◎冉宇欣

（中南民族大學(xué)法學(xué)院，武漢 430070）

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，“上海香樟樹(shù)案”“杭州方林富炒貨店案”“榆林芹菜案”等案例受到了公眾的廣泛關(guān)注，公眾疑惑或批評(píng)之處多為行政機(jī)關(guān)對(duì)違法的行政相對(duì)人處罰的力度過(guò)大，存在過(guò)罰不當(dāng)之嫌。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展與社會(huì)治理的秩序呼喚，缺乏可操作的具體指引為行政處罰帶來(lái)了不少問(wèn)題。2021 年行政處罰法修改后，《行政處罰法》第5 條第2 款規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?！北M管《行政處罰法》明確規(guī)定了過(guò)罰相當(dāng)，但該規(guī)定過(guò)于原則化和抽象化，客觀上缺乏過(guò)罰相當(dāng)?shù)呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)，由此導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在具體案件裁量中難以有效適用過(guò)罰相當(dāng)原則。

目前我國(guó)行政法學(xué)界針對(duì)過(guò)罰相當(dāng)原則的理解與適用尚未形成系統(tǒng)化共識(shí)，且由于過(guò)罰相當(dāng)原則與比例原則區(qū)分較為模糊，學(xué)者們對(duì)過(guò)罰相當(dāng)原則的關(guān)注也遠(yuǎn)少于比例原則。現(xiàn)行有效的法律法規(guī)及規(guī)范性文件中對(duì)于過(guò)罰相當(dāng)原則的內(nèi)涵也沒(méi)有作出明確闡釋。立法闕如、理論研究不成熟等原因使得行政處罰中過(guò)罰相當(dāng)原則的適用長(zhǎng)期存在不規(guī)范、不合理現(xiàn)象，難以有效保證個(gè)案公平的實(shí)現(xiàn)。本文擬從過(guò)罰相當(dāng)原則的法律基礎(chǔ)及理論溯源出發(fā)，采用實(shí)證研究的方法，針對(duì)過(guò)罰相當(dāng)原則在行政執(zhí)法與司法審查實(shí)踐中的困境進(jìn)行歸納與分析，最終就過(guò)罰相當(dāng)原則的優(yōu)化適用路徑提出建議與參考。

二、過(guò)罰相當(dāng)原則的法律基礎(chǔ)及理論溯源

“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威在于實(shí)施”，行政處罰過(guò)罰不當(dāng)案例屢見(jiàn)不鮮的背后折射出當(dāng)前我國(guó)行政執(zhí)法中存在著部分舊疾頑疴亟待解決。2022 年8 月17 日，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)明確指出“要堅(jiān)持過(guò)罰相當(dāng)、寬嚴(yán)相濟(jì)，避免畸輕畸重、顯失公平”[1]。如何切實(shí)保障行政處罰中過(guò)罰相當(dāng)原則得到良好遵循，需要立法與學(xué)理兩個(gè)領(lǐng)域共同著力，合力促成。

（一）法律基礎(chǔ)

“行政處罰”作為《行政處罰法》的核心概念和研究起點(diǎn)，學(xué)界對(duì)此討論多集中于行政處罰的懲戒性。新修訂的《行政處罰法》在現(xiàn)行法律規(guī)范中首次對(duì)“行政處罰”的概念作出定義，新法第2條規(guī)定：“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為?！盵2]過(guò)罰相當(dāng)原則是行政處罰領(lǐng)域的法定原則，《行政處罰法》明確規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?！贝送?，《行政處罰法》中還有部分條款對(duì)過(guò)罰相當(dāng)原則作出了補(bǔ)充規(guī)定，如《行政處罰法》第29 條“一事不再罰”條款、第32條“從輕或減輕”條款等。上述條款均可以視作過(guò)罰相當(dāng)原則在《行政處罰法》中的內(nèi)涵體現(xiàn)。從法條位置來(lái)看，第5 條位于《行政處罰法》總則位置，該條款不僅統(tǒng)領(lǐng)全法，并且應(yīng)當(dāng)適用于涉行政處罰的其他法律、法規(guī)和規(guī)范性文件。經(jīng)檢索，《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第3 條，《中國(guó)人民銀行行政處罰程序規(guī)定（2022）》第3條、《醫(yī)療保障行政處罰程序暫行規(guī)定》第3 條等部門(mén)規(guī)章中就過(guò)罰相當(dāng)原則均有條款明確體現(xiàn)。此外，各地地方性法規(guī)中對(duì)于過(guò)罰相當(dāng)原則也有所規(guī)定，如：《浙江省民營(yíng)企業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例》第42 條、《江西省規(guī)范行政處罰裁量權(quán)規(guī)定（2021 修正）》第6 條、《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法（2022 修改）》第28 條。過(guò)罰相當(dāng)原則在實(shí)體法中的規(guī)定，一方面顯示出該原則作為行政處罰的基本原則的基礎(chǔ)性地位，另一方面也折射出立法者過(guò)罰相當(dāng)、寬嚴(yán)相濟(jì)的價(jià)值取向。

