宋河兵

（西南大學(xué) 法學(xué)院,重慶 北碚 400715）

為貫徹落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)方針,大力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已成為一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。良好的治理體系能夠推動(dòng)行業(yè)優(yōu)質(zhì)發(fā)展,行業(yè)治理體系作為構(gòu)成國(guó)家治理體系的重要元素應(yīng)當(dāng)被投入更多關(guān)注。旅游行業(yè)已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)旅游行業(yè)在諸多因素的耦合之下高速發(fā)展,到2019年我國(guó)旅游行業(yè)總收入達(dá)6.63萬(wàn)億元,國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)已達(dá)60.06 億人次,出國(guó)旅游的人數(shù)高達(dá)15463 萬(wàn)人次。新冠疫情給高速發(fā)展的旅游行業(yè)按下了“暫停鍵”,在新冠疫情的影響下,人流物流受到嚴(yán)格限制,給旅游行業(yè)帶來(lái)前所未有的沖擊。分析疫情之下旅游行業(yè)面臨的困境與挑戰(zhàn),摸清疫情下旅游行業(yè)的發(fā)展路徑,探尋疫情之后的行業(yè)復(fù)興之路是當(dāng)前重中之重。為了旅游行業(yè)能夠可持續(xù)、健康的發(fā)展,旅游行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)刻不容緩,我國(guó)旅游治理體系的反思和完善成為現(xiàn)階段面臨的難題。旅游行業(yè)治理體系包括旅游監(jiān)管部門、旅游協(xié)會(huì)和社會(huì)大眾的外部治理體系和行業(yè)組織內(nèi)部的治理體系,本文從旅游行業(yè)外部治理體系中的行業(yè)監(jiān)管入手,對(duì)旅游監(jiān)管組織條款加以分析,認(rèn)為在協(xié)同監(jiān)管的理念下對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建制和治理上予以規(guī)制實(shí)有必要,建構(gòu)新型、完備的監(jiān)管體系,為優(yōu)質(zhì)高效的監(jiān)管提供法律保障。打破不同部門間行權(quán)的壁壘,形成監(jiān)管合力,切實(shí)做到各個(gè)監(jiān)管部門之間分工明確精誠(chéng)合作,［1］提高旅游監(jiān)管部門應(yīng)對(duì)旅游突發(fā)事件的能力,保障旅游行業(yè)能夠持續(xù)健康的發(fā)展,為統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供重要支撐。

一、問(wèn)題的提出

旅游現(xiàn)如今已經(jīng)是生活標(biāo)準(zhǔn)提高的重要指標(biāo),是人民對(duì)美好生活和精神文化需求的映射,為了滿足人們對(duì)旅游行業(yè)的新期待,所以需要尊重旅游市場(chǎng)的發(fā)展規(guī)律,完善旅游市場(chǎng)的監(jiān)管形式,實(shí)現(xiàn)旅游治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。旅游監(jiān)管其目的是為了維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序,規(guī)范旅游經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為,保護(hù)旅游者的合法權(quán)益。旅游監(jiān)管組織條款是指政府相關(guān)職能部門針對(duì)旅游行業(yè)引發(fā)的相關(guān)社會(huì)問(wèn)題監(jiān)管在依法制定、執(zhí)行和發(fā)展相關(guān)事項(xiàng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的限制下,就其機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配備、人員管理、責(zé)任保障等機(jī)構(gòu)建制和治理事項(xiàng)配備相應(yīng)的法律規(guī)范。此類條款是旅游行業(yè)所涉監(jiān)管下完善旅游行業(yè)監(jiān)管體系來(lái)提升相關(guān)社會(huì)治理活動(dòng)法治化水平的必要規(guī)范指引,同樣是“在該微觀領(lǐng)域印證反思行政組織法所涉行政權(quán)配置、公務(wù)員管理理論的基本制度載體”。［2］

40 年來(lái),我國(guó)的旅游行業(yè)發(fā)展迅猛,旅游市場(chǎng)規(guī)模大幅增長(zhǎng),已經(jīng)處于世界第一。但是在我國(guó)旅游行業(yè)飛速發(fā)展的背后暴露出旅游市場(chǎng)秩序混亂,監(jiān)管體系不完善等問(wèn)題。例如,云南某地發(fā)生的旅游執(zhí)法者對(duì)旅游投訴者進(jìn)行辱罵,旅游者面對(duì)不作為的執(zhí)法人員缺乏有效的救濟(jì)手段；“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”是旅游行業(yè)的主要問(wèn)題之一,導(dǎo)游們?yōu)榱死媾c其他旅游服務(wù)提供者勾結(jié),強(qiáng)迫旅游者去購(gòu)買購(gòu)物商店出售質(zhì)量差價(jià)格高的商品,否則提供低質(zhì)量服務(wù),甚至辱罵旅游者。現(xiàn)實(shí)中旅游行業(yè)監(jiān)管人員面對(duì)該類問(wèn)題顯得有心無(wú)力,黑心的旅游服務(wù)提供者利用法律的缺失,相關(guān)部門監(jiān)管不嚴(yán)的漏洞,影響旅游行業(yè)的和諧性。旅游市場(chǎng)表現(xiàn)的癥狀折射出旅游監(jiān)管組織條款的設(shè)定欠妥,旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理?xiàng)l款的缺陷導(dǎo)致相應(yīng)的監(jiān)管手段落后,無(wú)法對(duì)行業(yè)的不合理行為進(jìn)行規(guī)制,監(jiān)管人員的配置不專業(yè)導(dǎo)致執(zhí)法效率低下等一系列問(wèn)題成為旅游行業(yè)發(fā)展的絆腳石。

