張治國(guó)

（吉林大學(xué)理論法學(xué)研究中心，吉林 長(zhǎng)春 130012）

引言

2018年4月11日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》印發(fā)，為海南全面深化改革開(kāi)放、自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)進(jìn)行了大格局、大視野的謀劃。在海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年之際，習(xí)近平總書(shū)記于2018年4月13日發(fā)表重要講話，指出：“歷史從不眷顧因循守舊、滿足現(xiàn)狀者，機(jī)遇屬于勇于創(chuàng)新、永不自滿者?！雹倭?xí)近平：《在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年4月14日，第2版。這同樣要求海南建立相應(yīng)的體制機(jī)制，為各領(lǐng)域的改革創(chuàng)新提供條件。為了貫徹落實(shí)中央文件和習(xí)近平總書(shū)記重要講話精神，建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，中共海南省委辦公廳于2018年7月9日印發(fā)了《關(guān)于在海南全面深化改革開(kāi)放中激勵(lì)干部新?lián)?dāng)新作為的實(shí)施意見(jiàn)》，該意見(jiàn)提出“堅(jiān)持‘三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)’，為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹繐窝膭拧?，并就“建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”“準(zhǔn)確把握政策界限”和“堅(jiān)持有錯(cuò)必究、有過(guò)必改”等問(wèn)題作出了較為宏觀的部署。②《中共海南省委辦公廳印發(fā)〈關(guān)于在海南全面深化改革開(kāi)放中激勵(lì)干部新?lián)?dāng)新作為的實(shí)施意見(jiàn)〉的通知》，《今日海南》2018年第8期。2022年4月26日，中國(guó)共產(chǎn)黨海南省第八次代表大會(huì)報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)完善容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。在海南自由貿(mào)易港建設(shè)的時(shí)代背景之下，建立法治化的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)于海南進(jìn)一步發(fā)展有著尤為關(guān)鍵的作用。

一、構(gòu)建海南自由貿(mào)易港法治化容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的重要意義

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中明確提出：“堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛(ài)結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，旗幟鮮明為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。各級(jí)黨組織要關(guān)心愛(ài)護(hù)基層干部，主動(dòng)為他們排憂解難?！雹倭?xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社，2017，第64頁(yè)。習(xí)近平總書(shū)記的此般重要論述，可以視為其代表黨中央對(duì)在全國(guó)范圍內(nèi)建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的要求。在現(xiàn)有的實(shí)踐中，也有不少省市建立起了相應(yīng)的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。對(duì)于海南而言，建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制除了一些共通的意義之外，還具有一些特殊的意義。

（一）容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制能夠契合海南自由貿(mào)易港建設(shè)的背景

黨的十八大以來(lái)，我們國(guó)家的改革可謂是進(jìn)入了“全面深化改革”的新階段。雖然“頂層設(shè)計(jì)”愈發(fā)重要，但“摸著石頭過(guò)河”也是不可或缺的。在黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》當(dāng)中，即明確提出“膽子要大、步子要穩(wěn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河相結(jié)合”②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社，2013，第7頁(yè)。。由此可見(jiàn)，在全面深化改革的背景之下，“摸著石頭過(guò)河”作為一種改革方法論仍然是不可拋棄的。海南自由貿(mào)易港建設(shè)亦是如此，越是強(qiáng)調(diào)全面深化改革開(kāi)放，就越需要摸著石頭過(guò)河，也就越需要建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》明確指出，完善體現(xiàn)新發(fā)展理念和正確政績(jī)觀要求的干部考核評(píng)價(jià)體系，建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，旗幟鮮明地為敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。③《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年6月2日，第1版。因此可以說(shuō)，如果不建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，那“自由貿(mào)易港”的標(biāo)簽在很大程度上將是名存實(shí)亡。這既不符合中央決定支持海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)的初衷，也不符合海南改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)然，海南自由貿(mào)易港建設(shè)乃是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)性工程，需要各個(gè)方面、各個(gè)層次的聯(lián)動(dòng)和參與。

（二）容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制有利于營(yíng)造“敢干事、干成事”的環(huán)境

當(dāng)前，領(lǐng)導(dǎo)干部不作為、不擔(dān)當(dāng)?shù)膯?wèn)題仍在一定程度上和一定范圍內(nèi)存在。之所以會(huì)出現(xiàn)此類問(wèn)題，不乏諸多主客觀因素，其中尤為關(guān)鍵的原因在于，積極作為一旦未能取得預(yù)期效果，乃至出現(xiàn)不良后果，不僅無(wú)法得到肯定，甚至?xí)艿教幜P，以致在某些領(lǐng)導(dǎo)干部群體中形成了所謂“多做不如少做，少做不如不做”的不良風(fēng)氣。這種不良風(fēng)氣在全國(guó)范圍內(nèi)都存在，海南亦不例外。為了制止這種不良風(fēng)氣，防止這種不良風(fēng)氣蔓延，需要認(rèn)真研究其背后的發(fā)生機(jī)理，并由此探索出相應(yīng)的解決之道。習(xí)近平總書(shū)記曾指出“為官不為”的三種具體情況，包括能力不足的“不能為”，動(dòng)力不足的“不想為”，以及擔(dān)當(dāng)不足的“不敢為”。④習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政（第二卷）》，外文出版社，2017，第224頁(yè)。其中的“不想為”和“不敢為”便是這種不良風(fēng)氣的體現(xiàn)。這種不良風(fēng)氣的產(chǎn)生原因，與少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)心因作為而受到處罰有著極為密切的關(guān)系。有鑒于此，就有必要為敢作為、能作為的領(lǐng)導(dǎo)干部營(yíng)造“敢干事、干成事”的環(huán)境，特別是建立適當(dāng)?shù)娜蒎e(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，從而避免他們?cè)谧鳛榈牡缆分杏泻箢欀畱n。

