穆榮 王新軍

新時(shí)期隨著自然資源部門職責(zé)轉(zhuǎn)變，自然資源管理的對(duì)象擴(kuò)展到“山水林田湖草”，自然資源綜合治理能力需要同步提升。信息化建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)“兩統(tǒng)一”職責(zé)的重要手段，急需隨著管理對(duì)象的轉(zhuǎn)變及信息化技術(shù)的發(fā)展與時(shí)俱進(jìn)。市級(jí)自然資源信息化建設(shè)如何發(fā)展成為市級(jí)自然資源管理部門的需要重點(diǎn)研究的課題之一。本文基于新時(shí)期的自然資源業(yè)務(wù)擴(kuò)展和管理的要求，以烏魯木齊市自然資源信息化建設(shè)為例，分析了市級(jí)自然資源部門的信息化現(xiàn)狀及問題，提出了信息化建設(shè)發(fā)展策略。

《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確，組建自然資源部，統(tǒng)一行使國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，對(duì)自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，建立自然資源有償使用制度。市級(jí)自然資源管理部門具體執(zhí)行自然資源所有者權(quán)益、用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作，面臨著業(yè)務(wù)重構(gòu)與優(yōu)化的重大課題。國務(wù)院關(guān)于政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享要求緊緊圍繞政府治理和公共服務(wù)的改革需要，以最大程度利企便民，讓企業(yè)和群眾少跑腿、好辦事、不添堵為目標(biāo)，加快推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享。在全新的發(fā)展階段，自然資源信息化建設(shè)何去何從，如何按照全新的自然資源管理職能框架，架構(gòu)全新的自然資源信息化框架，擴(kuò)展信息化覆蓋業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

烏魯木齊市自然資源局信息化建設(shè)工作自2004年開始，從按需建設(shè)，單一系統(tǒng)建設(shè)起步，經(jīng)過多年建設(shè)探索和實(shí)踐，逐步形成“統(tǒng)一平臺(tái)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、共建共享”的建設(shè)思路。在基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施方面：形成自然資源業(yè)務(wù)網(wǎng)、電子政務(wù)外網(wǎng)、電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)（涉密網(wǎng)）、互聯(lián)網(wǎng)相互物理隔離的網(wǎng)絡(luò)支撐體系。自然資源業(yè)務(wù)網(wǎng)主要運(yùn)行自然資源業(yè)務(wù)系統(tǒng)，同時(shí)自上與自然資源廳內(nèi)網(wǎng)互聯(lián)互通，自下與各區(qū)縣分局互聯(lián)互通。電子政務(wù)外網(wǎng)用于與市政府各部門信息共享對(duì)接。電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)（涉密網(wǎng)）主要是涉密信息的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)。自然資源大數(shù)據(jù)建設(shè)方面：建成烏魯木齊市國土資源“一張圖”系統(tǒng)，整合了現(xiàn)有的基礎(chǔ)地理、遙感影像、土地、地質(zhì)、礦產(chǎn)等國土空間數(shù)據(jù)，為業(yè)務(wù)審批提供了空間位置輔助審查支撐。政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)方面，建成自然資源電子政務(wù)平臺(tái)系統(tǒng)，自然資源電子政務(wù)平臺(tái)系統(tǒng)定位于政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)創(chuàng)建、實(shí)施、管理、監(jiān)督，即政務(wù)服務(wù)應(yīng)用。建成不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理平臺(tái)系統(tǒng)主要服務(wù)于不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證、共享、查詢統(tǒng)計(jì)等各項(xiàng)管理服務(wù)工作。網(wǎng)絡(luò)安全方面：現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)進(jìn)行了網(wǎng)絡(luò)安全等級(jí)保護(hù)備案，開展了網(wǎng)絡(luò)安全交換區(qū)、網(wǎng)絡(luò)邊界安全等建設(shè)，為不動(dòng)產(chǎn)登記等業(yè)務(wù)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”提供了較好的基礎(chǔ)環(huán)境。

