摘要：中央財(cái)經(jīng)委員會第六次會議上，成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈的部署上升為國家戰(zhàn)略，為使這一戰(zhàn)略落地生根，川渝人大開展了協(xié)同立法的實(shí)踐工作。協(xié)同立法機(jī)制是協(xié)同立法有效開展和運(yùn)行的重要依托，機(jī)制設(shè)置合理性對于立法引領(lǐng)雙城經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展至關(guān)重要。協(xié)同發(fā)展要求協(xié)同立法機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵循充分協(xié)同、靈活協(xié)同的標(biāo)準(zhǔn)。以標(biāo)準(zhǔn)為參考，考察川渝人大立法過程，可知兩地尚存在聯(lián)系機(jī)制不能滿足充分溝通的需求，立法進(jìn)程不一致，對松散型起草模式的單一選擇以及缺乏協(xié)同性立法評估機(jī)制等問題，需要建立常態(tài)化、深入化的協(xié)同聯(lián)系機(jī)制，完善過程協(xié)同，靈活選擇立法起草模式以及建立協(xié)同性立法評估機(jī)制等解決措施，以求推動川渝人大協(xié)同立法機(jī)制進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞：成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈;協(xié)同發(fā)展;立法協(xié)同機(jī)制

中圖分類號：D901? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1672-0768（2022）02-0042-10

2020年1月3日，習(xí)近平總書記主持召開中央財(cái)經(jīng)委員會第六次會議，作出推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)、打造高質(zhì)量發(fā)展重要增長極的重大決策部署。2021年10月20日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）強(qiáng)調(diào)打造成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈要堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)同，合作共建的基本原則[ 1 ]。雙城經(jīng)濟(jì)圈的建設(shè)需要兩地在產(chǎn)業(yè)、科技、交通、民生、環(huán)保等多方面通力協(xié)作，而協(xié)同立法則為其提供重要的法治保障。進(jìn)一步說，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵之一是區(qū)域協(xié)同立法的運(yùn)行，而這需要從立法實(shí)踐中去理解協(xié)同立法的機(jī)制設(shè)置問題，從中汲取到優(yōu)化協(xié)同立法的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。實(shí)際上，川渝人大協(xié)同立法的實(shí)踐剛剛起步，已經(jīng)開展的協(xié)同立法過程是否符合原定的機(jī)制設(shè)計(jì)和要求、協(xié)同立法成果是否具有實(shí)際的效果，學(xué)界尚未就此展開系統(tǒng)的梳理和研究。因此，本文首先以區(qū)域協(xié)同立法的動因?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)，引申出協(xié)同立法機(jī)制的重要標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上，考察已經(jīng)開展的協(xié)同立法過程，總結(jié)其中的機(jī)制問題并提出優(yōu)化措施。

一、區(qū)域協(xié)同立法的動因

區(qū)域協(xié)同立法的進(jìn)程由區(qū)域協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求所驅(qū)動，如何通過頂層立法設(shè)計(jì)促進(jìn)協(xié)同發(fā)展是法學(xué)研究的重要命題。與此同時(shí)，治理能力現(xiàn)代化與法治發(fā)展也為協(xié)同立法的開展提出了新的方向與使命。

（一）區(qū)域協(xié)同發(fā)展的需求

區(qū)域協(xié)同發(fā)展是各地區(qū)之間，通過加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與溝通協(xié)調(diào)，在經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等各方面開展合作，進(jìn)而推動整體協(xié)同發(fā)展的過程。協(xié)同發(fā)展強(qiáng)調(diào)各地方、各領(lǐng)域的發(fā)展。一方面，發(fā)展是各地方的協(xié)同發(fā)展，并非個(gè)別中心城市或個(gè)別領(lǐng)域的要求。其要求的是整體間的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)發(fā)展的途徑并非以犧牲合作方的發(fā)展利益為代價(jià)，而是通過加強(qiáng)溝通與交流，尋找具有共同利益以及發(fā)展相關(guān)性的領(lǐng)域開展合作實(shí)現(xiàn)共贏。另一方面，發(fā)展是各領(lǐng)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展，是區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、交通運(yùn)輸、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、高效特色農(nóng)業(yè)等方面的通力協(xié)作。協(xié)同發(fā)展不止針對某一領(lǐng)域，而是各個(gè)地區(qū)在各領(lǐng)域間展開的共同協(xié)作，這既是區(qū)域發(fā)展的表現(xiàn)形式，同時(shí)，也只有在各方面實(shí)現(xiàn)協(xié)同共濟(jì)，才能夠解決區(qū)域發(fā)展的整體問題。

區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要協(xié)同立法，這體現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，區(qū)域內(nèi)各地方的協(xié)同發(fā)展需要協(xié)同立法的保障。區(qū)域協(xié)同發(fā)展，以協(xié)同為手段尋求各方的共同發(fā)展利益，要實(shí)現(xiàn)的是區(qū)域內(nèi)各地方間的發(fā)展協(xié)同，其本質(zhì)就在于重整地方間的利益格局，而立法核心作用在于利益的協(xié)調(diào)與分配。因此，地方立法本應(yīng)在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，但其囿于地區(qū)利益考量，難以跳出原有格局，具有明顯的地方保護(hù)傾向，難以完成促進(jìn)各方發(fā)展利益協(xié)同的重任[ 2 ]。為克服地方立法的固有障礙，就需要常態(tài)化、日?；?、充分化的協(xié)同機(jī)制，使不同的立法主體得以在同一個(gè)平臺，在平等互利的共識之下，進(jìn)行充分協(xié)商，以達(dá)成協(xié)同的效益最大化。第二，區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)領(lǐng)域的發(fā)展需要協(xié)同立法。協(xié)同發(fā)展體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等各個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，也只有區(qū)域內(nèi)各重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，才能保障協(xié)同發(fā)展的整體實(shí)現(xiàn)。法律是貫穿于各領(lǐng)域的規(guī)范和行為準(zhǔn)則，各領(lǐng)域當(dāng)中的法律規(guī)則協(xié)同與否直接影響著協(xié)同效果的實(shí)現(xiàn)，立法作為法律的起點(diǎn)，立法的成敗就決定了法律的質(zhì)量。

（二）治理能力現(xiàn)代化的要求

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求提升治理效率與效能，這就要求在中央與地方間進(jìn)行合理的事權(quán)劃分，既要保障中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也能調(diào)動地方的積極性、主動性。十九屆四中全會對此做出了進(jìn)一步闡明，即“賦予地方更多自主權(quán)”“加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理”[ 3 ]。換言之，推動治理能力現(xiàn)代化，需要充分釋放地方活力，關(guān)鍵在于加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理，只有這樣才能夠建立起一套權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)流暢、充滿創(chuàng)造力的工作體系。

一方面，治理能力現(xiàn)代化要求賦予地方更多的自主權(quán)，支持地方開展創(chuàng)造性的工作。這在地方立法方面則可以體現(xiàn)為立法模式的創(chuàng)新，在合憲合法的基礎(chǔ)之上，加強(qiáng)地方立法主體之間的相互溝通與協(xié)商。這一創(chuàng)新，既有利于緩解地方立法規(guī)范之間的沖突，又能夠?qū)崿F(xiàn)跨區(qū)域事務(wù)的統(tǒng)一處置，實(shí)現(xiàn)了立法質(zhì)量提升與立法成本節(jié)約的雙重效果。同時(shí)，立法的有機(jī)互動，也推動了司法與執(zhí)法端的協(xié)同，減少了司法判決與執(zhí)法層面的實(shí)際沖突與矛盾。另一方面，治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于堅(jiān)持系統(tǒng)治理與依法治理。系統(tǒng)治理要求從各方面考慮，發(fā)揮諸方積極性與創(chuàng)造力，依法治理則提出了對法治與治理相結(jié)合的要求，而協(xié)同立法是實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理與依法治理的聯(lián)接點(diǎn)。協(xié)同立法的本質(zhì)是各立法主體間的相互協(xié)商與協(xié)作，助推立法的科學(xué)考量與利益權(quán)衡，在協(xié)商中交流成功經(jīng)驗(yàn)與失敗教訓(xùn)，相互學(xué)習(xí)集思廣益。這既是系統(tǒng)治理也是依法治理的關(guān)鍵一環(huán)?？偠灾卫砟芰ΜF(xiàn)代化需要自主性、創(chuàng)造性與靈活性相結(jié)合的地方治理，關(guān)鍵步驟在于系統(tǒng)治理與依法治理，這一需求呼喚著協(xié)同立法制度。協(xié)同立法能夠助推立法主體之間達(dá)成共識，相互協(xié)作，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的地方性法規(guī)、規(guī)章形成一個(gè)互不沖突、邏輯融洽、運(yùn)轉(zhuǎn)流暢的體系，這是增強(qiáng)地方立法機(jī)關(guān)解決地方事務(wù)能力的重要環(huán)節(jié)。

