劉 鑫

(武漢大學 政治與公共管理學院 湖北 武漢：430074)

機關(guān)事務(wù)作為黨和國家行政工作的重要保障、推動實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的抓手,是提升國家治理效能的一大途徑。黨的十八屆三中全會提出，要“全面深化改革、推進國家治理體系治理能力現(xiàn)代化”。國家機關(guān)事務(wù)管理局于2018年5月印發(fā)了《關(guān)于推進新時代機關(guān)事務(wù)工作的指導意見》,明確機關(guān)事務(wù)管理體制改革是黨政機關(guān)規(guī)范高效運轉(zhuǎn)的有力保障，并提出了“機關(guān)事務(wù)高質(zhì)量發(fā)展”這一概念。本文以CNKI數(shù)據(jù)庫來源文獻為樣本,運用CiteSpace知識圖譜可視化軟件分析我國1990年至2020年機關(guān)事務(wù)管理領(lǐng)域的主要研究內(nèi)容、研究熱點，并嘗試總結(jié)目前機關(guān)事務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的七大研究領(lǐng)域。

1 研究概況

機關(guān)事務(wù)是一個從實踐中提取出來的、相對具有“中國特色”的概念,國外對機關(guān)事務(wù)并無直接研究,但西方學界對政府機構(gòu)、政府改革等相似領(lǐng)域的研究間接為其提供了理論基礎(chǔ)。國內(nèi)對機關(guān)事務(wù)管理的研究發(fā)軔于機關(guān)事務(wù)管理實踐,學者們從不同的角度對其展開了研究(詳見圖1，圖2)。從時間縱向維度上來看,學界對于機關(guān)事務(wù)管理的研究呈現(xiàn)出如下幾個特征:第一,隨著時間的推進,學界對于機關(guān)事務(wù)管理的研究關(guān)注度不斷升高,愈發(fā)成熟;第二,學界對機關(guān)事務(wù)管理的研究從理論研究轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵺`研究再回歸到新時代背景下相關(guān)理論探索整合。第三,對該主題的研究角度也隨機關(guān)事務(wù)管理實踐具有較為明顯的時間特征。

圖1 文章發(fā)表年度趨勢

圖2 學者發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計

從內(nèi)容橫向維度來看,學界對其的研究內(nèi)容主要集中在機關(guān)事務(wù)內(nèi)涵與外延闡述、機關(guān)事務(wù)管理發(fā)展歷程變遷、我國機關(guān)事務(wù)管理實踐現(xiàn)狀、國家治理體系治理能力現(xiàn)代化時代背景下機關(guān)事務(wù)管理未來展望等領(lǐng)域。

2 基于CiteSpace知識圖譜的機關(guān)事務(wù)管理研究評述

在從CNKI數(shù)據(jù)庫高級檢索中設(shè)置檢索條件為“主題=機關(guān)事務(wù)或含節(jié)約型機關(guān),時間=1990-2020,來源期刊選擇全部”；獲得檢索結(jié)果后，剔除其中報紙、會議、評論、無作者等文章,最終篩選出了369篇質(zhì)量相對較高的文獻，通過CiteSpace對其進行知識圖譜可視化分析。

2.1 主流研究方向分析

使用CiteSpace關(guān)鍵詞共現(xiàn)技術(shù)，選擇文章的“term”和“keywords”對其進行關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析，分析結(jié)果如3圖所示。根據(jù)以上共現(xiàn)關(guān)鍵詞，本文認為機關(guān)事務(wù)管理的主要研究內(nèi)容及關(guān)鍵詞共現(xiàn)分布如表1所示。