在訴訟法領(lǐng)域，涉及違反過(guò)罰相當(dāng)原則的行政復(fù)議與行政訴訟法律文書(shū)，多數(shù)采用“行政處罰明顯不當(dāng)”“行政處罰幅度明顯不當(dāng)”等表述。由此觀之，“明顯不當(dāng)”作為行政訴訟司法審查標(biāo)準(zhǔn)之一，多數(shù)情況下司法審查對(duì)于“明顯不當(dāng)”與“違反過(guò)罰相當(dāng)原則”是不另做區(qū)分的。如何認(rèn)定行政行為“明顯不當(dāng)”，有學(xué)者從學(xué)理上給予解釋：行政行為明顯不當(dāng)是指行政行為嚴(yán)重違反行政合理性原則而不合適、不妥當(dāng)或者不具合理性。[3]沈巋教授針對(duì)“裁量明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)曾進(jìn)行過(guò)相關(guān)論證與說(shuō)理，他認(rèn)為“裁量明顯不當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)主要審查行政裁量是否明顯與立法目的和精神、基本法治原則、習(xí)慣法、一般公平正義觀念或常人理性相悖，而不是追究主觀過(guò)錯(cuò)。[4]筆者認(rèn)為，在司法審查中“明顯不當(dāng)”與“違反過(guò)罰相當(dāng)原則”是存在一定重合之處的，二者之間存在的包容關(guān)系也為過(guò)罰相當(dāng)原則的適用提供了可供借鑒的思路。對(duì)于“明顯不當(dāng)”的行政行為，《行政復(fù)議法》第28 條規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)享有撤銷權(quán)、變更權(quán)或確認(rèn)行政行為違法；《行政訴訟法》第70條、第77 條規(guī)定了人民法院享有撤銷權(quán)、變更權(quán)或判決被告重新作出行政行為。上述法律規(guī)定對(duì)于維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，針對(duì)違反過(guò)罰相當(dāng)原則的行政行為及時(shí)進(jìn)行變更或撤銷判決提供了有力的司法保障依據(jù)。

（二）理論溯源

過(guò)罰相當(dāng)作為行政處罰的法定原則與價(jià)值取向，貫穿于行政處罰設(shè)定與實(shí)施的始終。盡管過(guò)罰相當(dāng)原則的基本內(nèi)涵在法律規(guī)范中已有所體現(xiàn)，但是該原則的完整內(nèi)涵尚無(wú)定論，如何對(duì)過(guò)罰相當(dāng)原則的內(nèi)涵進(jìn)行充實(shí)與改良，是現(xiàn)階段推進(jìn)過(guò)罰相當(dāng)原則更好適用的首要之義。刑罰作為與行政處罰相類似的懲罰體系，刑事立法領(lǐng)域的“罪行相當(dāng)原則”理應(yīng)可以為“過(guò)罰相當(dāng)原則”提供理論參考?！缎谭ā返? 條規(guī)定“刑罰的輕重，應(yīng)當(dāng)與犯罪分子所犯罪行和承擔(dān)的刑事責(zé)任相適應(yīng)”。全國(guó)人大法工委刑法室對(duì)該條款的闡釋為：“對(duì)犯罪規(guī)定刑罰和對(duì)犯罪分子量刑時(shí)，應(yīng)根據(jù)其所犯罪行的性質(zhì)、情節(jié)和對(duì)社會(huì)的危害程度來(lái)決定。”[5]對(duì)過(guò)罰相當(dāng)原則逐本溯源，可以看出其與刑法罪刑相當(dāng)原則的相似之處。對(duì)于犯罪行為的定罪量刑問(wèn)題，我國(guó)刑法學(xué)界的主流觀點(diǎn)采客觀主義與主觀主義相統(tǒng)一的觀點(diǎn)，兼顧行為與行為人兩大考量要素，力爭(zhēng)罰當(dāng)其罪。在行政處罰領(lǐng)域，有學(xué)者將過(guò)罰相當(dāng)原則的考量要素劃分為兩類:一類是應(yīng)受處罰行為構(gòu)成要素，另一類是處罰裁量要素。[6]盡管過(guò)罰相當(dāng)原則本身涵蓋了考量要素的基本內(nèi)涵，但其并未在實(shí)踐中得到足夠重視，行政處罰立法仍欠缺相應(yīng)的規(guī)范建構(gòu)。故而行政執(zhí)法人員在面對(duì)該原則時(shí)也無(wú)法依據(jù)明晰、準(zhǔn)確的語(yǔ)詞進(jìn)行理解與適用。

