胡耘通

（西南政法大學 法務會計研究中心，重慶 401120）

一、問題的提出

當今世界處于百年未有之大變局，我國發(fā)展面臨著極為復雜的內外部形勢，經(jīng)濟社會發(fā)展中的各種矛盾相互交織。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將黨風廉政建設和反腐敗斗爭提到新的高度，堅持有腐必反、有貪必肅，始終保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢，使不敢腐的震懾作用充分發(fā)揮，不能腐、不想腐的效應初步顯現(xiàn)，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢正在形成。截至2021年，全國紀檢監(jiān)察機關共立案審查案件380.5萬件，查處408.9萬人，給予黨紀政務處分374.2萬人。

審計與監(jiān)察作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，應當充分發(fā)揮監(jiān)督職能，以推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的有效實現(xiàn)。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構改革方案》，國家監(jiān)察體制發(fā)生重大變革；同時《中華人民共和國監(jiān)察法》審議通過，監(jiān)察機關通過履行職責，對監(jiān)察對象執(zhí)法、廉政、效能情況進行監(jiān)察，以維護行政紀律，促進廉政建設，主要通過增強對行權者的監(jiān)督并側重于人員監(jiān)督來緩解民眾與政府之間的代理沖突。按照黨和國家的要求“構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系”，國家審計最有條件發(fā)現(xiàn)被審計單位和相關人員違反法律法規(guī)、造成國家經(jīng)濟損失的行為，最有可能發(fā)現(xiàn)重大違法行為的線索，進而推進廉政建設。在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設的背景下，國家審計與國家監(jiān)察呈現(xiàn)出明顯的交叉、分立狀態(tài)。本文通過整理分析中國知網(wǎng)中關于監(jiān)察、審計以及協(xié)同治理的相關文獻，為國家審計與國家監(jiān)察的協(xié)同實踐提供理論支撐。

二、研究趨勢分析

為了實現(xiàn)統(tǒng)計的完整性和準確性，本文通過中國知網(wǎng)的“高級檢索”功能，以“審計”“監(jiān)察”“腐敗治理”及“協(xié)同治理”作為關鍵詞，文獻來源選擇截至2020年4月CSSCI所有期刊及碩博士論文。隨后依據(jù)文獻具體內容，對實質性內容和有效研究文獻進行人工篩選，排除例如新聞報道等內容，最終形成147篇文獻，作為本文分析的主體。

（一）文獻數(shù)量及期刊分布

1.監(jiān)察及腐敗治理文獻

以“監(jiān)察”及“腐敗治理”進行檢索的文獻共計70篇，其中期刊42篇，碩士論文23篇，博士論文3篇，學術輯刊2篇（圖1）。從時間軸來看，監(jiān)察與腐敗治理相關主題論文發(fā)表主要在2017年以后，整體發(fā)文數(shù)量在統(tǒng)計年限內都不多，但期刊量總體呈現(xiàn)數(shù)量增多的趨勢。相關主體的發(fā)文量起伏不大，在2020年達到近十年的峰值，為20篇（圖2）。從主要期刊分布來看，監(jiān)察與腐敗治理相關論文大部分發(fā)表在《法學論壇》上，約為15篇，其他包括《社會觀察》《河南社會科學》等。

圖1 監(jiān)察及腐敗治理文獻類型圖

圖2 監(jiān)察及腐敗治理文獻數(shù)量趨勢圖

2.審計及腐敗治理文獻

以“審計”及“腐敗治理”進行檢索的文獻共計61篇，其中期刊32篇，碩士論文27篇，學術輯刊2篇（圖3）。從時間軸來看，審計與腐敗治理相關主題論文發(fā)表主要在2016年以后，整體發(fā)文數(shù)量在統(tǒng)計年限內都不多，但期刊量總體呈現(xiàn)數(shù)量增多的趨勢。相關主體的發(fā)文量起伏較大，在2017年達到近十年的峰值，為17篇（圖4）。從主要期刊分布來看，審計與腐敗治理相關論文較大部分發(fā)表在《南京審計學院學報》上，約為6篇，其他包括《審計與經(jīng)濟研究》5篇，《審計研究》4篇，東北財經(jīng)大學2篇。

圖3 審計及腐敗治理文獻類型圖

圖4 審計及腐敗治理文獻數(shù)量趨勢圖

3.監(jiān)察與審計協(xié)同治理文獻

以“監(jiān)察”“審計”及“協(xié)同治理”進行檢索的文獻共計16篇，其中期刊9篇，碩士論文6篇，學術輯刊1篇（圖5）。從時間軸來看，審計與腐敗治理相關主題論文發(fā)表主要在2017年以后，整體發(fā)文數(shù)量在統(tǒng)計年限內都不多，但期刊量總體呈現(xiàn)下降的趨勢。相關主題的發(fā)文量起伏較大，在2017年達到近十年的峰值，為6篇（圖6）。

