謝興龍

建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點(diǎn)改革任務(wù)，是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。黨的十九大提出“建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，進(jìn)一步明確了國家公園體制建設(shè)的相應(yīng)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，以及在我國生態(tài)文明體制改革中的重要地位。普達(dá)措國家公園于2007年正式揭牌設(shè)立，是中國第一個(gè)國家公園?，F(xiàn)將對其調(diào)研情況報(bào)告如下：

一、中國國家公園體制的建立與發(fā)展

中國于2013年11月首次提出“建立國家公園體制”，并將其列為全面深化改革的重點(diǎn)任務(wù)。2015年1月，《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》發(fā)布，提出在9個(gè)省份開展“國家公園體制試點(diǎn)”。2017年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)并實(shí)施了國家公園體制建設(shè)上具有里程碑意義的文件——《建立國家公園體制總體方案》，進(jìn)一步明確了10處國家公園體制試點(diǎn)的建設(shè)任務(wù)，具體涉及全國12個(gè)省，總面積達(dá)到23萬平方千米?！蛾P(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》于2019年6月印發(fā)，標(biāo)志著中國的國家公園建設(shè)已進(jìn)入高速車道。隨著國家主席習(xí)近平于2021年10月12日在COP15大會領(lǐng)導(dǎo)人峰會上宣布中國正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山首批5個(gè)國家公園，中國的國家公園建設(shè)事業(yè)從此全面浮出歷史地表。

二、普達(dá)措國家公園體制試點(diǎn)區(qū)發(fā)展歷程及建設(shè)成效

云南自1996年起，率先在全國開展國家公園的研究與探索。2006年，依托碧塔海省級自然保護(hù)區(qū)劃建香格里拉普達(dá)措國家公園，云南省也先后被列為“國家公園建設(shè)試點(diǎn)省”“國家公園體制試點(diǎn)省”。自2015年被確定為全國首批國家公園體制試點(diǎn)省以來，中共云南省委、云南省人民政府相繼出臺推進(jìn)國家政策落地的《實(shí)施意見》，明確了落實(shí)建立國家公園體制的具體措施，將完成普達(dá)措國家公園體制試點(diǎn)建設(shè)作為全省自然保護(hù)地體系構(gòu)建的首要任務(wù)。中共云南省委主要領(lǐng)導(dǎo)召開會議專題研究體制試點(diǎn)工作，深入試點(diǎn)區(qū)開展實(shí)地調(diào)研。云南省人民政府領(lǐng)導(dǎo)專題研究試點(diǎn)區(qū)范圍優(yōu)化與總體規(guī)劃編制，認(rèn)真貫徹落實(shí)山水林田湖草的整體保護(hù)與綜合治理。云南省林草局堅(jiān)決按照國家和中共云南省委、云南省人民政府的要求，指導(dǎo)試點(diǎn)區(qū)抓好理順管理體制、創(chuàng)新運(yùn)營機(jī)制、健全法治保障、強(qiáng)化監(jiān)督管理以及問題整改等各方面任務(wù)落實(shí)。全省上下形成了積極積淀國家公園文化、傳播國家公園理念的濃厚氛圍以及齊抓共管、合力推進(jìn)國家公園體制試點(diǎn)建設(shè)的工作格局。