將過(guò)罰相當(dāng)原則進(jìn)行解構(gòu)分析可以劃分為“過(guò)”“罰”與“相當(dāng)”三大要素?！斑^(guò)”即過(guò)錯(cuò)，行為人的違法行為；“罰”即行政處罰，包含行政處罰類型及幅度；“相當(dāng)”即相適應(yīng)、相稱。其中，相當(dāng)性的判斷是過(guò)罰相當(dāng)原則理解與適用最重要的問(wèn)題。實(shí)踐中由于行為人實(shí)施違法行為的時(shí)間、地點(diǎn)、行為方式都不盡相同，盡管多數(shù)違法行為均有相應(yīng)的法律規(guī)范與之對(duì)應(yīng)，但是行政執(zhí)法人員在面臨紛繁復(fù)雜的具體案情時(shí)仍存在較大的自由裁量權(quán)。各地出臺(tái)的行政處罰裁量基準(zhǔn)對(duì)于自由裁量權(quán)的約束是有限的，此時(shí)便需要過(guò)罰相當(dāng)原則積極發(fā)揮作用。窮盡法律規(guī)則方得適用法律原則，但法律原則作為立法者精神的體現(xiàn)理當(dāng)在每一個(gè)執(zhí)法案件中得到遵循。實(shí)踐中過(guò)罰相當(dāng)原則的適用可分為兩步走：一位定性分析，二為定量分析。定性分析即根據(jù)違法行為的性質(zhì)確定相應(yīng)的處罰類型與處罰幅度，定量分析即綜合考慮客觀情節(jié)、主觀惡性、社會(huì)影響后明確最終的處罰結(jié)論。

（三）過(guò)罰相當(dāng)原則與比例原則關(guān)系辨析

過(guò)罰相當(dāng)原則與行政法上的比例原則存在著部分交叉，但各原則均具有各自獨(dú)特的法律價(jià)值，不應(yīng)混為一談。近年來(lái)，行政法比例原則的研究得到了學(xué)界廣泛關(guān)注，就比例原則的內(nèi)涵問(wèn)題學(xué)界已基本達(dá)成共識(shí)：一為妥當(dāng)性，即所采取的措施可以實(shí)現(xiàn)所追求的目的；二為必要性，即除采取的措施之外，沒(méi)有其他給關(guān)系人或公眾造成更少損害的適當(dāng)措施；三為相稱性，即采取的必要措施與其追求的結(jié)果之間并非不成比例（狹義比例性）[7]。由此可知，過(guò)罰相當(dāng)原則與狹義的比例原則之間存在著相似旨趣。最高人民法院（2019）最高法行再22 號(hào)胡裕松、王文平等訴?？谑腥嗣裾姓袥Q書(shū)中，就比例原則的適用也有具體闡釋：以胡裕松等人對(duì)其中部分土地用途的改變?yōu)橛?，作出處罰決定收回面積明顯大于胡裕松等人擅自改變土地用途所涉面積，缺乏合理解釋，不符合比例原則。上述案件的說(shuō)理過(guò)程中存在對(duì)于比例原則的明確援引。

對(duì)于比例原則與過(guò)罰相當(dāng)原則的關(guān)系問(wèn)題，學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為：過(guò)罰相當(dāng)原則是比例原則在行政處罰領(lǐng)域更為具體的原則性規(guī)定。筆者同樣贊同上述觀點(diǎn)，比例原則主要考量的是“目的-手段”二者之間的關(guān)系，具體到行政處罰領(lǐng)域，過(guò)罰相當(dāng)原則則是考慮如何平衡公權(quán)力機(jī)關(guān)采取行政懲戒對(duì)違法行為人的影響與最終較好地促成公共利益的實(shí)現(xiàn)。相較于過(guò)罰相當(dāng)原則的抽象性，比例原則能夠?yàn)樾姓?zhí)法者提供更具操作性的規(guī)范指引。在判斷具體行政處罰是否過(guò)罰相當(dāng)?shù)倪^(guò)程中，援引比例原則中的“相當(dāng)性”判斷程序，對(duì)各個(gè)要素進(jìn)行理性分析判斷，考量處罰結(jié)果與最終追求的公共利益之間的關(guān)系，理性客觀、完整全面地進(jìn)行價(jià)值衡量后得出結(jié)論。在執(zhí)法實(shí)踐中，比例原則中對(duì)于“相當(dāng)性”極富邏輯性的演繹對(duì)于過(guò)罰相當(dāng)原則的理解與適用具有重要的參考，二者相互促進(jìn)，相得益彰。

三、過(guò)罰相當(dāng)原則的實(shí)踐困境

伴隨著國(guó)家治理能力現(xiàn)代化與國(guó)家治理體系現(xiàn)代化水平的提高，行政處罰作為行政法體系中至關(guān)重要的一部分，其功能與作用愈發(fā)重要。黨的二十大報(bào)告專章闡釋了“堅(jiān)持全面依法治國(guó)，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”的相關(guān)內(nèi)容與具體要求，法治政府建設(shè)離不開(kāi)依法行政，依法行政離不開(kāi)行政機(jī)關(guān)公正文明執(zhí)法。如何把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，長(zhǎng)期以來(lái)都是法治政府建設(shè)的重要問(wèn)題。法意與人心同頻共振，行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過(guò)程中能否做到公平審慎、合法合理關(guān)乎著法治之路的重要進(jìn)程。

