□常廷彬 耿嘉薇

自2018年5月1日起施行的《中華人民共和國英雄烈士保護法》（以下簡稱《英雄烈士保護法》）第25條明確規(guī)定：“英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機關依法對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟?！痹摋l文首次從立法上、制度上確立了英雄烈士保護公益訴訟（以下簡稱“英烈保護公益訴訟”）。英烈保護公益訴訟的確立與實踐，對于保護英雄形象、傳承和弘揚英烈精神，維護社會公共利益，有著十分重要的意義。為充分發(fā)揮英烈保護公益訴訟應有的效能與作用，本文以“英烈”“公益訴訟”為關鍵詞在中國裁判文書網(wǎng)進行搜索，篩選、整理了28起公益訴訟案件，并對這些案件進行實證剖析，探尋存在的問題，提出解決問題的對策，期藉為英烈保護公益訴訟制度的完善提供一定的參考和借鑒。

一、英烈保護公益訴訟現(xiàn)狀分析

（一）從案件性質來看，多數(shù)案件為民事公益訴訟

從案件性質來看，英烈保護公益訴訟包括英烈保護民事公益訴訟和英烈保護行政公益訴訟。在這28起案件中，超過七成的案件為公益訴訟起訴人提起的民事公益訴訟（詳見圖1）。

圖1 以案件性質對英烈保護公益訴訟進行區(qū)分的具體情況

由圖1分析可見，民事公益訴訟案件的數(shù)量多達22件，3件為檢察機關提起的行政公益訴訟。實踐中，檢察機關在提起刑事訴訟時附帶提起民事訴訟以保護英烈的合法權益，其中有3起案件屬于該情況。

（二）從案由來看，絕大多數(shù)案件為英烈名譽權糾紛

在28起英烈保護公益訴訟案件中，有18件屬于名譽權糾紛，是由于被告侵害英烈的名譽權而產生的，其數(shù)量占案件總量的64.3%；有5件為侵害英烈肖像權益的肖像權糾紛；侵害英烈榮譽權的糾紛有1件；侵害英烈名譽權和榮譽權的糾紛有1件，在該案中，被告既侵害了英烈的名譽權，也侵害了其榮譽權；其余3件則為行政機關未履行其管理職責而有損英烈合法權益的行政公益訴訟（詳見表1）。

表1 以案由為依據(jù)對英烈保護公益訴訟進行區(qū)分的具體情況

（三）從管轄法院來看，由中級法院審理的案件占比較多

在這28起案件中，由中級人民法院審理的英烈保護公益案件共17件，而由基層人民法院審理的英烈保護公益訴訟案件數(shù)量有11件，總體來看，由中級人民法院審理的英烈保護公益訴訟案件占大多數(shù)。此外，28起英烈保護公益訴訟均由一審法院判決結案，被告均未提起上訴（詳見圖2）。

圖2 英烈保護公益訴訟的案件管轄情況

（四）從提起訴訟的主體來看，英烈保護公益訴訟均由檢察機關提起

整體看來，從提起訴訟的主體角度出發(fā)，28起英烈保護公益訴訟案件的起訴人均為檢察機關，其中有17件為市級人民檢察院提起的英烈保護公益訴訟，其余11件英烈保護公益訴訟由區(qū)縣級人民檢察院提起。然而，既沒有社會組織提起的英烈保護公益訴訟，也不存在由個人提起的英烈保護公益訴訟。

（五）從被告情況來看，絕大多數(shù)英烈保護公益訴訟的被告為個人

在28起英烈保護公益訴訟案件中，3起行政公益訴訟案件的被告為行政機關，其中2起案件的被告為退役軍人事務管理部門，一起案件的被告為文化和旅游管理部門；個人為被告的英烈保護公益訴訟有24起，占英烈保護公益訴訟案件總量的85%以上。企業(yè)作為英烈保護公益訴訟被告的情形較少，僅有1起（詳見圖3）。