烏魯木齊市自然資源信息化工作雖然起步早，經(jīng)過多年發(fā)展取得了一定的成績(jī)，但仍然存在網(wǎng)絡(luò)安全保障能力尚未完全滿足等級(jí)保護(hù)的要求；數(shù)據(jù)資源現(xiàn)勢(shì)性和系統(tǒng)性不夠，數(shù)據(jù)共享和社會(huì)化服務(wù)能力不足；系統(tǒng)輔助業(yè)務(wù)監(jiān)管的能力欠缺較多等問題，距離新時(shí)期自然資源部、自然資源廳的建設(shè)要求以及深度支撐對(duì)企業(yè)群眾的公共服務(wù)方面還有較大的差距。

新時(shí)期自然資源管理由以往的單一的土地、礦產(chǎn)要素?cái)U(kuò)展到“山水林田湖草沙冰”生命共同體，全域、全要素、全流程、各部門協(xié)同管理的新模式。全新的管理模式需要更加高效的支撐手段，高效的支撐手段離不開更加智慧的信息化基礎(chǔ)支撐。新時(shí)期的信息化建設(shè)不是將以往的信息化成果推倒重來，而是在以有成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步挖掘深層次問題，以問題和目標(biāo)為導(dǎo)向，注重信息化的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃。

2019年11月1日，自然資源部印發(fā)《信息化建設(shè)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），提出“一張網(wǎng)、一張圖、一個(gè)平臺(tái)、三大應(yīng)用體系”建設(shè)。在全面梳理自然資源管理業(yè)務(wù)需求、分析存在問題、結(jié)合國家信息化戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，對(duì)自然資源系統(tǒng)今后一個(gè)時(shí)期的信息化工作進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)和部署，突出了自然資源信息化的整體性和統(tǒng)籌性。新時(shí)期自然資源信息化總體要求明確，體現(xiàn)了信息化建設(shè)多方面的統(tǒng)一性，烏魯木齊自然資源信息化建設(shè)將在已有的信息化基礎(chǔ)上，在總體方案的指導(dǎo)下，結(jié)合存在的問題，明確發(fā)展方向和思路，從信息化統(tǒng)籌、數(shù)據(jù)建設(shè)、便捷服務(wù)、監(jiān)管監(jiān)測(cè)等方面著手，全面梳理解決存在的問題。

（一）以信息化統(tǒng)籌為宗旨，明確發(fā)展方向

為避免信息化建設(shè)中各類資源交叉重疊，分散建設(shè)問題，節(jié)約資金。市級(jí)自然資源信息化要不僅要統(tǒng)籌內(nèi)部信息化建設(shè)需求，同時(shí)還要統(tǒng)籌區(qū)（縣）信息化需求，統(tǒng)一建設(shè)。烏魯木齊市自然資源局對(duì)內(nèi)整合統(tǒng)一行政辦公、建設(shè)用地管理、不動(dòng)產(chǎn)登記、礦政管理及檔案管理信息化等各業(yè)務(wù)信息化需求；對(duì)區(qū)縣層面，統(tǒng)籌七區(qū)一縣信息化建設(shè)需求，聯(lián)通網(wǎng)絡(luò)、整合數(shù)據(jù)、融合系統(tǒng)，以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)約束和規(guī)范自然資源全系統(tǒng)的信息化建設(shè)，確保數(shù)據(jù)互通共享和平臺(tái)支撐下的業(yè)務(wù)協(xié)同，建設(shè)“大平臺(tái)、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)”，形成“一張底板、一套數(shù)據(jù)、一個(gè)平臺(tái)”。

（二）以自然資源本底數(shù)據(jù)建設(shè)為核心，提高數(shù)據(jù)的可用性

落實(shí)自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)，需要現(xiàn)狀、規(guī)劃、管理、社會(huì)經(jīng)濟(jì)類等數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)支撐。同時(shí)基于“山水林田湖草沙冰”自然資源生命共同體和統(tǒng)一國土空間用途管制的需要，現(xiàn)有的二維數(shù)據(jù)已無法滿足空間治理的需求。一是將第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)、國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)納入國土資源“一張圖”系統(tǒng)。在已有國土資源“一張圖”數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，整合、規(guī)范林、草等各類自然資源和國土空間數(shù)據(jù)，形成覆蓋“地上地下”和“陸地海洋”的自然資源“一張圖”大數(shù)據(jù)資源體系。扎實(shí)開展專項(xiàng)調(diào)查工作，不斷提高本底數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢(shì)性和可用性，逐步推進(jìn)三維數(shù)據(jù)的管理與應(yīng)用，形成統(tǒng)一的自然資源三維實(shí)景“一張圖”，為自然資源管理和國土空間用途管制提供更直觀、更精準(zhǔn)的應(yīng)用場(chǎng)景。二是結(jié)合烏魯木齊市實(shí)際，對(duì)管理類空間數(shù)據(jù)的生產(chǎn)數(shù)據(jù)和審批數(shù)據(jù)分別管理。在審批系統(tǒng)中統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，坐標(biāo)系同自然資源部、省廳系統(tǒng)采取的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)一致，統(tǒng)一采用2000國家大地坐標(biāo)，高斯克呂格投影，3度分帶；1985國家高程基準(zhǔn)。三是收集自然資源監(jiān)管系統(tǒng)、內(nèi)部審批系統(tǒng)等各類業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，梳理建立業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，整合業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，形成圖屬檔文一體化管理數(shù)據(jù)。

