郭永虎 朱博

摘??要：近五年來，美國對中國西藏事務(wù)的干涉總體呈現(xiàn)愈演愈烈的趨勢。從美國行政當(dāng)局來看，拜登在延續(xù)特朗普時期干涉主義態(tài)勢的同時，又將涉藏問題納入“印太戰(zhàn)略”框架之下，暴露出其染指中國西藏事務(wù)的意愿更強(qiáng)。美國國務(wù)院作為插手西藏事務(wù)的重要主體之一，定期發(fā)布各類涉藏報告，并將其作為對華開展人權(quán)外交的工具。從美國立法部門來看，美國國會涉藏立法活動非?；钴S。美國國會涉藏立法的主要內(nèi)容包括：要求美國行政部門積極介入西藏事務(wù)，制定對華制裁措施;設(shè)法使美國外交人員和記者“自由”進(jìn)入西藏;為“藏獨(dú)”勢力提供撥款援助。美國對中國西藏事務(wù)的干涉不僅損害中國核心利益，增加中國政府治理西藏的難度，還助長藏身海外“藏獨(dú)”勢力的囂張氣焰。中國應(yīng)從管控美國涉藏活動底線、建構(gòu)涉藏話語權(quán)、完善藏區(qū)治理等方面予以反制。

關(guān)鍵詞：中美關(guān)系;印太戰(zhàn)略;美國;西藏;拜登;特朗普

中圖分類號：D822.371.2 ???文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ???文章編號：2096-3378（2022）01-0095-11

特朗普任期內(nèi)和拜登上臺以來，美國對華政策發(fā)生重大調(diào)整。中美關(guān)系熱點(diǎn)問題中的“3T”——臺灣（Taiwan）、貿(mào)易（Trade）、西藏（Tibet），仍然是影響雙邊關(guān)系健康發(fā)展的重要領(lǐng)域。然而，學(xué)界對此現(xiàn)象的關(guān)注度與美國涉藏活動的活躍程度并不相稱。從學(xué)術(shù)研究現(xiàn)狀來看，學(xué)界對近五年來美國涉藏政策的整體研究十分薄弱。這主要體現(xiàn)在缺乏對特朗普任期內(nèi)和拜登上臺以來美國涉藏政策的系統(tǒng)性研究。已有研究成果主要對美國國會涉藏立法活動進(jìn)行研究。有的學(xué)者以所謂“西藏政策及支持法案”為個案，分析其出爐背景、主要內(nèi)容、實(shí)質(zhì)，認(rèn)為其實(shí)質(zhì)和目的是打“西藏牌”和利用所謂“西藏問題”遏制中國。有的學(xué)者以美國國內(nèi)政治動因?yàn)橐暯?，?987年第100屆國會至2020年第116屆國會期間的涉藏法案進(jìn)行了梳理分析，認(rèn)為府會關(guān)系和涉藏議題的社會熱度影響美國國會涉藏立法行為。有的學(xué)者以所謂“2020年西藏政策及支持法案”的內(nèi)容為主，結(jié)合所謂“2021財(cái)政年度綜合撥款法案”中的涉藏內(nèi)容進(jìn)行分析，指出這些內(nèi)容表述中的偏見與謬誤，揭露相關(guān)表述背后掩蓋的邏輯錯誤與險惡用心。國外學(xué)者主要在分析特朗普和拜登時期美國對印度和中國的人權(quán)外交政策時，論及美國國會涉藏法案。從研究的現(xiàn)實(shí)意義來看，探討美國涉藏政策對維護(hù)中國核心利益具有參考價值?！吨泄仓醒腙P(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》指出，中國堅(jiān)決反對霸權(quán)主義、強(qiáng)權(quán)政治，嚴(yán)密防范和嚴(yán)厲打擊敵對勢力滲透、破壞、顛覆、分裂活動，頂住和反擊外部極端打壓遏制，開展涉港、涉臺、涉疆、涉藏、涉海等斗爭。當(dāng)前和未來一段時期內(nèi)，美國仍是干涉西藏事務(wù)最主要的外部因素。本文擬對近年來美國涉藏活動的動向及其負(fù)面影響進(jìn)行分析，并提出應(yīng)對建議。