（三）法治理念發(fā)展的結(jié)果

傳統(tǒng)的法治觀念往往與國家主權(quán)耦合，而隨著區(qū)域一體化這一國家戰(zhàn)略的制定與推行，地方的治理主體依循法治觀念進(jìn)行決策，使得法治理論得到進(jìn)一步的延伸與拓展，區(qū)域法治的理念逐漸形成并起到重要作用。區(qū)域法治的內(nèi)核在于一定區(qū)域?yàn)闈M足地方和區(qū)域社會治理需求，依照憲法原則和精神，根據(jù)自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、文化特點(diǎn)、歷史傳統(tǒng)、民族習(xí)慣等因素，因地制宜創(chuàng)制法律規(guī)則，有效實(shí)施區(qū)域法律治理或跨區(qū)域公共事務(wù)治理，開展法治探索，形成具有區(qū)域特色的法治運(yùn)行模式[ 4 ]。區(qū)域法治是立法、司法、執(zhí)法、守法等環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合所形成的體系，立法是區(qū)域法治的起點(diǎn)，立法質(zhì)量的優(yōu)劣決定了區(qū)域法治的成敗。同時(shí)，區(qū)域法治內(nèi)含的跨區(qū)域治理性質(zhì)，也要求不同的立法者加強(qiáng)聯(lián)系，根據(jù)共同的發(fā)展需求、歷史背景進(jìn)行協(xié)同立法。換言之，區(qū)域協(xié)同立法是伴隨著區(qū)域一體化國家戰(zhàn)略的實(shí)施和推進(jìn)，法治方法被地方的決策制定者靈活運(yùn)用的現(xiàn)實(shí)結(jié)果，是區(qū)域法治理論的呈現(xiàn)與發(fā)揚(yáng)。同時(shí)，區(qū)域法治所內(nèi)涵的法治基本立場，因地制宜靈活創(chuàng)制的特點(diǎn)，以及跨區(qū)域治理的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)為協(xié)同立法所堅(jiān)持和發(fā)展。

另外，協(xié)同立法是法治理念的具體展開與內(nèi)涵豐富，理應(yīng)遵守法治的普遍原理，謹(jǐn)防地方主義法治的傾向，防止將其誤解為地方保護(hù)主義的擴(kuò)張或機(jī)械的立法趨同論。協(xié)同立法的目的在于破除地方之間的保護(hù)壁壘，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，而非將地方保護(hù)主義擴(kuò)張為區(qū)域保護(hù)主義，形成以區(qū)域?yàn)閱挝坏睦婕瘓F(tuán)，開啟新一輪的零和博弈。這就要求立法者對協(xié)同立法有正確的把握，明確協(xié)同立法是法治理念的進(jìn)一步發(fā)展，其所強(qiáng)調(diào)的是摒棄原有的地方立法主體之間相互割裂的立法模式，加強(qiáng)立法者之間的有機(jī)互動，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。

二、區(qū)域立法協(xié)同機(jī)制的機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)

協(xié)同機(jī)制是立法協(xié)同的制度保障，一套目標(biāo)明確、原則清晰、設(shè)計(jì)科學(xué)、考慮充分的協(xié)同機(jī)制將有助于立法協(xié)同的順利開展。同時(shí)，協(xié)同機(jī)制也是觀測立法協(xié)同開展和運(yùn)行的重要標(biāo)準(zhǔn)，通過對協(xié)同機(jī)制的觀察和研究可以對目前立法協(xié)同現(xiàn)狀加以明確、系統(tǒng)的把握，進(jìn)而推動協(xié)同立法的改進(jìn)與完善。機(jī)制作為立法協(xié)同的制度保障，設(shè)置的合理與否對于立法引領(lǐng)雙城經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展至關(guān)重要。從區(qū)域協(xié)同立法的動因中可以引申出協(xié)同立法的機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)域協(xié)同發(fā)展要求通過充分協(xié)同的機(jī)制設(shè)置，確保各方能夠跳出原有的地方性利益保護(hù)格局，達(dá)成協(xié)同立法共識、尋求共同發(fā)展需要。而治理能力現(xiàn)代化與法治理念的更新也對立法協(xié)同機(jī)制提出了靈活性的要求，強(qiáng)調(diào)機(jī)制的設(shè)置要能夠發(fā)揮地方的自主性與創(chuàng)造性。

（一）充分協(xié)同

充分協(xié)同標(biāo)準(zhǔn)來自于地方間協(xié)同發(fā)展的要求。在地方保護(hù)主義的導(dǎo)向之下，各自存在著利益壁壘致使原有的地方立法難以解決共同發(fā)展問題，只有實(shí)現(xiàn)各立法主體間的充分溝通，強(qiáng)化彼此間的相互影響、相互作用，促進(jìn)信息及時(shí)、準(zhǔn)確的傳達(dá)和反饋，才能達(dá)成協(xié)同立法共識，維護(hù)區(qū)域共同利益，消除地方保護(hù)主義的不利影響。充分協(xié)同可以分為深度和廣度兩個(gè)方面，一方面，協(xié)同深度由溝通的深度決定，強(qiáng)調(diào)合作主體的溝通必須要足夠深入，能夠真正實(shí)現(xiàn)在重要的立法內(nèi)容上化解矛盾、達(dá)成共識。另一方面，協(xié)同廣度要求協(xié)同機(jī)制能夠貫穿立法的關(guān)鍵過程，實(shí)現(xiàn)立法前后聯(lián)動與主體互動。“充分”協(xié)商不是“部分”協(xié)商，只有這一溝通的過程能夠貫穿于立法的關(guān)鍵過程，才能夠保障協(xié)同機(jī)制的作用完全發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)立法協(xié)同過程前后聯(lián)動。同時(shí)，也只有立法關(guān)鍵過程的進(jìn)度能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)同，合作主體間的立法才能形成效率更高、準(zhǔn)確性更優(yōu)、成本更低的良性互動。

從協(xié)同深度方面看，協(xié)同機(jī)制要求充分協(xié)商。協(xié)同機(jī)制的本質(zhì)在于加強(qiáng)各主體之間的溝通交流，進(jìn)而達(dá)成共識，解決共性問題。因此，協(xié)同深度主要就體現(xiàn)在溝通的深度上，溝通不能流于表面，要能夠真正起到促進(jìn)共識達(dá)成的作用。實(shí)現(xiàn)充分溝通，機(jī)制保障應(yīng)當(dāng)以滿足主體之間深入交流的需求為導(dǎo)向。協(xié)同立法并非一日之功，立法的過程既體現(xiàn)為前期的立法調(diào)研、起草，也體現(xiàn)在后期的立法提出與審議、立法通過與公布。全面協(xié)同為協(xié)同深度提出了新的要求，協(xié)同深度不僅僅指向?qū)€(gè)別重要環(huán)節(jié)的深入溝通，也指向了日常化、常態(tài)化的深入溝通。這既要求原有的人大聯(lián)席機(jī)制充分發(fā)揮作用，也需要在這一基礎(chǔ)之上，構(gòu)建常態(tài)化、日?；慕涣髌脚_和輔助機(jī)構(gòu)，并通過信息共享，為加強(qiáng)各方的溝通交流掃清障礙。