（三）容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制符合全面從嚴(yán)治黨和建立責(zé)任型政府的要求

顧名思義，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制其實(shí)是有兩個(gè)面向的，一方面是容錯(cuò)，即通俗而言的包容錯(cuò)誤；另一方面是糾錯(cuò)，即所謂的糾正錯(cuò)誤。此二者乃是辯證統(tǒng)一的，不得有所偏廢。如果單方面強(qiáng)調(diào)容錯(cuò)，極有可能釀成更大的錯(cuò)誤；假若單方面強(qiáng)調(diào)糾錯(cuò)，不問(wèn)錯(cuò)誤性質(zhì)和大小皆予以問(wèn)責(zé)，也有違建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的初衷。就此層面而言，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制其實(shí)是與全面從嚴(yán)治黨和建立責(zé)任型政府的要求相符合的。習(xí)近平總書(shū)記在為海南全面深化改革指明方向時(shí)明確提出，“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，全面從嚴(yán)治黨，是改革開(kāi)放取得成功的關(guān)鍵和根本”“經(jīng)濟(jì)特區(qū)處于改革開(kāi)放最前沿，對(duì)全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)有著更高要求”“要以改革創(chuàng)新精神抓好黨建，持之以恒正風(fēng)肅紀(jì)，深入推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)”①習(xí)近平：《在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年4月14日，第2版。。這表明，即便是在全面深化改革開(kāi)放的背景下，全面從嚴(yán)治黨也是尤為關(guān)鍵的，甚至是改革開(kāi)放取得成功的根本。這要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)既要加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，倒逼干部主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，又要準(zhǔn)確把握容錯(cuò)糾錯(cuò)的政策界限。②彭青林：《省委常委會(huì)召開(kāi)會(huì)議傳達(dá)學(xué)習(xí)習(xí)近平總書(shū)記在深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上的重要講話精神》，《海南日?qǐng)?bào)》2018年6月27日，第1版。當(dāng)然，除了糾正作為引致的錯(cuò)誤之外，不作為本身也是一種錯(cuò)誤，對(duì)此也應(yīng)予以糾正乃至問(wèn)責(zé)。③《為海南全面深化改革開(kāi)放提供堅(jiān)強(qiáng)保障——省紀(jì)委七屆三次全會(huì)工作報(bào)告》，《海南日?qǐng)?bào)》2019年2月2日。

（四）容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制更具正當(dāng)性和穩(wěn)定性

容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制肇始于政治決斷。但是，在愈加強(qiáng)調(diào)全面依法治國(guó)的今天，建立法治化的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制乃是極為必要的?？梢哉f(shuō)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制本身就是一個(gè)法律問(wèn)題，因?yàn)槿蒎e(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制所容之“錯(cuò)”及所糾之“錯(cuò)”，在很大程度上乃是不在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)的行為，只是這樣的行為人并無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)，或是違法違規(guī)情節(jié)輕微，而可以被“容忍”或以適當(dāng)方式“糾正”。如此一來(lái)，只有在法治軌道上建立起來(lái)的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制才更具正當(dāng)性與合法性。與此同時(shí)，相較于政策性文件而言，法律具有相當(dāng)多的固有優(yōu)勢(shì)，特別是法律的穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，相應(yīng)地，建立在法治基礎(chǔ)上的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制才更具穩(wěn)定性，更能夠?yàn)閷?shí)踐中的改革創(chuàng)新提供指引和保障。

二、全國(guó)各地建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

在中央明確提出建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制之后，全國(guó)各地紛紛結(jié)合本地實(shí)際，探索建立本地區(qū)的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，并在實(shí)踐中取得了不少有益經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑對(duì)海南建立和完善容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，有著十分重要的借鑒意義和參考價(jià)值。

（一）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建立的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制

2020年9月21日，國(guó)務(wù)院公布三個(gè)新設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案及浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域方案，至此，我國(guó)批準(zhǔn)設(shè)立的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已達(dá)21個(gè)，分別是上海、廣東、天津、福建、遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西、海南、山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江、北京、湖南和安徽，覆蓋全國(guó)一半以上省、自治區(qū)、直轄市，構(gòu)筑起我國(guó)改革開(kāi)放的新版圖。高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量建設(shè)海南自由貿(mào)易港，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真借鑒內(nèi)地自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)。

1.以地方性法規(guī)形式

在21個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)中，目前已有18個(gè)出臺(tái)了自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例，通過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)，這18個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例中除上海外均在總則部分規(guī)定了容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。

天津自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)可謂最早建立容錯(cuò)機(jī)制的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。2015年12月24日，天津市第十六屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)《中國(guó)（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》，該條例第五條明確規(guī)定：自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗，保護(hù)制度創(chuàng)新的主動(dòng)性、積極性，營(yíng)造自主改革、積極進(jìn)取的環(huán)境。此后福建、遼寧、浙江、湖北、四川、重慶、廣東、廣西、河北、山東、江蘇、陜西、河南、北京、湖南和安徽自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例都作了類似的規(guī)定。