圖5 監(jiān)察與審計協(xié)同治理文獻類型圖

圖6 監(jiān)察與審計協(xié)同治理文獻數(shù)量圖

（二）研究對象和關鍵詞情況

在統(tǒng)計的相關文獻中，由于題目包含多個領域，所以本文的研究對象包括監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督、協(xié)同治理這幾個方面。當然，這幾個研究對象當中，腐敗治理是最為核心的，也正是由于腐敗治理才能更好地把監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督聯(lián)系起來，兩者協(xié)同進行治理。在監(jiān)察監(jiān)督及腐敗治理的研究方面，由于2018年監(jiān)察法的出臺以及監(jiān)察體制改革的開始，因此真正意義上的監(jiān)察監(jiān)督也從這里開始研究。在監(jiān)察體制改革之前的相關文獻，比如紀檢監(jiān)察與腐敗治理也具有一定的借鑒作用，不能全面否定，可以適當進行參考，對后續(xù)的監(jiān)察體制改革也具有較好的影響。審計監(jiān)督及腐敗治理這一研究對象更為普遍，因為審計的本質就是要預防腐敗。隨著近幾年研究的深入，相關文獻對這一研究對象的關注也日益增加。在協(xié)同治理方面，這也是對協(xié)同學理論應用成果的又一次深化。協(xié)同，一般是指系統(tǒng)內部的各組成部門之間相互協(xié)作，能夠促使整個系統(tǒng)形成部門單個層次所不具備的新特質或者新結構。換句話說，其重點在于處于不均衡狀態(tài)的系統(tǒng)需要通過內部的協(xié)作，自發(fā)產(chǎn)生在功能、時空上的有序層次。將協(xié)同學理論引入審計與監(jiān)察共同治腐過程之中，使二者對人員與經(jīng)濟的分立監(jiān)督轉為有序合作，為增強權力協(xié)作、提升治腐效果提供系統(tǒng)化的理論儲備。

關鍵詞方面，從上述論證可知，腐敗治理是聯(lián)系監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督的核心，也是最為重要的關鍵詞。在大量的文獻查閱當中，這一點也得到了印證。不管是監(jiān)察監(jiān)督還是審計監(jiān)督的相關文獻，對腐敗治理都有一定的研究。監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督在治理腐敗過程中具有一定的相同點，也正是如此，兩者協(xié)同治理才能更好地發(fā)揮作用。

（三）研究切入角度和研究方法

研究切入角度方面，與傳統(tǒng)的理論研究不同，學者們嘗試從不同的切入角度開展研究。視角類，包括從腐敗治理、腐敗預防、監(jiān)察與審計的協(xié)同等等；背景類，如在監(jiān)察體制改革背景、大部制政府審計改革背景等等；模型和方法類，涵蓋協(xié)同理論、無影燈效應、審監(jiān)合一的模式等等。

研究方法方面，在上述三個方面的共計147篇文獻當中，72篇規(guī)范研究、25篇實證研究、13篇文獻分析、12篇歷史分析、8篇比較分析、17篇案例分析（圖7）。可以發(fā)現(xiàn)，采用最多的方法是規(guī)范研究，其次是實證研究。監(jiān)察與審計協(xié)同治理不僅屬于理論研究議題，更屬于實踐范疇。對該命題開展深入系統(tǒng)的理論闡釋，亟須從理論與實踐、歷史和現(xiàn)實等多維度展開融合。具體針對研究方法，學者們尤其需要注重典型案例和統(tǒng)計數(shù)據(jù)等方法的拓展類型，使得定量與定性方法相互結合。

圖7 研究方法數(shù)量圖

三、相關文獻研究內容分析

（一）關于國家監(jiān)察與腐敗治理

監(jiān)察乃對公共權力實行監(jiān)督的法定措施［1］。1809年，瑞典創(chuàng)立世界上最早的議會監(jiān)察專員制度，此后英、美、法等國紛紛跟進。我國于1987年成立監(jiān)察部（注：各國名稱不同，統(tǒng)稱監(jiān)察機構）。監(jiān)察機構一般具備預防、監(jiān)督和打擊功能，首要是監(jiān)督法律、法規(guī)的遵守，利用獨立調查權力，主動審查認為存在不善的公共部門［2］。監(jiān)察機構更愿意監(jiān)督合法性，獲得認可并得到高效實施，不僅懲戒違法失職行為，還扮演“預警系統(tǒng)”“變革媒介”，促進“善政”，提升公共服務品質，保障人權實現(xiàn)［3］。政府即使不全部接受監(jiān)察建議，也會做出某些讓步。在全面依法治國戰(zhàn)略指導下，我國自2016年開始在北京、山西和浙江試點國家監(jiān)察體制改革，建立統(tǒng)一的反腐機構——國家監(jiān)察委員會［4］，目的在于整合反腐力量［5］，扭轉范圍窄、地位弱、持續(xù)性差等弊端，推進監(jiān)察治理能力與體系現(xiàn)代化，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”格局［6］。