（三）以便捷服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，加大業(yè)務(wù)協(xié)同共享

一是落實(shí)一個(gè)平臺(tái)建設(shè)，即國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)。國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)是對(duì)國土空間數(shù)據(jù)統(tǒng)一管理的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，是國土資源“一張圖”管理系統(tǒng)的升級(jí)版，實(shí)現(xiàn)對(duì)國土資源“一張圖”的分布式管理和應(yīng)用，提供共享服務(wù)。平臺(tái)對(duì)內(nèi)為電子政務(wù)平臺(tái)提供數(shù)據(jù)支撐，對(duì)外可與其他政府部門業(yè)務(wù)協(xié)同，提供全市自然資源和國土空間底圖、底線，為市政府“四大庫”、政務(wù)信息共享服務(wù)平臺(tái)等提供自然資源數(shù)據(jù)支撐，構(gòu)建起全新的國土空間治理機(jī)制。平臺(tái)能夠提供統(tǒng)一基礎(chǔ)服務(wù)，包括身份認(rèn)證、用戶管理、電子簽章、電子證照、安全審計(jì)等，為自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、國土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督、行政審批、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管決策等各類應(yīng)用提供支撐。

二是進(jìn)一步完善不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理平臺(tái)系統(tǒng)，將系統(tǒng)在管理體制改革中所具備的基礎(chǔ)支撐和保障作用切實(shí)發(fā)揮出來，推動(dòng)存量登記數(shù)據(jù)的匯交與整合，逐步形成不動(dòng)產(chǎn)登記管理全生命周期數(shù)據(jù)，深化信息平臺(tái)的應(yīng)用。積極與烏魯木齊市政務(wù)云對(duì)接，推動(dòng)信息化建設(shè)方法的改進(jìn)和創(chuàng)新，在保證安全的基礎(chǔ)上，對(duì)一部分外網(wǎng)應(yīng)用遷移到政務(wù)云環(huán)境中。通過政務(wù)外網(wǎng)應(yīng)用，加快不動(dòng)產(chǎn)登記信息與相關(guān)部門之間的互通共享，對(duì)便民利民措施積極做好完善。開展自然資源確權(quán)登記系統(tǒng)研發(fā)和數(shù)據(jù)分析，建立自然資源確權(quán)登記和不動(dòng)產(chǎn)登記、自然資源電子政務(wù)平臺(tái)的銜接，實(shí)現(xiàn)自然資源全業(yè)務(wù)、全流程、全生命周期的監(jiān)管監(jiān)測(cè)。

三是進(jìn)一步完善自然資源電子政務(wù)平臺(tái)系統(tǒng)，按照體制改革職能轉(zhuǎn)變的新要求，對(duì)內(nèi)不斷優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，探索建立了“一碼管地”的土地全生命周期管理實(shí)踐和自然資源三維編碼探索實(shí)踐，創(chuàng)建所有者權(quán)益和國土空間用途管制的新機(jī)制。對(duì)外要利用“互聯(lián)網(wǎng)+”理念，以人民為中心，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)向互聯(lián)網(wǎng)與移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)延伸，完成了與市級(jí)工程建設(shè)項(xiàng)目改革審批系統(tǒng)、政務(wù)一體化服務(wù)平臺(tái)、政務(wù)信息資源共享平臺(tái)等業(yè)務(wù)的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同共享，為自然資源政務(wù)服務(wù)高效辦理提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)一窗辦、掌上辦，讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿。