從協(xié)同廣度來看，協(xié)同機(jī)制要求協(xié)同貫穿于立法的重要過程中。換而言之，協(xié)同立法的覆蓋面要廣泛，不能遺漏立法過程中的重要環(huán)節(jié)。同時(shí)，主體間的立法過程也需要開展協(xié)同，這是協(xié)同立法從部分協(xié)同走向全面協(xié)同重要步驟。第一，協(xié)同的廣度要求不能遺漏重要的協(xié)同立法環(huán)節(jié)。廣義上的立法過程包括了立法前的準(zhǔn)備、正式立法與立法后的工作，這一過程可以具體為立法項(xiàng)目的選擇與確定，立法起草、提出、審議、公布，立法后的法規(guī)清理與評估等環(huán)節(jié)，立法協(xié)同不能僅局限于正式的立法過程中，也應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展至立法前的項(xiàng)目選擇以及立法后的清理與評估。相較于立法的審議、通過等環(huán)節(jié)，立法前與立法后的協(xié)同具有不可替代的作用。例如，在確定立法項(xiàng)目前，各主體間通過充分的協(xié)商調(diào)研，選擇具有協(xié)同必要性、重要性和可行性的協(xié)同項(xiàng)目。立法的協(xié)同性評估對于改進(jìn)立法機(jī)制以及考察文本的協(xié)同性具有著重要作用。因此，合作主體也應(yīng)當(dāng)重視對立法前與立法后過程中的立法協(xié)同。當(dāng)然，并非所有的立法過程都有較高的協(xié)同要求。以草案的審議為例，這一過程是表決者通過投票的方式，表達(dá)對于法案同意或是不同意的態(tài)度。雖然在整個(gè)立法過程中，這是最具決定性和關(guān)鍵性的一環(huán)，但由于表決法案是各地的表決者根據(jù)本地的實(shí)際情況獨(dú)立作出的判斷，不受其他地區(qū)的影響和干涉。這一過程中更應(yīng)當(dāng)重視的是立法的獨(dú)立性而非協(xié)同性?？梢?，協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)注意對于重點(diǎn)協(xié)同程序的把握，也要明確并非所有程序都有較高的協(xié)同性要求。在強(qiáng)調(diào)各重點(diǎn)立法過程的協(xié)同后，也應(yīng)當(dāng)注意立法過程自身的協(xié)同。第二，協(xié)同貫穿于立法過程也內(nèi)含著立法進(jìn)程協(xié)同的要求。必要的進(jìn)程協(xié)同有助于強(qiáng)化對重點(diǎn)立法環(huán)節(jié)的把握，拓寬協(xié)同的廣度。例如，一方處于項(xiàng)目選擇的調(diào)研過程中，原本尚未開始調(diào)研或尚不重視項(xiàng)目調(diào)研的合作方，出于進(jìn)程協(xié)同的考慮，同步開展項(xiàng)目選擇的協(xié)同調(diào)研工作，從而防止立法主體重要協(xié)同過程的遺漏。另外，進(jìn)程協(xié)同也有其自身的獨(dú)立價(jià)值，如促進(jìn)協(xié)同效益的最大化。協(xié)同立法的程序包括立法項(xiàng)目的選擇、立法草案提出、審議、表決、公布以及立法后的清理與評估，協(xié)同程序多，過程較為復(fù)雜，一旦立法的進(jìn)度不一致，實(shí)現(xiàn)有效的溝通就將付出更多的時(shí)間和精力。而進(jìn)程協(xié)同有助于各方在立法條件允許的條件下，減少不必要的溝通成本投入，實(shí)現(xiàn)效益的最大化。

（二）靈活協(xié)同

協(xié)同發(fā)展要求協(xié)同機(jī)制滿足不同領(lǐng)域的立法需求，治理能力現(xiàn)代化指向協(xié)同機(jī)制助推地方創(chuàng)造力的釋放，法治理念的發(fā)展則強(qiáng)調(diào)法治被地方?jīng)Q策者所靈活運(yùn)用與遵守，三者共同指向了靈活協(xié)同的機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)。其核心在于，明確協(xié)同立法機(jī)制的多樣化指向，充分尊重地方發(fā)展現(xiàn)實(shí)與發(fā)展領(lǐng)域的差異化需求。例如，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)立法過程中，由于生態(tài)環(huán)境和資源的破壞往往是跨區(qū)域流動的，生態(tài)的治理往往是統(tǒng)一的，不能以行政邊界為分界線進(jìn)行割裂的。如嘉陵江干流流經(jīng)四川省、重慶市，最后作為上游支流匯入長江。一旦嘉陵江的水資源遭到了污染，那么除四川重慶將受災(zāi)外，其污染也有擴(kuò)散至長江三角洲的可能。正因如此，對于這一領(lǐng)域的立法就必須齊心協(xié)力，采取最為緊密的聯(lián)系和起草方式。相較于緊密聯(lián)系的生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，文化建設(shè)和旅游發(fā)展領(lǐng)域?qū)τ趨f(xié)同的要求相對較低。旅游業(yè)作為具有明確跨地區(qū)性質(zhì)的行業(yè)，在山水相連、人文相親的川渝兩地，具有協(xié)同立法的必要性。同時(shí)，兩地的旅游業(yè)側(cè)重點(diǎn)各有不同，發(fā)展程度也存在著差異。因此，這一領(lǐng)域?qū)τ趨f(xié)同的要求并不高，在選擇溝通和起草機(jī)制時(shí)也可以適當(dāng)放寬協(xié)同的要求。對于協(xié)同的方式，不是一味地要求緊密，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方發(fā)展現(xiàn)狀以及協(xié)同立法項(xiàng)目的選擇進(jìn)行靈活的調(diào)整。

總之，從協(xié)同的程度上看，充分協(xié)同是基本標(biāo)準(zhǔn);從協(xié)同方式上看，靈活協(xié)同是重點(diǎn)要求。兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之間相互關(guān)聯(lián)、相互作用。地方之間的充分協(xié)同對協(xié)同方式提出靈活性要求。反過來，靈活的協(xié)同方式也有助于地方之間的協(xié)同深入發(fā)展、不斷壯大。在確定基本標(biāo)準(zhǔn)后，下一步便是對實(shí)踐中的川渝人大協(xié)同立法過程及機(jī)制進(jìn)行具體的觀察和評析。

三、川渝人大協(xié)同立法機(jī)制現(xiàn)狀及其不足

對于立法機(jī)制的討論應(yīng)當(dāng)從協(xié)同立法的實(shí)踐著手，協(xié)同立法機(jī)制貫穿于立法實(shí)踐的全過程，為防止遺漏對重點(diǎn)機(jī)制的討論，本部分以充分協(xié)同、靈活協(xié)同為考察標(biāo)準(zhǔn)，以兩地優(yōu)化營商環(huán)境立法、嘉陵江流域生態(tài)立法過程為研究樣本，對協(xié)同立法過程中所展現(xiàn)的重點(diǎn)機(jī)制運(yùn)行狀況及其不足加以簡要概括與分析。