（二）關于國家審計與腐敗治理

關于國家審計在腐敗治理作用的研究方面，夏繼菲（2011）認為，腐敗極大地阻礙經(jīng)濟社會的良性發(fā)展，預防和懲治腐敗刻不容緩，而國家審計能夠在反腐中發(fā)揮預防、揭露、懲治等應有作用，尤其在權力的監(jiān)督制約領域具有積極效果［7］；劉桂良和周英（2014）站在價值鏈的視角，分析國家審計治理腐敗的功能，并利用相關假設和實證方法，認為“后續(xù)審計”能夠促進國家審計在價值鏈上扮演重要角色［8］。部分學者基于國家審計的內在本質與法定職責，例如秦榮生（2011）認為，反腐倡廉是國家審計的基本職責之一［9］；王杏芬（2013）認為，基于獨立、權威等特點，國家審計作為治理腐敗的主力，以預防腐敗和懲治腐敗為關鍵職責，在執(zhí)法過程中更能體現(xiàn)國家的剛性意志［10］；孫楠（2015）認為，治理腐敗不能如同“溫水煮蛙”，必須深入發(fā)揮審計監(jiān)督職能，尤其使其能夠承擔預防腐敗的重任，進而成為反腐的有力制度安排［11］。

（三）關于協(xié)同治理

隨著國家治理實踐的發(fā)展，協(xié)同治理逐步成為國家治理發(fā)展的趨勢，協(xié)同治理已經(jīng)廣泛應用于公共危機管理、公共服務供給、社會管理、政務系統(tǒng)部門整合決策等方面［12］。隨著外部環(huán)境的日漸復雜，傳統(tǒng)的僅依靠自身革新來提升審計效率與效果的途徑難以滿足現(xiàn)實發(fā)展的要求，國家審計開始逐步探索協(xié)同運行［13］。審計機關與司法、紀檢監(jiān)察、相關主管部門等單位的協(xié)同合作，對發(fā)揮各個監(jiān)管主體的信息權力、建立高效的信息傳遞機制、增強國家審計工作效率具有顯著意義［14］。毛綺和張雪楠（2007）從理論與實踐層面，著重論述了構建審計協(xié)作機制、綜合信息平臺和法規(guī)制度保障等［15］。關于協(xié)同治理的效果，部分學者利用實證方法，論證協(xié)同對于財政支出效率和審計效率均有正向的積極影響。例如，彭沖（2017）分析審計協(xié)同與財政支出效率之間的關系［16］，呈現(xiàn)先升后降的倒U型關系，即適當發(fā)揮審計協(xié)同功能對財政支出效率的提升具有影響。王楠楠和鄭石橋（2017）指出，審計機關與司法機關、相關主管部門的協(xié)同程度越高，審計效率越高；但審計機關與紀檢監(jiān)察機關的協(xié)同對腐敗治理績效的影響并不顯著［17］。

（四）關于審計與監(jiān)察的協(xié)同

隨著我國國家治理現(xiàn)代化實踐的持續(xù)深入，依靠內部改革提升審計監(jiān)督效果與效率已經(jīng)難以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展、廉潔政府建設的嶄新訴求，強化紀檢監(jiān)察、輿論以及審計之間的相互協(xié)同，共享監(jiān)督信息與程序，對反腐體制機制的完善則尤為突出［18］。王會金（2015）提出，審計機關應當與紀檢監(jiān)察機關加強協(xié)同配合，從戰(zhàn)略、管理、操作等層面搭建較完善的協(xié)同模型［19］。熊磊（2017）認為，在治理腐敗的過程中，審計機關與紀檢監(jiān)察機關具有高度契合性，使得相互之間具有協(xié)同的可能性，要從制度規(guī)范、組織架構、資源共享等層面，構建協(xié)同治理腐敗機制［20］。在各國實施“監(jiān)審合一”“監(jiān)審分立”的不同模式下，審計與監(jiān)察也能夠通過問責進而遏制腐敗［21］。美國政府問責辦公室（前身為美國審計署）以及總監(jiān)察長辦公室，就是專業(yè)監(jiān)督的合作典型［22］。我國深圳坪山、佛山順德展開紀委、監(jiān)察、審計合并改革，凸顯了獨特優(yōu)勢［23］，但基于審計職能的特殊性，并不宜整合至監(jiān)察機構［24］。按照協(xié)同學理論，協(xié)同治理成為西方公共管理改革趨勢，被應用到公共危機管理、公共服務供給、社會管理、政務部門整合決策等領域。將監(jiān)察與審計引入?yún)f(xié)同理論，需要尋求方式、方法融通和手段互補的共同治理，實現(xiàn)“1+1>2”的治腐效果［25］。不僅要在證據(jù)交換、信息通報、案件移送等方面合作［26］，還要從制度規(guī)范、組織架構等層面協(xié)調［27］。

