| 張莉 姚太明 劉軍

在破產(chǎn)案件的稅收監(jiān)管過程中，由于破產(chǎn)企業(yè)本身經(jīng)營困難、資金緊張，甚至資不抵債，債權(quán)的收回存在不確定性，因此一直以來，稅務(wù)機(jī)關(guān)對其的稅收監(jiān)管工作不太重視；但由于近年來，個(gè)別企業(yè)利用破產(chǎn)程序逃避納稅義務(wù)，導(dǎo)致國家稅源流失，因此各地稅收機(jī)關(guān)已經(jīng)逐漸重視破產(chǎn)案件中的稅收債權(quán)監(jiān)管工作?；诙愂諅鶛?quán)在破產(chǎn)案件中的特殊性，其一定程度上成為影響破產(chǎn)程序順利推進(jìn)的關(guān)鍵因素。為優(yōu)化營商環(huán)境，降低破產(chǎn)企業(yè)退出成本，提升破產(chǎn)案件審判質(zhì)效，2020年各地方法院、稅務(wù)機(jī)關(guān)先后出臺了優(yōu)化企業(yè)破產(chǎn)程序中涉稅事項(xiàng)辦理的意見或指南，這些意見或指南就破產(chǎn)企業(yè)辦理涉稅事項(xiàng)的相關(guān)權(quán)限、流程和政策予以了規(guī)定，但對于破產(chǎn)管理人重點(diǎn)關(guān)注的稅收債權(quán)定性分類、稅收債權(quán)金額認(rèn)定、稅收債權(quán)清繳方式等并未進(jìn)行明確。2017年浙江省紹興市金寶利紡織有限公司破產(chǎn)案件中關(guān)于稅收債權(quán)和擔(dān)保債權(quán)優(yōu)先權(quán)的訴訟糾紛，一審法院和二審法院在基本事實(shí)認(rèn)定無差異的情況下，給予了截然相反的判決結(jié)果，說明法律界對稅收債權(quán)和擔(dān)保債權(quán)的優(yōu)先權(quán)認(rèn)定仍然存在分歧。《企業(yè)破產(chǎn)法》中對稅收債權(quán)歸屬于優(yōu)先債權(quán)、普通債權(quán)和劣后債權(quán)的分類與《稅收征管法》規(guī)定之間的沖突；稅收債權(quán)本身的不確定性（包括債務(wù)人未申報(bào)部分，進(jìn)入破產(chǎn)程序后新增部分）和《企業(yè)破產(chǎn)法》要求稅收債權(quán)確定性的矛盾；以及基于征管法和破產(chǎn)法的一般法和特殊法在實(shí)體和程序上的區(qū)別等，導(dǎo)致稅收債權(quán)對普通債權(quán)受償率具有重大影響，甚至在某些破產(chǎn)案件中稅收債權(quán)直接影響了破產(chǎn)重整的成功與否。這種基于債務(wù)人法定義務(wù)的稅收債權(quán)和基于債務(wù)人合同義務(wù)的其他債權(quán)的博弈，成為了稅收債權(quán)是“國家與民爭利”說法的根本原因所在。本文將就此對破產(chǎn)案件中的稅收債權(quán)問題進(jìn)行深入剖析，從立法層面和執(zhí)行層面分別為破產(chǎn)案件的管理人、稅務(wù)機(jī)關(guān)、破產(chǎn)審計(jì)機(jī)構(gòu)等單位解決破產(chǎn)案件中的稅收債權(quán)確權(quán)問題提供一些淺見。

一、立法層面存在的問題

（一）破產(chǎn)申報(bào)中稅收債權(quán)的優(yōu)先權(quán)

關(guān)于稅收債權(quán)與擔(dān)保債權(quán)的優(yōu)先權(quán)之爭，法律界一直存在著分歧。稅收債權(quán)是因國家法律規(guī)定而產(chǎn)生，其所派生的一些相關(guān)的法律權(quán)利和義務(wù)關(guān)系都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循《征管法》的各項(xiàng)規(guī)定，《征管法》第四十五條規(guī)定以企業(yè)欠繳稅款行為發(fā)生日和抵押、質(zhì)押等擔(dān)保權(quán)利登記日孰先作為判定稅收債權(quán)與擔(dān)保債權(quán)優(yōu)先清償?shù)囊罁?jù)；《破產(chǎn)法》第一百一十三條明確破產(chǎn)人所欠稅款只能在破產(chǎn)費(fèi)用、共益?zhèn)鶆?wù)和職工債權(quán)清償之后才能支付，第一百零九條專門強(qiáng)調(diào)了擔(dān)保權(quán)利人對特定財(cái)產(chǎn)享有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利，但該優(yōu)先受償是僅先于普通債權(quán)，還是先于所有類別債權(quán)，并未明示?！稉?dān)保法》第五十四條規(guī)定已登記物權(quán)先于未登記物權(quán)受償，《物權(quán)法》第一百七十條又規(guī)定擔(dān)保物權(quán)人就擔(dān)保財(cái)產(chǎn)優(yōu)先受償，但法律另有規(guī)定的除外。綜合各法之規(guī)定，《征管法》強(qiáng)調(diào)了稅收債權(quán)與擔(dān)保債權(quán)的清償順序遵循時(shí)間優(yōu)先原則，《破產(chǎn)法》僅明確了稅收債權(quán)優(yōu)先于普通債權(quán)，《擔(dān)保法》可以引申為已登記的擔(dān)保債權(quán)先于未登記的稅收債權(quán)等其他債權(quán)受償，《物權(quán)法》確定擔(dān)保物權(quán)的別除權(quán)。由于《征管法》與《破產(chǎn)法》、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》之間的種種相關(guān)法律條文規(guī)定不明確，導(dǎo)致破產(chǎn)管理人在執(zhí)行稅收債權(quán)的清償時(shí)，或以擔(dān)保債權(quán)優(yōu)先，或以稅收債權(quán)為先，或遵循債權(quán)人會議決議和司法裁定結(jié)果，稅收債權(quán)的清償沒有統(tǒng)一處理原則，造成管理人最后認(rèn)定結(jié)果的混亂，國家和公眾利益得不到有效保障。筆者認(rèn)為對于稅收債權(quán)的清償，其實(shí)可以企業(yè)經(jīng)營是否持續(xù)為前提進(jìn)行分別考慮。

