàn)的，在一項(xiàng)改革啟動(dòng)之初，對(duì)到底需要突破哪些相關(guān)法律、行政法規(guī)難以有全面的掌握，而單項(xiàng)授權(quán)決定在改革之初就需要作出，這對(duì)改革的推進(jìn)甚為不利。

2020年8月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)於支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示範(fàn)區(qū)的意見(jiàn)》中明確，用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，在遵循憲法和法律、行政法規(guī)基本原則前提下，允許深圳立足改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定。

2020年6月中共中央、國(guó)務(wù)院公佈的《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，曾對(duì)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)作出相關(guān)表述，“在遵循憲法規(guī)定和法律、行政法規(guī)基本原則前提下，支持海南充分行使經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，立足自由貿(mào)易港建設(shè)實(shí)際，制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)。”

隨後出臺(tái)的《海南自由貿(mào)易港法》第十條明確，海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)本法，結(jié)合海南自由貿(mào)易港建設(shè)的具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則，就貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)制定法規(guī)（以下稱海南自由貿(mào)易港法規(guī)），在海南自由貿(mào)易港範(fàn)圍內(nèi)實(shí)施。海南自由貿(mào)易港法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)送全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案;對(duì)法律或者行政法規(guī)的規(guī)定作變通規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明變通的情況和理由。gzslib202204041819

2021年6月10日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)於授權(quán)上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議審議了國(guó)務(wù)院關(guān)於提請(qǐng)審議《關(guān)於授權(quán)上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定（草案）》的議案。為建立完善與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應(yīng)的法治保障體系，推動(dòng)浦東新區(qū)高水準(zhǔn)改革開(kāi)放，打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議決定：一、授權(quán)上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)浦東改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則，制定浦東新區(qū)法規(guī)，在浦東新區(qū)實(shí)施。二、根據(jù)本決定制定的浦東新區(qū)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)立法法》的有關(guān)規(guī)定分別報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。浦東新區(qū)法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明對(duì)法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章作出變通規(guī)定的情況。

特區(qū)立法的範(fàn)圍是否限於經(jīng)濟(jì)事務(wù)？

有觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)設(shè)立的目的相對(duì)應(yīng)，既然經(jīng)濟(jì)特區(qū)的“特”就在於區(qū)域內(nèi)特殊的經(jīng)濟(jì)政策與靈活的經(jīng)濟(jì)管理體制，目標(biāo)也是鼓勵(lì)外商投資，引進(jìn)境外先進(jìn)的技術(shù)與管理經(jīng)驗(yàn)，那麼經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)也因限制於經(jīng)濟(jì)事務(wù)。雖然這一觀點(diǎn)有一定的依據(jù)，但我們認(rèn)為，其在法律上並不成立，也不符合經(jīng)濟(jì)特區(qū)的實(shí)際狀況。

授權(quán)決定和《立法法》未作限制。授權(quán)決定要求“根據(jù)具體情況和實(shí)際需要”制定法規(guī)?！读⒎ǚā返谄呤臈l規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)範(fàn)圍內(nèi)實(shí)施?！庇纱丝梢?jiàn)，《立法法》並沒(méi)有在經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法領(lǐng)域上設(shè)限制。

2005年，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶指出：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)本來(lái)就具有改革‘試驗(yàn)田的功能和使命，理所當(dāng)然地承擔(dān)著國(guó)家改革創(chuàng)新綜合試點(diǎn)工作……特別要大力推進(jìn)行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，按照建設(shè)現(xiàn)代政府的要求，實(shí)現(xiàn)政府管理職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新……還要按中央的要求搞好政治體制和社會(huì)管理制度改革?！边@更加明確地指出，經(jīng)濟(jì)特區(qū)不僅僅是經(jīng)濟(jì)體制改革的先鋒，更是行政體制、社會(huì)管理體制乃至政治體制的探路者。相應(yīng)地，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法也即不能僅限於經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法。

實(shí)際上經(jīng)濟(jì)概念也具有寬泛性?！敖?jīng)濟(jì)事務(wù)”的覆蓋範(fàn)圍極為廣泛，以此作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)缺乏實(shí)踐意義。與法律部門(mén)中“經(jīng)濟(jì)法”的覆蓋範(fàn)圍難以界定相似，“經(jīng)濟(jì)事務(wù)”這一概念是高度模糊並抽象的。除了傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、商品流通、進(jìn)出口、財(cái)政、金融具有明顯經(jīng)濟(jì)屬性外，勞動(dòng)、社會(huì)保障、品質(zhì)監(jiān)督、安全生產(chǎn)亦與經(jīng)濟(jì)事務(wù)密切相關(guān);在某些情況下我們也可以認(rèn)為環(huán)境保護(hù)、教育、衛(wèi)生乃至行政體制也是經(jīng)濟(jì)事務(wù)在某種程度上的延伸。將經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法範(fàn)圍局限於經(jīng)濟(jì)事務(wù)在實(shí)際操作中是非常困難的。