表1 機關(guān)事務(wù)管理主要方向與關(guān)鍵詞

2.2 研究趨勢分析

采用CiteSpace關(guān)鍵詞時區(qū)圖可視化技術(shù)，對機關(guān)事務(wù)管理研究關(guān)鍵詞進行時間順序呈現(xiàn)(見圖4)，可以將該領(lǐng)域的研究大致劃分為以下幾個階段：(1)階段一：起步時期(1994-2001)，這一階段搭建了關(guān)于機關(guān)事務(wù)管理的基本概念、具體內(nèi)容，為后期相關(guān)研究奠定了一定的理論基礎(chǔ)。(2)階段二：平穩(wěn)發(fā)展時期(2002年—2012年)，這一階段對機關(guān)事務(wù)管理的研究重在在前一階段的基礎(chǔ)上進行細分深度挖掘，研究視角更加聚焦某一細分方向；(3)階段三：相對平緩期(2013—2016年)，這一階段關(guān)于機關(guān)事務(wù)管理的研究出現(xiàn)了下滑趨勢，研究內(nèi)容上也幾乎沒有新興內(nèi)容產(chǎn)出。(4)階段四：新方向快速拓展期(2017年至今)，2017年以來，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，國家進入了發(fā)展的新時期，推進國家治理體系治理能力現(xiàn)代化的大背景讓機關(guān)事務(wù)管理現(xiàn)代化研究被學者們關(guān)注，掀起了該領(lǐng)域的研究熱潮，機關(guān)事務(wù)高質(zhì)量發(fā)展、機關(guān)事務(wù)管理現(xiàn)代化、信息化、標準化等成為近期以來的研究前沿方向。

圖3 機關(guān)事務(wù)管理領(lǐng)域研究關(guān)鍵詞共現(xiàn)

圖4 機關(guān)事務(wù)管理領(lǐng)域研究關(guān)鍵詞時區(qū)圖

2.3 研究熱點分析

運用CiteSpace知識圖譜可視化技術(shù)中的突現(xiàn)性分析，可以了解該研究領(lǐng)域內(nèi)在某一時期突然出現(xiàn)的研究關(guān)鍵詞，從而挖掘在某一時期的研究熱點。由圖5機關(guān)事務(wù)管理領(lǐng)域研究突現(xiàn)性排名可知，自2017年以來，高質(zhì)量發(fā)展、標準化、公務(wù)用車、精細化管理等突現(xiàn)性較高，成為當前該領(lǐng)域的研究熱點方向。

圖5 機關(guān)事務(wù)管理領(lǐng)域研究突現(xiàn)性排名

2.4 研究成果與不足

綜上梳理，我們發(fā)現(xiàn)目前國內(nèi)外對于機關(guān)事務(wù)管理的研究取得了一定的成果，具體表現(xiàn)在：(1)白振剛[1]、陳慶修[2]、高鵬程[3]等從直接或者與其他概念的對比辨析等間接角度，對機關(guān)事務(wù)、機關(guān)事務(wù)管理的概念進行了界定，且隨著時代的發(fā)展不斷擴充其內(nèi)涵和外延；(2)王浦劬等[4]對當前我國機關(guān)事務(wù)管理的典型模式——浙遼、魯皖、鄂冀模式等進行了總結(jié)和梳理，有利于推動機關(guān)事務(wù)管理研究從實踐走向理論的研究；(3)陳慶修[2]、王德[5]、封蔚然[6]、高鵬程[7]等從不同視角、不同層次提出了目前我國機關(guān)事務(wù)管理存在的問題；(4)眾多學者對從理論與實踐兩個角度提出了優(yōu)化我國機關(guān)事務(wù)管理的對策建議。但我們也可以看到目前的研究仍然有進一步發(fā)展的空間，相關(guān)研究應(yīng)當在以下方面進一步完善：(1)加強實證研究，通過實地調(diào)查還原當前我國機關(guān)事務(wù)管理現(xiàn)狀；(2)采用定量研究方法，客觀反映當前我國機關(guān)事務(wù)管理的運行成本、社會化投入等，為該方面研究提供更加科學、量化的參考；(3)從微觀研究入手，研究機關(guān)事務(wù)管理實踐中的子領(lǐng)域問題，以小見大。

3 國家治理現(xiàn)代化視角下機關(guān)事務(wù)高質(zhì)量發(fā)展研究七大領(lǐng)域

機關(guān)事務(wù)工作作為國家行政的一部分，需以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,遵循高質(zhì)量發(fā)展要求,著力提升機關(guān)事務(wù)管理效能,系統(tǒng)地推進機關(guān)事務(wù)管理體制改革,為提升政府施政水平發(fā)揮更好的保障作用。學界關(guān)于機關(guān)事務(wù)管理現(xiàn)代化、機關(guān)事務(wù)管理高質(zhì)量發(fā)展主要集中在"七化"——職能化、標準化、法治化、集中化、節(jié)約化、信息化、社會化[5,8-10]。本文結(jié)合學者們的主要觀點,對這七個研究方向的具體內(nèi)容、當前困境、未來優(yōu)化路徑三個方面進行梳理。