1.持續(xù)經(jīng)營企業(yè)。持續(xù)經(jīng)營企業(yè)因其為正常經(jīng)常的主體，其在債權(quán)的清償順序上受一系列的法律法規(guī)約束。《民法典》2021年1月1日正式施行后，明確從施行之日起廢止《合同法》、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》。對于稅收債權(quán)和擔(dān)保債權(quán)孰先之爭，《民法典》關(guān)于擔(dān)保物權(quán)之第三百八十六條規(guī)定與原物權(quán)法第一百七十條規(guī)定無變化，那么征管法第四十五條之規(guī)定是否可以理解為“法律另有規(guī)定”的一種排他性事項(xiàng)呢？如果是，《征管法》、《破產(chǎn)法》、《民法典》等法律規(guī)定之沖突就可以塵埃落定，由于《征管法》主要適用于正常經(jīng)營的納稅主體，那么我們可以理解為對于持續(xù)經(jīng)營企業(yè)的稅收債權(quán)與擔(dān)保債權(quán)的清償順序應(yīng)根據(jù)兩種債權(quán)形成時(shí)間先后進(jìn)行判定。

2.非持續(xù)經(jīng)營企業(yè)。對于非持續(xù)經(jīng)營企業(yè)，是否也適用前述的法律條款呢？通過以往的司法實(shí)踐來看，法院對破產(chǎn)案件清償順序的一般認(rèn)定為：（1）支付全部或者大部分款項(xiàng)的商品房買受人；（2）建筑工程人員勞務(wù)報(bào)酬和材料款；（3）擔(dān)保物權(quán)、已支付小部分款項(xiàng)但已預(yù)告登記的商品房買受人；（4）破產(chǎn)費(fèi)用及共益?zhèn)鶆?wù)；（5）支付小部分款項(xiàng)但未預(yù)告登記的商品房買受人、以及基于勞動關(guān)系形成的職工債權(quán)；（6）稅收債權(quán)；（7）普通債權(quán)。這主要是因?yàn)榉浅掷m(xù)經(jīng)營企業(yè)除受《民法典》等持續(xù)經(jīng)營法律約束外，還受《破產(chǎn)法》約束。而《破產(chǎn)法》基于程序和實(shí)體的規(guī)定，與其他法律權(quán)利義務(wù)存在一定的沖突，就房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)來說，稅收債權(quán)的優(yōu)先權(quán)在執(zhí)行層面仍然面臨著較大的爭議，其原因就在于同一對象，優(yōu)先權(quán)涉及公法和私法、人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利博弈。對此司法判定的解決原則如下：

一是遵循特別法優(yōu)于普通法的原則?！镀飘a(chǎn)法》與《征管法》都屬于全國人大常委會制定的法律，法律位階相同。但從法律適用主體來看，《破產(chǎn)法》只適用于破產(chǎn)主體，《征管法》則涉及所有主體，所以《破產(chǎn)法》作為特別法在破產(chǎn)案件的執(zhí)行中應(yīng)優(yōu)于《征管法》。根據(jù)這個(gè)原則，稅收債權(quán)作為一般優(yōu)先權(quán)在破產(chǎn)場景中受到以下法律條文的限制：（1）《破產(chǎn)法》第一百零九條有關(guān)別除權(quán)的規(guī)定，即對特定財(cái)產(chǎn)享有優(yōu)先受償權(quán)利的擔(dān)保債權(quán)優(yōu)于稅收債權(quán)；（2）《破產(chǎn)法》第一百一十三條的規(guī)定，破產(chǎn)費(fèi)用和共益?zhèn)鶆?wù)、職工債權(quán)均優(yōu)于稅收債權(quán)。

由于破產(chǎn)案件中，各方利益主體均要通過破產(chǎn)程序來主張自身權(quán)利，破產(chǎn)程序成為解決各方利益沖突和舒緩矛盾爆發(fā)的有效途徑。在實(shí)務(wù)中，為了保護(hù)和安撫各方債權(quán)人，使破產(chǎn)方案能夠得到表決通過并實(shí)施，案件受理法院和管理人在法律條文相互沖突時(shí)，一般是按照破產(chǎn)審判工作會議紀(jì)要中的破產(chǎn)債權(quán)清償原則和順序規(guī)定進(jìn)行處理，即：對于清償順序不明確的破產(chǎn)債權(quán),按照人身性質(zhì)的債權(quán)優(yōu)先于財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的債權(quán)、私法債權(quán)優(yōu)先于公法債權(quán)、補(bǔ)償性債權(quán)優(yōu)先于懲罰性債權(quán)的原則合理確定清償順序。由此可見，稅收優(yōu)先權(quán)在破產(chǎn)場景中運(yùn)用，本身就受到一系列的約束。而稅收征管以中央層面的監(jiān)管意志為主，破產(chǎn)事務(wù)則涉及地方執(zhí)行層面的區(qū)域發(fā)展和維穩(wěn)，為解決破產(chǎn)外溢的社會問題，就會出現(xiàn)了最高法院的通知優(yōu)于稅收征管法這個(gè)上位法的特殊情況。