《旅游法》出臺(tái)前,我國(guó)旅游主管部門想要對(duì)相關(guān)不合理行為進(jìn)行處罰缺乏法律依據(jù),行政效率不高；［3］有觀點(diǎn)認(rèn)為在我國(guó)的旅游行業(yè)監(jiān)管中,執(zhí)法體系性不強(qiáng),理念模式欠妥,執(zhí)法旅游行業(yè)需要建立完善的法律體系,提升相關(guān)執(zhí)法主體層級(jí),將職責(zé)明確化,還需要淘汰過(guò)去的執(zhí)法方式,對(duì)旅游執(zhí)法模式進(jìn)行創(chuàng)新；［4］還有觀點(diǎn)認(rèn)為我國(guó)的旅游行業(yè)監(jiān)管實(shí)施層面存在問(wèn)題,從旅游監(jiān)管的視角出發(fā),認(rèn)為現(xiàn)有的旅游監(jiān)管體制不順,“部門間缺乏信息及政策溝通平臺(tái),權(quán)限分散化又不可避免地帶來(lái)政出多門、相互推諉的局面,最終在缺乏全局整體利益考量的情況下政策制定、職能履行呈現(xiàn)碎片化征象”,［5］導(dǎo)致管理效益差。所以《旅游法》應(yīng)將重點(diǎn)放在旅游監(jiān)管體系上,明確旅游行業(yè)監(jiān)管部門間的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制和旅游行業(yè)監(jiān)管規(guī)范,實(shí)現(xiàn)對(duì)旅游行業(yè)的有效治理。

旅游監(jiān)管是保證旅游品質(zhì)的有力支撐,更是保障和促進(jìn)旅游行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。國(guó)家的立法活動(dòng)反應(yīng)了國(guó)家基本價(jià)值觀。《旅游法》于2013 年成功頒布實(shí)施,對(duì)我國(guó)旅游行政治理體系的完善有重要作用,為我國(guó)旅游行業(yè)的綜合監(jiān)管確立了基本的制度基礎(chǔ)。我國(guó)行政將逐步由傳統(tǒng)的“管制—命令”模式向新型的“分擔(dān)—協(xié)同”模式的轉(zhuǎn)型。［6］“協(xié)同”不僅僅是簡(jiǎn)單的合作與協(xié)調(diào),而是更高層次的延伸,是“集體行動(dòng)”。［7］政府跨部門協(xié)同治理是對(duì)綜合監(jiān)管的具象化,目的是讓不同監(jiān)管部門在處理現(xiàn)實(shí)問(wèn)題時(shí)做到辦事同標(biāo)準(zhǔn)、人員高素質(zhì),來(lái)增強(qiáng)旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)的治理能力,讓法律真正做到滿足社會(huì)需要。國(guó)家提出建立以旅游主管部門牽頭與其他旅游監(jiān)管部門協(xié)助的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制,期望讓旅游行業(yè)監(jiān)管部門間相互配合,形成工作合力?？墒鞘招跷?原因在于旅游監(jiān)管所涉部門的工作重心不同,會(huì)影響監(jiān)管人員在行權(quán)過(guò)程中的積極性,難以形成真正意義上的協(xié)同監(jiān)管,并且其綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏行政主體資格,各監(jiān)管部門所涉人員缺乏相應(yīng)的任職保障機(jī)制,所以在當(dāng)下建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制和人員管理保障機(jī)制確有必要。

本文通過(guò)規(guī)范分析的方法,通過(guò)在“描述—經(jīng)驗(yàn)、邏輯—分析和規(guī)范—實(shí)踐”［8］的維度內(nèi),對(duì)旅游監(jiān)管相關(guān)規(guī)范性法律文件進(jìn)行歸納分析,基于“權(quán)威必須是開(kāi)放的和參與性的”原則,從旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)建制條款和機(jī)構(gòu)治理?xiàng)l款的規(guī)范設(shè)定入手,實(shí)現(xiàn)構(gòu)建旅游監(jiān)管部門協(xié)同行政、監(jiān)管人員任職保障和管理規(guī)范體系,期待達(dá)到促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的道德性追求。

二、旅游監(jiān)管組織條款評(píng)判

旅游監(jiān)管組織條款主要由旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)建制條款和旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理?xiàng)l款構(gòu)成。在“權(quán)威必須是開(kāi)放的和參與性的”原則指引下,對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)建制條款和監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理?xiàng)l款進(jìn)行分析,對(duì)旅游行業(yè)現(xiàn)有監(jiān)管組織條款的不足之處加以評(píng)判,來(lái)檢驗(yàn)旅游監(jiān)管組織條款的規(guī)范設(shè)定。