3.1 職能化建設(shè):機關(guān)事務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的組織戰(zhàn)略

國家治理現(xiàn)代化對政府組織體系提出了更高要求，要以當前亟待解決的現(xiàn)實問題為切入點，整合政府業(yè)務(wù)，打造整體型政府，既要實現(xiàn)部門之間各司其職，提升專業(yè)效率；也要做到部門內(nèi)外、橫向縱向的組織之間協(xié)調(diào)合作。衡霞概括了我國機關(guān)事務(wù)管理職能化存在的主要問題[11]，具體體現(xiàn)為:一是職能定位不準確,把機關(guān)事務(wù)等同于機關(guān)后勤,在職能定位上大大縮小了其應(yīng)然職能的范圍,導致機關(guān)事務(wù)管理人員過度縮減。二是職能界定不清晰,由于機關(guān)事務(wù)工作自身復(fù)雜性和過去機關(guān)事務(wù)組織管理慣性，一些管理職能存在交叉、重疊。三是機關(guān)事務(wù)管理職能缺位,在統(tǒng)一制度制定、標準分類確定等管理職能上發(fā)揮不足,造成管理上的分散和標準不一。四是職能內(nèi)容存在明顯地區(qū)性差異。宏觀上來看,管理、服務(wù)、保障三大職能在不同的省份側(cè)重點不同;微觀上來看,各地的職能范圍存在明顯不同。針對上述存在的問題,王德認為應(yīng)當將機關(guān)事務(wù)管理職能劃分為一般、核心、輔助三大類職能：一般職能指包含車輛、餐飲、物業(yè)、幼教、會議、信息等服務(wù)職能；核心職能指辦公用房、機關(guān)用地、公務(wù)用車、公務(wù)接待、能源節(jié)約、運行經(jīng)費管理等；此外以教育培訓、精神建設(shè)、綠化美化、綜合治理等為輔助職能[5]。孫麗霞則從職能機構(gòu)法制化角度提出應(yīng)當加強機關(guān)事務(wù)管理職能機構(gòu)制度供給，完善核心業(yè)務(wù)管理規(guī)定，分類分級統(tǒng)籌把握機關(guān)事務(wù)管理機構(gòu)職能相關(guān)制度建設(shè)，加強對機關(guān)事務(wù)管理職能機構(gòu)制度執(zhí)行的力度[12]。余少祥認為在梳理、規(guī)范當前職能的基礎(chǔ)上,還需要適應(yīng)新形勢需要,適當合理地擴充機關(guān)事務(wù)管理機構(gòu)的職能[13]。

3.2 社會化建設(shè):機關(guān)事務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的提質(zhì)良方

機關(guān)事務(wù)管理社會化是指機關(guān)后勤服務(wù)隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展由封閉的福利型、供給型自我服務(wù),逐步向基于專業(yè)分工的商品型、市場型綜合服務(wù)轉(zhuǎn)化的過程。如后勤服務(wù)社會化過程中服務(wù)機構(gòu)的屬性不明[5]，“后勤經(jīng)濟”行業(yè)進入門檻較高,競爭不充分,進而引發(fā)服務(wù)質(zhì)量不高[14,15];后勤服務(wù)社會化的監(jiān)管不力[10]等問題。關(guān)于該方向的改革建議,黎兵認為應(yīng)當“提高機關(guān)事務(wù)管理社會化,將機關(guān)事務(wù)管理中可以移交給社會的部分交給社會管理,采用‘政府購買’、‘外包’等方式。逐步將黨政機關(guān)機關(guān)辦公區(qū)域的車輛、物業(yè)、食堂、生活用品、接待場所供給等勞務(wù)或服務(wù)推向市場,加快機關(guān)服務(wù)的社會化進程[14]?！蓖醯抡J為要從四個方面提升社會化程度，首先，按照事業(yè)單位分類改革要求,加快推進后勤事業(yè)單位分類改革，明確其公益一類或公益二類事業(yè)單位。其次,增強分類指導。鼓勵優(yōu)先購買基本建設(shè)、維護維修、資產(chǎn)服務(wù)、會議培訓、公務(wù)接待等方面的后勤服務(wù)。再次,優(yōu)化采購管理。提升政府購買項目申報、預(yù)算編制、組織采購等工作機制。最后,強化分地域、分行業(yè)服務(wù)項目和標準,完善第三方評估機制[5]。