3.潛在風(fēng)險(xiǎn)。盡管目前的司法實(shí)踐似乎對稅收債權(quán)和擔(dān)保債權(quán)在破產(chǎn)案件中的優(yōu)先權(quán)問題已經(jīng)有了較為明確的解決意見，但是筆者仍然對此存有兩點(diǎn)疑慮：一是擔(dān)保物權(quán)絕對優(yōu)先于破產(chǎn)費(fèi)用、共益?zhèn)鶆?wù)和職工債權(quán)，不利于破產(chǎn)程序推進(jìn)、以及弱勢群體利益的維護(hù)。現(xiàn)實(shí)案例中，擔(dān)保債權(quán)形成時(shí)一般會折價(jià)確認(rèn)相應(yīng)的擔(dān)保物價(jià)值，擔(dān)保物的溢余價(jià)值變現(xiàn)對于所有破產(chǎn)債權(quán)的清償具有重要意義；二是在破產(chǎn)案件中擔(dān)保物權(quán)絕對優(yōu)先于稅收債權(quán)，那么企業(yè)是否可以利用破產(chǎn)程序逃避納稅義務(wù)？如果采用自由裁量權(quán)進(jìn)行個(gè)別偷漏稅認(rèn)定來堵塞這個(gè)漏洞，由于最后的處理結(jié)果與常規(guī)破產(chǎn)案件存在偏差，在破產(chǎn)企業(yè)本身就是一個(gè)火藥桶的情況下，是否會進(jìn)一步激化矛盾，引發(fā)群體事件？比較典型的如房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，由于土地增值稅只有在滿足法定條件時(shí)，才需要進(jìn)行清算，其清算時(shí)點(diǎn)有一定的滯后，若企業(yè)實(shí)控人利用該時(shí)間差，串通個(gè)別債務(wù)人申請企業(yè)破產(chǎn)，通過破產(chǎn)程序中擔(dān)保債權(quán)絕對優(yōu)先于稅收債權(quán)的司法認(rèn)定，合法逃避繳納稅款，必然極大地?fù)p害公共利益。因此公平合理確定各類破產(chǎn)債權(quán)的清償順序，對于理順破產(chǎn)案件中各方主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系具有現(xiàn)實(shí)重要意義。

（二）破產(chǎn)重整中稅收債權(quán)的優(yōu)先權(quán)

經(jīng)債權(quán)人會議決議、法院裁定，破產(chǎn)企業(yè)可以進(jìn)入重整階段，此時(shí)破產(chǎn)企業(yè)基于重整所產(chǎn)生的新的稅收債權(quán)如何清償，在司法實(shí)踐中也有不同論述。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，破產(chǎn)受理日后的稅收債權(quán)是為破產(chǎn)企業(yè)和債務(wù)人的共同利益進(jìn)行債務(wù)減免和繼續(xù)營業(yè)而產(chǎn)生的債務(wù)，應(yīng)作為破產(chǎn)共益?zhèn)鶆?wù)處理，即其清償順序在擔(dān)保債權(quán)之后，在破產(chǎn)受理日因勞動關(guān)系確定的職工債權(quán)和因歷史交易行為形成的稅收債權(quán)之前。也有其他觀點(diǎn)認(rèn)為，破產(chǎn)企業(yè)本身經(jīng)營就困難重重，即使重整方案獲批通過，也很難保證債務(wù)豁免后的全體債務(wù)都得到清償。司法實(shí)踐中基于對不同債務(wù)所對應(yīng)群體的社會地位、價(jià)值判斷等綜合考量，將支付購房款的買受人、建筑工程款的償付置于擔(dān)保債權(quán)之前，將破產(chǎn)費(fèi)用、共益?zhèn)鶆?wù)和職工債權(quán)置于擔(dān)保債權(quán)之后稅收債權(quán)之前，那么對于破產(chǎn)重整期間形成的新的稅收債權(quán)也應(yīng)相應(yīng)置于破產(chǎn)費(fèi)用、共益?zhèn)鶆?wù)和職工債權(quán)之后，如此方能體現(xiàn)“國不與民爭利”這一精神，從而確保破產(chǎn)重整程序的順利實(shí)施。

二、執(zhí)行層面存在的問題

盡管稅收債權(quán)與擔(dān)保債權(quán)之間的優(yōu)先權(quán)之爭似乎有了結(jié)果，但是對于如何確保稅收債權(quán)得到有效清償，在以下具體執(zhí)行層面仍然爭議：

（一）稅收債權(quán)的形成時(shí)間

稅收債權(quán)的形成時(shí)間是計(jì)算稅款滯納金的基礎(chǔ)，在實(shí)操過程中仍然存在不同的觀點(diǎn)，原因在于：企業(yè)日常經(jīng)營過程中的稅收債權(quán)形成是持續(xù)漸進(jìn)的，稅收債權(quán)的形成時(shí)點(diǎn)以什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判定？是納稅義務(wù)發(fā)生時(shí)間？是稅款所屬期間？還是納稅申報(bào)時(shí)間？目前的法律法規(guī)對此尚無明確的解釋。

1.納稅義務(wù)發(fā)生時(shí)間。如果以納稅義務(wù)發(fā)生時(shí)間作為稅收債權(quán)的形成時(shí)點(diǎn)，對于經(jīng)營行為發(fā)生頻繁的企業(yè)來說，納稅義務(wù)每日均有發(fā)生，稅收債權(quán)的賬面余額只能按照先進(jìn)先出法逐筆推定其形成時(shí)間，過程繁瑣、工作量大且易引發(fā)爭議；更何況大多數(shù)的破產(chǎn)企業(yè)，會計(jì)資料不完整，財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在疏漏，也難以準(zhǔn)確推定納稅義務(wù)的真實(shí)發(fā)生時(shí)間。因此，以納稅義務(wù)發(fā)生時(shí)間作為稅收債權(quán)的形成時(shí)間，不具有現(xiàn)實(shí)操作意義，不利于破產(chǎn)程序的順利推進(jìn)。