（一）旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)建制條款的規(guī)范評(píng)判

旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)建制條款主要涉及相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職權(quán)配備事項(xiàng)。在“權(quán)威必須是開(kāi)放的”原則下,基于“鼓勵(lì)跨部門協(xié)同和權(quán)力需要明確透明”的方式對(duì)照并反思現(xiàn)有旅游監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職權(quán)配備兩個(gè)方面的相關(guān)規(guī)范設(shè)定。通過(guò)鼓勵(lì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間互相協(xié)商來(lái)達(dá)成合意,并期盼所涉相對(duì)人通過(guò)批評(píng)的方式來(lái)融入權(quán)威的形成過(guò)程,增強(qiáng)決策的可接受性。

1.旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺失應(yīng)有的部門協(xié)同規(guī)范設(shè)定

現(xiàn)有旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)范確立了旅游主管部門的主要監(jiān)管地位,以及確立旅游行業(yè)中相關(guān)部門如市場(chǎng)監(jiān)督管理、交通等執(zhí)法部門的協(xié)同監(jiān)管職責(zé)。從主導(dǎo)監(jiān)管的視角來(lái)看:《旅游法》第84 條中明確“旅游主管部門”的監(jiān)督管理職責(zé)。從協(xié)同監(jiān)管的角度來(lái)看,2016 年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管的通知》（后文簡(jiǎn)稱《通知》）提出,旅游工作部際聯(lián)席會(huì)議下設(shè)綜合監(jiān)管小組,由旅游主管部門牽頭各部門協(xié)作對(duì)旅游市場(chǎng)形成綜合監(jiān)管,在現(xiàn)有的旅游市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制上加以創(chuàng)新,加強(qiáng)各監(jiān)管部門在執(zhí)法行權(quán)過(guò)程中的溝通交流,完善綜合監(jiān)管的相關(guān)工作機(jī)制,提升綜合監(jiān)管的效率；2018 年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（后文簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）再次提出加強(qiáng)旅游綜合執(zhí)法,建立健全旅游部門與其他監(jiān)管部門的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制,實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)動(dòng),形成監(jiān)管合力。

《通知》提出由旅游主管部門牽頭各部門配合的方式負(fù)責(zé)旅游市場(chǎng)的綜合監(jiān)管工作明確了主導(dǎo)監(jiān)管部門和協(xié)同監(jiān)管部門的基本架構(gòu),但是各監(jiān)管部門間如何協(xié)同監(jiān)管并無(wú)相應(yīng)的法律規(guī)范予以規(guī)制。事實(shí)上不同監(jiān)管部門根據(jù)“功能主義”［9］行使職權(quán),職權(quán)行使重點(diǎn)不同,《旅游法》第83 條明確了有關(guān)部門應(yīng)該在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)旅游市場(chǎng)實(shí)施監(jiān)督管理職責(zé),未能在“鼓勵(lì)部門協(xié)同”要素下確立完善的部門協(xié)同規(guī)范,讓部門協(xié)同停留在表面,會(huì)出現(xiàn)“因邊界清晰、職能明確與實(shí)踐中公共事務(wù)需要跨部門處置的情形形成相互齟齬的格局”。［10］對(duì)于旅游的協(xié)同監(jiān)管而言,需要讓部門間信息政策做到互聯(lián)互通,形成管理合力,破除部門之間因傳統(tǒng)管理模式帶來(lái)的制度壁壘。實(shí)際上的部門協(xié)同監(jiān)管往往體現(xiàn)在“上級(jí)組織或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下的等級(jí)制縱向協(xié)同”,［11］難以實(shí)現(xiàn)部門間的橫向協(xié)同監(jiān)管。設(shè)立跨部門性質(zhì)的協(xié)同監(jiān)管機(jī)構(gòu)有其現(xiàn)實(shí)意義,旨在實(shí)現(xiàn)“政府部門間和部門內(nèi)建立整合的信息交流和匯報(bào)系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)各方信息共享”。［12］旅游行業(yè)各環(huán)節(jié)監(jiān)管所涉協(xié)同部門的職權(quán)事項(xiàng)、協(xié)商范圍,都應(yīng)該在具體的監(jiān)管部門協(xié)同形式規(guī)范、協(xié)同內(nèi)容規(guī)范中予以厘清,讓協(xié)同監(jiān)管實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化。