圖3 以被告情況為依據(jù)對英烈保護公益訴訟進行區(qū)分的情況

（六）從訴訟請求來看，絕大多數(shù)英烈保護公益訴訟的訴訟請求為賠禮道歉

在28起英烈保護公益訴訟案件中，除3起行政公益訴訟的訴訟請求為要求被告行政機關履行管理職責以外，其余25起英烈保護公益訴訟的請求均為要求被告公開在媒體上賠禮道歉，消除不利影響。其中，賠禮道歉的媒體范圍存在差異，有的要求被告在國家級媒體上賠禮道歉，有的要求在主流媒體上賠禮道歉，還有的要求在當?shù)赜杏绊懙拿襟w上賠禮道歉。

（七）從侵權形式來看，絕大多數(shù)為網(wǎng)絡侵權

在28件英烈保護公益訴訟案件中，被告通過微博評論、微信群、朋友圈、QQ群、新聞視頻下評論等途徑對英雄烈士進行侮辱、誹謗，侵害英烈的名譽權、榮譽權的案件有19件，大多數(shù)侵權行為都是通過網(wǎng)絡方式進行的；被告非法使用英雄烈士的肖像進行營利性活動的有5件。另有1件為被告在其淘寶店發(fā)布、銷售對英烈具有侮辱性質的貼畫等商品，此外，其余3件涉及到烈士紀念設施的破壞、毀損、污損等情況。

在網(wǎng)絡環(huán)境下，也存在著不少表面上對英烈的事跡和精神進行宣揚，實際上則通過制造一些離奇情節(jié)或對人物進行惡搞等方式來拼湊各種博人眼球的鬧劇，這些行為也可能在隱性地侵害英烈的合法權益。

二、英烈保護公益訴訟存在的問題檢視

（一）案件總量偏少

“英雄烈士事跡和精神是中華民族的共同歷史記憶和社會主義核心價值觀的重要體現(xiàn)，只要侵權人以公開方式侵害英烈人格利益，無論侵害方式本身是否違反社會公共利益、社會公德，侵權行為均被認定為同時損害了社會公共利益?！盵1]自我國《英雄烈士保護法》頒布實施以來，由檢察機關作為起訴人提起的英烈保護公益訴訟的案件數(shù)量明顯增多，這種現(xiàn)象是《英雄烈士保護法》的立法宗旨“加強英烈保護、維護英烈尊嚴、維護公共利益”的重要體現(xiàn)[2]。然而，在實踐中，尤其在互聯(lián)網(wǎng)技術日益發(fā)達的背景下，網(wǎng)絡上侮辱、誹謗英雄烈士，致使其名譽、榮譽等合法權益受損的現(xiàn)象頻頻發(fā)生，而相較于頻發(fā)的損害英烈名譽、榮譽等權益的侵權行為，針對侵權行為人所提起的英烈保護公益訴訟案件的數(shù)量仍然較少?！?019年以來，安徽省檢察機關共受理英烈保護領域公益訴訟案件線索230件，立案186件，提起公益訴訟16件。”[3]

提起的英烈保護公益訴訟案件數(shù)量偏少，一方面，由于對英烈名譽、榮譽、肖像進行侵害的侵權行為具有較為隱蔽的特點，難以被相關部門及時發(fā)現(xiàn)并進行處置。另一方面，反映出公眾對于英烈保護公益訴訟的了解程度不夠，即便發(fā)現(xiàn)侵害英烈權益的行為，公眾舉報的意識和動力不足，這在一定程度上導致大量侵害英烈合法權益的行為沒有受到相應的懲處。