（一）過(guò)罰相當(dāng)原則在行政執(zhí)法中的實(shí)踐難題

行政執(zhí)法實(shí)踐中，懲戒效果與過(guò)罰相當(dāng)?shù)牟┺呐c平衡隨處可見(jiàn)。如上文所述，《行政處罰法》中有多處條款體現(xiàn)了過(guò)罰相當(dāng)原則，除總則性規(guī)定外，不予行政處罰、一事不再罰、從輕減輕行政處罰等制度均表明新修訂的《行政處罰法》在過(guò)罰相當(dāng)領(lǐng)域著墨較深。過(guò)罰相當(dāng)原則在行政合法性原則的前提下，進(jìn)一步凸顯了行政合理性原則的考量，它是實(shí)質(zhì)法治在行政執(zhí)法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。下文將以“杭州方林富炒貨店案”與“陜西榆林芹菜案”為例，試圖分析歸納出過(guò)罰相當(dāng)原則在行政執(zhí)法領(lǐng)域面臨的具有一定共性的困難與問(wèn)題。

“杭州方林富炒貨店案”案情簡(jiǎn)述：2015 年11 月5 日，杭州市西湖區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局檢查方林富的店鋪時(shí)，發(fā)現(xiàn)方林富在其經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所內(nèi)外及包裝袋上發(fā)布“方林富炒貨店某市最優(yōu)秀的炒貨特色店鋪”“方林富某市最優(yōu)秀的炒貨店”“中國(guó)最好最優(yōu)品質(zhì)荔枝干”等廣告用語(yǔ)，使用了絕對(duì)化宣傳用語(yǔ)，違反了《廣告法》第9 條第3 項(xiàng)的規(guī)定，根據(jù)該法第57 條第1 項(xiàng)的規(guī)定，決定從輕處罰，罰款20 萬(wàn)元，方林富遂起訴。本案一審判決結(jié)果為：變更行政處罰決定中“處以罰款20 萬(wàn)元”為“處以罰款10 萬(wàn)元”；撤銷（杭）市管復(fù)決字〔2016〕139 號(hào)行政復(fù)議決定。方林富不服一審判決上訴至二審法院，二審維持原判后方林富向浙江省高級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?，浙江省高院駁回了方林富的再審申請(qǐng)。再審裁定書(shū)中對(duì)于量罰是否適當(dāng)?shù)膯?wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)理。首先，浙江省高院就方林富炒貨店使用絕對(duì)化宣傳用語(yǔ)的行為進(jìn)行了行為定性，法院認(rèn)為該行為在客觀上會(huì)對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生不利影響，存在一定的社會(huì)危害性，不符合《行政處罰法》規(guī)定的不予行政處罰之情形，對(duì)方林富炒貨店廣告違法行為進(jìn)行處罰確有必要。其次，浙江省高院認(rèn)為在對(duì)方林富炒貨店進(jìn)行行政處罰時(shí)也應(yīng)考慮到其他涉案考量因素，如：其廣告違法行為持續(xù)性較短、影響力不高；對(duì)消費(fèi)者誤導(dǎo)性較低；主觀過(guò)錯(cuò)小、認(rèn)罪態(tài)度較好；綜合上述原因，法院認(rèn)為西湖區(qū)市監(jiān)局在做出行政處罰裁量時(shí)盡管查明了基本案情，但對(duì)于上述其他涉案因素有所忽略，故而認(rèn)定西湖區(qū)市監(jiān)局行政處罰決定明顯不當(dāng)。最后，浙江省高院肯定了一審法院作出的變更判決，認(rèn)定對(duì)方林富炒貨店廣告違法行為罰款10 萬(wàn)元并無(wú)不當(dāng)，駁回再審申請(qǐng)?！胺搅指怀簇浀辍币话缚芍?，行政機(jī)關(guān)在對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行行政處罰時(shí)，應(yīng)以事實(shí)為依據(jù)，立足案件事實(shí)全貌，援引正確的法律規(guī)范，結(jié)合案件事實(shí)、情節(jié)、性質(zhì)、社會(huì)危害程度等因素作出裁量。

“陜西榆林芹菜案”案情簡(jiǎn)述：2018 年10 月12 日，榆林市榆陽(yáng)區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局工作人員在執(zhí)法檢查過(guò)程中對(duì)姚永蔬菜銷售部10.2 千克芹菜進(jìn)行取樣，并委托檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)芹菜進(jìn)行檢驗(yàn)，2018 年11 月21 日獲取該批芹菜的《檢驗(yàn)報(bào)告》，報(bào)告結(jié)果顯示該批次芹菜毒死蜱不符合《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)食品中農(nóng)藥最大殘留限量》的要求（毒死蜱標(biāo)準(zhǔn)限量≤0.05mg/kg，檢測(cè)結(jié)果2.43mg/kg），結(jié)果顯示為不合格。后經(jīng)溯源，發(fā)現(xiàn)該批芹菜為陳保偉蔬菜店經(jīng)營(yíng)者陳保偉購(gòu)得，該店于2018 年10 月12 日購(gòu)進(jìn)50 千克該批次芹菜，購(gòu)進(jìn)價(jià)格為每千克3.6 元，售價(jià)為每千克4元，已全部售出，共獲取違法所得200 元，購(gòu)進(jìn)時(shí)未索取供貨商資質(zhì)及相關(guān)購(gòu)進(jìn)票據(jù)。榆陽(yáng)區(qū)市監(jiān)局依據(jù)相關(guān)法律對(duì)陳保偉科以5 萬(wàn)元罰款，沒(méi)收違法所得200 元，共計(jì)人民幣50200 元。陳保偉不服行政處罰判決起訴至榆陽(yáng)區(qū)人民法院，一審判決維持了行政機(jī)關(guān)的處罰決定，后陳保偉上訴至榆林市中級(jí)人民法院，經(jīng)審理二審法院駁回上訴，維持原判。無(wú)獨(dú)有偶，經(jīng)媒體報(bào)道，另一起“榆林芹菜案”于2022 年8 月迅速在網(wǎng)絡(luò)發(fā)酵，據(jù)報(bào)道榆林市市場(chǎng)監(jiān)管局2021 年以來(lái)針對(duì)小微市場(chǎng)主體的50 多起食品類行政處罰中，罰款超過(guò)5 萬(wàn)元的就有21 起，而涉案案值僅有幾十或幾百元。