2.旅游監(jiān)管職權(quán)配備缺失必要的職權(quán)互動(dòng)規(guī)范設(shè)定

現(xiàn)有旅游監(jiān)管職權(quán)配備規(guī)范通過(guò)列舉式和概括式并用的方式確定了旅游主管部門和相關(guān)協(xié)同監(jiān)管部門的職責(zé)權(quán)限。從主導(dǎo)監(jiān)管視角來(lái)看:《旅游法》第85 條對(duì)旅游主管部門的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行概括式的說(shuō)明,旅游主管部門有權(quán)對(duì)旅游服務(wù)提供者的相關(guān)經(jīng)營(yíng)行為、服務(wù)行為等事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)督檢查；《通知》指出由旅游主管部門為主負(fù)責(zé)對(duì)旅游市場(chǎng)的監(jiān)管工作,涉及到維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序、監(jiān)督管理旅游服務(wù)提供者的服務(wù)質(zhì)量、保障旅游消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益,對(duì)旅游主管部門所涉監(jiān)管責(zé)任予以原則性的概括,明確了旅游部門的基本職權(quán)；《在線旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行規(guī)定》概括式的介紹了在線旅游經(jīng)營(yíng)者在提供服務(wù)過(guò)程中不誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、侵害旅游者評(píng)價(jià)權(quán)、濫用技術(shù)手段設(shè)置不公平交易條件等違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為都屬于旅游主管部門的監(jiān)管事項(xiàng)。從協(xié)同監(jiān)管視角來(lái)看:《通知》中旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管責(zé)任清單對(duì)旅游監(jiān)管所涉部門采用列舉式的說(shuō)明,合理劃分各部門權(quán)限,對(duì)旅游協(xié)同監(jiān)管所涉部門的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行一個(gè)概括式的說(shuō)明,確定了相關(guān)協(xié)同部門的基本職權(quán)。

對(duì)于現(xiàn)有的綜合監(jiān)管責(zé)任清單,雖然對(duì)旅游主管部門與協(xié)同監(jiān)管部門的主要職責(zé)權(quán)限予以明確,但是并未改變現(xiàn)有的“以部門利益為前提的分而治之的立法監(jiān)管格局”,［13］未能實(shí)現(xiàn)旅游主導(dǎo)部門與協(xié)調(diào)監(jiān)管部門系統(tǒng)的全面整合,缺乏對(duì)部門間協(xié)同監(jiān)管的職責(zé)權(quán)限予以“具象化”［14］方案。在“權(quán)力需要明確與透明”要素指引下實(shí)現(xiàn)“一個(gè)權(quán)力持有者組織內(nèi)部運(yùn)行的機(jī)關(guān)內(nèi)控制”,［15］在旅游監(jiān)管中涉及到的職責(zé)權(quán)力事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)做到明確公開(kāi),期待實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力的有效監(jiān)督。旅游監(jiān)管所涉各個(gè)環(huán)節(jié)下協(xié)同部門的職責(zé)權(quán)限事項(xiàng),信息公開(kāi)事項(xiàng),都應(yīng)當(dāng)在職權(quán)清單規(guī)范和權(quán)責(zé)信息公開(kāi)規(guī)范予以厘清,實(shí)現(xiàn)監(jiān)管職權(quán)行使的制度化、規(guī)范化。

（二）旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理?xiàng)l款的規(guī)范評(píng)判

旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理?xiàng)l款主要由旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員管理與責(zé)任保障事項(xiàng)構(gòu)成。在“權(quán)威必須是參與性的”原則下,用“任職專業(yè)化和合理性監(jiān)督”的手段來(lái)檢驗(yàn)旅游監(jiān)管人員管理與內(nèi)部制裁相關(guān)規(guī)范設(shè)定。強(qiáng)調(diào)通過(guò)說(shuō)理溝通及合理性監(jiān)督的方式,完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理秩序以實(shí)現(xiàn)權(quán)威的鞏固。

1.旅游監(jiān)管人員管理缺失應(yīng)有的任職保障規(guī)范設(shè)定

現(xiàn)有旅游監(jiān)管人員管理規(guī)范對(duì)監(jiān)管原則、監(jiān)管方式和執(zhí)法程序等事項(xiàng)有了明確規(guī)定。例如,《旅游法》第84 條確立了旅游主管部門需要依法實(shí)行監(jiān)管職責(zé),不得從事行業(yè)相關(guān)活動(dòng)的監(jiān)管原則,第88 條“對(duì)不屬于本部門職責(zé)范圍的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)及時(shí)書面通知并移交有關(guān)部門查處”的方式對(duì)旅游監(jiān)管不同部門間的內(nèi)部監(jiān)管方式予以明確。

基于任職專業(yè)化要素指引,旅游監(jiān)管所涉事項(xiàng)需要規(guī)制的范圍較廣,而現(xiàn)有的監(jiān)管條款缺乏對(duì)旅游監(jiān)管人員的任職資格和在職培訓(xùn)等任職保障事項(xiàng)的相關(guān)規(guī)范。雖然《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)人員的任職資格、考核標(biāo)準(zhǔn)、在職培訓(xùn)等予以規(guī)制,不過(guò)相關(guān)規(guī)范采用概括式的方式,并未對(duì)所涉旅游監(jiān)管的任職人員設(shè)定具體化的任職保障規(guī)范。旅游監(jiān)管涉及旅游局、公安局、交通運(yùn)輸局、工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局等多個(gè)部門,旅游監(jiān)管人員在履行其監(jiān)管職責(zé)過(guò)程中,難以避免的會(huì)需要復(fù)合化的知識(shí)應(yīng)對(duì)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)狀況,才能實(shí)現(xiàn)人性化執(zhí)法溝通。任職保障規(guī)范的缺失會(huì)影響旅游監(jiān)管人員的執(zhí)法素質(zhì),使履職能力成為實(shí)現(xiàn)部門間協(xié)同監(jiān)管的摯肘。為了保障旅游監(jiān)管中所涉人員的履職能力,應(yīng)當(dāng)對(duì)旅游監(jiān)管中所涉事項(xiàng)所需專業(yè)知識(shí)與實(shí)務(wù)技能予以明確,確定在職培訓(xùn)的具體方式和內(nèi)容,實(shí)現(xiàn)遴選化職業(yè)準(zhǔn)入與監(jiān)管能力指標(biāo)化評(píng)價(jià)。旅游監(jiān)管人員任職保障所需專業(yè)知識(shí)與實(shí)務(wù)技能都應(yīng)當(dāng)在旅游監(jiān)管人員任職資格規(guī)范和在職培訓(xùn)規(guī)范中予以厘清,實(shí)現(xiàn)監(jiān)管人員任職的規(guī)范化、制度化。