（二）起訴主體的范圍較窄

根據(jù)《英雄烈士保護法》第25條的規(guī)定，提起英烈保護公益訴訟的主體只能是檢察機關，同時還必須符合“英雄烈士沒有近親屬”或者“近親屬不提起訴訟”等相應的條件。而《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13條第2款規(guī)定，法律規(guī)定的機關和有關組織、英烈的近親屬不提起訴訟的，人民檢察院可以提起英烈保護公益訴訟。該條規(guī)定將“法律規(guī)定的機關和有關組織不提起訴訟”作為人民檢察院提起公益訴訟的前提條件，然而，一方面，法律規(guī)定的機關和有關組織提起的訴訟是屬于公益訴訟還是屬于私益訴訟，學界對此存在分歧，但是，筆者認為應當屬于公益訴訟的范疇。另一方面，法律規(guī)定的機關和有關組織具體是指哪些機關、組織，相關法律并未作出明確規(guī)定。

法律賦予檢察機關提起英烈保護公益訴訟的職權，對于促進全社會尊崇英烈、揚善抑惡、弘揚社會主義核心價值觀具有重大意義，但是，除檢察機關以外的機關組織無權提起英烈保護公益訴訟，致使英烈保護公益訴訟的起訴主體范圍較窄，縮減了維護英雄烈士人格利益的維權渠道，既不利于保護英烈合法權益，也不利于維護社會公共利益。

（三）英烈范圍界定不清

根據(jù)《英雄烈士保護法》的規(guī)定，“英雄烈士”既可以是個人，也可以是群體，既可以是指有名的英烈，也包括無名英烈。在實際發(fā)生的侵害英雄烈士名譽榮譽糾紛中，所涉及的一般都是知名的英雄烈士，其身份是清楚的。然而，實踐中也涉及到有些英雄烈士的身份難以認定的情形，主要原因在于英雄烈士的認定標準及范圍不清。此外，還存在兩個有爭議的問題：一是“英雄”和“烈士”之間是什么關系？二是英烈是否應當被限定為已故之人？在已發(fā)生的英烈保護公益訴訟當中，所涉及的英雄烈士均已過世，而英雄烈士是否只能限定為已故之人，這一問題也是導致英烈范圍界定不清的原因之一。

《民法典》第185條規(guī)定：“侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的，應當承擔民事責任。”此條文在《英雄烈士保護法》第25條的基礎上，增加了“等”字，擴大了英雄烈士的保護范圍。但是，該條規(guī)定的“等”包括哪些主體，其范圍并未得到明確。

（四）賠禮道歉的方式不一致

通過對28起英烈保護公益訴訟進行分析，在25件要求被告公開賠禮道歉、消除影響的案例中，有11起案件的起訴人要求被告在國家級的媒體上公開賠禮道歉，8起案件的起訴人要求被告在面向全省發(fā)行的媒體上公開進行賠禮道歉，6起案件的起訴人要求被告在地市級媒體上公開道歉。由此可以看出，在司法實踐中，公益訴訟起訴人要求被告在媒體上公開進行賠禮道歉以消除對英烈肖像、名譽、榮譽等產生的不利影響時，并沒有一個統(tǒng)一的標準，在何種級別媒體上公開道歉由公益訴訟起訴人也就是檢察機關自主決定。在不同的英烈人格利益保護案件當中，被告的侵權行為產生的影響范圍不同，部分案件的傳播范圍較廣，造成的不利影響較為嚴重，針對行為人侵害英烈人格利益的侵權行為，如果不能對其賠禮道歉、消除影響的平臺制定統(tǒng)一的規(guī)范標準，可能會導致違法行為產生的影響范圍，與賠禮道歉產生的影響范圍不匹配，從而使得消除對英烈名譽、榮譽等權利的不利影響的效果難以達到預期。