（一）溝通協(xié)商機(jī)制的現(xiàn)狀及其不足

從溝通機(jī)制上看，川渝人大多采用臨時(shí)會議、座談會的形式，達(dá)成立法項(xiàng)目的共同決定。兩地采取了召開專門的立法調(diào)研座談會，初步確定立法項(xiàng)目，后簽訂《合作協(xié)議》的方式，將項(xiàng)目選擇的共識以文件的形式正式確定下來?！逗献鲄f(xié)議》中構(gòu)建了“四層”合作機(jī)制，確定了以常委會定期會商機(jī)制為溝通中心，以秘書長溝通協(xié)商機(jī)制為保障，以專委會專項(xiàng)工作交流機(jī)制為落實(shí)，以市（州）區(qū)（縣）人大常委會工作對接機(jī)制為配合的人大聯(lián)系機(jī)制。溝通的深度決定了協(xié)同的深度，溝通協(xié)商機(jī)制是貫穿于協(xié)同立法全過程的重要制度設(shè)計(jì)，其立足點(diǎn)在于滿足主體間的溝通需求，加強(qiáng)各主體之間的溝通交流。從項(xiàng)目選擇的環(huán)節(jié)中，可以看出溝通協(xié)商機(jī)制未能達(dá)到充分協(xié)商的機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)，尚未滿足充分磋商和工作協(xié)調(diào)需求。

首先，定期會商式的常委會聯(lián)系機(jī)制無法滿足常態(tài)化的立法磋商要求。以項(xiàng)目選擇為例，常委會的每年定期協(xié)商的重要任務(wù)就在于確定下一年的合作事項(xiàng)，并交流上一年度協(xié)同項(xiàng)目的落實(shí)情況。但從兩地項(xiàng)目協(xié)商確定的實(shí)踐上看，每年一度的會商顯然不足以完成這一目標(biāo)。雙方在定期會商的常委會協(xié)商機(jī)制之外，還需要前置臨時(shí)性、專門化的座談會或會議加以輔助。實(shí)際上，在兩地簽訂《合作協(xié)議》前，雙方已經(jīng)就雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)開展了協(xié)同立法調(diào)研座談會，在會議上對營商環(huán)境的協(xié)同立法項(xiàng)目選擇達(dá)成了共識。在鐵路安全管理項(xiàng)目的選擇過程中，兩地人大也專門就這一項(xiàng)目選擇進(jìn)行了討論并達(dá)成一致?？梢?，定期會商式的常委會聯(lián)系機(jī)制仍然需要進(jìn)一步優(yōu)化以適應(yīng)常態(tài)化、經(jīng)?；臏贤ㄐ枨?。

其次，秘書長溝通協(xié)商機(jī)制也存在著與常態(tài)化的磋商需求不適配、專業(yè)性不足的問題。第一，原有的制度設(shè)計(jì)，秘書長于開會前一月進(jìn)行溝通和交流，為10月的常委會會商作準(zhǔn)備。在定期會商制能夠完全滿足協(xié)商需求的前提之下，這一制度設(shè)計(jì)是較為合理的。但實(shí)際上，除原定的定期會商機(jī)制之外，雙方仍舊要安排臨時(shí)性、專門性的會議進(jìn)行溝通，在這一情況之下，原有的秘書長溝通機(jī)制就產(chǎn)生了制度設(shè)計(jì)與常態(tài)化磋商需求不匹配的問題。第二，常委會辦公廳的制度設(shè)計(jì)存在著專業(yè)性不足、工作量大的問題。根據(jù)兩地人大的制度設(shè)計(jì)，除秘書長在每年九月定期溝通外，日常合作事項(xiàng)的溝通和交流、跟蹤等事項(xiàng)主要交由人大常委會辦公廳加以落實(shí)。人大日常立法協(xié)同事項(xiàng)可能涉及到事前的立法計(jì)劃、起草、 提出法案、審議、表決、公布，還有事后的交叉?zhèn)浒概c立法評估等程序，涉及事項(xiàng)繁多且專業(yè)性強(qiáng)。而縱觀兩地人大常委會辦公廳的職能，四川方面承擔(dān)會務(wù)、會議決定督辦、新聞、日常辦公、議案草案擬定等十二項(xiàng)職能，重慶方面承擔(dān)綜合服務(wù)、會務(wù)、落實(shí)決議等十六項(xiàng)職能，其基本內(nèi)設(shè)部門為：秘書、人事、宣傳、保衛(wèi)以及離退休人員工作處。辦公廳日常事務(wù)繁多，且對于協(xié)同立法而言專業(yè)性不足，難以應(yīng)對交流密切、專業(yè)性強(qiáng)的溝通需求。

最后，專委會專項(xiàng)工作交流機(jī)制也存在著對日?；瘻贤ɑ貞?yīng)不足、溝通成本高的問題。專委會專項(xiàng)工作交流是協(xié)同立法過程中至關(guān)重要的一環(huán)，協(xié)同項(xiàng)目的選擇是人大常委會組織專委會進(jìn)行，項(xiàng)目的起草是由專委會對接與落實(shí)，草案的修改和意見征詢由專委會安排。不難看出，專委會的溝通交流機(jī)制能否回應(yīng)常態(tài)化的交流需求是決定溝通深度和質(zhì)量的關(guān)鍵要素。從目前的立法實(shí)踐來看，專委會專項(xiàng)工作的交流機(jī)制并未被過多重視，兩地的專委會交流主要以協(xié)同調(diào)研、共同研究重難點(diǎn)、相互征求意見為主。兩地雖采用了調(diào)研協(xié)同、座談會等形式加強(qiáng)交流，但這一形式是臨時(shí)性的，而某一立法項(xiàng)目的選擇、起草、審議、修改、出臺是長期性的，不同地區(qū)的專委會為某一立法項(xiàng)目的選擇、起草、修改而不斷地組織專家和相關(guān)人員召開座談會或共同開展調(diào)研，不僅難以深入且需要耗費(fèi)大量人力物力和時(shí)間精力，保障及時(shí)、高效的溝通和交流成本也相對較高。

（二）立法起草協(xié)同機(jī)制的現(xiàn)狀及其不足

根據(jù)起草模式的不同，可以將協(xié)作方式分為緊密、半緊密以及松散型。緊密型要求協(xié)作方能夠成立共同的工作組，進(jìn)行統(tǒng)一的項(xiàng)目起草;半緊密型相較于緊密型而言，對于合作的要求較低，由一方組織牽頭，其他主體配合，成果共享;各方獨(dú)自立法，成果共同分享的松散型是合作要求最低的，也是操作難度較小的協(xié)同模式。不同起草模式的選擇，會影響內(nèi)容協(xié)同的深度和層次。在起草的模式選擇上，川渝兩地采取的是松散型模式[ 5 ]。目前，無論是優(yōu)化營商環(huán)境或是嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同立法，雙方所采用的均為各自立法、成果由雙方共享的協(xié)同模式。盡管松散型起草模式頗具合理性，比較靈活，能夠較快達(dá)成共識，合作效率較高，能夠提升立法的效率和可能性。但不顧項(xiàng)目自身的特殊性，僅采取松散型起草模式的行為需要審慎考慮。

一方面，松散型立法協(xié)同難以保障后續(xù)的立法結(jié)果，不確定性較強(qiáng)。正如上文所述，松散型協(xié)作方法雖然能夠在短時(shí)間內(nèi)起到顯著的效果，但由于雙方是各自進(jìn)行的起草，立法協(xié)同的合作協(xié)議也不具備法律效力，最終難免會出現(xiàn)合作結(jié)果不確定、立法文本及其后續(xù)難以保障等問題。對于緊要的立法項(xiàng)目，這一立法協(xié)同的模式同樣難以保證其協(xié)同的效果。例如，兩地在優(yōu)化營商環(huán)境條例這一成果中，存在著內(nèi)容上的差異。雙方在拖欠賬款行為約束懲戒機(jī)制中，對于拖欠市場主體賬款的對象認(rèn)定中有一些出入，四川方面強(qiáng)調(diào)的是“行政機(jī)關(guān)”，而重慶方面則使用“國家機(jī)關(guān)”一詞（ 1 ）。根據(jù)辭海的解釋，行政機(jī)關(guān)指的是從事行政管理工作的國家機(jī)關(guān)。其中既包括各級人民政府，也包括各級人民政府設(shè)置的獨(dú)立對外行使職權(quán)的工作部門，如國務(wù)院下設(shè)的部、委，地方各級人民政府下設(shè)的廳、局等。國家機(jī)關(guān)一詞則存在兩種解釋，一種在于凡是行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)均為國家機(jī)關(guān)，這包括但不限于國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政、司法、審判機(jī)關(guān)等;另一種專指中央一級行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)。鑒于條例的制定主體為地方人大，此時(shí)宜采取第一種解釋。由此可見，國家機(jī)關(guān)的囊括范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政機(jī)關(guān)。這體現(xiàn)出兩地的立法協(xié)同成果在名詞解釋方面存在出入，而這一出入勢必會導(dǎo)致理解差異，進(jìn)而導(dǎo)致實(shí)踐方面的問題，甚至?xí)霈F(xiàn)利用兩地理解差異進(jìn)行牟利的情況。