2.以地方政府規(guī)章形式

河北和云南分別以地方政府規(guī)章形式出臺(tái)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法，對(duì)容錯(cuò)問(wèn)題作出規(guī)定。2019年10月10日，河北省政府第六十五次常務(wù)會(huì)議通過(guò)《中國(guó)（河北）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》，該管理辦法第五條規(guī)定：自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)當(dāng)建立以創(chuàng)新為導(dǎo)向的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗，充分激發(fā)創(chuàng)新活力。2020年2月4日，云南省第十三屆省人民政府第五十八次常務(wù)會(huì)議通過(guò)《中國(guó)（云南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》，該管理辦法第五條規(guī)定：自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)當(dāng)解放思想，積極主動(dòng)探索制度創(chuàng)新，建立以支持改革創(chuàng)新為導(dǎo)向的考核評(píng)價(jià)機(jī)制和容錯(cuò)機(jī)制，充分激發(fā)創(chuàng)新活力，不斷提高自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革開(kāi)放水平。

（二）經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的模式

海南與深圳、珠海同屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)，作為最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，海南與其他經(jīng)濟(jì)特區(qū)在很大程度上有著共通之處。其建立和完善容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，自然需要借鑒其他經(jīng)濟(jì)特區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)。但需要說(shuō)明的是，同樣作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，汕頭也建立了本地的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。該市2019年政府工作報(bào)告還明確提出完善激勵(lì)約束、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，①鄭劍戈：《2019年政府工作報(bào)告》，據(jù)汕頭市人民政府網(wǎng)站。不過(guò)，在互聯(lián)網(wǎng)等公開(kāi)的渠道無(wú)法獲取該市建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的文件和實(shí)例，因而在梳理經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制時(shí)，未介紹該市的情況。

1.深圳市（深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)）

早在2016年5月5日，深圳市委常委會(huì)議便原則通過(guò)了《關(guān)于支持改革創(chuàng)新建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的若干規(guī)定（試行）》，在五個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)當(dāng)中較早以規(guī)范性文件的形式建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。該規(guī)定主要有以下幾方面內(nèi)容。一是以“三個(gè)區(qū)分”作為容錯(cuò)糾錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)。只要干部個(gè)人主觀上出于公心、行為上沒(méi)有謀私，就可以大膽闖、大膽試，勇于進(jìn)取，不存疑慮；凡是有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，有利于維護(hù)人民群眾的根本利益，法律法規(guī)和紀(jì)律沒(méi)有明令禁止，或法律法規(guī)雖沒(méi)有明確規(guī)定但符合中央決策部署精神，又著眼于解決當(dāng)前發(fā)展中的實(shí)際問(wèn)題和工作障礙的，都可以大膽決策，積極作為。二是明確容錯(cuò)糾錯(cuò)的范圍。三是將容錯(cuò)糾錯(cuò)結(jié)果運(yùn)用于績(jī)效考核。②《鼓勵(lì)創(chuàng)新 寬容失誤 我市出臺(tái)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制支持改革創(chuàng)新鼓勵(lì)大膽干事》，《深圳特區(qū)報(bào)》2016年5月6日，第1版。在深圳市市級(jí)層面容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的基礎(chǔ)之上，深圳市下轄各區(qū)也探索建立更為具體的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。

2.珠海市（珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)）

珠海市也較早建立了容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，并以規(guī)范性文件的形式將容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制予以制度化和規(guī)范化。中共珠海市委辦公室、珠海市人民政府辦公室于2017年6月23日印發(fā)了《珠海市貫徹落實(shí)“建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》（珠委辦字〔2017〕38號(hào)）。該實(shí)施意見(jiàn)主要從“總體要求”“基本原則”“適用容錯(cuò)糾錯(cuò)的情形”“不適用容錯(cuò)糾錯(cuò)的情形”和“容錯(cuò)糾錯(cuò)的實(shí)施”等五個(gè)方面，對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制進(jìn)行了規(guī)范構(gòu)建，該實(shí)施意見(jiàn)規(guī)定了三大類共十七小類適用容錯(cuò)糾錯(cuò)的情形。在珠海市市級(jí)層面容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的基礎(chǔ)之上，珠海市下轄各區(qū)也探索建立更為具體的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。

3.廈門(mén)市（廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)）

廈門(mén)市委先后出臺(tái)了《關(guān)于寬容改革失誤鼓勵(lì)擔(dān)當(dāng)有為的工作意見(jiàn)》《關(guān)于完善容誤免責(zé)改進(jìn)干部考核評(píng)價(jià)的實(shí)施細(xì)則》等文件，大力探索容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，提出沒(méi)有違反黨的紀(jì)律和國(guó)家法律法規(guī)等3個(gè)前置條件，明確因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)失誤或未達(dá)到預(yù)期效果等12種容誤免責(zé)情形和打著改革創(chuàng)新的幌子搞“政績(jī)工程”等4種不適用情形。①《廈門(mén)打好組合拳提振干部精氣神 管出戰(zhàn)斗力 愛(ài)出凝聚力》，《中國(guó)組織人事報(bào)》2018年4月25日，第2版。在此基礎(chǔ)上，廈門(mén)市紀(jì)委出臺(tái)了《廈門(mén)市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)容錯(cuò)糾錯(cuò)工作機(jī)制（試行）》，進(jìn)一步明晰紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)容錯(cuò)糾錯(cuò)的內(nèi)部工作流程，準(zhǔn)確把握容錯(cuò)糾錯(cuò)的具體情形。②《廈門(mén)：出臺(tái)工作機(jī)制為容錯(cuò)糾錯(cuò)定“標(biāo)尺”》，據(jù)廈門(mén)市紀(jì)委監(jiān)委鷺島清風(fēng)網(wǎng)：http：//www.xmcdi.gov.cn/gzdt/jyjl/201910/t20191017_5318086.htm。在實(shí)踐中，廈門(mén)市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)從2015年至2016年2月，對(duì)全市受到錯(cuò)告、誤告、誣告的共275名黨員干部及時(shí)予以澄清、消除影響，保護(hù)了黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。③何無(wú)痕、洪榕略：《為“有為者”撐腰 替“擔(dān)當(dāng)者”擔(dān)當(dāng) 去年以來(lái)全市共為275名黨員干部澄清是非，保護(hù)干事創(chuàng)業(yè)積極性》，《廈門(mén)日?qǐng)?bào)》2016年3月2日，第2版。除了廈門(mén)市級(jí)層面的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制之外，下轄各區(qū)也結(jié)合本區(qū)實(shí)際情況建立了容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。