2.稅款所屬期間。如果以稅款所屬期間作為稅收債權(quán)的形成時(shí)間，由于稅款所屬期為期間數(shù)據(jù)，期間跨度包含1個(gè)月、1個(gè)季度、半年或者1年，其與擔(dān)保債權(quán)的形成時(shí)間之間存在交叉重疊的可能。如：破產(chǎn)企業(yè)20X1年1-6月的應(yīng)納房產(chǎn)稅為181萬元，4月15日為房產(chǎn)稅的納稅申報(bào)截止日，其在該年4月向銀行抵押借款1000萬元，抵押登記日為20X1年4月10日。此時(shí)如何判斷稅收債權(quán)與擔(dān)保債權(quán)的先后清償順序？此時(shí)應(yīng)納房產(chǎn)稅金額是否需要按日計(jì)算？那么與登記日同一天發(fā)生的應(yīng)納稅金額又如何認(rèn)定？這個(gè)過程繁瑣且也存在難以界定的事項(xiàng)。

我跟著前面的黑背心停下來時(shí)，才發(fā)現(xiàn)我們已經(jīng)站在藍(lán)夜電影院對面了。從昏暗的小巷望出去，藍(lán)夜電影院的燈火通明顯得格外明亮，電影院前人聲鼎沸，賣西瓜、賣水果的小販仍在情緒高昂地吆喝，街邊仍然有許多年輕人興致勃勃地打著臺球，從電影院散場出來的情侶們?nèi)怨醇绱畋城淝湮椅?，世界并沒有因?yàn)槲覀冊诤诎抵械墓串?dāng)而改變，還是那么一如既往地歌舞升平。只是真的要下雨了，小販們有的在忙著收攤，有的在忙著搭塑料雨棚。我看了一下手表，10:38。

3.納稅申報(bào)時(shí)間。《征管法》第二十五條規(guī)定納稅人必須依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的申報(bào)期限、申報(bào)內(nèi)容如實(shí)辦理納稅申報(bào)，因此以納稅申報(bào)時(shí)間作為稅收債權(quán)的形成時(shí)間，具有法律基礎(chǔ)。但是由于我國采取的是納稅人自行申報(bào)納稅制度，以納稅申報(bào)時(shí)間作為稅收債權(quán)的形成時(shí)點(diǎn)也存在一些現(xiàn)實(shí)問題：（1）納稅申報(bào)時(shí)間一般有1、3、5、10、15日、1個(gè)月或1個(gè)季度等不同規(guī)定，實(shí)際執(zhí)行中企業(yè)如果能按規(guī)定申報(bào)，自然以其自行納稅申報(bào)時(shí)間作為稅收債權(quán)的形成時(shí)間，但是由于破產(chǎn)企業(yè)管理不善，滯后申報(bào)或者未申報(bào)的現(xiàn)象較為突出，按照公平原則最后確權(quán)的稅收債權(quán)應(yīng)追溯至法律規(guī)定的申報(bào)時(shí)限最后一日才合理，因此對于稅收債權(quán)形成時(shí)間需要按照稅種、以及企業(yè)自身的納稅申報(bào)截止日等具體規(guī)定分別進(jìn)行，這個(gè)程序較為復(fù)雜。（2）企業(yè)所得稅存在月度或季度預(yù)繳、年度匯算清繳的情況，而預(yù)繳和清繳是有不同的申報(bào)截止時(shí)間要求。根據(jù)《企業(yè)所得稅法》第五十四條規(guī)定，企業(yè)所得稅分月或分季預(yù)繳，應(yīng)當(dāng)自月份或季度終了之日起15日內(nèi)或自年度終了之日起5個(gè)月內(nèi)，向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送預(yù)繳納稅申報(bào)表或年度納稅申報(bào)表。對于按期進(jìn)行預(yù)繳申報(bào)的破產(chǎn)企業(yè)，從電子稅務(wù)局取得的欠稅金額可直接以其申報(bào)時(shí)點(diǎn)作為欠繳稅款的形成時(shí)間，而對于未按時(shí)申報(bào)的企業(yè)來說，如果簡單按照年度匯算清繳的申報(bào)截止日，則不同企業(yè)的企業(yè)所得稅納稅申報(bào)時(shí)點(diǎn)將出現(xiàn)重大時(shí)間認(rèn)定差異，這個(gè)差異將直接影響滯納金的計(jì)算結(jié)果。由于稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人的關(guān)系屬于行政法范疇，稅務(wù)機(jī)關(guān)強(qiáng)勢，納稅人弱勢，在解釋稅法時(shí)，疑義理應(yīng)從有利于納稅人角度出發(fā)，這就會產(chǎn)生一個(gè)有悖于常理的現(xiàn)象，即按時(shí)申報(bào)、奉公守法的公民需要繳納更多的欠稅滯納金；而隱匿申報(bào)、偷奸?；膫€(gè)體，從有利于納稅人角度出發(fā)，反而可以從次年6月1日開始計(jì)算欠繳企業(yè)所得稅的滯納金，所以筆者認(rèn)為為了公平原則，對企業(yè)所得稅的形成時(shí)間應(yīng)統(tǒng)一以年度匯算清繳的申報(bào)截止日為準(zhǔn)。

（二）稅收債權(quán)的申報(bào)主體

1.管理人申報(bào)。《征管法實(shí)施細(xì)則》第四章第三十條規(guī)定：“稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立、健全納稅人自行申報(bào)納稅制度”，自行申報(bào)納稅是一種主要依靠納稅人獨(dú)立完成的主動納稅申報(bào)程序。特別是在目前納稅主體多，稅收專管員有限的現(xiàn)實(shí)條件下，稅務(wù)機(jī)關(guān)很難一一了解其轄下的每一家納稅主體。如果破產(chǎn)企業(yè)日常納稅申報(bào)沒有提供準(zhǔn)確的申報(bào)材料時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)也很難確定稅收債權(quán)的申報(bào)金額。因此部分地方的稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)為，稅收債權(quán)無需由主管稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行債權(quán)申報(bào)，由管理人根據(jù)破產(chǎn)企業(yè)會計(jì)賬目記載或由破產(chǎn)審計(jì)機(jī)構(gòu)根據(jù)審計(jì)結(jié)果直接將所欠稅款列入債權(quán)表，并向債權(quán)人公布。