（五）訴訟請求單一，未采取懲罰性賠償

在現(xiàn)有的英烈保護公益訴訟案件中，檢察機關所提出的訴訟請求，基本上是要求被告停止侵害、向社會大眾賠禮道歉、消除影響等。目前未有檢察機關在英烈保護公益訴訟中提出過賠償損失的訴訟請求，這是現(xiàn)階段我國并未建立英烈保護領域的懲罰性賠償機制所導致的。針對英烈保護公益訴訟是否應當適用懲罰性賠償?shù)膯栴}，學理上尚存有分歧。有的學者認為，可以提高侵害英雄烈士人格利益的經(jīng)濟賠償?shù)臄?shù)額，從而提高違法成本，可以有效預防這類行為的發(fā)生[4]。有的學者認為，《民法典》第185條的立法宗旨主要弘揚社會主義核心價值觀，并不是體現(xiàn)經(jīng)濟懲罰功能[5]。因此，英烈保護民事公益訴訟不能適用懲罰性賠償[6]。對此，筆者認為應當允許公益訴訟起訴人提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請求。一方面，侵權人對英烈的英勇事跡和精神進行貶損、侮辱，其目的在于中傷英烈，主觀上往往具有較大的惡意，這不僅是對作出偉大貢獻的英烈的人格利益的侵害，更是對英烈身上所體現(xiàn)的社會主義核心價值觀的輕視和否定，同時也侮辱了中華民族的民族精神[7]，造成的社會影響十分惡劣，如果不對其采用一定的經(jīng)濟懲罰，則致使侵害英烈權益的違法成本較低，難以使侵權人認識到其錯誤的嚴重性，也不足以威懾對社會上潛在的侵權行為。另一方面，在某些案件中，侵權人通過侵害英烈的肖像、名譽、榮譽等權益來直接或間接達到其牟利的目的，對于此類行為，檢察機關對其采取包含經(jīng)濟內容的懲罰措施具有正當性和必要性[8]。

三、完善英烈保護公益訴訟制度的建議

（一）擴大英烈保護公益訴訟的起訴主體范圍

根據(jù)《英雄烈士保護法》的規(guī)定，英烈保護公益訴訟的起訴主體僅限于檢察機關，而有關機關及組織均無權提起英烈保護公益訴訟，這導致侵害英烈姓名、肖像、名譽、榮譽等權利的相關案件處理效率低，所提起的英烈保護公益訴訟數(shù)量較少。為解決這一問題，筆者認為應擴大提起英烈保護公益訴訟主體的范圍，即明確賦予縣級以上人民政府負責英雄烈士保護工作的部門、有關組織提起英烈保護公益訴訟的主體資格。

1.明確賦予縣級以上人民政府負責英雄烈士保護工作的部門提起英烈保護公益訴訟的主體資格。行政機關應否賦予民事公益訴訟之原告資格，理論上則存有不同認識。有的認為應當明確規(guī)定有關行政機關提起公益訴訟的資格，理由在于：其一，行政機關的行政執(zhí)法權受地域限制，但提起公益訴訟不受此限制。其二，行政機關掌握有關方面的信息資料，行政機關收集證據(jù)的能力也比較強。其三，行政機關提起訴訟，表明政府對此是支持的態(tài)度，法院在處理這類訴訟時，遇到的壓力和阻力相對較小，法院審理判決不會與政府發(fā)生沖突[9]。有的認為不宜賦予行政機關公益訴權，原因是：第一，行政機關行使的是行政權，而提起訴訟具有司法屬性，不屬于具體行政行為、不具有行政權的屬性，因而賦予行政機關公益訴權與行政機關的憲法職能相悖。第二，行政機關提起公益訴訟會掩蓋行政失誤，不利于通過公益訴訟揭示行政違法[10]。筆者認為，有必要賦予行政機關提起民事公益訴訟的原告資格。在英烈保護公益訴訟中，作為行政機關，縣級以上人民政府負責英雄烈士保護工作的部門應被賦予提起英烈保護公益訴訟的主體資格?！靶姓C關被賦予維護公共利益的義務，這就意味著行政機關在行政權的行使過程中帶有保護公益的色彩。很多情況下，行政機關對于相關領域的公共利益具有維護、保護的法定職責。”[11]按照《英雄烈士保護法》的規(guī)定，縣級以上人民政府負責英雄烈士保護工作的部門的主要職責就是英雄烈士的保護工作，提起英烈保護公益訴訟是其職責之所在。

