○陳 垚

法治政府建設是全面依法治國的關鍵，是新時代法治建設的重點任務和主體工程。經過長期努力，我國法治政府建設取得明顯進展，在加強黨的領導、持續(xù)推進體制機制改革、建立健全制度體系、增強各級公務員法治意識等方面取得了突出成效，但同時也存在一些難啃的硬骨頭。理性分析當前法治政府建設的現(xiàn)實困境，思考和探究當前法治政府建設的對策，對于全力深化依法治國實踐、加快推進法治中國建設意義重大。

一、當前我國法治政府建設的現(xiàn)實困境

（一）政府、市場與社會的邊界不夠清晰

一是改革還不夠徹底。改革過程中對簡政放權的類型、事項未明確規(guī)定，且各級政府取消或下放的審批事項看似不少，但突破的難點不多。從民眾感受來看，政府的實際管制權力似乎并未因審批事項的精簡而大大縮小。二是審批項目上減下增、明減暗增的現(xiàn)象依然存在。有些部門和地方對審批事項進行“打包”或者“拆分”處理，應付性地完成上級精簡審批事項的指標；有的部門和地方為了避免放權，將審批改為“核準”“備案”等，導致權力不減反增，使簡政放權改革的實效大為縮水。三是相關的配套法律法規(guī)比較滯后。一些法律法規(guī)的立改廢釋滯后于簡政放權改革的進度，尤其是部分相關法律法規(guī)遲遲未修訂，這使一些改革舉措因缺乏法律依據而寸步難行，從而制約了改革的深入推進。四是在保障民眾信息公開和社會參與等方面的程序規(guī)定還不夠充分，未能最大限度地保障相對人的合法權益，使得市場主體和社會民眾到政府部門辦事有時依然關卡重重。

（二）行政法律規(guī)范體系不夠完備

一是行政法律規(guī)范還不夠完備。一些基礎性、綜合性的法律門類不夠齊全，涉及民生安全等重要領域的法律不健全，網絡等新興領域、涉外領域也存在一些法律空白。二是立法質量和效率還需進一步提高。有的立法反映人民意愿還不夠充分，堅持以人民為中心的原則體現(xiàn)不夠，還未達到良法善治的目標和要求；法律法規(guī)互相打架、相互沖突的現(xiàn)象仍然不同程度存在，少數(shù)下位法違反上位法、相同位階的法律規(guī)范相互沖突，如，祁連山生態(tài)環(huán)境破壞案件就是下位法違反上位法的典型案例；有的地方重要領域的立法一拖再拖，效率低下；有的法律法規(guī)難以落實，缺乏針對性和可操作性。三是立法工作中部門化、利益化的傾向仍然較為突出。一些行政部門擬定立法草案，往往把本地本部門的利益放在較突出位置，而對行政相對人合法權利的保護著墨不多。四是有的法律法規(guī)相對偏軟，未能充分發(fā)揮法律的權威。如，一些地方規(guī)定的損害性賠償標準較低、處罰力度不足，導致違法違規(guī)的代價較小，不能充分發(fā)揮法律應有的威懾懲戒功能，這也是近年來食品安全事件和生產安全事故多發(fā)頻發(fā)的重要原因。

（三）重大行政決策的科學化、民主化、法治化存在短板

一是行政決策信息公開不充分、不規(guī)范。行政決策主體對公開哪些信息、公開到什么程度等問題還把握不夠精準，在實踐中存在公開的信息不夠充分、過于專業(yè)、無關緊要以及滯后等問題，導致決策相對人無法知曉涉及切身利益的關鍵信息，進而引發(fā)相對人的不滿情緒。二是行政決策過程中未嚴格遵守正當程序。對于重大行政決策本應嚴格遵循五大法定程序，即百姓參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體決定，而不是行政領導一個人拍腦袋決策。但一些地區(qū)和部門并未很好地執(zhí)行相關規(guī)定，特別是在公眾參與、專家論證、風險評估等環(huán)節(jié)沒有充分尊重相對人的合法合理訴求，導致程序流于形式和淺表。三是行政決策法治化程度不高，違法現(xiàn)象較為突出。如，秦嶺違建事件、獨山水司樓事件等都是違法決策的典型案例。四是行政決策責任追究制度難以落到實處。責任追究的啟動主體和執(zhí)行主體較為模糊，存在執(zhí)行難問題。如，實踐中以“集體決策名義集體違規(guī)”的現(xiàn)象屢見不鮮，但由于當前行政決策責任追究制度不夠細化，導致被冠以“集體”責任后，決策主體個人的責任往往難以追求。