一、特朗普政府與拜登政府涉藏政策的總體特征

（一）特朗普政府的涉藏政策

與民主黨人熱衷于鼓吹人權(quán)問題不同，特朗普更加強(qiáng)調(diào)“美國優(yōu)先”，這種優(yōu)先更多體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、科技以及軍事等硬實(shí)力領(lǐng)域。因此，特朗普政府未將涉藏問題的地位上升到戰(zhàn)略高度。特朗普政府在涉藏問題上的基本做法是，按照美國國內(nèi)法律，應(yīng)國會要求，對中國西藏事務(wù)進(jìn)行例行性干涉。但在涉藏問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，如在會見達(dá)賴問題上，其則持拒絕態(tài)度。對堅(jiān)持“美國優(yōu)先”的特朗普來說，“西藏牌”不在其對華戰(zhàn)略的優(yōu)先事項(xiàng)排序之中。從主觀能動性來看，特朗普本人對西藏事務(wù)的介入意愿明顯偏低，主要體現(xiàn)在兩個方面。

一是其在任內(nèi)長期沒有任命所謂“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”。所謂“2002年西藏政策法”界定了所謂“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”的職責(zé)：協(xié)調(diào)美國政府和國會之間的涉藏政策、項(xiàng)目、計(jì)劃。所謂“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”的設(shè)立是美國政府干涉西藏事務(wù)的制度化體現(xiàn)。自1997年設(shè)立所謂“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”職位以來，美國政府對該職務(wù)的任免從未間斷過，但在特朗普時期卻發(fā)生了“斷檔”。

二是其對待達(dá)賴?yán)铩霸L美”的立場與以往不同。與奧巴馬頻繁與達(dá)賴?yán)锝佑|不同，特朗普對待達(dá)賴?yán)锔Z訪的態(tài)度較為消極。然而，上述“消極”表現(xiàn)絕不意味著特朗普在涉藏問題上無所作為，其對華打“西藏牌”的基本策略并未停止。特朗普時期，美國干涉西藏事務(wù)的主要動作是將所謂“2018年對等進(jìn)入西藏法案”和所謂“2020年西藏政策及支持法案”簽署成為所謂“法律”。

（二）拜登政府的“印太戰(zhàn)略”及其涉藏政策立場新變化

特朗普繼奧巴馬的“亞太再平衡”戰(zhàn)略后又提出所謂“印太戰(zhàn)略”。作為民主黨人，拜登當(dāng)選后并未恢復(fù)奧巴馬的外交戰(zhàn)略，而是繼續(xù)推行“印太戰(zhàn)略”，大幅提升印度在該戰(zhàn)略中的地位。2021年3月20日，美國國防部部長奧斯汀在訪印時稱美印兩國是“志同道合的伙伴”，關(guān)系日益密切。7月27日至28日，布林肯作為美國國務(wù)卿首次訪印，旨在加深印美全面的全球戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。毋庸置疑，印美“印太戰(zhàn)略”匯合的根源和目標(biāo)是中國，美國和印度在對華政策上互相利用、互相借重。美國企圖通過“印太戰(zhàn)略”圍堵中國，印度則欲通過“印太戰(zhàn)略”拉住美國共同遏制中國。利用涉藏問題遏制和圍堵中國是美印推行“印太戰(zhàn)略”的重要契合點(diǎn)。拜登上臺后已出現(xiàn)美國有意將涉藏問題納入“印太戰(zhàn)略”的跡象。布林肯訪印期間會見達(dá)賴?yán)锎砭驼f明了這一點(diǎn)。

在“印太戰(zhàn)略”背景下，與特朗普時期相比，拜登對涉藏問題的介入意愿顯著增加，干涉西藏事務(wù)的力度也隨之加強(qiáng)。在競選期間，拜登就圍繞涉藏問題大做文章。2020年8月，拜登發(fā)表所謂“涉藏聲明”，表示當(dāng)選后將強(qiáng)勢介入西藏事務(wù)。2020年9月3日，拜登的競選團(tuán)隊(duì)發(fā)表聲明，承諾如若當(dāng)選，將會把價值觀重置于美國的外交政策中心。拜登所謂“涉藏承諾”可以概括為以下幾點(diǎn)：會見達(dá)賴?yán)?任命新的所謂“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”;與美國盟友一道向中國施壓，以使得他們重啟與達(dá)賴集團(tuán)代表的直接對話;堅(jiān)持要求中國政府使美國公民（包括美方的外交官和記者）重獲到訪西藏的權(quán)利，擴(kuò)大“自由亞洲電臺”和“美國之音”的藏語服務(wù);制裁中國官員。2021年3月9日，美國國務(wù)院發(fā)言人內(nèi)德·普萊斯在例行記者會上被問及拜登政府對達(dá)賴?yán)镛D(zhuǎn)世的立場時妄稱：“中國不應(yīng)該在達(dá)賴?yán)镛D(zhuǎn)世問題過程中發(fā)揮任何作用。”2021年11月16日，在中美兩國首腦舉行首次視頻會晤時，拜登就向中方提及所謂“涉藏人權(quán)問題”。拜登積極介入西藏事務(wù)，與其早期從政經(jīng)歷有很大關(guān)聯(lián)。在長達(dá)36年的參議員生涯中，拜登在策動所謂涉藏立法提案方面，可謂是“高產(chǎn)”的提案者。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在此期間，拜登作為涉藏提案發(fā)起人，共提出3項(xiàng)所謂“涉藏法案”;作為共同提案人共提出11項(xiàng)所謂“涉藏法案”。