2.根據(jù)《民事訴訟法》第58條的規(guī)定，對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的行為，有關組織可以向人民法院提起英烈公益訴訟。但是，何種社會組織可以提起英烈保護公益訴訟，《英雄烈士保護法》沒有做出明確的規(guī)定。筆者認為，可以參照《消費者權益保護法》有關消費者組織的規(guī)定，成立英雄烈士合法權益保護的社會組織，并賦予省級以上英雄烈士合法權益保護的社會組織，提起英烈保護公益訴訟的主體資格。

為保證提起英烈保護公益訴訟的社會組織具有進行訴訟的相應能力，保障英烈保護公益訴訟在維護社會公共利益的前提下有序、有效地開展，防止減少濫訴與惡意訴訟的現(xiàn)象發(fā)生，筆者認為在修訂《英雄烈士保護法》時，有必要從設立時間、設立宗旨、組織結構、活動經(jīng)費等方面對有權提起英烈保護公益訴訟的社會組織予以一定限制。

3.在程序結構上，采取“訴前程序+提起訴訟”的模式。根據(jù)《民事訴訟法》第58條第2款的規(guī)定，檢察機關首先公告縣級以上人民政府負責英雄烈士保護工作的部門和英雄烈士合法權益保護的社會組織提起英烈保護公益訴訟，只有在縣級以上人民政府負責英雄烈士保護工作的部門或英雄烈士權益保護協(xié)會不提起訴訟情況下，檢察機關才可以提起英烈保護公益訴訟。

（二）明確“英雄烈士”的具體范圍

根據(jù)《英雄烈士保護法》的規(guī)定，準確認定“英雄烈士”的具體范圍。在具體案件中，英雄烈士的認定時，應注意以下三個方面：

第一，《英雄烈士保護法》所保護的對象應當是“英雄”和“烈士”這兩類人。從字面上看，英雄通常是指各方面較為杰出，且值得尊敬的人。“英雄”的范圍應大于“烈士”的范疇。雖然《英雄烈士保護法》保護的英雄烈士都是已經(jīng)犧牲、去世的，但是筆者認為，應當把健在的英雄模范人物納入英烈保護公益訴訟的保護范圍。

第二，認定英雄烈士身份時，可以憑下列證書、文件、新聞報道等來認定英雄烈士。一是縣級以上人民政府頒發(fā)的英雄烈士證書，二是縣級以上人民政府編撰和公布的相關英雄烈士名錄，如民政部公布的“抗日英烈和英雄群體名錄”。三是中央級權威報刊所報道的英雄烈士人物，如《人民日報》刊載的“為了民族復興·英雄烈士譜”等；四是黨和政府作出的有關表彰決定后者授予的榮譽稱號。也就是說，對于那些在犧牲后雖然還未獲得烈士證書或者進入英雄烈士名錄，但已經(jīng)由黨和政府以文件形式或其他官方方式（如黨報黨刊）正式確認其先進事跡，同時也以官方形式對其提出褒揚，并將其作為正面人物進行宣傳的人物，也應當按照英雄烈士的標準對其人格利益進行保護[12]，這不僅符合《英雄烈士保護法》的立法精神，也有利于弘揚社會主義核心價值觀。

第三，根據(jù)《英雄烈士保護法》第2條的規(guī)定，認定英雄烈士身份時，應當堅持“三要素”原則，即時間要素（近代以來），目的要素（為了爭取民族獨立和人民解放，實現(xiàn)國家富強和人民幸福，促進世界和平和人類進步）和結果要素（畢生奮斗、英勇獻身）[13]。只要符合三要素的，即應認定為英雄烈士。

（三）統(tǒng)一“賠禮道歉”的范圍、方式

為充分發(fā)揮“賠禮道歉”這一責任方式的功能與作用，營造全社會尊重英雄烈士的氛圍，針對“賠禮道歉”責任實現(xiàn)方式存在較大差異等情況，應統(tǒng)一“賠禮道歉”的范圍、方式。一方面，明確發(fā)布“道歉聲明”的媒體范圍，如限定在《法治日報》《人民法院報》《檢察日報》等全國性報刊。媒體范圍不能太廣，而且只能是國家級的媒體。另一方面，為保證“賠禮道歉”的嚴肅性，道歉內容應加以規(guī)范，并由公益訴訟起訴人審核。審核后，交由媒體統(tǒng)一發(fā)布。刊登媒體的費用由對英烈實施侵害行為的個人或者組織承擔。