3.3 信息化建設(shè)：機關(guān)事務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的時代要求

運用先進的信息技術(shù)、發(fā)展電子政務(wù)，提高政府公共部門的工作效率及服務(wù)水平已經(jīng)成為世界各國的共識。當前學者們普遍支持機關(guān)事務(wù)管理提升信息共享水平，但大多數(shù)學者對其的論述止步于理論概念和泛泛而談，對于如何建設(shè)“智慧后勤”、“智慧機關(guān)”、“互聯(lián)網(wǎng)+機關(guān)管理”、“大數(shù)據(jù)+機關(guān)事務(wù)管理”缺少實踐層面的分析。為進一步推動機關(guān)事務(wù)管理中推廣信息化應(yīng)用,積極采用先進技術(shù),大力推進“互聯(lián)網(wǎng)+機關(guān)事務(wù)”管理模式,王德認為應(yīng)堅持將應(yīng)用作為發(fā)展的重要驅(qū)動；堅持從上至下的頂層設(shè)計,集中規(guī)劃、推進、維護；堅持問題、需求導向[8]。

3.4 法治化建設(shè)：機關(guān)事務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的運行保障

法治化是我國機關(guān)事務(wù)管理標準化、職能化、信息化等發(fā)展方向的重要保障，是國家治理現(xiàn)代化背景下機關(guān)事務(wù)管理高質(zhì)量發(fā)展的題中之義。關(guān)于機關(guān)事務(wù)管理法治化建設(shè)的不足，馬懷德認為[16]，首先，相關(guān)法規(guī)位階不高，當前對機關(guān)事務(wù)做出集中規(guī)范的《機關(guān)事務(wù)管理條例》僅屬行政法規(guī)，與《節(jié)約能源法》、《預(yù)算法》和《政府采購法》等法律無法良性銜接，執(zhí)行效果并不理想。其次,從法律效力范疇上,該條例僅可直接應(yīng)用于國務(wù)院所管轄的政府系統(tǒng)中,其他國家機關(guān)、人民團體相關(guān)機關(guān)事務(wù)管理工作"參照適用"該條例中部分內(nèi)容，其直接約束力有限、適用范圍較模糊。第三，該條例在規(guī)范性質(zhì)上偏重于行政系統(tǒng)內(nèi)部的管理性規(guī)范，帶有一定的“行政自律”性質(zhì)，條例雖然在降低成本、提倡節(jié)約、推進信息公開、社會化改革等方面作出一些探索，但更加偏重于構(gòu)建機關(guān)事務(wù)的內(nèi)部管理規(guī)則，如定額與標準的制定、預(yù)算的編制與管理等，未從更宏觀和系統(tǒng)的角度對機關(guān)運行保障設(shè)定規(guī)則。目前出臺的法規(guī)制度存在種種問題，包括系統(tǒng)性與前瞻性不足、內(nèi)容籠統(tǒng)、邊界不清、缺乏監(jiān)督制約具體手段等，易引發(fā)管理內(nèi)容不一致、制度標準不統(tǒng)一和地區(qū)發(fā)展失衡問題。封蔚然從機關(guān)運行保障計劃法治化角度指出，保障計劃法治化核心要素：制定主體——縣級以上各級黨政機關(guān)事務(wù)主管部門；目標——充分保障機關(guān)運轉(zhuǎn)的各項工作，提升效能、節(jié)省成本；程序——貫徹預(yù)算管理制度的要求；屬性——制度的剛性與柔性及制度保障[6]。

3.5 標準化建設(shè)：機關(guān)事務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵支撐