（三）拜登政府對特朗普政府涉藏政策的延續(xù)和發(fā)展

冷戰(zhàn)結(jié)束以來，歷屆美國政府的涉藏政策有著較強(qiáng)的連續(xù)性。因此，總統(tǒng)更迭不會導(dǎo)致美國涉藏政策發(fā)生根本性變化?？傮w上看，拜登政府的涉藏政策延續(xù)了特朗普政府的主體內(nèi)容。這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是美國利用所謂“人權(quán)”議題干涉中國內(nèi)政的整體戰(zhàn)略沒有變化;二是無論誰上臺，美國都可能完成兩部基本的所謂“涉藏法律”布置，即所謂“2002年西藏政策法”“2020年西藏政策及支持法”。這些所謂“涉藏法律”對特朗普政府和拜登政府都提出了干涉西藏事務(wù)的“任務(wù)”：要求美國行政部門將涉藏問題作為對華政策的組成部分;定期提交各類所謂“涉藏報告”;干涉中國政府和達(dá)賴集團(tuán)及其代表的接談事宜，設(shè)立所謂“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”并強(qiáng)化其干涉職能;為“藏獨(dú)”勢力提供撥款;等等。作為民主黨人，拜登上臺后，除履行上述“涉藏法律”的基本要求之外，還試圖有所“創(chuàng)新”。比如：將涉藏問題更多地融入美國“印太戰(zhàn)略”之中;聯(lián)合其盟友共同謀劃“后達(dá)賴”時代的干涉策略;等等。因此，拜登政府的涉藏政策充分延續(xù)了特朗普政府的干涉主義核心因素，并與時俱進(jìn)地炮制了新的干涉手段。拜登政府對特朗普政府涉藏政策的延續(xù)和發(fā)展，進(jìn)一步刺激了美國國內(nèi)政客對涉藏議題的炒作。2021年12月14日，美國60多名國會參眾議員致函美國國務(wù)院，煽動所謂“西藏自治”，并呼吁拜登政府從多個領(lǐng)域深化對西藏事務(wù)的干預(yù)。這封聯(lián)名信的發(fā)表，與正妄圖推動“抵制北京冬奧會”的海外“藏獨(dú)”分子遙相呼應(yīng)，試圖重演“藏獨(dú)”勢力在2008年干擾北京奧運(yùn)會的鬧劇。

二、美國國務(wù)院干涉西藏事務(wù)的主要活動

美國國務(wù)院是美國外交政策運(yùn)行的核心機(jī)構(gòu)，在美國政府各部門中居首席地位。美國政府的外交理念和實(shí)踐多要通過美國國務(wù)院具體實(shí)施。美國國務(wù)院還承擔(dān)著對外輸出美式民主的職責(zé)。美國國務(wù)院介入西藏事務(wù)的主要依據(jù)是所謂“2002年西藏政策法”。其下屬兩個機(jī)構(gòu)與西藏事務(wù)密切相關(guān)，分別是鼓吹“宗教信仰自由”的所謂“國際宗教自由辦公室”和標(biāo)榜推廣所謂“普世價值”的“民主、人權(quán)和勞工事務(wù)局”。2017至2021年間，美國國務(wù)院的涉藏活動主要包括2項(xiàng)：一是美國國務(wù)卿就涉藏問題表達(dá)立場聲明，二是定期依據(jù)美國國內(nèi)法律發(fā)布涉藏報告。