食品安全事關(guān)民生健康，大眾視野下對(duì)于食品安全行政處罰往往會(huì)投以更多的關(guān)注。食品安全領(lǐng)域“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)”與當(dāng)前優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、增進(jìn)市場(chǎng)活力之間的鴻溝需要行政執(zhí)法人員依托過(guò)罰相當(dāng)原則搭起橋梁。最高人民法院公報(bào)案例“蘇州鼎盛食品公司不服蘇州市工商局商標(biāo)侵權(quán)行政處罰案”對(duì)過(guò)罰相當(dāng)原則也進(jìn)行了較為詳盡的權(quán)威解讀：“在保證行政管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，兼顧保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，行政處罰以達(dá)到行政執(zhí)法目的和目標(biāo)為限，并盡可能使相對(duì)人的權(quán)益遭受最小的損害”，上述解讀對(duì)于過(guò)罰相當(dāng)原則的適用也具有重要參考價(jià)值。行政處罰領(lǐng)域的執(zhí)法裁量應(yīng)當(dāng)充分全面、綜合地考慮涉案情節(jié)，對(duì)于過(guò)罰相當(dāng)原則進(jìn)行準(zhǔn)確理解，方能作出客觀合理的行政處罰。

綜合上述案情，過(guò)罰相當(dāng)原則在行政執(zhí)法領(lǐng)域面臨的困境有以下三點(diǎn)：一是案件事實(shí)涉及的裁量因素較為繁雜；二是缺乏具體明晰、操作性強(qiáng)的裁量基準(zhǔn)及規(guī)范指引；三是基層行政執(zhí)法人員法治素養(yǎng)有待提高。“過(guò)”和“罰”之間，如何匹配并做到相當(dāng)，不僅要看罰的基準(zhǔn)，還要結(jié)合罰的政策，特別是“首違不罰”“柔性執(zhí)法”等最新要求和執(zhí)法的群眾感受度問(wèn)題，真正做到寬嚴(yán)相濟(jì)、過(guò)罰相當(dāng)。一味加重下游環(huán)節(jié)的處罰力度，并不能有效解決市場(chǎng)問(wèn)題，反而不利于營(yíng)造公正合理的執(zhí)法環(huán)境與良好市場(chǎng)秩序的搭建。

（二）過(guò)罰相當(dāng)原則在司法審查中的實(shí)踐難題

“司法審查”作為行政處罰合法性的最后一道防線，在實(shí)踐中也面臨著缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范化程度不高等現(xiàn)實(shí)窘境。截至2022 年12 月25日，筆者在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)以“過(guò)罰相當(dāng)”為關(guān)鍵詞，“行政案由”為案由進(jìn)行全文檢索，共檢索得到1953 篇文書(shū)，可見(jiàn)過(guò)罰相當(dāng)原則已經(jīng)廣泛應(yīng)用于司法裁判的具體說(shuō)理中。通過(guò)梳理行政判決書(shū)中的審判邏輯，筆者發(fā)現(xiàn)，盡管過(guò)罰相當(dāng)原則的適用頻次較高，但在多數(shù)行政訴訟判決中法官對(duì)于過(guò)罰相當(dāng)原則的應(yīng)用往往一筆帶過(guò)，不做過(guò)多說(shuō)明，在裁判文書(shū)中很難清晰地看出審判人員是如何理解并適用過(guò)罰相當(dāng)原則的。下文將選取兩個(gè)較為典型的最高人民法院行政訴訟文書(shū)，以此窺見(jiàn)行政處罰司法審查中過(guò)罰相當(dāng)原則的具體審查標(biāo)準(zhǔn)。