（三）其他地方建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的模式

以上是對(duì)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)和做法的大致梳理，其他一些地方也建立了容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，根據(jù)其規(guī)范載體進(jìn)行分類梳理，主要有三：一是通過(guò)法規(guī)規(guī)章建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，二是通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，三是通過(guò)其他規(guī)范性文件建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。

1.通過(guò)法規(guī)規(guī)章建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制

根據(jù)憲法和立法法的有關(guān)規(guī)定，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī)，相應(yīng)的人民政府則有權(quán)制定地方政府規(guī)章，因此，不少地方將容錯(cuò)糾錯(cuò)事項(xiàng)規(guī)范在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章當(dāng)中。

首先是通過(guò)地方性法規(guī)建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的實(shí)例。2016年1月13日，湖北省人大常委會(huì)便通過(guò)了《湖北省全面深化改革促進(jìn)條例》，該條例第三十八條對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)予以規(guī)定。④《湖北省全面深化改革促進(jìn)條例》，《湖北日?qǐng)?bào)》2016年1月14日，第6版。安徽省人大常委會(huì)于2017年5月27日通過(guò)的《安徽省促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展條例》，也在第六十條第二款明確規(guī)定容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。⑤《安徽省促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展條例》，《安徽日?qǐng)?bào)》2017年6月15日，第6版。

其次是通過(guò)地方政府規(guī)章建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的實(shí)例。2014年11月5日，武漢市人民政府公布了《武漢市行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》，該辦法第三十九條列舉了不追究行政機(jī)關(guān)工作人員行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任的六種情形，其中便包括“對(duì)于改革創(chuàng)新工作雖未達(dá)到預(yù)期效果，但改革創(chuàng)新方案制訂和實(shí)施符合規(guī)定、未非法牟取私利、未惡意串通損害公共利益且履行了勤勉盡責(zé)義務(wù)的”⑥《武漢市行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》，《長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)》2014年11月25日，第8版。。沈陽(yáng)市人民政府于2017年11月30日發(fā)布的《沈陽(yáng)市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境辦法》第二十九條規(guī)定：“市和區(qū)（縣）市人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員在依法依規(guī)履行職責(zé)過(guò)程中出現(xiàn)失誤或者錯(cuò)誤，尚未造成重特大安全責(zé)任事故、嚴(yán)重環(huán)境污染、生態(tài)破壞責(zé)任事故的，符合下列情形之一，可以容錯(cuò)免責(zé)?！雹佟渡蜿?yáng)市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境辦法》，《沈陽(yáng)晚報(bào)》2017年12月14日，第5版。鄭州市人民政府于2018年10月12日公布的《鄭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)暫行規(guī)定》第五條明確提出“建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”②《鄭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)暫行規(guī)定》，《鄭州日?qǐng)?bào)》2018年11月16日，第2版。。

2.通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制

根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的有關(guān)規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市黨委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)。此外，在2017年，中共中央決定在沈陽(yáng)、福州、青島、武漢、深圳、南寧、蘭州等7個(gè)副省級(jí)城市和省會(huì)城市開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)，試點(diǎn)期限為一年。因此，在不少地方的實(shí)踐中，也有將容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制呈現(xiàn)于黨內(nèi)法規(guī)中的做法。

一是針對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制制定專門(mén)的黨內(nèi)法規(guī)。例如，中共陜西省委辦公廳于2016年6月15日印發(fā)了《陜西省黨政干部容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法（試行）》。該辦法較為系統(tǒng)地對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制進(jìn)行了規(guī)范構(gòu)建，包括在第二條對(duì)“容錯(cuò)糾錯(cuò)”進(jìn)行定義，在第六條列舉了11種可以進(jìn)行容錯(cuò)的情形，比如“在推進(jìn)改革和體制機(jī)制創(chuàng)新中，因缺乏經(jīng)驗(yàn)，先行先試出現(xiàn)探索性失誤或未達(dá)到預(yù)期效果的”，在第七條規(guī)定了容錯(cuò)的認(rèn)定程序。③《陜西省黨政干部容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法（試行）》，《陜西日?qǐng)?bào)》2016年7月8日，第3版。此后，中共陜西省委辦公廳又于2018年10月26日印發(fā)了《陜西省黨政干部容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法（試行）》。④《中共陜西省委辦公廳關(guān)于印發(fā)〈陜西省黨政干部鼓勵(lì)激勵(lì)辦法（試行）〉〈陜西省黨政干部容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法（試行）〉〈陜西省推進(jìn)省管黨政領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下辦法（試行）〉的通知》，《陜西日?qǐng)?bào)》2018年12月6日，第4版。廣西壯族自治區(qū)于2019年3月出臺(tái)了《容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法（試行）》。⑤王春楠、李明鮮：《我區(qū)出臺(tái)容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)》，《廣西日?qǐng)?bào)》2019年3月5日，第5版。新疆維吾爾自治區(qū)辦公廳也于2019年8月印發(fā)了《新疆維吾爾自治區(qū)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)暫行辦法》，該辦法在第七條列舉了12種可以容錯(cuò)的情形，在第八條明確了10種不得容錯(cuò)的情形，在第九條規(guī)定了認(rèn)定容錯(cuò)的程序。⑥《新疆維吾爾自治區(qū)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)暫行辦法》，《新疆日?qǐng)?bào)》2019年8月5日，第3版。