機關(guān)事務(wù)標準化建設(shè)是指通過整合組織資源、規(guī)范管理行為，形成規(guī)范運行、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、公正公開、透明廉潔、高效便捷的管理運行機制，實現(xiàn)在機關(guān)事務(wù)工作效率和服務(wù)質(zhì)量上有所提升。李克強總理指出，“要更好發(fā)揮標準的引領(lǐng)作用，發(fā)揮標準化在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會全面進步?！睂W者們普遍認為機關(guān)事務(wù)標準化當前存在以下問題：首先，標準化的工作尚處起步階段，部分黨政機關(guān)對標準化的重要地位認識不足，且對標準化需要進行的部門管理權(quán)限調(diào)整工作積極性不高，整體進程推進緩慢[5]。其次，標準化體系建設(shè)人才儲備不足。標準化的體系建設(shè)專業(yè)性與研究人員較少的矛盾突出，導致權(quán)屬登記、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、房屋修繕等各類管理人才供不應(yīng)求[17]。再次，機關(guān)事務(wù)信息化建設(shè)滯后，技術(shù)手段落伍。以辦公用房為例，信息化系統(tǒng)的使用率低、普及度不足，各地精細化、個性化管理系統(tǒng)尚未完全搭建，無法滿足現(xiàn)代化辦公用房管理需求[17]。國家機關(guān)事務(wù)管理局朱呈義提出要從內(nèi)涵維度、形式維度、路徑維度、環(huán)節(jié)維度、發(fā)展維度五個維度推動機關(guān)事務(wù)標準化[18]。

3.6 節(jié)約化建設(shè)：機關(guān)事務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的目標追求

“十二五”以來，黨中央將建設(shè)節(jié)約型社會作為重大戰(zhàn)略決策和長遠發(fā)展方針。建設(shè)節(jié)約型社會首先需要政府率先示范，發(fā)揮帶頭模范作用。不同的學者基于本國國情，結(jié)合國外先進經(jīng)驗從不同的角度提出了解決措施。歸納起來，主要有以下幾個層面：(1)觀念層面，積極樹立行政成本意識，充分認識到控制、降低行政成本的重要性，努力轉(zhuǎn)變觀念。焦煥成提出思想文化對節(jié)約型機關(guān)建設(shè)的重要性[19]。(2)制度層面，劉欣認為存在人事制度不科學、審批制度有缺陷、現(xiàn)行預(yù)算制度有弊端等問題[20]。(3)運行機制層面，胡仙芝認為機關(guān)事務(wù)管理運行機制的完善，要著重完善經(jīng)費預(yù)算管理及監(jiān)控機制、資產(chǎn)管理運行機制、機關(guān)事務(wù)中的項目管理機制和成本核算及評估機制[21]。

3.7 集中化建設(shè)：機關(guān)事務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)

集中化是指在整體政府理論的視角下，集中機關(guān)辦公場地、資源、信息等，實現(xiàn)機關(guān)事務(wù)管理低成本、高效率。彭宗超、曾學華、曹峰指出，當前分散的機關(guān)事務(wù)管理靠財政撥款過日子，效率低下；服務(wù)供給較難滿足黨政機關(guān)對高質(zhì)量服務(wù)的訴求；公車、公房、食堂等資源分屬各部門所有，不利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)[22]。孫麗霞根據(jù)機關(guān)事務(wù)管理不同領(lǐng)域、不同特點，強調(diào)職能機構(gòu)制度建設(shè)差異性、針對性與科學性，實現(xiàn)“制度架構(gòu)和基本制度”、“重要會議、重要活動等的服務(wù)保障、“房地資產(chǎn)與日常辦公資產(chǎn)”、“體現(xiàn)管理監(jiān)督屬性的職能與體現(xiàn)服務(wù)保障屬性的職能”、“外部性管理職能與相對內(nèi)部性職能”等幾對變量的“統(tǒng)”與“分”[12]。陳慶修則從集中化與其它幾個發(fā)展方向之間的關(guān)系角度提出，進機關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理，要把機關(guān)事務(wù)管理信息化、智能化、精細化、標準化作為著力點，有序展開改革創(chuàng)新[23]。