（四）執(zhí)法不嚴等問題依然存在

一是各級行政執(zhí)法機關內部的職權劃分、機構設置仍然存在相互沖突與交叉重疊的問題。機構改革后，部分機構合并重組后還處于“物理組合”階段，未真正實現(xiàn)“化學上”的融合。二是行政執(zhí)法權力與體制的保障力度不夠、相關配套制度不全面，尤其是科技支撐不足，滯后于時代的發(fā)展。三是執(zhí)法隊伍綜合素質不高，學歷層次、政治素養(yǎng)及專業(yè)化水平還不高。特別是在專業(yè)性要求較高的執(zhí)法領域，還存在人才緊缺的現(xiàn)象。四是行政執(zhí)法不合法不合理等問題仍然存在，影響了政府公信力，侵害了行政相對人的合法權利。五是執(zhí)法方式的創(chuàng)新面臨新挑戰(zhàn)。柔性執(zhí)法對于改變執(zhí)法隊伍形象和緩和官民矛盾意義重大，不少執(zhí)法機關紛紛探索嘗試柔性執(zhí)法，但由于對柔性執(zhí)法方式把握不準，實施的微笑執(zhí)法、賣萌執(zhí)法、眼神執(zhí)法等執(zhí)法方式，在贏得點贊的同時，也面臨著柔性邊界模糊、選擇性執(zhí)法以及執(zhí)法不作為等問題。

（五）突發(fā)事件依法處置能力有待提升

為了有效控制事態(tài)，應急狀態(tài)下的法治呈現(xiàn)公權力擴張而私權利受限的鮮明特征。但是公權力擴張不能過度，不能過分壓縮私權利的行使空間，對私權利的限制必須堅持人道主義底線，但實踐中公權力無限擴張、私權利被過度侵害的現(xiàn)象時有發(fā)生。如，新冠肺炎疫情初期，一些地方采取的管控措施存在超越職權、簡單機械執(zhí)法、野蠻暴力執(zhí)法、隨意散布疫情發(fā)生地返鄉(xiāng)人員信息等行為，這些行為既不合法、也不合理，不但不利于疫情防控，反而因侵犯了執(zhí)法相對人的合法權益而激化矛盾。如何平衡“法治”和“應急”的關系，“法治”可以在什么限度內“收縮”？這些問題都對公務員依法處置突發(fā)事件提出了更高的能力要求。

二、加快推進我國法治政府建設的對策思考

（一）健全政府機構職能體系

一是科學界定政府機構職能，完善政府自身的經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等職能，強化政府制定實施發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃等職能，真正做到職能科學、權責清晰。二是正確處理政府與市場和社會的關系，持續(xù)推進“放管服”改革。進一步細化行政審批制度改革的分級分類，既強化事前審批又注重事中事后監(jiān)管，提高監(jiān)管精準化和公開化的水平；堅持以人民滿意為目標，因地制宜、因人而異為民眾提供更多主題式、套餐式集成服務；健全公平競爭審查制度，防止濫用行政權力排除、限制競爭行為，形成公正有序、公開透明、可預期的市場體系，推動營商環(huán)境法治化。

（二）健全依法行政制度體系

一是抓緊完善行政法律規(guī)范。加強《行政程序法典》《國家機構組織編制法》《行政問責法》《政務公開法》《緊急狀態(tài)法》等基礎性、綜合性的立法，加強涉及民生和涉外法律的制定和修改，抓緊研究制定數(shù)字經濟、大數(shù)據、云計算等新興領域的相關法律法規(guī)。二是健全行政立法工作機制。完善立法的全過程機制，明確立法前、立法中、立法后的重點任務并有所突破，彌補立法前薄弱環(huán)節(jié)，重視課題調研成果運用以實現(xiàn)精準立項；將風險評估貫穿立法全過程，引入第三方評估機制，最大限度地降低立法風險；細化完善立法聽證、公眾參與等機制，擴大公眾參與立法的平臺和渠道，切實保障公民的知情權和參與權。三是加大對行政規(guī)范性文件制定的監(jiān)督管理力度。制定行政規(guī)范性文件要切實做到依法依規(guī)，實現(xiàn)行政規(guī)范性文件合法性審核全覆蓋，遏制損害政府公信力、侵害公眾合法權益的違法文件出臺；加強對行政規(guī)范性文件的動態(tài)清理工作，健全備案審查制度。四是加大對嚴重違法行為的處罰力度，充分發(fā)揮法律的懲戒功能。此外，還要建立巨額罰款制度及終身禁入機制，提高懲罰性賠償標準，強化刑事責任追究，讓嚴重違法者付出應有代價。