二是將容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制規(guī)定在某些黨內(nèi)法規(guī)當(dāng)中。例如，中共北京市委于2017年4月14日印發(fā)《中共北京市委實(shí)施〈中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例〉辦法》，該實(shí)施辦法第十六條規(guī)定，嚴(yán)格實(shí)施問(wèn)責(zé)同時(shí)要注意保護(hù)作風(fēng)正派又敢作敢為、銳意進(jìn)取的干部，把在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同故意違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把上級(jí)尚無(wú)明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)。⑦《中共北京市委實(shí)施〈中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例〉辦法》，《北京日?qǐng)?bào)》2017年4月18日，第3版。

3.通過(guò)其他規(guī)范性文件建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制

相較于前兩種形式，通過(guò)其他規(guī)范性文件建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制無(wú)疑是更為普遍的。一是因?yàn)橄碛械胤叫苑ㄒ?guī)、地方政府規(guī)章和黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的地方畢竟是少數(shù)，這使得相當(dāng)多的地方只能在一般規(guī)范性文件中對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)事項(xiàng)作出規(guī)定；二是因?yàn)樵谝欢〞r(shí)期內(nèi)，容錯(cuò)糾錯(cuò)事項(xiàng)更多的是在實(shí)踐探索過(guò)程中，尚難以全面地提煉為條文形式的法律規(guī)則，因而在更多時(shí)候用政策性文件來(lái)呈現(xiàn)更為合適。從時(shí)間維度進(jìn)行觀察，專門(mén)以“容錯(cuò)”為標(biāo)題出臺(tái)規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)開(kāi)始于2016年左右，2016年4月11日出版的《人民日?qǐng)?bào)》還專門(mén)對(duì)杭州、湖北、江西、濟(jì)南等四地的容錯(cuò)辦法進(jìn)行了梳理。⑧楊旭：《四地容錯(cuò)辦法梳理》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年4月11日，第11版。

三、構(gòu)建海南自由貿(mào)易港法治化容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的建議

海南自由貿(mào)易港構(gòu)建法治化的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，必須解決以下四個(gè)方面的問(wèn)題：一是如何選擇容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的法治化載體，二是如何選擇容錯(cuò)糾錯(cuò)的法治化模式，三是如何科學(xué)厘清容錯(cuò)的范圍以及糾錯(cuò)的范圍，四是如何設(shè)置合理的容錯(cuò)和糾錯(cuò)程序。其中，前兩個(gè)問(wèn)題是最為基礎(chǔ)的問(wèn)題，也是首先需要解決的問(wèn)題。后兩個(gè)問(wèn)題則是相對(duì)具體的問(wèn)題，容錯(cuò)范圍更多是實(shí)體層面的問(wèn)題，容錯(cuò)程序自然是程序?qū)用娴膯?wèn)題。

（一）法治化載體：國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)

國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)，是車之兩輪、鳥(niǎo)之雙翼的關(guān)系，二者相輔相成，在各自的領(lǐng)域范圍內(nèi)發(fā)揮著作用。相應(yīng)地，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的建立也與國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)有著極為密切的關(guān)系，因?yàn)榻⒎ㄖ位娜蒎e(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，并不只是將容錯(cuò)糾錯(cuò)事項(xiàng)規(guī)定在法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等國(guó)家法律之中，還有相當(dāng)多的事項(xiàng)和內(nèi)容是無(wú)法在這些國(guó)家法律中作出規(guī)定的，需要借由黨內(nèi)法規(guī)來(lái)進(jìn)行規(guī)定。

第一，對(duì)于與國(guó)家法律法規(guī)及其他規(guī)定相關(guān)的容錯(cuò)糾錯(cuò)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家法律中進(jìn)行規(guī)定。盡管國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)具有高度的統(tǒng)一性，但它們畢竟是兩個(gè)不同的規(guī)范實(shí)體。①?gòu)埼娘@：《堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一》，《政治與法律》2021年第5期。黨內(nèi)法規(guī)是用以調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系和黨內(nèi)政治生活秩序，規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的規(guī)則，其適用范圍原則上僅限于黨組織和黨員，不宜對(duì)黨外事務(wù)直接作出規(guī)定。②秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2016年第5期?，F(xiàn)行《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條對(duì)黨內(nèi)法規(guī)有所定義，即黨內(nèi)法規(guī)是體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門(mén)規(guī)章制度。如此一來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整和規(guī)范的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)是黨務(wù)，當(dāng)然，因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨在我國(guó)政治體制中的特殊領(lǐng)導(dǎo)地位，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨務(wù)的調(diào)整必然影響和涉及國(guó)務(wù)。③姜明安：《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012年第3期。就容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制而言，其在很多場(chǎng)合是與國(guó)家法律息息相關(guān)的，比如一些容錯(cuò)情形是法律未予以明確禁止的，一些糾錯(cuò)情形則是違反法律規(guī)定的。這些問(wèn)題無(wú)疑屬于國(guó)家法律調(diào)整和規(guī)范的事項(xiàng)，即便是將其綜合至容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制當(dāng)中，也應(yīng)當(dāng)在相關(guān)法律法規(guī)中予以呈現(xiàn)。