一是將試點(diǎn)區(qū)上劃省管，建立了省政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，省、州上下聯(lián)動、密切配合的運(yùn)行機(jī)制，區(qū)域內(nèi)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等自然保護(hù)地交叉重疊、多頭管理的碎片化問題得到有效解決。二是實(shí)施了第一部國家公園地方法規(guī)——《云南省國家公園管理?xiàng)l例》，發(fā)布了10項(xiàng)國家公園技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立了科學(xué)決策咨詢機(jī)制，出臺了管理評估、巡護(hù)監(jiān)測、特許經(jīng)營等管理政策，為試點(diǎn)區(qū)建立完善各項(xiàng)管理制度提供了指導(dǎo)與保障。三是在嚴(yán)格保護(hù)前提下，開放一定的特許經(jīng)營以鼓勵(lì)社會資本及社區(qū)居民適度開展生態(tài)體驗(yàn)與教育活動，通過對小面積區(qū)域的開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)對大面積區(qū)域生態(tài)資源的保護(hù)。在滿足公眾親近自然、了解自然、認(rèn)識自然需求的同時(shí)，以資源利用收入反哺生態(tài)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)和社會發(fā)展的協(xié)同推進(jìn)。四是通過將藏族傳統(tǒng)生態(tài)智慧融入生態(tài)保護(hù)、訪客管理、生態(tài)教育的全過程，在豐富國家公園文化內(nèi)涵、創(chuàng)新國家公園展示方式的同時(shí)，形成了對人類活動的有效約束。五是通過對社區(qū)特許經(jīng)營、資源入股、安置就業(yè)、教育資助等“造血式”發(fā)展機(jī)制的積極探索，使試點(diǎn)區(qū)內(nèi)數(shù)千名居民能夠參與生態(tài)管護(hù)、巡護(hù)監(jiān)測、訪客服務(wù)等工作，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下實(shí)現(xiàn)了貧困群眾大幅增收，“綠水青山就是金山銀山”理念得到生動實(shí)踐。六是積極開展綜合科學(xué)考察，完善保護(hù)、科研監(jiān)測專項(xiàng)規(guī)劃，建設(shè)集大數(shù)據(jù)中心、生態(tài)監(jiān)管平臺、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系等于一體的綜合監(jiān)管服務(wù)平臺，強(qiáng)化科研合作交流。目前，已依托試點(diǎn)區(qū)完成多項(xiàng)國家級及省級科研項(xiàng)目，有效擴(kuò)大了普達(dá)措國家公園的社會影響。

三、普達(dá)措國家公園試點(diǎn)工作中存在的主要困難和問題

盡管普達(dá)措國家公園體制試點(diǎn)工作取得了顯著成效，試點(diǎn)區(qū)于2020年底全面完成國家公園體制試點(diǎn)任務(wù)，順利通過國家驗(yàn)收，但在國家2021年10月公布的首批5個(gè)正式設(shè)立的國家公園中并沒有出現(xiàn)普達(dá)措國家公園的名字。在國家公園體制建設(shè)中，云南省作為第一個(gè)“吃螃蟹”的并沒有現(xiàn)成的模式可照搬照抄，且與其他試點(diǎn)區(qū)相比，由于在國家開展體制試點(diǎn)之前，普達(dá)措已基本形成了一套管理模式，進(jìn)入體制試點(diǎn)后，在落實(shí)中央新要求、新任務(wù)的過程中，需要對已經(jīng)基本成型的模式破舊立新，其中必然涉及對原有利益格局的打破，面臨重重困難。

第一，理順管理體制有待國家頂層設(shè)計(jì)出臺。目前，中央關(guān)于國家公園機(jī)構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見以及國家公園事權(quán)劃分辦法尚未出臺。雖然試點(diǎn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)已上劃省管，中共云南省委組織部等有關(guān)部門也按照中共云南省委深改委“加快普達(dá)措國家公園管理局上劃省林草局管理工作，按程序報(bào)批，實(shí)行參公管理，并落實(shí)同城待遇”的決定，積極落實(shí)普達(dá)措國家公園管理局參公管理的工作。但一方面，參公管理的審批權(quán)在中組部，最終能否實(shí)現(xiàn)還需中組部審批；另一方面，在云南省研究試點(diǎn)區(qū)參公管理事宜過程中，中央編辦會同國家林草局起草完成的《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)范國家公園管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》提出：“管理局、管理分局，可明確為行政機(jī)構(gòu)。”據(jù)此，按照中央編辦有關(guān)答復(fù)意見，中共云南省委編制委員會辦公室、中共云南省委組織部均表示待中央《指導(dǎo)意見》正式印發(fā)后，再按照國家要求將試點(diǎn)區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置有關(guān)問題一次性落實(shí)到位。因此，目前試點(diǎn)區(qū)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)只能維持公益一類事業(yè)單位，人員編制也暫時(shí)維持34名。由于機(jī)構(gòu)性質(zhì)還可能出現(xiàn)反復(fù)，云南省只能暫時(shí)以過渡方案的形式對管理局現(xiàn)有人員（包含參照公務(wù)員法管理人員、事業(yè)編制人員、機(jī)關(guān)工勤編制人員、事業(yè)工勤編制人員、自帶編人員5種身份）進(jìn)行安置，對試點(diǎn)管理工作推進(jìn)產(chǎn)生了一定影響。