另一方面，目前成渝地區(qū)只采用了松散型的協(xié)同模式，過于單一，難以應(yīng)對多層次的內(nèi)容協(xié)同需求。松散性的立法模式對應(yīng)的主要是對立法內(nèi)容的協(xié)同層次要求不高、靈活性更強(qiáng)、對于地方特殊性更為關(guān)照的立法協(xié)同項(xiàng)目，如文化建設(shè)與旅游發(fā)展等。而對于更具整體性、公共性、內(nèi)容協(xié)同要求較高的項(xiàng)目則適宜采用一方負(fù)責(zé)組織起草，他方予以配合的模式。對于那些各方需達(dá)成共識、協(xié)同要求高、重點(diǎn)的立法項(xiàng)目鼓勵(lì)采取聯(lián)合立法的模式，如環(huán)境污染等領(lǐng)域。而兩地現(xiàn)有的立法協(xié)同實(shí)踐中，均采用了分別起草、分別立法的松散型模式，在立法內(nèi)容上也出現(xiàn)一些不協(xié)調(diào)的情況。

（三）過程協(xié)同機(jī)制的現(xiàn)狀及其不足

過程協(xié)同機(jī)制體現(xiàn)在協(xié)同立法的各個(gè)階段。在項(xiàng)目選擇階段，立法進(jìn)程未充分協(xié)同。一方面，在確定立法項(xiàng)目的調(diào)研和論證階段，體現(xiàn)出一方主導(dǎo)、他方配合的特點(diǎn)。例如，優(yōu)化營商環(huán)境的項(xiàng)目選擇調(diào)研，是由四川省人大常委會單方組織進(jìn)行的，調(diào)研的主體主要有四川方面的專委會及其聘請的立法專家。在這一過程中，重慶市未獨(dú)立組織過項(xiàng)目選擇的調(diào)研，也未與四川方面聯(lián)合進(jìn)行調(diào)研活動，兩地的協(xié)同調(diào)研主要體現(xiàn)在四川方面在調(diào)研的過程中與重慶方展開的“密切溝通聯(lián)系”。另一方面，在項(xiàng)目納入規(guī)劃的階段中，兩地是不完全同步的。舉個(gè)例子，優(yōu)化營商環(huán)境在2019年3月就已經(jīng)進(jìn)入四川省人大的立法規(guī)劃中，而在重慶，這僅為2020年立法計(jì)劃的預(yù)備項(xiàng)目。鐵路安全管理的立法也存在這一現(xiàn)象，相較于四川省將鐵路安全管理立法擬列入2021年的立法計(jì)劃，重慶方面只是其作為2021年度的預(yù)備項(xiàng)目。

在立法起草階段，兩地采取措施保障“立法程序同步推進(jìn)”。例如，優(yōu)化營商環(huán)境立法過程中，這一立法項(xiàng)目被兩地納入立法規(guī)劃的時(shí)間并不相同，相較于四川，重慶的立法進(jìn)度較為落后。為實(shí)現(xiàn)兩地進(jìn)程的統(tǒng)一，重慶市專門采用了“雙組長”的工作方法，分別由人大常委會與政府的重要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)立法的起草工作，由此加速立法的起草工作。

在立法草案提出、審議、表決、公布階段，由于協(xié)同立法的主要載體——草案已經(jīng)草擬產(chǎn)生，這一過程主要體現(xiàn)的是兩地人大地方立法權(quán)的單獨(dú)行使，因此，對機(jī)制的協(xié)同要求不高。在這一階段當(dāng)中，需要著重注意的是，兩地的立法進(jìn)程是否總體一致，立法進(jìn)程的一致性影響到雙方的溝通交流能否順暢進(jìn)行以及溝通成本的大小。實(shí)際上，在優(yōu)化營商環(huán)境的立法過程中，重慶方面為了實(shí)現(xiàn)立法進(jìn)程的一致也做出了努力。由于前期立法項(xiàng)目納入規(guī)劃的進(jìn)程不同，導(dǎo)致重慶方面的立法進(jìn)程顯著落后于四川，盡管在起草過程中。重慶方面對此加速了立法的進(jìn)程，但直至2020年8月，四川方面的草案已提請一審，而重慶的草案仍然未成稿。兩地的立法進(jìn)程真正實(shí)現(xiàn)一致是在草案的審議過程中，從2020年8月至2021年3月，四川方面經(jīng)過三次審議通過了《四川省優(yōu)化營商環(huán)境條例》，而重慶方面則采用程序簡化的方式，從2020年11月至2021年3月，兩次審議通過了《重慶市優(yōu)化營商環(huán)境條例》。至此，兩地實(shí)現(xiàn)了草案同步審議、同步公開、同步施行的目標(biāo)。

以協(xié)同廣度為標(biāo)準(zhǔn)，觀察兩地的協(xié)同過程，可以發(fā)現(xiàn)目前仍然存在著以下兩點(diǎn)不足。第一，合作雙方存在對重要環(huán)節(jié)的遺漏。如前文所述，在兩地優(yōu)化營商環(huán)境的立法過程中，項(xiàng)目選擇的調(diào)研和論證體現(xiàn)出一方主導(dǎo)、他方配合的特點(diǎn)。換而言之，兩地在確定協(xié)同立法項(xiàng)目的環(huán)節(jié)中，并未采取雙方各自調(diào)研或聯(lián)合調(diào)研的方式，而是由四川一方單獨(dú)組織調(diào)研以及專家參與論證，雙方通過開展座談會的方式，將優(yōu)化營商環(huán)境這一立法項(xiàng)目確定下來。項(xiàng)目選擇的調(diào)研是當(dāng)立法尚未進(jìn)入到正式環(huán)節(jié)之時(shí)，通過這一手段，對立法項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)測與研判，審查項(xiàng)目是否存在共同的協(xié)同立法需求。缺乏對于項(xiàng)目選擇調(diào)研的環(huán)節(jié)，極有可能導(dǎo)致對可行性和必要性的評估不足或不到位，導(dǎo)致立法的項(xiàng)目選擇最終只能實(shí)現(xiàn)對一方利益的關(guān)切，偏離協(xié)同立法的項(xiàng)目選擇準(zhǔn)心。第二，兩地尚存在重要環(huán)節(jié)進(jìn)程不一致的情況。以優(yōu)化營商環(huán)境立法為例，這一項(xiàng)目被兩地納入立法規(guī)劃的進(jìn)度是有所不同的，早在2019年這一項(xiàng)目已經(jīng)被列入四川省的立法規(guī)劃中，一年后，這一項(xiàng)目才被列為重慶立法計(jì)劃的預(yù)備項(xiàng)目。盡管這一差異出現(xiàn)在兩地開展協(xié)同立法進(jìn)程之前，但這一差異所帶來后續(xù)過程不同步以及其他次生問題仍然是值得警惕的。比如，為了追趕進(jìn)度，重慶方面專門組成“雙組長”以領(lǐng)導(dǎo)、督促項(xiàng)目的加速起草，額外花費(fèi)了較多的人力物力。