江蘇省東臺(tái)市市場(chǎng)監(jiān)督管理局、翁秀芬商標(biāo)行政管理再審一案中，東臺(tái)市監(jiān)局對(duì)當(dāng)事人翁秀芬的違法行為實(shí)施處罰，先作出0332 號(hào)處罰決定，后重新調(diào)查作出了0084 號(hào)行政處罰決定，對(duì)其罰款55 萬(wàn)元。翁秀芬不服該決定起訴至法院，一審法院鹽城中院將“處以罰款55 萬(wàn)元”變更為“處以罰款20 萬(wàn)元”。東臺(tái)市監(jiān)局不服一審法院判決提起上訴，二審法院江蘇省高院判決駁回上訴，維持原判。東臺(tái)市監(jiān)局向最高院申請(qǐng)?jiān)賹?，理由包括?332 號(hào)處罰決定與0084 號(hào)行政處罰決定雖然處罰結(jié)果相同，但是主要事實(shí)和理由不同，一審法院將罰款數(shù)額從55 萬(wàn)元變更為20 萬(wàn)元，是對(duì)行政權(quán)力的過(guò)度干預(yù)。筆者認(rèn)為，司法審查中執(zhí)行“過(guò)罰相當(dāng)”原則的要義，在于圍繞案件事實(shí)與法律規(guī)范，穿梭于案情與涉案裁量因素之間，同時(shí)借助比例原則中關(guān)于“相當(dāng)性”認(rèn)定的邏輯推演，進(jìn)行詳盡充分的說(shuō)理論證。

盈海公司訴文昌市環(huán)境局、文昌市政府行政處罰及行政復(fù)議案中，最高人民法院（2022）最高法行再329 號(hào)行政判決書(shū)中指明，文昌市環(huán)境局作出被訴處罰決定時(shí)，未能全面考慮污水處理廠“未驗(yàn)收先運(yùn)營(yíng)”違法行為的特殊性，未全面考慮違法行為客觀原因、危害后果、主觀過(guò)錯(cuò)以及事后的補(bǔ)救完善等因素，裁量結(jié)果明顯不當(dāng)，應(yīng)予撤銷。在該判決中，對(duì)于盈海公司的違法行為，法院認(rèn)為“法律不強(qiáng)人所難”，出于文明執(zhí)法理念也不應(yīng)對(duì)盈海公司再次科以100 萬(wàn)罰款的嚴(yán)厲處罰，最高人民法院再審判決撤銷了原行政決定及復(fù)議決定。

盡管《行政復(fù)議法》賦予了行政機(jī)關(guān)和法院具體行政行為的變更權(quán)與撤銷權(quán)，但是在具體案件中，法院往往很少選擇改變行政機(jī)關(guān)的行政決定和復(fù)議決定。從上述兩個(gè)案例中可以歸納出過(guò)罰相當(dāng)原則在司法審查中面臨著如下實(shí)踐難題：一是基層法院對(duì)于過(guò)罰相當(dāng)原則運(yùn)用較為機(jī)械，欠缺靈活性；二是各地法院對(duì)于過(guò)罰相當(dāng)原則理解程度不一，欠缺一致的司法審查標(biāo)準(zhǔn)；三是法院審查范圍、方式及限度均受到不同程度的限制和約束。

四、過(guò)罰相當(dāng)原則適用優(yōu)化路徑探索

圍繞當(dāng)前行政法治建設(shè)的形勢(shì)任務(wù)和現(xiàn)實(shí)需求，針對(duì)過(guò)罰相當(dāng)原則適用優(yōu)化路徑進(jìn)行探索，從生動(dòng)且繁復(fù)的執(zhí)法、司法實(shí)踐中尋找時(shí)代注解，是當(dāng)前法治政府建設(shè)階段亟待研究的重要任務(wù)。面對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中一個(gè)個(gè)具體案件，如何平衡好公益和私益的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義和社會(huì)公正、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的內(nèi)部評(píng)價(jià)和社會(huì)公眾的法治感受相統(tǒng)一，需要更多理論的爭(zhēng)鳴與具備可操作性體制機(jī)制的支撐配套。

（一）主體層面：完善危害性評(píng)價(jià)機(jī)制，積極構(gòu)建行政處罰清單制度

在過(guò)罰相當(dāng)原則的適用中，判斷“過(guò)”與“罰”相當(dāng)性的環(huán)節(jié)尤為關(guān)鍵，而危害性評(píng)價(jià)機(jī)制在這一環(huán)節(jié)則發(fā)揮著重要作用。在我國(guó)《行政處罰法》《治安管理處罰法》的立法文本中，并不能直接看到危害性評(píng)估的具體字眼，但是上述立法中規(guī)定的部分法律原則中均蘊(yùn)含著危害性評(píng)價(jià)機(jī)制的相關(guān)內(nèi)容。行政機(jī)關(guān)做出行政處罰決定時(shí)，并未將危害性評(píng)價(jià)作為必經(jīng)的前置環(huán)節(jié)，原因在于行政處罰立法領(lǐng)域缺乏明確規(guī)定。相較于刑法領(lǐng)域?qū)τ谖：π栽u(píng)價(jià)的重視程度，行政處罰領(lǐng)域?qū)ξ：π栽u(píng)價(jià)機(jī)制的關(guān)注則顯得相形見(jiàn)絀。