第二，政府主導(dǎo)的多元化資金保障機(jī)制尚需強(qiáng)化。當(dāng)前，國家專項(xiàng)資金投入僅能基本保障尼汝片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及國家公園自然資源確權(quán)登記工作，《普達(dá)措國家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》中測算的其他各項(xiàng)試點(diǎn)工作經(jīng)費(fèi)（3680萬元/年）尚未得到相應(yīng)支持。《林業(yè)草原生態(tài)保護(hù)恢復(fù)資金管理辦法》確定的“國家公園補(bǔ)助”資金分配原則有待進(jìn)一步完善，不同國家公園的重要程度也沒有客觀評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。此外，試點(diǎn)區(qū)社區(qū)當(dāng)下發(fā)展資金主要來自企業(yè)特許經(jīng)營收入，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差。2017年以來，按照中央環(huán)保督察要求關(guān)停核心景點(diǎn)碧塔海后，游憩收入大幅減少，社區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金難以為繼，迪慶州克服各種困難勉強(qiáng)兌現(xiàn)了截至2018年的社區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金。但2019年至今，試點(diǎn)區(qū)新一輪社區(qū)生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議遲遲未能簽訂，資金未能落實(shí)，影響了民族地區(qū)的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定與和諧發(fā)展。

第三，國家公園體制試點(diǎn)區(qū)擬調(diào)入面積大幅縮減。普達(dá)措試點(diǎn)區(qū)目前面積為602.1平方千米，剛剛達(dá)到《國家公園設(shè)立規(guī)范》“總面積一般不低于500平方公里”的最低標(biāo)準(zhǔn)。于2021年10月公布的首批5個(gè)正式設(shè)立的國家公園保護(hù)面積均超過了1000平方千米，有3個(gè)甚至超過了1萬平方千米，其中，保護(hù)面積最大的三江源國家公園達(dá)到了19.07萬平方千米，最小的武夷山國家公園也有1001.4平方千米。為此，國家驗(yàn)收組于2020年底曾建議普達(dá)措國家公園體制試點(diǎn)區(qū)新增3073平方千米的保護(hù)面積。但云南省林草局考慮多方因素后，最終決定將三江并流國家級風(fēng)景名勝區(qū)和三江并流世界自然遺產(chǎn)總計(jì)935平方千米區(qū)域擬調(diào)入試點(diǎn)區(qū)。擬調(diào)入?yún)^(qū)域面積大幅縮減主要有兩方面原因：一是國家驗(yàn)收組建議的新增范圍大部分位于云南與四川交界處，該區(qū)域邊界資源爭議具有長期性和復(fù)雜性，已經(jīng)成為兩省經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定的一大隱患，非國家公園管理機(jī)構(gòu)所能解決；二是國家驗(yàn)收組建議新增區(qū)域涉及多處前期投入巨大的大體量旅游設(shè)施，利益關(guān)系復(fù)雜。目前已開發(fā)的巴拉格宗、碧融峽谷等旅游景區(qū)內(nèi)建有酒店、玻璃觀景臺等旅游設(shè)施。若劃入國家公園，這些區(qū)域已建且與國家公園定位不符的觀光旅游設(shè)施將面臨被拆遷的風(fēng)險(xiǎn)，高額的拆遷費(fèi)用將成為當(dāng)?shù)卣蛧夜珗@管理局的一大難題。