2.主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)。《破產(chǎn)法》第十四條明確要求人民法院自裁定受理破產(chǎn)申請之日起25日內(nèi)通知所有已知債權(quán)人，破產(chǎn)管理人一般是依據(jù)賬面應(yīng)交稅費(fèi)有無余額來決定是否向破產(chǎn)企業(yè)的主管稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)送通知函。但由于多數(shù)破產(chǎn)企業(yè)財(cái)務(wù)核算不規(guī)范，賬面少計(jì)、漏記應(yīng)交稅費(fèi)的現(xiàn)象較為普遍，以賬面有無欠稅余額作為是否通知稅務(wù)機(jī)關(guān)的判斷依據(jù)，很有可能導(dǎo)致稅收債權(quán)未能按時(shí)申報(bào)，為此，上海、重慶等地高院、稅務(wù)局先后出臺了企業(yè)破產(chǎn)程序中涉稅事項(xiàng)的實(shí)施意見，要求人民法院人民法院或其指定的管理人自破產(chǎn)裁定受理之日起25日內(nèi)書面通知破產(chǎn)企業(yè)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)稅收債權(quán)。因此，筆者認(rèn)為不論破產(chǎn)企業(yè)賬面上是否記載了應(yīng)交稅費(fèi)余額，破產(chǎn)管理人均應(yīng)向稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)送申報(bào)債權(quán)通知，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)接到通知后，作為稅收債權(quán)的申報(bào)主體，應(yīng)責(zé)成專人跟進(jìn)破產(chǎn)企業(yè)稅收債權(quán)確權(quán)事項(xiàng)，向管理人和破產(chǎn)審計(jì)機(jī)構(gòu)及時(shí)了解破產(chǎn)企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況，在管理人要求的債權(quán)申報(bào)截止日前及時(shí)申報(bào)稅收債權(quán)，主動參與破產(chǎn)案件中稅收債權(quán)的確權(quán)工作。

3.第三方代位申報(bào)。除了前兩項(xiàng)比較常見的申報(bào)主體之外，在個(gè)別破產(chǎn)案件中還出現(xiàn)了第三方代位申報(bào)稅收債權(quán)的情形，主要是產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓交易過程中，產(chǎn)權(quán)買受人為了辦理過戶手續(xù)，代出賣人繳納了土地增值稅等稅費(fèi)，當(dāng)出賣人進(jìn)入破產(chǎn)程序后，主管稅收機(jī)關(guān)已經(jīng)收到該筆交易的稅費(fèi)，不得再次對該筆交易的涉稅事項(xiàng)進(jìn)行申報(bào)，此時(shí)買受人代付的土地增值稅等稅費(fèi)是作為普通債權(quán)申報(bào)，還是作為稅收債權(quán)申報(bào)？筆者認(rèn)為，依據(jù)最高法院在破產(chǎn)審判工作會議紀(jì)要中的相似觀點(diǎn)，即代墊款項(xiàng)不改變相應(yīng)款項(xiàng)的原始性質(zhì)，因此買受人可以采用第三方代位申報(bào)的方式，將前述代繳稅費(fèi)作為稅收債權(quán)進(jìn)行代位申報(bào)。如果不允許買受人將該筆代繳稅金作為稅收債權(quán)申報(bào)，將極大地阻礙合理的市場交易行為。

（三）稅收債權(quán)的申報(bào)金額

由于稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握的破產(chǎn)企業(yè)欠稅信息僅為該企業(yè)的歷史申報(bào)數(shù)據(jù)，對于其少報(bào)、未報(bào)的欠稅金額暫未知悉，以電子稅務(wù)局顯示的欠稅金額進(jìn)行申報(bào)，很有可能導(dǎo)致少計(jì)稅收債權(quán)。且通常情況下，企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序后，稅務(wù)機(jī)關(guān)一般不會對破產(chǎn)企業(yè)執(zhí)行檢查程序，只有發(fā)現(xiàn)重大違法線索時(shí)才會立案專項(xiàng)稽查。而常規(guī)的破產(chǎn)審計(jì)一般僅對截至破產(chǎn)受理日的資產(chǎn)、負(fù)債和所有者權(quán)益進(jìn)行審核確認(rèn)，其中的稅收債權(quán)多以稅務(wù)機(jī)關(guān)的申報(bào)結(jié)果為準(zhǔn)，缺乏獨(dú)立客觀公正的專項(xiàng)鑒證。因此，稅務(wù)機(jī)關(guān)需要結(jié)合破產(chǎn)企業(yè)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，通過納稅風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果，綜合判斷是否進(jìn)一步實(shí)施專項(xiàng)稽核。必要時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)也可以要求管理人提供破產(chǎn)企業(yè)截至破產(chǎn)受理日之前三年或五年的審計(jì)報(bào)告或者涉稅鑒證報(bào)告，作為稅收債權(quán)的確認(rèn)依據(jù)。對于稅收債權(quán)確認(rèn)金額和形成時(shí)間爭議較大的，可以要求涉稅鑒證報(bào)告對爭議事項(xiàng)進(jìn)行單獨(dú)說明，給出結(jié)論性意見。破產(chǎn)企業(yè)中比較常見的涉稅稅目主要包括：增值稅、土地增值稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等。在確定稅收債權(quán)的申報(bào)金額時(shí)，不能僅局限于欠繳稅款本金，還應(yīng)包括破產(chǎn)企業(yè)未依規(guī)申報(bào)和按時(shí)繳納稅款而形成的滯納金和懲戒性罰款，依據(jù)前述破產(chǎn)案件中債權(quán)清償順序的一般原則，欠繳稅款形成的滯納金應(yīng)作為普通債權(quán)申報(bào)，罰款則作為劣后債權(quán)處理，兩者的金額確定必須以欠稅本金金額為基礎(chǔ)，因此準(zhǔn)確核實(shí)破產(chǎn)企業(yè)的欠稅本金是確定稅收債權(quán)申報(bào)金額的根本。不同類型破產(chǎn)企業(yè)需要關(guān)注的稅收債權(quán)不盡相同，以下為一些特殊事項(xiàng)需要在破產(chǎn)案件中予以特別關(guān)注：