《行政處罰法》第57 條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出決定。該條款表明行政機(jī)關(guān)在作出處罰決定時(shí)，對(duì)于行政相對(duì)人違法行為的危害性程度會(huì)做出考量，但并非強(qiáng)制的必經(jīng)環(huán)節(jié)。此外，第57 條還規(guī)定了“確有應(yīng)受行政處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，做出行政處罰決定”，該條款表明僅在最終裁量處罰幅度環(huán)節(jié)對(duì)于危害性評(píng)價(jià)有程序要求，而在行為定性、確定處罰類型等環(huán)節(jié)，危害性評(píng)價(jià)機(jī)制均未作為必需環(huán)節(jié)。顯然，危害性評(píng)價(jià)機(jī)制并未貫穿于行政處罰的全過(guò)程。危害性構(gòu)成了“過(guò)”與“罰”之間的公因數(shù)，過(guò)與罰之間的等量關(guān)系，需要借助危害性加以衡量。[8]因此筆者認(rèn)為，為使過(guò)罰相當(dāng)原則更好地適用于行政執(zhí)法領(lǐng)域，將危害性評(píng)價(jià)機(jī)制合理嵌入行政處罰全過(guò)程是應(yīng)有之義。

首違不罰制度作為近年來(lái)行政處罰領(lǐng)域的創(chuàng)新成果，行政法學(xué)界對(duì)其多持肯定的積極態(tài)度。[9-10]伴隨著2021 年新《行政處罰法》的出臺(tái)，各地積極響應(yīng)立法，陸續(xù)推出了不予處罰、減輕處罰、從輕處罰、從重處罰的“四張清單”制度。過(guò)罰相當(dāng)原則在行政執(zhí)法領(lǐng)域的高效適用，離不開(kāi)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的提升，行政處罰清單制度的構(gòu)建有利于行政機(jī)關(guān)做出行政處罰決定時(shí)更好地兼顧個(gè)人利益與社會(huì)公共利益，有效減少過(guò)罰不當(dāng)情形的出現(xiàn)。行政處罰清單制度對(duì)于解決“重罰輕管”“只罰不管”等現(xiàn)象具有良好效果，有助于進(jìn)一步強(qiáng)化嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的理念。給權(quán)力做“減法”，給民心做“加法”，行政處罰清單制度的推行也為實(shí)現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)原則所欲達(dá)成的法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一提供了有益幫助。

（二）規(guī)范層面：推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，規(guī)范過(guò)罰相當(dāng)原則具體適用

積極推進(jìn)過(guò)罰相當(dāng)原則在執(zhí)法、司法實(shí)踐中的規(guī)范使用，離不開(kāi)立法的支持。對(duì)于重點(diǎn)領(lǐng)域的立法工作，新《行政處罰法》第36 條第1 款規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長(zhǎng)至五年。法律另有規(guī)定的除外?！盵2]該規(guī)定表明，在涉及公民生命健康安全、金融安全等關(guān)鍵領(lǐng)域，行政處罰將予以更長(zhǎng)的追責(zé)期限。社會(huì)現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性帶來(lái)的法益交錯(cuò)，也使得重點(diǎn)領(lǐng)域立法工作任重而道遠(yuǎn)。除此之外，本次修法在第34 條新增了行政裁量基準(zhǔn)條款，盡管新法對(duì)于裁量基準(zhǔn)著墨不深，但是該規(guī)定也勢(shì)必指引地方行政機(jī)關(guān)提升對(duì)裁量基準(zhǔn)制定的關(guān)注程度，裁量基準(zhǔn)的蓬勃發(fā)展對(duì)于過(guò)罰相當(dāng)原則的適用也有極大幫助。各地行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)的相繼出臺(tái)，對(duì)于我國(guó)行政執(zhí)法水平的提高具有重要意義，盡管從法治統(tǒng)一性角度出發(fā)，裁量基準(zhǔn)的遍地開(kāi)花會(huì)帶來(lái)一些問(wèn)題。但是筆者相信，隨著法治進(jìn)程的加深，更為規(guī)范、合理、科學(xué)、統(tǒng)一的裁量基準(zhǔn)終會(huì)出臺(tái)。

如何從規(guī)范層面進(jìn)一步推進(jìn)過(guò)罰相當(dāng)原則的適用，筆者認(rèn)為，需要行政機(jī)關(guān)充分理解過(guò)罰相當(dāng)原則的內(nèi)涵及其背后蘊(yùn)含的立法精神。在《行政處罰法》的法條之間探尋立法者本意，新時(shí)代法治中國(guó)建設(shè)背景下，過(guò)罰相當(dāng)原則作為公平正義的價(jià)值追求在行政處罰領(lǐng)域的原則性體現(xiàn)，需要對(duì)相關(guān)條款條分縷析，方能參透其中蘊(yùn)含的法理精神。“徒法不足以自行”，在充分理解過(guò)罰相當(dāng)原則的內(nèi)涵后，行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)積極適用該原則，行政執(zhí)法體制改革使得行政執(zhí)法權(quán)下移，基層執(zhí)法人員面臨行政自由裁量權(quán)時(shí)能否審慎、合理執(zhí)法，對(duì)行政處罰也提出了新的挑戰(zhàn)。規(guī)范過(guò)罰相當(dāng)具體適用的操作指引，方能為該原則的落地適用保駕護(hù)航。