（四）協(xié)同性立法評估機(jī)制的現(xiàn)狀及其不足

立法評估是考察立法必要性、可行性、可操作性和協(xié)調(diào)性的重要手段，也是檢驗(yàn)協(xié)同立法的實(shí)效的重要途徑。從川渝兩地的立法實(shí)踐來看，一般性的立法評估在地方立法的過程中早有安排，但協(xié)同性立法評估的機(jī)制構(gòu)建尚不完整，體現(xiàn)出重立法前評估，輕立法后評估的特點(diǎn)。一方面，協(xié)同性立法前評估是對于立法項(xiàng)目的必要性、可行性等指標(biāo)進(jìn)行判斷和評價(jià)，是為了確保項(xiàng)目本身的必要性、合法性與合理性。盡管尚無獨(dú)立的立法前評估程序，但其在川渝立法的過程中能夠通過項(xiàng)目選擇的論證、正式立法前的立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃、草案審理等程序，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的評估。另一方面，川渝兩地的協(xié)同性立法后評估尚未建立。無論從《合作協(xié)議》還是《工作辦法》，都未重視協(xié)同性立法實(shí)施的評估，其立法后的工作重心主要集中于地方性法規(guī)清理以及備案審查工作中。但實(shí)際上，協(xié)同性立法評估機(jī)制并未確立，立法的實(shí)施情況、社會效果、存在問題等都是不明確的，這不僅影響后續(xù)協(xié)同立法的優(yōu)化，阻礙協(xié)同立法后的法律解釋、修改和廢止，同樣也不利于地方性法規(guī)清理工作的開展。

另外，現(xiàn)有的評估機(jī)制中并未對立法協(xié)同文本的協(xié)同性進(jìn)行專門的制度設(shè)計(jì)，而缺乏對文本協(xié)同性的評估，又會引發(fā)后續(xù)的立法文本實(shí)施難以協(xié)調(diào)、協(xié)同目的難以實(shí)現(xiàn)等問題。如上文所述，兩地的協(xié)同性立法前評估已經(jīng)有所進(jìn)展，對于立法項(xiàng)目的協(xié)同必要性、可行性、合法性等均有所論證，但卻疏于對文本的協(xié)同性加以評估。兩地的協(xié)同立法成果仍然存在著內(nèi)容不協(xié)調(diào)的問題。以《重慶市優(yōu)化營商環(huán)境條例》《四川省優(yōu)化營商環(huán)境條例》為例。首先，兩地存在對同一事項(xiàng)不同術(shù)語運(yùn)用的情況。例如對于事務(wù)辦結(jié)日期，四川方面使用了“一日內(nèi)”，而重慶以“一個(gè)工作日內(nèi)”來表達(dá)（ 2 ）。對于政務(wù)服務(wù)實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，同一跨省辦理的術(shù)語，四川的用法是“跨省通辦”，而重慶則采取“異地通辦”的名詞（ 3 ）。其次，兩地在部分處罰規(guī)定上存在著出入。對于在探索創(chuàng)新中出現(xiàn)偏差失誤或者未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的責(zé)任人，兩地免除責(zé)任的設(shè)定不完全一致。四川的法律后果是“可以予以免除責(zé)任或者減輕責(zé)任”，但重慶的法律后果是“依法免除責(zé)任”，重慶方面的責(zé)任設(shè)定較輕，出現(xiàn)了同事不同罰的情況（ 4 ）。由此可見，兩地的立法成果仍然存在一定程度的內(nèi)容不協(xié)調(diào)，而針對內(nèi)容協(xié)同性評估的機(jī)制尚未制定，也導(dǎo)致兩地協(xié)同立法的成果缺少動態(tài)監(jiān)督和糾正維護(hù)機(jī)制，不利于協(xié)同發(fā)展目的的最終實(shí)現(xiàn)。

四、川渝人大協(xié)同立法機(jī)制優(yōu)化

上文通過梳理川渝人大協(xié)同立法的重要機(jī)制，考察了協(xié)同立法機(jī)制的制度設(shè)計(jì)以及實(shí)際運(yùn)行狀況，對機(jī)制的現(xiàn)狀及其不足有了整體的把握。在充分協(xié)同、靈活協(xié)同的機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)指引之下，本部分將對協(xié)同機(jī)制的優(yōu)化措施做進(jìn)一步分析。

（一）溝通協(xié)商機(jī)制優(yōu)化

溝通協(xié)商機(jī)制的完善，應(yīng)當(dāng)針對現(xiàn)有的不足，依循充分溝通的要求，循序漸進(jìn)地進(jìn)行。第一，轉(zhuǎn)化思路，以常態(tài)化、深入化的溝通為導(dǎo)向。協(xié)同立法功在平時(shí)，每年定期一會的常委會協(xié)商機(jī)制不僅談?wù)摵献鞣降牧⒎▍f(xié)同事項(xiàng)，也需要對助力雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的其他事項(xiàng)進(jìn)行討論，時(shí)間緊任務(wù)重，定期會商機(jī)制只能夠保障雙方的協(xié)商成果最終確定，完成常態(tài)化、深入化的溝通要求仍然需要人大常委會專門組織的會議或座談會。因此，必須轉(zhuǎn)換思路，明確常委會定期會商機(jī)制只是溝通的制度保障而非主要渠道，將溝通交流的重心放在專項(xiàng)性、常態(tài)化、深入化的協(xié)商中去。第二，在聯(lián)系會議之下，專門的協(xié)同立法聯(lián)絡(luò)小組，減輕秘書長與常委會辦公廳的工作壓力[ 6 ]。面對人大常態(tài)化的交流趨勢，秘書長溝通協(xié)商機(jī)制的制度設(shè)計(jì)無法滿足這一要求，同時(shí)協(xié)同立法的性質(zhì)本身也帶來了專業(yè)化不足的難題。對此，可以建立專門的協(xié)同立法聯(lián)絡(luò)小組，由秘書長領(lǐng)導(dǎo)，在人員構(gòu)成上可以選擇兩地人大法制委、專委會的工作人員以及專家學(xué)者，必要時(shí)可以邀請政府部門的工作人員加入，最大程度上實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、高效化、科學(xué)化的立法協(xié)同[ 7 ]。任務(wù)主要是協(xié)調(diào)各方以及完成會議交辦的專業(yè)技術(shù)工作事項(xiàng)。第三，在專委會的具體立法協(xié)同過程中，面對日?；瘻贤ɑ貞?yīng)不足、溝通成本高等問題，可以采取合署辦公模式。這一協(xié)作方式早在2018年為長三角區(qū)域所首先采用，三省一市設(shè)立了長三角區(qū)域合作辦公室，采用了專門機(jī)構(gòu)合署辦公模式，處理長三角協(xié)同發(fā)展的相關(guān)問題[ 8 ] 28。當(dāng)項(xiàng)目面臨周期較長、分歧較大、難度較高的過程，如共同起草法律文本、共同調(diào)研時(shí)，雙方可以通過固定一地合署辦公，能夠降低溝通成本、提高效率，更好地處理立法中的分歧與差異。