1.無發(fā)票成本費(fèi)用是否允許抵扣。破產(chǎn)企業(yè)一般資不抵債、資金鏈斷裂，不能及時(shí)向債權(quán)人償還債務(wù)。債權(quán)人出于自身利益保護(hù)，對于不能按時(shí)付款的單位，會拒絕提供發(fā)票，對于申報(bào)的無發(fā)票債權(quán)，管理人會結(jié)合合同、供貨清單、施工結(jié)算單、工程進(jìn)度報(bào)告等資料綜合判斷后逐筆認(rèn)定。經(jīng)管理人認(rèn)定的無發(fā)票債權(quán)，有可能已付款，也有可能未付款，那么稅法相關(guān)的扣稅認(rèn)定是如何規(guī)定的呢？

《企業(yè)所得稅法》第八條規(guī)定，企業(yè)發(fā)生與收入相關(guān)的、合理的支出，準(zhǔn)予扣除；《企業(yè)所得稅稅前扣除憑證管理辦法》第十四條具體明確，因特殊原因無法補(bǔ)開、換開發(fā)票或其他外部憑證的，可憑相關(guān)合同或者協(xié)議、付款憑證、貨物出入庫內(nèi)部憑證、企業(yè)會計(jì)核算記錄以及其他資料證實(shí)支出真實(shí)性，允許其合理支出稅前扣除，因此我們可以認(rèn)為，一般企業(yè)只要支出實(shí)際發(fā)生，即使未取得發(fā)票，也可以依據(jù)合同、內(nèi)部付款審批以及其他可以證實(shí)支出真實(shí)性的原始憑證進(jìn)行企業(yè)所得稅稅前扣除認(rèn)定。但是2009年國家稅務(wù)總局專門就房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的企業(yè)所得稅處理出臺了專門辦法，該辦法規(guī)定出包工程未辦理結(jié)算而未取得全部發(fā)票的，在合同、工單、進(jìn)度審核表等證明資料充分的前提下，其發(fā)票不足部分可以按照不超過合同確定金額10%的比例預(yù)提，筆者認(rèn)為該規(guī)定可以同樣適用于其他類似建筑出包業(yè)務(wù)。

土地增值稅清算規(guī)程規(guī)定實(shí)際發(fā)生的支出應(yīng)當(dāng)取得但未取得合法憑據(jù)的不得扣除，合法憑據(jù)的確認(rèn)未進(jìn)一步細(xì)化，僅提及施工單位提供的建筑安裝發(fā)票必須為項(xiàng)目所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)開具；而營改增之后，國家稅務(wù)總局公告2016年第23號規(guī)定，取得的增值稅發(fā)票的備注欄需注明建安項(xiàng)目發(fā)生地名稱及項(xiàng)目名稱，因此土增稅清算扣稅憑據(jù)不僅要以真實(shí)發(fā)生為基礎(chǔ)，更要符合相關(guān)法律的規(guī)定，否則不可以作為土增稅成本費(fèi)用進(jìn)行扣除。

不同稅目對于無發(fā)票成本費(fèi)用的扣除規(guī)定不盡相同，在進(jìn)行稅收債權(quán)金額的申報(bào)審核過程中，需注意區(qū)別對待，這對破產(chǎn)管理人、審計(jì)機(jī)構(gòu)和稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)業(yè)水平都提出了挑戰(zhàn)，也相應(yīng)增加了稅收債權(quán)的確權(quán)成本，加重了破產(chǎn)企業(yè)負(fù)擔(dān)。

2.已簽訂售房合同未辦理過戶的房產(chǎn)交易如何確認(rèn)稅收債權(quán)。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序時(shí)，需要對已銷售但尚未交房或未辦理產(chǎn)權(quán)過戶的房產(chǎn)進(jìn)行清理，此時(shí)可能存在幾種情況：（1）房產(chǎn)已經(jīng)修建完畢，購房者已全額繳納房款，但未辦理產(chǎn)權(quán)過戶；（2）房產(chǎn)已修建完成，購房者未全額繳納房款，未辦理產(chǎn)權(quán)過戶；（3）房產(chǎn)未修建完成，已簽訂售房合同，全額或部分收取了房款。無論哪一種情形，由于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)已經(jīng)正式簽訂售房合同并預(yù)收了房款，按照稅法的相關(guān)規(guī)定，房產(chǎn)銷售收入，應(yīng)于實(shí)際收款、或取得索取價(jià)款憑據(jù)之日、或按售房合同約定的收款日等時(shí)點(diǎn)確認(rèn)為銷售收入的實(shí)現(xiàn)。稅法確認(rèn)房產(chǎn)銷售收入的時(shí)點(diǎn)與會計(jì)準(zhǔn)則確認(rèn)房產(chǎn)銷售收入的時(shí)點(diǎn)存在不同，強(qiáng)調(diào)以收款或合同約定的收款日為準(zhǔn)，只有在未收款或者合同約定收款日不明確的情況下（如視同銷售行為），才將產(chǎn)權(quán)過戶作為銷售收入確認(rèn)的依據(jù)，此外稅法未對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)未能如期交房等違反合同約定情形下的收入確認(rèn)如何處理進(jìn)行專項(xiàng)說明。

事實(shí)上，由于破產(chǎn)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)未來交付房產(chǎn)存在一定的不確定性，因此對于前述未完成產(chǎn)權(quán)過戶的購房者，管理人一般會提供解除合同、繼續(xù)履行合同等不同處理方案。針對不同方案的稅收債權(quán)，需要單獨(dú)計(jì)算確認(rèn)，其中解除合同、退還預(yù)收房款的，其已預(yù)征的增值稅、土地增值稅等可以向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申請返還，繼續(xù)履行合同但合同價(jià)款進(jìn)行調(diào)整的，應(yīng)按調(diào)整后的合同金額重新計(jì)算預(yù)征的增值稅、土地增值稅，多退少補(bǔ)，避免破產(chǎn)企業(yè)承受其不應(yīng)承擔(dān)的稅負(fù)。