第二，對(duì)于與黨內(nèi)法規(guī)及其他黨內(nèi)文件相關(guān)的容錯(cuò)糾錯(cuò)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)在黨內(nèi)法規(guī)中進(jìn)行規(guī)定。在我們國(guó)家，國(guó)家法律是有著至高無(wú)上的地位的，但是，這并不意味著任何事項(xiàng)都應(yīng)交由國(guó)家法律來(lái)作出規(guī)定。對(duì)于黨內(nèi)事務(wù)，在很大程度上應(yīng)是由黨內(nèi)法規(guī)予以調(diào)整的。對(duì)此有學(xué)者認(rèn)為，政黨主要是依據(jù)內(nèi)部規(guī)章制度而非國(guó)家法律法規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)自身建設(shè)和內(nèi)部治理。④宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社，2015，第26頁(yè)。其實(shí)，現(xiàn)行《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對(duì)其有著明確的規(guī)定，即第四條第二款明確規(guī)定：“凡是涉及創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀(jì)律處分和組織處理的，只能由黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定?！睂?duì)于這些事項(xiàng)的規(guī)定，其實(shí)是排除了國(guó)家法律規(guī)范的可能。而在容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制當(dāng)中，不少問(wèn)題其實(shí)屬于黨內(nèi)事務(wù)，比如需要寬容黨員的違紀(jì)行為，需要追究黨員的違紀(jì)行為等。特別是容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制涉及干部選任、管理、懲戒等多方面的問(wèn)題，而在堅(jiān)持黨管干部的原則之下，不少事項(xiàng)只能由黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定。同時(shí)，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的完善是全面從嚴(yán)治黨的題中應(yīng)有之義。①劉新圣：《容錯(cuò)糾錯(cuò)要靠黨內(nèi)法規(guī)引領(lǐng)》，《人民論壇》2019年第7期。如此一來(lái)，除了在相關(guān)法律法規(guī)中對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制作出規(guī)定之外，還應(yīng)將與黨內(nèi)事務(wù)相涉的容錯(cuò)糾錯(cuò)事項(xiàng)通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)予以規(guī)定。

第三，海南作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，除了享有一般省級(jí)行政地方制定地方性法規(guī)的權(quán)力之外，還享有制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的權(quán)力。相較而言，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)比一般地方性法規(guī)更具自主性，主要表現(xiàn)為前者可以對(duì)后者不能調(diào)整的部分事項(xiàng)作出規(guī)定，這其實(shí)緣于經(jīng)濟(jì)特區(qū)享有立法變通權(quán)，即根據(jù)現(xiàn)行立法法第九十條的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港建設(shè)總體方案》也特別指出，支持海南充分行使經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，立足自由貿(mào)易港建設(shè)實(shí)際，制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)。②《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年6月2日，第1版。有鑒于此，海南作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，可以通過(guò)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，在建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制時(shí)保有更大的自主空間。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法之主要目的，便是為了經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)行法律制度創(chuàng)新，從而為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的先行先試提供法制保障，③劉怡達(dá)：《經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的規(guī)則檢討與實(shí)踐檢驗(yàn)》，《廈門(mén)特區(qū)黨校學(xué)報(bào)》2016年第3期。這與建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的初衷頗為一致。

（二）法治化模式：橫向?qū)用媾c縱向?qū)用?/h3>

1.橫向?qū)用妫横槍?duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制進(jìn)行專項(xiàng)立法（規(guī)），還是將容錯(cuò)糾錯(cuò)事項(xiàng)入法（規(guī)）

在選取合適的法治化載體之后，還需思考如何確定法治化模式的問(wèn)題。首先是橫向?qū)用娴膯?wèn)題，即就容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制專門(mén)制定法律和黨內(nèi)法規(guī)，還是將容錯(cuò)糾錯(cuò)事項(xiàng)在相關(guān)法律和黨內(nèi)法規(guī)中作出規(guī)定，此兩種法治化模式各有利弊。筆者認(rèn)為，在橫向?qū)用婵梢约娌缮鲜鰞煞N法治化模式，即在海南自由貿(mào)易港法中以適當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)事項(xiàng)作出規(guī)定，與此同時(shí)由中共海南省委就容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制專門(mén)制定黨內(nèi)法規(guī)，由海南省人大或其常委會(huì)就此制定一部專門(mén)的地方性法規(guī)。理由在于：第一，制定一部專門(mén)的黨內(nèi)法規(guī)和一部專門(mén)的地方性法規(guī)，可以搭建起容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的主體框架，且該主體框架可以為更為細(xì)節(jié)的法律（黨內(nèi)法規(guī)）的制定和適用提供指引；第二，對(duì)于專項(xiàng)立法（規(guī)）無(wú)法全面覆蓋的事項(xiàng)，可在其他立法（規(guī)）中作出適當(dāng)?shù)囊?guī)定，從而形成全面系統(tǒng)的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制法治體系；第三，截至目前，無(wú)論是針對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制進(jìn)行專項(xiàng)立法（規(guī)），還是將容錯(cuò)糾錯(cuò)事項(xiàng)入法（規(guī)）專項(xiàng)立法（規(guī)），在全國(guó)范圍內(nèi)皆已有不少先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，這些都可以為海南所借鑒。遺憾的是，當(dāng)前海南自由貿(mào)易港法并未涉及容錯(cuò)糾錯(cuò)的問(wèn)題，不過(guò)海南于2018年、2020年、2021年先后出臺(tái)了《關(guān)于在海南全面深化改革開(kāi)放中激勵(lì)干部新?lián)?dāng)新作為的實(shí)施意見(jiàn)》《海南自由貿(mào)易港公職人員容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法（試行）》《關(guān)于建立海南自由貿(mào)易港公職人員容錯(cuò)糾錯(cuò)、澄清正名和重新使用典型案例通報(bào)發(fā)布制度的實(shí)施辦法（試行）》等文件。