（二）靈活抉擇立法起草協(xié)同模式

靈活協(xié)同要求起草協(xié)同機(jī)制應(yīng)當(dāng)充分尊重立法項(xiàng)目本身的特殊性與實(shí)際發(fā)展情況，對不同性質(zhì)的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)采取不同的起草模式。針對川渝目前只采取松散型立法模式的基本情況，筆者建議在此基礎(chǔ)之上，參考東北三省的立法協(xié)同模式，根據(jù)項(xiàng)目本身的目的與特點(diǎn)，采取緊密型、半緊密型以及松散型等多樣的立法模式。但相較于東北三省所采用的根據(jù)重要程度排序而進(jìn)行的模式分配，筆者認(rèn)為，立法協(xié)同模式的選擇應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目本身的目的、特點(diǎn)以及兩地具體的合作基礎(chǔ)來靈活地作出決定，而非一味地將重要、困難或較為熱門的立法項(xiàng)目帶入到緊密型的立法模式當(dāng)中去。其原因在于，三種立法模式最大的不同點(diǎn)在于起草模式不同，從起草模式的不同中可以體現(xiàn)出立法主體的協(xié)同深度。而項(xiàng)目的重要性排序與協(xié)同深度的要求并無內(nèi)在關(guān)聯(lián)，并非越重要、越緊急、越困難的立法項(xiàng)目，就需要越深入的協(xié)同。正如川渝首先采用了松散型的立法模式進(jìn)行了優(yōu)化營商環(huán)境的立法，協(xié)同的深度是由立法項(xiàng)目本身的目的和特性所決定的。在這一過程中，根據(jù)情況的不同靈活地選擇不同的立法模式是相當(dāng)重要的。對于協(xié)同要求越高、內(nèi)在關(guān)聯(lián)越強(qiáng)、相互聯(lián)系越緊密、內(nèi)容越深入的項(xiàng)目則越需要采取緊密型的立法模式。而內(nèi)在關(guān)聯(lián)不強(qiáng)、內(nèi)容協(xié)同要求不高、體現(xiàn)地方特殊性的立法項(xiàng)目則傾向于采用松散型的立法模式。與協(xié)同內(nèi)容深度相關(guān)的另一因素則是地方的合作基礎(chǔ)，合作基礎(chǔ)越深厚的情況下，采取緊密型立法的可能性和可行性就越大，反之亦然。

（三）完善立法過程協(xié)同機(jī)制

進(jìn)程同步來源自充分協(xié)同標(biāo)準(zhǔn)中協(xié)同廣度的要求，而進(jìn)程同步的前提性要求就在于雙方必須切實(shí)實(shí)踐了同一立法環(huán)節(jié)，如果一方遺漏了重要的立法環(huán)節(jié)，那么進(jìn)程協(xié)同就是空中樓閣，無從談起。首先，完善立法過程協(xié)同機(jī)制的前提是雙方重視對立法環(huán)節(jié)的參與，不遺漏重要的立法環(huán)節(jié)。對于立法前項(xiàng)目選擇調(diào)研此類，對整個(gè)協(xié)同立法過程起重要作用，對協(xié)同發(fā)展大局緊密回應(yīng)的立法環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)予以充分的重視，可以采取雙方聯(lián)合調(diào)研或各自調(diào)研聯(lián)合討論的模式，而不能只由一方調(diào)研，以他方的調(diào)研成果作為己方?jīng)Q策的主要依據(jù)。

第二，注重立法過程協(xié)同。一方面，過程協(xié)同有其機(jī)制必要性，有助于實(shí)現(xiàn)信息溝通順暢、減少溝通成本以及誤差、方便協(xié)同工作對接、實(shí)現(xiàn)協(xié)同效益的最大化。例如，統(tǒng)一提出草案、審議，便于在草案公示的過程中，集中收集社會公眾的意見，協(xié)同反饋，同時(shí)這樣也有利于在草案的修改過程中，相互溝通協(xié)作，最大程度上地減少因提出草案的時(shí)間不同而引發(fā)的內(nèi)容出入。統(tǒng)一生效的時(shí)間能夠保障立法實(shí)施的程序一致，避免其在法律效力、協(xié)同工作對接、后續(xù)規(guī)范性文件制定上存在差異，影響立法協(xié)同的推進(jìn)[ 8 ] 30。另一方面，協(xié)同不是相同，立法過程協(xié)同應(yīng)當(dāng)考慮到雙方協(xié)同立法的實(shí)際情況，不可一味地強(qiáng)調(diào)過程的完全一致。當(dāng)某一立法項(xiàng)目具備協(xié)同必要性，但這一項(xiàng)目在兩地的立法緊迫性不同，具體來說，一地的物質(zhì)基礎(chǔ)條件已經(jīng)充沛，而另一地尚未滿足立法出臺的基本條件時(shí)，可以在協(xié)商充分的情況下，一地先行，另一方適當(dāng)放緩立法進(jìn)程。

（四）建立協(xié)同性立法評估機(jī)制

根據(jù)評估時(shí)間的不同，可以將立法評估劃分為立法前評估與立法后評估。立法前評估主要針對立法必要性、合法性、協(xié)調(diào)性以及可操作性，而立法后評估，重在評估立法實(shí)踐，評估法律法規(guī)對經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的實(shí)際影響，評估社會執(zhí)法、司法和守法的具體問題[ 9 ] 60。如果說立法前評估側(cè)重于是否要立法以及立法的可行性和立法文本的質(zhì)量，那么立法后評估則重在觀察立法的社會效果以及在實(shí)踐中的具體問題。

第一，在立法前評估的層面，應(yīng)當(dāng)注重對文本的協(xié)同性評估。理論上說，立法前評估應(yīng)當(dāng)包括合法性、必要性以及法律文件的協(xié)調(diào)性與制度設(shè)計(jì)的可操作性。對于立法項(xiàng)目的必要性、合法性等內(nèi)容是學(xué)界的研究重點(diǎn)。同時(shí)，立法的可操作性評價(jià)與一般的立法評估區(qū)別不大，筆者在此不過多闡述，只強(qiáng)調(diào)立法前評估中的協(xié)調(diào)性評估。一般的協(xié)調(diào)性評估包括新法與舊法、同位法律之間、上位法與下位法、政策或規(guī)范性文件與法律法規(guī)的協(xié)調(diào)[ 9 ] 65。審查的目的在于保障立法文本在制度設(shè)計(jì)時(shí)不出現(xiàn)與上位法沖突、抵觸或其他違反《立法法》的問題。在協(xié)同性立法評估機(jī)制中，協(xié)調(diào)性評估的內(nèi)容還應(yīng)當(dāng)包括合作雙方之間的立法內(nèi)容協(xié)調(diào)。其目的在于保障兩地立法文本的一致性，保證立法實(shí)施環(huán)節(jié)能夠真正實(shí)現(xiàn)效果上的協(xié)同。

第二，重視協(xié)同性立法后評估的思想和制度雙重建設(shè)。從上文分析中可以得知，學(xué)界雖較少以立法前評估為主體進(jìn)行專門研究，但其主要內(nèi)容已經(jīng)為不少學(xué)者所討論，實(shí)踐中，立法前評估也被正式立法前的立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃、草案審理等程序所吸收。相比之下，立法后評估機(jī)制在制度設(shè)計(jì)方面不為立法主體所重視，在實(shí)踐層面也未曾真正落實(shí)。但實(shí)際上，任何法律文本都存在其立法目的，能否實(shí)現(xiàn)立法目的是決定法律文本成敗的關(guān)鍵，協(xié)同立法的目的在于通過雙方達(dá)成共識，制定協(xié)同性的法律對策，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)立法引領(lǐng)協(xié)同發(fā)展，解決共同的發(fā)展問題。進(jìn)行協(xié)同性立法后評估的意義就在于考察立法是否真正起到了引領(lǐng)協(xié)同發(fā)展，解決共同的發(fā)展問題的作用，進(jìn)而總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)的改廢釋法提供依據(jù)，為后續(xù)的地方性法規(guī)清理工作提供條件，為立法的進(jìn)一步發(fā)展和完善提供參考。因此，有必要對這一機(jī)制在思想上加以重視，在制度上加以保障。

在思想方面，應(yīng)當(dāng)充分重視協(xié)同性立法后評估對于協(xié)同立法的重要作用，重視機(jī)制構(gòu)建和具體實(shí)踐。在制度建設(shè)方面，主要在于評估主體、種類、對象以及內(nèi)容[ 10 ]。