3.因代扣代繳產(chǎn)生的納稅義務(wù)是否屬于稅收債權(quán)。筆者接觸的破產(chǎn)企業(yè)，多因?yàn)橘Y金緊張而發(fā)生非銀行機(jī)構(gòu)的民間融資行為，其與自然人、非銀行機(jī)構(gòu)之間的資金借貸行為一般有著較高的利息支付，按稅法規(guī)定應(yīng)繳納增值稅及附加、個(gè)人或企業(yè)所得稅，由于稅法明確規(guī)定的增值稅代扣代繳義務(wù)是非居民企業(yè)就其來源于境內(nèi)所得應(yīng)由其扣繳義務(wù)人代扣代繳增值稅，未明確規(guī)定支付利息一方為利息收入的增值稅扣繳義務(wù)人；而企業(yè)所得稅一般由取得收入的單位自行匯總申報(bào)繳納，不存在代扣代繳的義務(wù)，因此本文僅就支付利息代扣個(gè)人所得稅的情形進(jìn)行闡述。破產(chǎn)企業(yè)作為利息所得的付款方，依法成為利息所得個(gè)人所得稅的扣繳義務(wù)人，對于破產(chǎn)企業(yè)代扣個(gè)人所得稅，是否應(yīng)該作為稅收債權(quán)進(jìn)行申報(bào)？筆者認(rèn)為，由于利息個(gè)人所得稅的實(shí)際納稅義務(wù)應(yīng)由取得利息收入的單位或個(gè)人承擔(dān)，破產(chǎn)企業(yè)僅承擔(dān)代扣代繳的義務(wù)，因此對于已扣未繳的個(gè)人所得稅，應(yīng)納入稅收債權(quán)進(jìn)行申報(bào)；對于未扣未繳的個(gè)人所得稅，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)直接向納稅人追繳，不必作為破產(chǎn)企業(yè)的稅收債權(quán)進(jìn)行申報(bào)。

三、破產(chǎn)案件中稅收債權(quán)相關(guān)問題之解決路徑

（一）立法層面

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，破產(chǎn)案件數(shù)量越來越多，體量越來越大，情況越來越復(fù)雜，破產(chǎn)程序執(zhí)行過程中遇到的各類沖突和矛盾也越來越突出。而我國的稅法體系，無論在實(shí)體還是程序方面，都著眼于持續(xù)運(yùn)營的正常納稅主體，對于進(jìn)入破產(chǎn)程序這類特殊納稅主體的稅收管理規(guī)定相對欠缺，由此形成了一些管理真空或權(quán)利與《破產(chǎn)法》重疊甚至沖突的事項(xiàng)，這些都需要國家從立法層面予以完善。

1.設(shè)置“破產(chǎn)課稅特區(qū)”，單獨(dú)管理破產(chǎn)企業(yè)。目前，對破產(chǎn)企業(yè)的稅收管理，稅務(wù)尚未形成相對完善的獨(dú)立管理體系，包括債權(quán)申報(bào)、規(guī)范參與債權(quán)人會議表決權(quán)限審批、減免稅的范圍和金額、拍賣稅費(fèi)轉(zhuǎn)嫁條款的合法性、管理人發(fā)現(xiàn)以前稅收違法行為的處理、企業(yè)所得稅的特殊處理（不再作為遞延）、破產(chǎn)重整中的債權(quán)人讓渡作為免稅所得額是否形成應(yīng)納稅收益、對破產(chǎn)企業(yè)的稅務(wù)稽查行為、破產(chǎn)撤銷權(quán)的限制、稅收優(yōu)惠政策的處理、納稅信用的恢復(fù)等等；需要結(jié)合稅收正義、量能課稅原則，結(jié)合破產(chǎn)稅收管理的調(diào)研情況，全面梳理破產(chǎn)企業(yè)的納稅規(guī)則，不限于扣稅客體及稅率等稅收核心要素，還包括稅務(wù)征收與管理程序規(guī)范，以及與法院、人社、醫(yī)保、工商、土房等單位相關(guān)業(yè)務(wù)流程協(xié)調(diào)統(tǒng)一等方面，形成一套完整的“破產(chǎn)課稅特區(qū)”管理體系。

此外，盡管按照我國現(xiàn)行民法典規(guī)定，擔(dān)保物權(quán)人依法就擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的變現(xiàn)或過戶享有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利，但是又提及法律另有規(guī)定除外，對于除外排他事項(xiàng)也無系統(tǒng)性的司法解釋，《征管法》依據(jù)發(fā)生時(shí)間確定稅收債權(quán)與抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)、留置權(quán)孰先是否為前述除外事項(xiàng)，在現(xiàn)有的法律條款中并未明確。且由于《征管法》與《破產(chǎn)法》之間一般法與特殊法、新法與舊法爭議已久，畢竟從稅收征管角度，《征管法》為一般法，《破產(chǎn)法》為特殊法；從企業(yè)破產(chǎn)角度，《破產(chǎn)法》為一般法，《征管法》為特殊法。從立法角度，《征管法》1992年9月4日發(fā)布，《破產(chǎn)法》2006年8月27日頒布；從修訂角度，《征管法》2015年4月24日第三次修正，《破產(chǎn)法》頒布以來未曾修訂。因此無法準(zhǔn)確采用法律效力發(fā)生沖突時(shí)的一般適用原則來解決稅收債權(quán)的優(yōu)先權(quán)爭論。而僅僅依據(jù)民法典的除外事項(xiàng)進(jìn)行派生理解，又難以說服擔(dān)保債權(quán)人，因此最高人民法院應(yīng)從根本上提出解決辦法，解決不同法律缺位、重疊、上下位法錯(cuò)位等因素導(dǎo)致的爭執(zhí)，為破產(chǎn)程序的有序推進(jìn)減少法律層面的障礙。