2.縱向?qū)用妫涸诤Ｄ鲜∈〖?jí)層面進(jìn)行地方立法（規(guī)），還是在設(shè)區(qū)的市市級(jí)層面進(jìn)行立法

在海南，除了省級(jí)層面的海南省人大及其常委會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，海南省政府有權(quán)制定地方政府規(guī)章之外，?？谑?、三亞市和三沙市也根據(jù)立法法的規(guī)定享有制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)力。如此一來(lái)，便會(huì)涉及容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的法治化層面問(wèn)題，究竟是制定海南省省級(jí)層面的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制法律（指的是地方性法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和地方政府規(guī)章），還是上述設(shè)區(qū)的市亦可制定相應(yīng)的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。

筆者認(rèn)為，在容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的法治化問(wèn)題上，只能在省級(jí)層面進(jìn)行立法（規(guī)）。具體原因有二：一是根據(jù)立法法的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)和人民政府享有地方立法權(quán)，即制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)力，但其地方立法權(quán)在立法事項(xiàng)上是受嚴(yán)格限制的，即限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”。而且從立法原意講，此處的“等”應(yīng)該是等內(nèi)，不宜再作更加寬泛的理解。①李適時(shí)：《全面貫徹實(shí)施修改后的立法法——在第二十一次全國(guó)地方立法研討會(huì)上的總結(jié)》，《中國(guó)人大》2015年第21期。由此觀之，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制其實(shí)并不屬于上述三類立法事項(xiàng)中的任何一類，因而?？谑?、三亞市和三沙市自然是不享有對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制進(jìn)行地方立法的權(quán)力。二是根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條的規(guī)定，在地方層面享有制定黨內(nèi)法規(guī)的主體僅限于“省、自治區(qū)、直轄市黨委”，所以，設(shè)區(qū)的市的黨委也無(wú)法針對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制制定黨內(nèi)法規(guī)。

（三）容錯(cuò)的范圍：“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的規(guī)范表達(dá)

在立法內(nèi)容上，要堅(jiān)決圍繞“為促進(jìn)改革創(chuàng)新而立法”的思路進(jìn)行設(shè)計(jì)。將海南自由貿(mào)易港的一系列政策和措施以地方性法規(guī)的形式固定下來(lái)，促使政策法制化，是海南自由貿(mào)易港立法保障應(yīng)當(dāng)注意的重要內(nèi)容。但更為重要的是，如何通過(guò)立法內(nèi)容的設(shè)計(jì)真正促進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的改革創(chuàng)新。在立法內(nèi)容的設(shè)計(jì)上，至少應(yīng)當(dāng)包括全面深化改革開(kāi)放的法律定義、改革創(chuàng)新的基本原則和方針、改革創(chuàng)新的主體及其工作職責(zé)、改革創(chuàng)新的基本程序、改革創(chuàng)新的激勵(lì)保障、改革創(chuàng)新的監(jiān)督措施、改革創(chuàng)新的免責(zé)條款等。其中，有兩個(gè)方面的內(nèi)容尤其要強(qiáng)調(diào)。一是要明確有關(guān)主體改革創(chuàng)新的法定職責(zé)，只有把敢闖敢試、敢為人先的特區(qū)精神法制化，轉(zhuǎn)變?yōu)橄嚓P(guān)主體的法定職責(zé)，同時(shí)落實(shí)“法定職責(zé)必須為”，這樣就能極大地推動(dòng)改革創(chuàng)新，為海南發(fā)展注入強(qiáng)勁動(dòng)力。二是要明確規(guī)定改革創(chuàng)新的免責(zé)情形。尤其是要將“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”法制化，即用法律的形式“把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把上級(jí)尚無(wú)明確限制的探索性實(shí)驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把為推動(dòng)改革的無(wú)意過(guò)失與為謀取私利的故意行為區(qū)分開(kāi)來(lái)”，這樣，才能真正起到“鼓勵(lì)改革、寬容失敗”的效果，才能引導(dǎo)有關(guān)主體大膽改革創(chuàng)新，推動(dòng)海南新一輪大改革、大開(kāi)放、大發(fā)展。

針對(duì)“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的規(guī)范表達(dá)，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制在實(shí)踐中如何良好運(yùn)行，最大的難點(diǎn)是對(duì)“錯(cuò)”的理解和認(rèn)識(shí)。如果“錯(cuò)”的范圍過(guò)小，可能難以讓敢干事的領(lǐng)導(dǎo)干部“放手去博”；如果“錯(cuò)”的范圍過(guò)大，那就有可能縱容違法違紀(jì)行為。陳云同志早在1942年10月延安軍事干部會(huì)議上指出，“愛(ài)護(hù)干部主要是政治上愛(ài)護(hù)。干部犯了三分錯(cuò)誤，你把他當(dāng)作十分，這是不對(duì)的。但是，完全不批評(píng)他，縱容錯(cuò)誤，也不對(duì)。如果犯了嚴(yán)重錯(cuò)誤不處罰，這樣就不能教育他，也不能教育其他同志”②中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì)：《陳云文選（第一卷）》，人民出版社，1995年，第261頁(yè)。。誠(chéng)如有學(xué)者指出的那般，容錯(cuò)免責(zé)的范圍如何界定，“錯(cuò)”與“非錯(cuò)”的標(biāo)準(zhǔn)如何予以明確，是構(gòu)建容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的核心問(wèn)題。③戴立興：《“錯(cuò)”與“非錯(cuò)”的標(biāo)準(zhǔn)如何厘清》，《人民論壇》2017年第26期。當(dāng)前建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，乃是以習(xí)近平總書(shū)記提出的“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的論述為基礎(chǔ)的。而做這些區(qū)分的目的在于“保護(hù)那些作風(fēng)正派又敢作敢為、銳意進(jìn)取的干部，最大限度調(diào)動(dòng)廣大干部的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，激勵(lì)他們更好帶領(lǐng)群眾干事創(chuàng)業(yè)”①習(xí)近平：《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上的講話》，人民出版社，2016年，第42—43頁(yè)。。