（三）監(jiān)督層面：加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督審查力度，充分激活行政處罰實(shí)施評(píng)估制度

《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025 年）》中規(guī)定，在行政執(zhí)法體制改革的下一階段，應(yīng)逐步推進(jìn)省級(jí)不設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍，縣級(jí)執(zhí)法“局隊(duì)合一”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。政策層面行政執(zhí)法權(quán)的重心下移，意味著行政執(zhí)法體制中的上級(jí)部門(mén)也將重新進(jìn)行職能定位、逐漸完成“身份轉(zhuǎn)變”，從傳統(tǒng)行政中的“執(zhí)法者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)督者”。營(yíng)造“風(fēng)清氣正”的行政執(zhí)法環(huán)境，上級(jí)部門(mén)要牢牢把握住依法行政總抓手，基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)法律法規(guī)、政策規(guī)范的理解適用也十分關(guān)鍵。加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督的審查力度，將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，需要行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)多措并舉，合力推進(jìn)。內(nèi)部監(jiān)督要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自身提升執(zhí)法水平，執(zhí)法人員深入學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)政策，加深對(duì)新修訂立法條文的理解，與時(shí)俱進(jìn)提升法律素養(yǎng)；積極推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制，減少行政執(zhí)法人員恣意執(zhí)法、違規(guī)執(zhí)法等情況，促進(jìn)行政執(zhí)法人員審慎執(zhí)法；完善考核評(píng)議制度，關(guān)注群眾滿意度，推進(jìn)行政執(zhí)法管理思維向法治思維的轉(zhuǎn)變。外部監(jiān)督要求法院、監(jiān)察委、司法局等部門(mén)在監(jiān)督工作中對(duì)于行政執(zhí)法行為及時(shí)予以指導(dǎo)和糾正，通過(guò)監(jiān)督檢查，各執(zhí)法部門(mén)要對(duì)照反饋問(wèn)題，進(jìn)一步細(xì)化措施，及時(shí)查漏補(bǔ)缺，確保各項(xiàng)舉措真正落實(shí)到位；法院對(duì)于行政訴訟案件應(yīng)明確司法審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于違反過(guò)罰相當(dāng)原則的行政處罰決定及時(shí)予以變更或撤銷，必要時(shí)可要求行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為，維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益不受侵犯。

2021 年新修訂的《行政處罰法》第15 條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期組織評(píng)估行政處罰的實(shí)施情況和必要性，對(duì)不適當(dāng)?shù)男姓幜P事項(xiàng)及種類、罰款數(shù)額等，應(yīng)當(dāng)提出修改或者廢止的建議?！盵2]由此可知，行政處罰評(píng)估制度對(duì)于行政處罰設(shè)定的科學(xué)性、合理性、權(quán)威性、時(shí)代性均提出了較高要求。筆者建議，可以在基層試點(diǎn)組建行政處罰實(shí)施評(píng)估監(jiān)督小組，在一定周期內(nèi)針對(duì)現(xiàn)行實(shí)施的行政處罰進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)督，定期考核并形成規(guī)范的評(píng)分制度。此外，對(duì)于行政處罰實(shí)施評(píng)估監(jiān)督小組的人員構(gòu)成實(shí)行流動(dòng)性員額管理，在保證評(píng)估監(jiān)督小組主體構(gòu)成中專業(yè)法律知識(shí)人員總量的基礎(chǔ)上，更大程度上促進(jìn)公眾參與，反映人民呼聲。

立足于當(dāng)前深化綜合行政執(zhí)法改革的時(shí)代背景，行政處罰實(shí)施評(píng)估制度有著更為廣闊的舞臺(tái)發(fā)揮效能。行政處罰實(shí)施評(píng)估制度不止應(yīng)在立法上得到確立，更應(yīng)在執(zhí)法實(shí)踐中得到充分激活。過(guò)罰相當(dāng)原則的理解與適用，對(duì)于行政處罰的設(shè)定與實(shí)施均提出了較高要求，行政處罰實(shí)施評(píng)估制度則能有效促進(jìn)行政處罰規(guī)范化、合理化。充分激活行政處罰實(shí)施評(píng)估制度，要求有關(guān)部門(mén)對(duì)于交叉重復(fù)事項(xiàng)予以及時(shí)清理，剔除落后于時(shí)代發(fā)展的執(zhí)法事項(xiàng)，刪去缺乏法律法規(guī)規(guī)章及其他規(guī)范性文件依據(jù)的執(zhí)法事項(xiàng)，最大限度精簡(jiǎn)和規(guī)范行政執(zhí)法事項(xiàng)，從源頭上杜絕執(zhí)法隨意、執(zhí)法擾民等情況的出現(xiàn)?；诖?，過(guò)罰相當(dāng)原則方能在法治政府建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮出更大的良法善治效能。