2.完善破產(chǎn)重整稅收管理規(guī)定。破產(chǎn)的目的是盤活資源要素價(jià)值，而重整是最有效的方式。但目前稅務(wù)問題一直是破產(chǎn)重整最大的難點(diǎn)，甚至出現(xiàn)了“與民爭利”的說法，其中最主要的問題就是稅收債權(quán)人的特殊性，即稅收債權(quán)人既是優(yōu)先債權(quán)人，也是稅收管理單位和納稅服務(wù)單位，三個(gè)角色的和諧統(tǒng)一很難做到。如：對重整方案進(jìn)行表決時(shí)，對債務(wù)的豁免往往需要以稅收債權(quán)全額受償為前提，否則就會觸及越權(quán)減免的問題；同時(shí)重整涉及稅費(fèi)的不確定性，而相應(yīng)的納稅服務(wù)也很難跟上，往往使投資人卻步；此外還包括是逾期未申報(bào)非正常戶必須先處理涉稅違法違章行為，才能轉(zhuǎn)為正常戶等。出臺適用于破產(chǎn)重整的稅收優(yōu)惠政策，明確破產(chǎn)案件中稅收債權(quán)減免的審批主體條件、范圍程序及后續(xù)處理，特別是賦予基層稅務(wù)機(jī)關(guān)在破產(chǎn)重整中一定的稅收減免權(quán)限等等，才能有助于破產(chǎn)重整的順利實(shí)施，因此建議國家稅務(wù)總局盡快制定支持破產(chǎn)重整的專項(xiàng)稅收管理政策。

（二）執(zhí)行層面

1.提前防范。隨著稅收數(shù)據(jù)庫的逐步完善，納稅評估功能也日益強(qiáng)大。稅務(wù)機(jī)關(guān)可以通過納稅主體的行業(yè)數(shù)據(jù)對比，稅務(wù)專管人員的現(xiàn)場走訪，以及法院的司法訴訟情況，在法院正式受理破產(chǎn)申請之前，提前對納稅申報(bào)顯示異常的企業(yè)或者有潛在破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)進(jìn)行稅收專項(xiàng)稽查，及時(shí)在破產(chǎn)受理之前凍結(jié)、變現(xiàn)相關(guān)財(cái)產(chǎn)，及時(shí)收繳相應(yīng)的稅收債權(quán)。

2.申報(bào)規(guī)范。對于破產(chǎn)案件，無論破產(chǎn)企業(yè)賬面是否記錄了應(yīng)交稅費(fèi)余額，管理人均應(yīng)通知破產(chǎn)企業(yè)的主管稅務(wù)機(jī)關(guān)，要求其在規(guī)定時(shí)限內(nèi)申報(bào)債權(quán)；稅務(wù)機(jī)關(guān)接到通知之后，應(yīng)指定專人對接破產(chǎn)案件，對破產(chǎn)企業(yè)的歷史納稅申報(bào)信息進(jìn)行分析評估，綜合判斷相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，初步確定是根據(jù)歷史納稅申報(bào)信息進(jìn)行稅收債權(quán)申報(bào)，還是要求管理人進(jìn)一步提供破產(chǎn)企業(yè)的審計(jì)報(bào)告，或者主動向?qū)徲?jì)機(jī)構(gòu)了解破產(chǎn)企業(yè)過去幾年的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營成果及其欠稅金額，必要時(shí)可以要求管理人提供破產(chǎn)企業(yè)的稅務(wù)清算鑒證報(bào)告，以鑒證結(jié)果作為稅收債權(quán)的申報(bào)依據(jù)，并計(jì)算相應(yīng)的滯納金，以及作出是否加收罰金的決定。管理人在對稅收債權(quán)申報(bào)金額進(jìn)行審核時(shí)，需要關(guān)注欠稅金額的形成時(shí)間，并與擔(dān)保債權(quán)的登記時(shí)間進(jìn)行比較，確定稅收債權(quán)的清償順序。

3.積極參與。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)委派人員參加債權(quán)人會議，參與破產(chǎn)重整計(jì)劃、和解協(xié)議、變價(jià)及分配方案的表決，特別是主動參與破產(chǎn)重整計(jì)劃的納稅評估，減少投資人、債權(quán)人之間的分歧；及時(shí)跟進(jìn)破產(chǎn)企業(yè)財(cái)產(chǎn)在破產(chǎn)受理日后的交易情況，定期跟蹤破產(chǎn)企業(yè)重整計(jì)劃的實(shí)施進(jìn)度；提示管理人撤銷非正常戶認(rèn)定、按期申報(bào)納稅、填報(bào)納稅賬戶、簽訂扣稅協(xié)議；協(xié)助破產(chǎn)企業(yè)修復(fù)納稅信用，宣傳稅收優(yōu)惠政策，幫助破產(chǎn)企業(yè)減稅降費(fèi)，早日重獲新生。

4.借助外力。破產(chǎn)企業(yè)的稅收債權(quán)確權(quán)是一個(gè)較為復(fù)雜的事項(xiàng)，其主管稅務(wù)機(jī)關(guān)本身事務(wù)繁雜，難以專注于破產(chǎn)企業(yè)單個(gè)案件，因此利用好管理人、主審會計(jì)師事務(wù)所的工作成果，對于確定稅收債權(quán)的金額和形成時(shí)間能起到事半功倍的效果。針對特別復(fù)雜、潛在欠稅金額大的破產(chǎn)案件，稅務(wù)機(jī)關(guān)也可以要求管理人委派專業(yè)機(jī)構(gòu)對破產(chǎn)企業(yè)的涉稅事項(xiàng)展開專項(xiàng)認(rèn)定，以確保稅收債權(quán)確權(quán)不出現(xiàn)重大偏差和疏漏。此外，稅務(wù)機(jī)構(gòu)也應(yīng)與人民法院建立協(xié)作聯(lián)動機(jī)制，雙方形成查詢、傳遞信息的專門渠道，整合資源，提升破產(chǎn)案件處置效率。