（四）明確適用懲罰性賠償

“侵害英烈的行為挑戰(zhàn)的是社會價值觀和民族精神，主觀惡性大，影響壞，懲戒措施中應包括經(jīng)濟內容。因此，檢察機關可以提出賠償損失的請求，內容上應定位于懲罰性賠償?shù)男再|，以此作為對侵權人侵害英烈損害社會公共利益的懲戒?！盵14]為充分發(fā)揮懲罰性賠償制度的功用，就懲罰性賠償適用問題，應從以下幾個方面進行明確：首先，適用懲罰性賠償，應具備兩個條件。一是故意侵害英烈人格利益，二是情節(jié)嚴重的。只要符合兩個條件，英烈保護公益訴訟的起訴人有權請求相應的懲罰性賠償。其次，懲罰性賠償?shù)臄?shù)額，一方面，若侵權人通過侵害英烈人格利益來牟取利益，可以按照牟利數(shù)額的一倍以上五倍以下給予賠償。另一方面，若侵權人僅侵害了英雄烈士的人格利益，而沒有獲利，可以參照一般性精神損害賠償標準，根據(jù)具體情節(jié)及影響范圍，給予1萬元以上5萬元以下的賠償。

最后，設立英烈保護公益基金。“現(xiàn)代法律上的懲罰一般為維護公共利益而設，作為懲罰手段的罰金、罰款，由國家享有，與受害人無關。懲罰性賠償作為一種懲罰，本應遵循懲罰的一般原理，不該使私人獨享或共享懲罰金”[7]，因此，設立英烈保護公益基金，把賠償金存入英烈保護公益基金，用于英烈紀念設施的修繕和保護等，檢察機關則監(jiān)督英烈公益保護基金的使用。

（五）加強英烈保護公益訴訟機制間的銜接

英烈名譽榮譽保護是一個系統(tǒng)工程，需要社會各方共同努力，不僅需要行政機關、檢察機關等依法依規(guī)進行保護，也需要公民、法人等社會主體的積極參與。為此，應加強英烈保護公益訴訟機制之間的銜接。一是支持英烈近親屬提起訴訟。根據(jù)《民事訴訟法》第15條的規(guī)定，檢察機關、負責英烈保護工作的行政主管部門對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽的行為，可以支持英雄烈士的近親屬向人民法院起訴。二是英烈保護公益與行政執(zhí)法相銜接。根據(jù)《民訴法解釋》第286條的規(guī)定，法院受理英烈保護公益訴訟案件后，應當告知負責英雄烈士保護工作的行政主管部門。如負責英雄烈士保護工作的行政主管部門受告知后，應依法履行行政職責，責令被告停止侵害、賠禮道歉，消除影響。原告的訴訟請求也由此得到實現(xiàn)。此種情況下，原告可以申請撤訴，法院應當準許原告撤訴。三是在英烈保護公益訴訟中，為了及時消除侵害英烈行為的影響，避免損害的擴大，依照《民事訴訟法》第104條規(guī)定，法院可依職權主動采取行為保全措施。例如可以要求被告關閉評論或開啟禁止轉發(fā)功能，要求被告盡快刪除自媒體平臺上的侵權信息，等等。四是根據(jù)《英雄烈士保護法》的規(guī)定，相關部門在發(fā)現(xiàn)侵害英烈人格利益、損害社會公共利益的線索或證據(jù)后，應當及時上報或移交給檢察機關。社會主體對英烈人格利益的侵權行為也應積極向有關部門舉報，提供線索，助力英烈保護工作的進一步完善。