四、研究結論及展望

（一）研究結論

總體來看，關于審計與監(jiān)察協(xié)同治理腐敗的研究，大多以理論探討為主。國家審計具有揭露、防范腐敗的法定職責，通過權力監(jiān)督權力的方式強化對腐敗治理的作用。在探討國家審計治理腐敗運行方面，大多依據(jù)“審什么、誰來審、怎么審”的基本思路展開，論述缺乏一定的深度。對于國家審計治理腐敗的保障，在制度建設層面，部分學者建議完善法規(guī)制度，以保障國家審計更有效的監(jiān)督作用；在權力分配方面，部分學者提及要賦予國家審計更多的處罰權，而非僅注重檢查權的運用和行使。

從文獻來源看，期刊還是主要的來源，其中又以審計及行政期刊為多。研究視角方面，與傳統(tǒng)的理論研究不同的是，學者們嘗試從不同的切入角度開展研究。至于研究方法，現(xiàn)有文獻還是以規(guī)范研究為主?？偟膩碚f，結合國內外研究及實踐情況，在西方國家的不同模式下，審計與監(jiān)察均能較好的合力治腐；相較而言，我國正由傳統(tǒng)行政監(jiān)察向現(xiàn)代國家監(jiān)察轉型，部門之間尚存在壁壘，審計與監(jiān)察雖有合作，但未深入。相關理論研究還不多，未能給予足夠支撐：一是內容欠系統(tǒng)，將協(xié)同學理論應用到治腐領域剛起步，審計與監(jiān)察協(xié)同模式、效力等要素，鮮有深入闡釋；二是視角較單一，較少運用法學規(guī)律分析，尤其對國家審計以及二者協(xié)同治腐關注較少，難以充分理清權力協(xié)同的法律屬性；三是方法不豐富，較多文獻以規(guī)范研究為主，在理論層面探討審計與監(jiān)察治腐的作用，缺少相關數(shù)據(jù)、典型案例的實證分析。

（二）未來展望

基于協(xié)同治理視角，把監(jiān)察與審計結合起來，將協(xié)同學理論引入審計與監(jiān)察共同治腐過程之中，使二者對人員與經(jīng)濟的分立監(jiān)督轉為有序合作，為增強權力協(xié)作、提升治腐效果提供系統(tǒng)化的理論儲備。同時，契合全面依法治國理念，運用法學規(guī)律審視審計與監(jiān)察協(xié)同治腐的改革進程，突破傳統(tǒng)研究的單一領域，也是擴展法學研究疆域的有益嘗試。

對于未來的研究，建議圍繞以下幾點展開：一是廓清監(jiān)察與審計治腐現(xiàn)實狀態(tài)。審計與監(jiān)察分立治腐表現(xiàn)出割裂、封閉等缺陷，剖析二者合并改革及政策制度文件，發(fā)掘各自治腐的特征、優(yōu)劣，為監(jiān)督權力的協(xié)調運行奠定基礎。二是闡釋監(jiān)察與審計治腐協(xié)同機理。作為憲定、法定的監(jiān)督權力，審計、監(jiān)察分別從經(jīng)濟事項的全覆蓋到人員的全覆蓋，二者以經(jīng)濟事項為依托，實現(xiàn)對人員的具體監(jiān)管，最終形成協(xié)同治腐的聯(lián)動。三是完善監(jiān)察與審計治腐協(xié)同規(guī)范。以監(jiān)察立法、入憲為切入點，構架完備的法制體系，從憲法、法律法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件等各層級立法展開翔實探索，確保優(yōu)化協(xié)同獲得法律依據(jù)和充分保障。四是重點研究監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督協(xié)同治理的法律路徑。從憲法權力入手，理清國家監(jiān)察與國家審計的監(jiān)督定位，為二者協(xié)同治腐尋找頂層依據(jù)。在憲法、法律法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件等不同層面，通過修訂（修改）或者重新制定，全方位保障權力合作的有機實現(xiàn)。面對兩者目前的狀態(tài)，進行研究，探索優(yōu)化的法律路徑。