在當(dāng)前的實(shí)踐中，不少與容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制相關(guān)的規(guī)范性文件，比如中共中央辦公廳于2018年5月印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》，也是以“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”為指導(dǎo)制定的。雖然說(shuō)“立法是政策的體現(xiàn)，是政策的延伸”②李振宇：《邊緣法學(xué)論叢：邊緣法學(xué)論綱》，中國(guó)檢察出版社，2014，第306頁(yè)。，但是法律自有其技術(shù)規(guī)范和專業(yè)表達(dá)。如此一來(lái)，無(wú)論是針對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制制定黨內(nèi)法規(guī)還是國(guó)家法律，在確定“錯(cuò)”的范圍之時(shí)，都需要將“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”以規(guī)范化的語(yǔ)言表達(dá)出來(lái)。當(dāng)然，在黨內(nèi)法規(guī)之中，政治話語(yǔ)發(fā)揮著法律話語(yǔ)無(wú)法替代的獨(dú)特功能。相對(duì)“法言法語(yǔ)”而言，“黨言黨語(yǔ)”能夠更好地闡釋和宣傳黨的理論、路線、方針、政策。③段磊：《論黨內(nèi)法規(guī)的明確性原則》，《法學(xué)評(píng)論》2019年第5期。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，就容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，對(duì)其使用法言法語(yǔ)的要求可以稍低于國(guó)家法律，但仍應(yīng)盡可能地使用規(guī)范化的語(yǔ)言。

（四）容錯(cuò)的程序：程序正義和程序銜接

程序之治乃是現(xiàn)代法治的基本要求之一，美國(guó)著名大法官道格拉斯曾說(shuō)，正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別。④季衛(wèi)東：《法治秩序的構(gòu)建》，商務(wù)印書(shū)館，2014，第3頁(yè)。習(xí)近平總書(shū)記高度重視程序的價(jià)值，習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班上明確提出，領(lǐng)導(dǎo)干部提高法治思維和依法辦事能力，關(guān)鍵是要做到以下幾點(diǎn)。一是要守法律、重程序，這是法治的第一位要求……⑤中共中央文獻(xiàn)研究室編《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社，2015，第125頁(yè)。既然是要建立法治化的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，那么程序性的元素在此過(guò)程中同樣是必不可少的。

首先，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)最基本的程序正義。在現(xiàn)代漢語(yǔ)當(dāng)中，“程序”一詞系指“事情進(jìn)行的先后次序”。⑥中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室編《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，商務(wù)印書(shū)館，2016，第170頁(yè)。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)行同樣存在一定的次序，主要包括提出申請(qǐng)、調(diào)查核實(shí)、認(rèn)定反饋。其中，當(dāng)事人在受到問(wèn)責(zé)后，可以在規(guī)定期限內(nèi)向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等主體提出申請(qǐng)，表明其行為符合容錯(cuò)的情形；此后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等主體應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，包括收集證據(jù)材料、聽(tīng)取相關(guān)人員的意見(jiàn)等；在調(diào)查核實(shí)之后，便需要對(duì)當(dāng)事人該行為是否屬于容錯(cuò)情形，以及是否需要進(jìn)行問(wèn)責(zé)，向當(dāng)事人及其所在單位進(jìn)行反饋。在這一系列的程序當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)注重體現(xiàn)程序正義，比如在啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序之時(shí)，應(yīng)當(dāng)告訴當(dāng)事人有權(quán)提出屬于容錯(cuò)情形的申請(qǐng)，從而保障當(dāng)事人的知情權(quán)等。在調(diào)查核實(shí)過(guò)程中，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)有陳述和申辯的權(quán)利。

其次，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制應(yīng)當(dāng)與其他相關(guān)程序相銜接。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制不可能是獨(dú)立存在的，其還應(yīng)當(dāng)與其他相關(guān)程序有效銜接。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制可以說(shuō)是問(wèn)責(zé)的例外情形，即本應(yīng)該進(jìn)行問(wèn)責(zé)，但因?qū)儆谌蒎e(cuò)的情形，是故可以不進(jìn)行問(wèn)責(zé)，或者可以減輕相應(yīng)的責(zé)任。因此，在設(shè)計(jì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的程序之時(shí)，尤其需要注意與其他問(wèn)責(zé)程序的銜接問(wèn)題。當(dāng)前，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)主要有兩大類，一是黨內(nèi)問(wèn)責(zé)，二是國(guó)家機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的問(wèn)責(zé)。對(duì)于前者，我們已經(jīng)制定有《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》等黨內(nèi)法規(guī)，后者則有監(jiān)察法、公職人員政務(wù)處分法等國(guó)家法律和規(guī)范性文件。這便要求在建立法治化的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制時(shí)，所構(gòu)建的容錯(cuò)糾錯(cuò)程序應(yīng)當(dāng)與既有的黨內(nèi)外問(wèn)責(zé)程序保持銜接。