2.旅游監(jiān)管內(nèi)部制裁缺失必要的框架性規(guī)范設(shè)定

現(xiàn)有旅游監(jiān)管內(nèi)部制裁規(guī)范對(duì)監(jiān)管人員的違法行為所涉責(zé)任類型予以明確規(guī)定。例如:《旅游法》第108 條明確了監(jiān)管人員承擔(dān)行政責(zé)任所涉具體行為,第109 條對(duì)監(jiān)管人員責(zé)任形式予以明確；《旅游行政許可辦法》第46 條和《旅游行政處罰辦法》第81 條對(duì)監(jiān)管人員行使行政權(quán)力中所涉違法、犯罪的具體行為進(jìn)行概括式的表述。

旅游監(jiān)管內(nèi)部制裁規(guī)范中關(guān)于監(jiān)管人員的責(zé)任形式以及歸責(zé)行為有了較為明確的劃分,不過(guò)針對(duì)旅游監(jiān)管人員而言其內(nèi)部制裁中所涉規(guī)范更多是模糊的說(shuō)明,缺乏具體規(guī)定。該類規(guī)范往往將歸責(zé)行為籠統(tǒng)的歸納為“濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守”三類行為,目前“適用時(shí)沒(méi)有明確的責(zé)任形式作為依據(jù)的籠統(tǒng)責(zé)任條款”；［16］針對(duì)責(zé)任形式而言僅僅以“依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任”作為內(nèi)部制裁的條款。在該類規(guī)范籠統(tǒng)式的指引下會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法者自由裁量權(quán)的擴(kuò)張,忽略被處罰人的參與感,讓旅游監(jiān)管內(nèi)部制裁缺規(guī)范乏合理性監(jiān)督的要素。為了實(shí)現(xiàn)內(nèi)部制裁規(guī)范的框架性,應(yīng)當(dāng)將旅游監(jiān)管內(nèi)部制裁規(guī)范中所涉責(zé)任形式和歸責(zé)行為采取列舉式的說(shuō)明,將責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任事項(xiàng)在框架化的制裁規(guī)范下予以厘清,實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)管部門權(quán)威的鞏固。

三、部門協(xié)同與職權(quán)互動(dòng):機(jī)構(gòu)建制條款的規(guī)范設(shè)定

在“權(quán)威必須是開(kāi)放的”原則下探討旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)建制條款的規(guī)范設(shè)定,基于規(guī)范與實(shí)踐的維度內(nèi),基于前文評(píng)判的結(jié)果,追求旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)配備規(guī)范設(shè)定契合于提升監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力要求的可能完善路徑。

（一）“鼓勵(lì)跨部門協(xié)同”要素指引下確立旅游監(jiān)管部門協(xié)同規(guī)范

旅游監(jiān)管部門協(xié)同規(guī)范是旅游監(jiān)管部門在跨部門協(xié)同處事中所涉不同部門的職責(zé)事項(xiàng)予以規(guī)制的法律規(guī)范,要實(shí)現(xiàn)旅游監(jiān)管部門協(xié)同規(guī)范的建制需要從形式規(guī)范和內(nèi)容規(guī)范出發(fā)考量。

1.跨部門協(xié)同下的形式規(guī)范

跨部門協(xié)同的形式規(guī)范是對(duì)旅游監(jiān)管部門的不同部門協(xié)同處事模式予以規(guī)制的法律規(guī)范。在現(xiàn)有的“屬地管理、部門聯(lián)動(dòng)”的基本原則下設(shè)定地方政府旅游監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議,由政府牽頭召集文化和旅游、公安、工商、交通運(yùn)輸、質(zhì)檢等相關(guān)部門參加；在旅游聯(lián)席會(huì)議下設(shè)地方旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管工作小組作為常設(shè)機(jī)構(gòu),確立當(dāng)?shù)芈糜沃鞴懿块T的主要監(jiān)管地位和其他部門的協(xié)同監(jiān)管職責(zé)。確立旅游監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議每月固定時(shí)間召開(kāi),旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管工作小組內(nèi)部根據(jù)旅游主管部門決定是否需要召開(kāi)臨時(shí)會(huì)議。