（三）健全行政決策制度體系

一是推進行政決策信息充分有效公開。提高行政機關及其公職人員信息公開的能力，以清單列舉的方式明確規(guī)定行政決策信息公開的類型、內容、標準等，尤其是涉及決策相對人切身利益的關鍵信息要依法及時公開。二是嚴格遵循和落實重大行政決策程序。確保在各個環(huán)節(jié)充分尊重決策相對人的意見和建議，嚴格履行決策全過程記錄職責，建立完善材料整理歸檔制度。三是加強行政決策執(zhí)行和評估。構建相關制度明確執(zhí)行主體、內容及時限等事項，建立重大行政決策跟蹤研究制度，重點完善決策評估制度。四是推進重大行政決策責任追究制度落到實處。出臺相關配套制度，優(yōu)化模糊不清、操作性不強的規(guī)定，推動此項制度充分發(fā)揮作用，促進重大行政決策的科學化和民主化。

（四）健全行政執(zhí)法工作體系

一是深化行政執(zhí)法體制機制改革。持續(xù)深入推進綜合行政執(zhí)法體制改革，加強體系建設，提高綜合執(zhí)法精細化水平，促進區(qū)域聯(lián)動，并對協(xié)作執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法等多種執(zhí)法方式進行統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進；加強行政執(zhí)法與刑事司法的聯(lián)動，加快構建案情通報、案件移交、聯(lián)合辦案等銜接機制，全面啟動“兩法銜接”信息平臺建設。二是完善行政執(zhí)法程序，促進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。通過嚴格落實行政裁量權基準制度確保行政執(zhí)法行為合理、適度；統(tǒng)一行政執(zhí)法人員資格管理，加強對行政執(zhí)法人員的專業(yè)培訓，完善相關規(guī)范標準；完善行政執(zhí)法文書送達制度。三是加大執(zhí)法力度，對涉及民生、安全、生態(tài)環(huán)境等領域的違法行為要從嚴從重處罰。堅持關口前移，重視預防與準備工作；嚴格常態(tài)化的巡查和監(jiān)管；擴大違法行為投訴舉報通道，依法獎勵和嚴格保護舉報嚴重違法違規(guī)行為和重大風險隱患的有功人員。四是創(chuàng)新行政執(zhí)法方式?？茖W合理界定柔性執(zhí)法的內涵，廣泛運用行政調解、行政指導、行政合同、督促約談等新的方式，真正做到法理相融、剛柔并濟。

（五）健全突發(fā)事件應對體系

一是建立健全突發(fā)事件應急處置機制。完善各類突發(fā)事件應急響應處置程序，構建相關部門聯(lián)動配合機制；實現(xiàn)應急預案演練常態(tài)化、長效化，重點演練先期處置、靠前指揮、輿論引導等關鍵環(huán)節(jié)；建立健全突發(fā)事件應對的多元化主體參與機制，完善應急處置主體多元化體系，明確多元化主體的法律地位及權利義務，健全社會應急力量備案登記、調用補償、激勵保障等制度；健全突發(fā)事件應急處置學習培訓的長效機制。二是提高公職人員運用法治思維和法治方式應對突發(fā)事件的能力。突發(fā)事件應對無論是發(fā)布命令，還是具體執(zhí)行，都需遵守行政法治的一般原則，尤其是遵循法律保留、法律優(yōu)先、正當程序和比例原則等行政法治的核心價值。突發(fā)事件應對既要尊重非常態(tài)的特殊性、應急性，又要保持最大限度的正義，應對措施不能突破法律的底線，不能簡單粗暴地通過行政處罰或強制來達到行政目的。