四、未來完善國家公園體制試點(diǎn)工作的建議

第一，建議國家層面明確相應(yīng)重大事項(xiàng)。一是建議盡快出臺《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)范國家公園管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見》，明確“管理局、管理分局應(yīng)設(shè)置為行政機(jī)構(gòu)”“國家公園管理機(jī)構(gòu)原則上不低于副廳級”，保障國家公園管理機(jī)構(gòu)能夠按照賦予的職責(zé)履行必要的管理與執(zhí)法職能；建議按照管理面積、資源類型、站點(diǎn)布局等因素制定國家公園管理機(jī)構(gòu)，尤其是基層保護(hù)站人數(shù)配備標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)各地科學(xué)核定并配備人員編制。二是建議從國家層面完善國家公園生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，考慮國家公園在自然保護(hù)地體系中的主體地位和“最嚴(yán)格保護(hù)”的要求，對國家公園實(shí)施差別化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是建議國家層面盡快建立國家公園的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，培養(yǎng)專業(yè)的技術(shù)隊(duì)伍，在科研、監(jiān)測、規(guī)劃等方面為全國各國家公園提供統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與支撐力量。四是建議盡快印發(fā)國家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)及發(fā)展規(guī)劃，指導(dǎo)各地通過自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作，統(tǒng)籌抓好以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系布局，為下一步按照中央統(tǒng)一布局將更多符合條件的區(qū)域建設(shè)成為國家公園奠定基礎(chǔ)。

第二，國家頂層設(shè)計(jì)輔以省級配套方案。國家林草局已于2020年針對“國家公園社區(qū)發(fā)展資金主要依靠特許經(jīng)營企業(yè)收入，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差”的問題，將“生態(tài)補(bǔ)償”列為《林業(yè)草原生態(tài)保護(hù)恢復(fù)資金管理辦法》“國家公園補(bǔ)助資金”的支持范圍，可以在一定程度上補(bǔ)充社區(qū)發(fā)展資金，但由于國家層面對于國家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)尚無指導(dǎo)性意見，省級財(cái)政部門對于該筆資金的使用存在疑慮。目前云南省正在通過制定實(shí)施《普達(dá)措國家公園社區(qū)生態(tài)補(bǔ)償辦法》和繼續(xù)加大“造血式”社區(qū)生態(tài)補(bǔ)償比重的方式予以解決。擬通過不斷完善水資源保護(hù)、草畜平衡、森林生態(tài)效益、旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)却胧?，建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過加大“造血式”社區(qū)生態(tài)補(bǔ)償比重，減少社區(qū)發(fā)展對直接補(bǔ)償資金的依賴。

第三，走出一條生態(tài)與文化相結(jié)合的特色發(fā)展之路。在當(dāng)?shù)匾圆貍鞣鸾虨橹鞯淖诮躺鷳B(tài)文化影響下，普達(dá)措國家公園已成為野生動植物的“保護(hù)地”和“基因庫”，對維系整個(gè)區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)起著十分重要的作用，成為當(dāng)今彌足珍貴的財(cái)富。經(jīng)過多年的建設(shè)和發(fā)展，普達(dá)措國家公園探索出了一條生物多樣性豐富、生態(tài)脆弱地區(qū)實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展并重的人與自然和諧發(fā)展之路，在促進(jìn)建設(shè)環(huán)境友好型社會的同時(shí)，極大地帶動了當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)的發(fā)展，為滇西北藏區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了鮮活案例，創(chuàng)造了藏區(qū)旅游開發(fā)的新模式，對大香格里拉旅游圈建設(shè)，特別是對我國廣大藏區(qū)社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展提供了具有示范意義的樣本，未來有望成為邊疆和少數(shù)民族地區(qū)以綠色轉(zhuǎn)型引領(lǐng)區(qū)域高質(zhì)量、跨越式發(fā)展的典范。2021年是普達(dá)措國家公園下一階段體制試點(diǎn)工作的起點(diǎn)，未來普達(dá)措國家公園將繼續(xù)以“嚴(yán)格保護(hù)”“永續(xù)利用”“全民共享”為己任，貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于建立國家公園體制的重要講話指示批示精神，為建立中國特色國家公園體制繼續(xù)深入探索，對標(biāo)首批5個(gè)正式設(shè)立的國家公園，查缺補(bǔ)漏，爭取進(jìn)入第二批國家公園名單，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國、筑牢祖國西南安全屏障不懈努力！