旅游監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議和旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管工作小組是各部門基于“功能主義”的原則下,“建立協(xié)同執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和信息共享機(jī)構(gòu)”。［17］對(duì)于個(gè)案處理時(shí)打破傳統(tǒng)行政模式下的部門間壁壘,實(shí)現(xiàn)信息互通,“一站式”處理相關(guān)事項(xiàng),提高監(jiān)管效率。

2.跨部門協(xié)同下的內(nèi)容規(guī)范

跨部門協(xié)同的內(nèi)容規(guī)范是對(duì)旅游監(jiān)管部門的不同部門協(xié)同處事的決策執(zhí)行事項(xiàng)予以規(guī)制的法律規(guī)范。為了不讓旅游監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的設(shè)立流于形式,需要在實(shí)質(zhì)上予以規(guī)制,做到“定職能、定人員”。旅游監(jiān)管的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是參與旅游聯(lián)席會(huì)議的各職能部門,對(duì)于各部門的具體監(jiān)管事項(xiàng)按照各自職責(zé)明確規(guī)定；旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管工作小組應(yīng)當(dāng)確定各協(xié)同部門參與該小組的具體人員,在小組中參事議事做到平等協(xié)商,互相幫助以便于解決各種糾紛。

（二）“權(quán)力需要明確與透明”要素指引下確立旅游監(jiān)管職權(quán)互動(dòng)規(guī)范

旅游監(jiān)管職權(quán)互動(dòng)規(guī)范是在有效監(jiān)管的原則之下,對(duì)旅游各個(gè)環(huán)節(jié)中所涉及監(jiān)管部門的職權(quán)事項(xiàng)與信息公開(kāi)事項(xiàng)予以規(guī)制的法律規(guī)范,要實(shí)現(xiàn)旅游監(jiān)管職權(quán)互動(dòng)規(guī)范的建制可從職權(quán)清單規(guī)范和權(quán)責(zé)信息公開(kāi)規(guī)范兩個(gè)方面著手。

1.職權(quán)清單規(guī)范

職權(quán)清單規(guī)范是對(duì)旅游監(jiān)管部門的職權(quán)和行使職權(quán)的具體方式予以規(guī)制的法律規(guī)范,職權(quán)清單可以使監(jiān)管部門權(quán)力受到限制,方便公民參與和監(jiān)督。職權(quán)清單應(yīng)當(dāng)明確旅游監(jiān)管部門的執(zhí)法主體、權(quán)力范圍、法律依據(jù)、執(zhí)法流程等事項(xiàng)?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管的通知》對(duì)旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管制定了責(zé)任清單,明確了旅游監(jiān)管有關(guān)的十二個(gè)部門職責(zé)權(quán)限。旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管工作小組內(nèi)部職權(quán)清單維持監(jiān)管部門原有的職權(quán),形成一個(gè)關(guān)于旅游監(jiān)管方面的行權(quán)集合體,實(shí)現(xiàn)對(duì)旅游行業(yè)“一站式”綜合監(jiān)管。

執(zhí)法流程大致可以分為:第一步,由旅游主管部門匯總各類問(wèn)題并進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審核；第二步,根據(jù)問(wèn)題的屬性確定執(zhí)法部門以及執(zhí)法人員,對(duì)相關(guān)問(wèn)題調(diào)查舉證,形成調(diào)查報(bào)告；第三部,執(zhí)法人員根據(jù)問(wèn)題的疑難程度做出處置決定,并告知行政相對(duì)人。遇到重大疑難問(wèn)題難以決策需通過(guò)工作小組內(nèi)部會(huì)議研究做出處置決定。

2.權(quán)責(zé)信息公開(kāi)規(guī)范

權(quán)責(zé)信息公開(kāi)規(guī)范是對(duì)旅游監(jiān)管部門相關(guān)的權(quán)責(zé)信息公開(kāi)方式及程序予以規(guī)制的法律規(guī)范,可以實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾權(quán)益的保障,對(duì)政府權(quán)力的限制。對(duì)于工作小組內(nèi)部職權(quán)清單中所列明的執(zhí)法主體、權(quán)力范圍、法律依據(jù)、執(zhí)法流程等都屬于應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息；對(duì)于職權(quán)行使過(guò)程中的信息,只要不涉密,不違反各部門內(nèi)部規(guī)定,不涉及行政相對(duì)人的隱私或行政相對(duì)人特殊要求不公開(kāi)的都屬于可以公開(kāi)的事項(xiàng)。

為了滿足公共利益衡量的需要,針對(duì)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的權(quán)責(zé)信息,應(yīng)當(dāng)在工作小組自設(shè)網(wǎng)站上和相關(guān)執(zhí)法部門上主動(dòng)公開(kāi)；可以公開(kāi)的權(quán)責(zé)信息則需要相對(duì)人依照“申請(qǐng)、受理、告知利害關(guān)系人、公開(kāi)信息”［18］的流程實(shí)行定向公開(kāi)。公開(kāi)的權(quán)責(zé)信息應(yīng)當(dāng)做到有利于相對(duì)人查詢理解。

四、任職保障與內(nèi)部制裁:機(jī)構(gòu)治理?xiàng)l款的規(guī)范設(shè)定

在“權(quán)威必須是參與性的”原則下探討旅游監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理?xiàng)l款的規(guī)范設(shè)定,基于規(guī)范與實(shí)踐的維度內(nèi),基于前文評(píng)判的結(jié)果,追求旅游監(jiān)管人員管理、責(zé)任保障規(guī)范設(shè)定契合于提升監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力要求的可能完善路徑。