（四）以監(jiān)管決策為落腳點(diǎn)，加強(qiáng)系統(tǒng)思維

新形勢(shì)下，自然資源管理面臨“山水林田湖草沙冰”系統(tǒng)治理。與以往的調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、監(jiān)管決策、政務(wù)服務(wù)不同，現(xiàn)面向國土空間全域、多尺度、多類型資源狀況和變化的統(tǒng)一的調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，由二維調(diào)查走向三維調(diào)查。監(jiān)管決策方面，構(gòu)建國土空間規(guī)劃、耕地、生態(tài)修復(fù)等自然資源監(jiān)管系統(tǒng)。政務(wù)服務(wù)方面，整合原有各類政務(wù)服務(wù)資源，加強(qiáng)與國家一體化在線政務(wù)服務(wù)門戶對(duì)接，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同辦理。調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)是獲取基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的主要途徑，政務(wù)服務(wù)是服務(wù)群眾的主要方式，監(jiān)管決策是實(shí)現(xiàn)國土空間綜合治理的主要手段。因此，以監(jiān)管決策為落腳點(diǎn)，運(yùn)用系統(tǒng)思維，梳理不同業(yè)務(wù)之間的關(guān)系，整體設(shè)計(jì)各業(yè)務(wù)監(jiān)管決策應(yīng)用，才能有效地服務(wù)于自然資源治理能力的提升。

（五）以縱向貫通為主線，加強(qiáng)系統(tǒng)互聯(lián)互通

市級(jí)自然資源管理部門在四級(jí)管理體系中處于承上啟下的位置。既負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)土地、礦產(chǎn)、測(cè)繪業(yè)務(wù)受理辦理，完成市級(jí)自然資源內(nèi)部的業(yè)務(wù)循環(huán)。同時(shí)對(duì)上轄區(qū)內(nèi)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報(bào)批報(bào)廳、部審批，不動(dòng)產(chǎn)登記結(jié)果上報(bào)廳，對(duì)下審核各分局、縣局建設(shè)用地供應(yīng)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報(bào)批業(yè)務(wù)。因此實(shí)現(xiàn)四級(jí)互聯(lián)互通是系統(tǒng)建設(shè)的主線。

（六）以安全等保建設(shè)為保障，提升系統(tǒng)安全可靠

自然資源行業(yè)的數(shù)據(jù)資源對(duì)安全性、保密性要求很高，隨著自然資源信息化建設(shè)不斷推進(jìn)，網(wǎng)絡(luò)覆蓋面以及應(yīng)用范圍不斷擴(kuò)展，數(shù)據(jù)資源共享越來越寬廣，信息系統(tǒng)應(yīng)用不斷深化，必須加強(qiáng)信息系統(tǒng)安全，保護(hù)信息化成果、保障信息化健康發(fā)展。市級(jí)自然資源部門必須加大安全投入，按照等保2.0標(biāo)準(zhǔn)，保障物理和環(huán)境安全、網(wǎng)絡(luò)和通信安全、設(shè)備和計(jì)算安全、應(yīng)用和數(shù)據(jù)安全。持續(xù)開展信息安全設(shè)施運(yùn)行維護(hù)、安全建設(shè)整改、安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、系統(tǒng)等級(jí)評(píng)測(cè)、教育培訓(xùn)和安全監(jiān)察等。

新形勢(shì)下，市級(jí)自然資源信息化建設(shè)面臨新要求、新挑戰(zhàn)、新發(fā)展，勢(shì)必要以全新的思維方式、全新的發(fā)展策略開展信息化建設(shè)工作。自然資源信息化工作千頭萬緒，基礎(chǔ)設(shè)施、系統(tǒng)平臺(tái)、數(shù)據(jù)資源、信息安全等涉及面廣，尤其自然資源數(shù)據(jù)資源具有時(shí)空變化的復(fù)雜特點(diǎn)，只有掌握自然資源現(xiàn)狀和歷史，才能為自然資源的可持續(xù)發(fā)展提供良好的政策支持和保護(hù)措施。新時(shí)期，市級(jí)自然資源信息化建設(shè)任重道遠(yuǎn)，在自然資源部、廳的指導(dǎo)下，烏魯木齊市自然資源信息化建設(shè)已經(jīng)走在路上，相信會(huì)越走越好。

作者單位：穆榮 烏魯木齊市自然資源信息中心

王新軍 新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院