從我國(guó)現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐狀況看，目前經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的範(fàn)圍較為廣泛，涉及包括衛(wèi)生、環(huán)境、文化、人口、社會(huì)保障、政府事務(wù)等諸多領(lǐng)域，不是狹義“經(jīng)濟(jì)事務(wù)”概念所能涵蓋的，大多為社會(huì)領(lǐng)域乃至行政領(lǐng)域立法。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)是否受《立法法》第八條限制？

全國(guó)人大及其常委會(huì)的專(zhuān)屬立法權(quán)《立法法》第八條這樣規(guī)定：下列事項(xiàng)只能制定法律：國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng);各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán);民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度;犯罪和刑罰;對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰;稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收徵收管理等稅收基本制度;對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的徵收、徵用;民事基本制度;基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度;訴訟和仲裁制度;必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的授權(quán)僅僅要求特區(qū)立法“遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則”，沒(méi)有要求遵循法律和行政法規(guī)的具體規(guī)定，而《立法法》第八條屬於法律的具體規(guī)定，因此，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法可以對(duì)其進(jìn)行變通。

反對(duì)意見(jiàn)認(rèn)為，《立法法》第八條雖然僅僅是《立法法》中的一條具體規(guī)定，但所規(guī)定的全國(guó)人大的專(zhuān)屬立法權(quán)，屬於國(guó)家憲制結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容，其重要性程度並不低於《立法法》的基本原則，甚至可以認(rèn)為該條在約束力上應(yīng)接近於憲法規(guī)定。因此，第八條不能被經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法所突破。

本人認(rèn)為，雖然特區(qū)立法不能違反《立法法》第八條的規(guī)定，但這一條所涉及的部分立法事項(xiàng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法也並非完全不能觸碰?！读⒎ǚā返诎藯l第（八）項(xiàng)規(guī)定的“民事基本制度”和第（九）項(xiàng)規(guī)定的“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”，從文義上說(shuō)並不是對(duì)這些領(lǐng)域地方規(guī)定的絕對(duì)限制，而只是把相關(guān)領(lǐng)域“基本制度”的立法權(quán)收歸全國(guó)人大及其常委會(huì)，民事、財(cái)政、海關(guān)、金融、外貿(mào)的非基本制度其實(shí)可以用法律之外的形式制定。在珠海特區(qū)立法的歷史上即存在諸如《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)商事登記條例》（自2013年3月1日起施行）等屬於民商事制度領(lǐng)域的規(guī)範(fàn)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)可以結(jié)合本地實(shí)際需要，在諸如金融、外貿(mào)領(lǐng)域制定有創(chuàng)新性的具體制度，為全國(guó)性立法積累經(jīng)驗(yàn)。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)是否限於地方性事務(wù)？

有觀點(diǎn)認(rèn)為，變通只能限於地方事務(wù)，不能涉及全國(guó)性事務(wù)（中央事權(quán)）。中央事權(quán)是地方立法不能觸及的“高壓線”。我的觀點(diǎn)是（1）經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)所受限制只是《立法法》關(guān)於全國(guó)人大及其常委會(huì)專(zhuān)屬立法權(quán)的事項(xiàng)，而非所有的中央事務(wù)。（2）根據(jù)《立法法》第七十三條，即使是中央事權(quán)，地方也可以立法。《立法法》第七十三條 地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng);（二）屬於地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國(guó)家制定的法律或者行政法規(guī)生效後，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無(wú)效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止。（3）“職能同構(gòu)”，“上下一般粗”，事權(quán)範(fàn)圍並不清晰。（4）地方政府具有雙重屬性（既是地方權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，又是中央行政機(jī)關(guān)的下級(jí)機(jī)關(guān)））。除了中央專(zhuān)屬事權(quán)外，還有大量的中央地方共用事權(quán)。（5）具體情形具體分析。

橫琴粵澳深度合作區(qū)作為我國(guó)新體制、新架構(gòu)的全新探索，還存在著需要進(jìn)一步研究的問(wèn)題，如橫琴行政區(qū)劃上屬於珠海市，但橫琴粵澳深度合作區(qū)上升由廣東省管理的背景下，橫琴或者與橫琴相關(guān)的哪些事務(wù)是屬於珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的範(fàn)圍;建立什麼樣的體制機(jī)制來(lái)保證橫琴粵澳深度合作區(qū)的制度供給等都還有待於進(jìn)一步明確和突破。