（一）“任職專業(yè)化”要素指引下確立旅游監(jiān)管人員任職保障規(guī)范

旅游監(jiān)管人員任職保障規(guī)范是指對(duì)旅游監(jiān)管人員所需專業(yè)知識(shí)與實(shí)踐能力的履職能力準(zhǔn)入與后續(xù)培訓(xùn)事項(xiàng)予以規(guī)制的法律規(guī)范,可以從監(jiān)管人員履職規(guī)范和監(jiān)管人員培訓(xùn)規(guī)范兩個(gè)方面分析。

1.監(jiān)管人員履職規(guī)范

監(jiān)管人員履職規(guī)范是旅游監(jiān)管人員履職需要具備的專業(yè)素養(yǎng)予以規(guī)制的法律規(guī)范。旅游行業(yè)所涉及的面過(guò)于寬泛,旅游監(jiān)管所涉部門眾多,監(jiān)管人員若是知識(shí)技能單一難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的實(shí)務(wù)問(wèn)題,需要復(fù)合化的能力作為支撐。旅游監(jiān)管具有特殊性,工作小組的執(zhí)法人員的履職能力應(yīng)當(dāng)差別化設(shè)定。工作小組內(nèi)部監(jiān)管人員履職需要通過(guò)相應(yīng)的履職考試,該考試應(yīng)當(dāng)依據(jù)旅游監(jiān)管所涉知識(shí)與技能設(shè)定考核范圍。

2.監(jiān)管人員培訓(xùn)規(guī)范

監(jiān)管人員培訓(xùn)規(guī)范是旅游監(jiān)管人員履職后的的在職培訓(xùn)形式、內(nèi)容予以規(guī)制的法律規(guī)范。針對(duì)在職培訓(xùn)形式而言,可以根據(jù)監(jiān)管人員在工作小組內(nèi)部是否為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)監(jiān)管人員進(jìn)行詳細(xì)劃分:領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)監(jiān)管人員參加由工作小組組織的集中培訓(xùn),旨在提升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)監(jiān)管人員統(tǒng)籌協(xié)作意識(shí)；非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)監(jiān)管人員參加各自單位的分散培訓(xùn)以提升辦案能力。針對(duì)培訓(xùn)內(nèi)容而言,基于不同部門監(jiān)管內(nèi)容的差異化設(shè)定培訓(xùn)內(nèi)容,現(xiàn)有針對(duì)公務(wù)員所設(shè)的專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)和更新知識(shí)培訓(xùn)中的相關(guān)事項(xiàng)可以為工作小組內(nèi)部旅游監(jiān)管人員的在職培訓(xùn)提供指引,培訓(xùn)通過(guò)一定的考核標(biāo)準(zhǔn)以充實(shí)“任職專業(yè)化”的內(nèi)涵。

（二）“合理性監(jiān)督”要素指引下確立旅游監(jiān)管內(nèi)部制裁規(guī)范

旅游監(jiān)管內(nèi)部制裁規(guī)范是對(duì)旅游監(jiān)管人員違反相關(guān)規(guī)定后責(zé)任的認(rèn)定、實(shí)施懲戒的具體標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)制的法律規(guī)范,具體分為內(nèi)部制裁規(guī)范設(shè)立和內(nèi)部制裁體系化構(gòu)建。

1.內(nèi)部制裁規(guī)范設(shè)立

內(nèi)部制裁規(guī)范設(shè)立是為了對(duì)旅游監(jiān)管人員違反規(guī)定的行為給予相應(yīng)的懲戒,實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)管主體權(quán)力的限制。工作小組內(nèi)部應(yīng)當(dāng)基于正當(dāng)性、合理性與謙抑性責(zé)任條款的思維理念設(shè)立旅游監(jiān)管人員監(jiān)督委員會(huì)。監(jiān)督委員會(huì)內(nèi)部制裁責(zé)任形式為行政責(zé)任和刑事責(zé)任:行政責(zé)任可以由工作小組內(nèi)部依據(jù)一般性的公務(wù)員制裁規(guī)范直接做出處罰,刑事責(zé)任由內(nèi)部監(jiān)督委員會(huì)核實(shí)情況后根據(jù)案情移交給相關(guān)權(quán)力部門。監(jiān)督委會(huì)員人員由監(jiān)管部門推選出兩名領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)代表,監(jiān)管人員推選兩名非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)代表,兩名法律專家組成,為“合理性監(jiān)督”提供制度保障。

在監(jiān)督委員會(huì)實(shí)施懲戒過(guò)程中應(yīng)當(dāng)保障被懲戒人的權(quán)益,工作小組內(nèi)部懲戒委員會(huì)懲戒過(guò)程分為:調(diào)查、質(zhì)證、認(rèn)定、救濟(jì)四個(gè)環(huán)節(jié),在質(zhì)證過(guò)程中涉案人員有申辯的權(quán)利,在對(duì)涉案人員的違法事實(shí)認(rèn)定后需要對(duì)其救濟(jì)事項(xiàng)具體規(guī)定,如申請(qǐng)復(fù)議等。