首先，立法評估的主體可以分為責(zé)任主體與實(shí)施主體[ 11 ]。在川渝協(xié)同立法的實(shí)踐中，責(zé)任主體較為明確，其應(yīng)為立法文件的制定主體，即兩地人大及其常委會，而評估主體的范圍則較為寬泛，既可以是兩地的人大及其常委會、專委會，也可以是其委托的第三方機(jī)構(gòu)。相較之下，第三方機(jī)構(gòu)作為客觀中立的組織，憑借其專業(yè)的學(xué)術(shù)研究以及公正的立場展開評價(jià)，對立法的質(zhì)量和社會效果有較為真實(shí)客觀的評價(jià)。其缺陷在于，第三方機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立于立法主體的外在組織，在當(dāng)前的信息公開條件之下，對于內(nèi)部的立法信息可能存在一定的獲取障礙，進(jìn)而影響評價(jià)的全面性和科學(xué)性。

其次，立法評估方式也可依據(jù)協(xié)同與否，劃分為獨(dú)立評估與聯(lián)合評估。獨(dú)立評估在于一方立法主體單獨(dú)進(jìn)行立法評估，這一方式效率高、操作便捷，但要注意的是，一方主體對于評估的成果應(yīng)當(dāng)積極主動地與其他主體進(jìn)行共享。2018年，京津冀通過的《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》已經(jīng)明確了這一制度，要求協(xié)同立法項(xiàng)目施行一段時(shí)間后，三方各自組織立法后評估的，評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)通報(bào)其他兩方[ 12 ]。其原因在于，協(xié)同發(fā)展立足于區(qū)域內(nèi)部的整體提升，單獨(dú)實(shí)現(xiàn)某一地的協(xié)同能力提升不足以實(shí)現(xiàn)整體協(xié)同的目標(biāo)。

再次，立法評估的對象在本文的研究范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)是兩地所協(xié)同制定的法律文件及其實(shí)施過程。最后，立法評估的內(nèi)容主要包括協(xié)同立法的基本實(shí)施情況、立法的實(shí)際影響以及具體實(shí)施問題等，尤其應(yīng)當(dāng)著重對立法是否真正發(fā)揮了相互協(xié)同作用，進(jìn)而推動成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等方面進(jìn)行重點(diǎn)考察。

五、結(jié)語

機(jī)制是運(yùn)行的保障，協(xié)同立法的機(jī)制設(shè)置是衡量協(xié)同立法運(yùn)行效果的重要指標(biāo)。通過對兩地協(xié)同立法機(jī)制的考察，可以看出川渝兩地人大正處于協(xié)同的起始階段。溝通協(xié)商、過程協(xié)同、起草協(xié)同、協(xié)同性評估等各項(xiàng)機(jī)制初步建立，但仍然存在人大聯(lián)系機(jī)制難以滿足日?；⒊B(tài)化需求，立法協(xié)同過程不同步，對松散型起草模式的單一選擇以及協(xié)同性評估機(jī)制不完善等問題。以充分協(xié)同、靈活協(xié)同為導(dǎo)向，本文提出了建立常態(tài)化、高效化的立法協(xié)同聯(lián)系機(jī)制，完善過程協(xié)同，靈活選擇立法起草模式以及建立協(xié)同性立法評估機(jī)制等對策。希望能夠借此幫助川渝人大建立起一套目標(biāo)明確、原則清晰、設(shè)計(jì)科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)流暢的立法協(xié)同機(jī)制，從而推動協(xié)同立法的進(jìn)一步完善，真正發(fā)揮立法引領(lǐng)成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的作用。

注釋：

（1）《四川省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第二十八條規(guī)定，縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)探索建立拖欠賬款行為約束懲戒機(jī)制，通過預(yù)算管理、績效考核、審計(jì)監(jiān)督等，防止和糾正行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位拖欠市場主體賬款?！吨貞c市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第三十五條規(guī)定，市、區(qū)縣（自治縣）人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加大對國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位拖欠市場主體賬款的清理力度，并通過加強(qiáng)預(yù)算管理、跟蹤審計(jì)、績效考核、嚴(yán)格責(zé)任追究等措施，建立防范和治理國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位拖欠市場主體賬款的長效機(jī)制。

（2）《四川省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第二十三條規(guī)定，申請人可以通過“一窗通”平臺一次性辦理營業(yè)執(zhí)照、印章、發(fā)票、就業(yè)社保登記等業(yè)務(wù)。材料齊全、符合法定形式的，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)當(dāng)場辦結(jié);不能當(dāng)場辦結(jié)的，待申請人提交全部補(bǔ)正申請文件、材料后，應(yīng)當(dāng)在一日內(nèi)辦結(jié)?！吨貞c市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第十八條規(guī)定，申請人可以通過政務(wù)服務(wù)平臺一次性申請辦理營業(yè)執(zhí)照、印章、發(fā)票、就業(yè)社保登記、住房公積金繳存登記等業(yè)務(wù)。材料齊全、符合法定形式的，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)即時(shí)辦結(jié);不能即時(shí)辦結(jié)的，應(yīng)當(dāng)在一個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)。

（3）《四川省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第六條規(guī)定，加強(qiáng)與其他省、自治區(qū)、直轄市交流合作，加強(qiáng)省內(nèi)毗鄰地區(qū)交流合作，形成要素自由流動的統(tǒng)一開放市場，持續(xù)優(yōu)化區(qū)域整體營商環(huán)境。按照成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)國家戰(zhàn)略，與重慶市協(xié)同推進(jìn)以下優(yōu)化營商環(huán)境工作：（二）推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、跨省通辦、監(jiān)管聯(lián)合、數(shù)據(jù)共享、證照互認(rèn)。《重慶市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第九條規(guī)定，本市加強(qiáng)與其他省、自治區(qū)、直轄市交流合作，加快形成統(tǒng)一開放的要素市場，持續(xù)優(yōu)化區(qū)域整體營商環(huán)境。按照成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)國家戰(zhàn)略，本市與四川省協(xié)同推進(jìn)以下優(yōu)化營商環(huán)境工作：（二）推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、異地通辦、監(jiān)管聯(lián)合、數(shù)據(jù)共享、證照互認(rèn)。

（4）《四川省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第九條規(guī)定，在探索創(chuàng)新中出現(xiàn)偏差失誤或者未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，但未違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，符合國家和本省確定的發(fā)展改革方向，且勤勉盡責(zé)、未謀取私利的，可以予以免除責(zé)任或者減輕責(zé)任。《重慶市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第七條規(guī)定，在探索中出現(xiàn)偏差失誤或者未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，但未違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，符合國家和本市確定的發(fā)展改革方向，且勤勉盡責(zé)、未謀取私利的，依法免除責(zé)任。

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Research on the Optimization of the Coordinated Legislation

Mechanism of Chongqing and Sichuan Peoples Congress

FU Jiaping

（Administrative Law School ，Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120，China）

Abstract： In the Sixth meeting of the Central Committee for Financial and Economic Affairs， the deployment of the Chengdu-Chongqing economic circle became a national strategy. In order to achieve this goal， the People's Congress of Sichuan and Chongqing carried out coordinated legislation. The mechanism plays an important role in coordinated legislation， and the rationality of the mechanism setting is very essential to guide the Chengdu-Chongqing economic circle. The coordinated development requires that the mechanism should follow the standard of full coordination and flexible coordination. Taking the standard as reference， the investigation of the legislative process of the two places shows that there are still some problems， such as the contact mechanism can not meet the needs of full communication， the legislative process is inconsistent， the repeated selection of loose drafting mode and the lack of coordinated legislative evaluation mechanism. In order to promote the further improvement of the coordinated legislative mechanism， it is necessary to establish a normalized and in-depth collaborative linkage mechanism， improve process coordination， flexibly choose the legislative drafting mode and establish a coordinated legislative evaluation mechanism.

Key words： Chengdu-Chongqing economic circle;coordinated development;coordinated legislation mechanism

收稿日期：2021-11-17

基金項(xiàng)目：重慶市研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“川渝地區(qū)協(xié)同立法的邏輯進(jìn)路與機(jī)制優(yōu)化研究”（CYS21176）

作者簡介：傅佳萍（1998-），女，浙江金華人，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院碩士研究生，主要從事法學(xué)理論研究。