2.內(nèi)部制裁體系化構(gòu)建

內(nèi)部制裁體系化的構(gòu)建是對(duì)旅游監(jiān)管人員違反規(guī)定時(shí)實(shí)施的懲戒行為予以類型化規(guī)制的相關(guān)法律規(guī)范,實(shí)現(xiàn)對(duì)旅游監(jiān)管人員的違法行為進(jìn)行處罰時(shí)做到有法可依。旅游監(jiān)管內(nèi)部所涉責(zé)任形式分為行政責(zé)任和刑事責(zé)任,歸責(zé)行為主要為濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守三大類。根據(jù)涉案人員違法情節(jié)嚴(yán)重程度決定承擔(dān)行政責(zé)任還是刑事責(zé)任,行政責(zé)任處罰形式適用現(xiàn)有的公務(wù)員處罰規(guī)定,刑事責(zé)任處罰形式依照《刑法》規(guī)定處罰。

濫用職權(quán)行為是指旅游監(jiān)管人員超出了職權(quán)范圍行使其行政權(quán)力,往往是旅游監(jiān)管人員越位監(jiān)管所做出的積極行為導(dǎo)致,內(nèi)部制裁規(guī)范應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)管職權(quán)事項(xiàng)范圍予以清單式的列明；徇私舞弊行為是指旅游監(jiān)管人員利用職權(quán)越位監(jiān)管或缺位監(jiān)管為他人或自己謀取不正當(dāng)利益,內(nèi)部制裁規(guī)范應(yīng)當(dāng)對(duì)不正當(dāng)利益范圍予以清單式的列明；玩忽職守行為是指旅游監(jiān)管人員怠于或不正確行使行政權(quán)導(dǎo)致的缺位監(jiān)管,內(nèi)部制裁規(guī)范應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)管人員的責(zé)任義務(wù)予以清單式的列明。

結(jié) 語(yǔ)

為了保障旅游行業(yè)持續(xù)健康的發(fā)展,實(shí)現(xiàn)旅游治理體系和治理能力現(xiàn)代化,我們需要建構(gòu)完善的旅游行業(yè)監(jiān)管體系,對(duì)旅游監(jiān)管部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)設(shè)置配備相應(yīng)的法律規(guī)范,在法治的引導(dǎo)下協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門間的利益沖突和矛盾,故建議將《旅游法》中第八十九條、九十條做以下調(diào)整,并加入第九十一條:

第八十九條 縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)旅游行業(yè)協(xié)同監(jiān)管需要組織相關(guān)職能部門成立本級(jí)旅游工作聯(lián)席會(huì)議,聯(lián)席會(huì)議下設(shè)旅游綜合監(jiān)管工作小組作為其常設(shè)辦事機(jī)構(gòu),由旅游行業(yè)主管部門牽頭負(fù)責(zé)。旅游工作聯(lián)席會(huì)議應(yīng)當(dāng)建立健全旅游行業(yè)綜合監(jiān)管協(xié)調(diào)工作機(jī)制,明確旅游綜合監(jiān)管工作小組職責(zé),研究關(guān)于旅游監(jiān)管方面的重大事項(xiàng)。

旅游工作聯(lián)席會(huì)議一年至少召開(kāi)一次,總結(jié)旅游綜合監(jiān)管工作經(jīng)驗(yàn),制定本年度工作計(jì)劃；遇到重大事件或者旅游綜合監(jiān)管工作小組內(nèi)超過(guò)二分之一以上職能部門提議,可以臨時(shí)召集旅游工作聯(lián)席會(huì)議。

旅游綜合監(jiān)管工作小組負(fù)責(zé)執(zhí)行旅游工作聯(lián)席會(huì)議決議,按照職責(zé)統(tǒng)一受理各類旅游糾紛投訴、聯(lián)合查處違法違規(guī)行為等協(xié)同監(jiān)管事項(xiàng)。

第九十條 旅游綜合監(jiān)管工作小組內(nèi)部成員由各監(jiān)管成員部門派遣人員組成。為確保相關(guān)人員的履職能力,被派遣加入工作小組的監(jiān)管人員在履職前必須通過(guò)相關(guān)執(zhí)法資格考試,在履職過(guò)程中監(jiān)管人員應(yīng)當(dāng)參加相關(guān)在職培訓(xùn)和考核,培訓(xùn)和考核內(nèi)容可根據(jù)不同部門的職能進(jìn)行差異化設(shè)置。

第九十一條 旅游綜合監(jiān)管工作小組內(nèi)部設(shè)立懲戒委員會(huì),加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員履行職務(wù)和遵紀(jì)守法情況的監(jiān)督,建設(shè)干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)管隊(duì)伍。

懲戒委員會(huì)發(fā)現(xiàn)工作人員存在濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守等情況,需要對(duì)相關(guān)事實(shí)進(jìn)行初步調(diào)查,證據(jù)確實(shí)、充分的,應(yīng)當(dāng)依法移交給相關(guān)機(jī)關(guān)處理。