（一）美國國務(wù)卿的涉藏立場

作為美國國務(wù)院的首腦，美國國務(wù)卿的職務(wù)等級僅次于正、副總統(tǒng)。作為美國國家安全委員會的核心成員，美國國務(wù)卿主要負(fù)責(zé)和參與外交政策制定和實(shí)施，同時兼任總統(tǒng)首席外交顧問。西藏和平解放以來，歷任美國國務(wù)卿都不同程度地都介入了中國西藏事務(wù)，是實(shí)施美國政府涉藏政策具體負(fù)責(zé)人之一。美國國務(wù)卿的涉藏立場代表了美國政府的官方立場。特朗普和拜登共任命了三任國務(wù)卿，分別是雷克斯·蒂勒森、蓬佩奧和布林肯。

2017年2月，蒂勒森就任第69任國務(wù)卿。就任伊始，他就在書面回應(yīng)國會參議院外交委員會的質(zhì)詢時表示，介入西藏宗教事務(wù)是當(dāng)務(wù)之急，承諾繼續(xù)鼓勵北京與達(dá)賴集團(tuán)的代表進(jìn)行“對話”。蒂勒森擔(dān)任美國國務(wù)卿僅一年多便被特朗普解除職務(wù)，由蓬佩奧繼任國務(wù)卿職務(wù)。蓬佩奧在就任之前就向國會表態(tài)將積極介入西藏事務(wù)。2018年4月12日，蓬佩奧在出席國會參議院提名國務(wù)卿的確認(rèn)聽證會上闡明了涉藏立場，其與蒂勒森在涉藏問題上的立場如出一轍。他向國會保證將充分貫徹執(zhí)行所謂“2002年西藏政策法”。在被問及是否將會見達(dá)賴時，他并未正面回答，只是稱美國國務(wù)院官員應(yīng)當(dāng)在適合的時候?qū)ζ溥M(jìn)行會見。2018年4月27日，蓬佩奧正式就任美國國務(wù)卿。6月7日，蓬佩奧就美國參議院外交委員會成員提出的一系列問題作了書面回復(fù)。他聲稱，將推動中國在沒有任何先決條件下與達(dá)賴集團(tuán)進(jìn)行有意義的直接“對話”，“將致力于美國記者、公民、立法者和學(xué)者能夠正常進(jìn)入中國，包括中國五?。▍^(qū)）藏區(qū)”。布林肯在就任美國國務(wù)卿后的涉藏活動也較為活躍。2021年2月5日，布林肯在與楊潔篪通話時就干涉中國西藏事務(wù)。2021年7月，布林肯在印度新德里會見達(dá)賴?yán)锏拇怼＿@是自2016年奧巴馬與達(dá)賴?yán)镌谌A盛頓會見以來，美國官員與“藏獨(dú)”頭目的再次接觸。

（二）美國國務(wù)院定期發(fā)布所謂“涉藏報告”

美國國務(wù)院發(fā)布的各類所謂“涉藏報告”，都是依據(jù)美國國會制定的所謂“法律”要求必須完成并向美國國會匯報的。通過這些所謂“報告”，一方面，美國國會實(shí)現(xiàn)了對美國行政部門關(guān)于西藏政策實(shí)施的監(jiān)督，因?yàn)檫@些所謂“涉藏報告”不只是陳述性的流水賬，還要求美國行政部門匯報其干涉西藏事務(wù)的具體措施。另一方面，發(fā)布所謂“涉藏報告”也在向國際社會表達(dá)美國的立場，旨在爭奪涉藏話語權(quán)，發(fā)動輿論宣傳攻勢，丑化中國國際形象。美國國務(wù)院提交所謂“涉藏報告”已經(jīng)成為美國介入西藏事務(wù)的“制度性行為”。到目前為止，美國國務(wù)院公開發(fā)布的所謂“涉藏報告”主要有4個，分別是：兩個專題性的——所謂“西藏談判年度報告”和“關(guān)于‘2018對等進(jìn)入西藏法’第4條之報告”;兩個包括涉藏內(nèi)容的綜合性“報告”，分別是所謂“年度國別人權(quán)報告”和“國際宗教自由報告”。

2.所謂“關(guān)于‘2018年對等進(jìn)入西藏法’第4條之報告”。美國國務(wù)院根據(jù)特朗普簽署生效的所謂“2018年對等進(jìn)入西藏法”第4條之規(guī)定，要定期向美國國會提交美國人是否被批準(zhǔn)進(jìn)入西藏的情況報告。2019年3月25日，美國國務(wù)院東亞和太平洋事務(wù)局按照要求向國會提交所謂“報告”，評估了2018年中國政府批準(zhǔn)美國外交人員、記者和旅行者進(jìn)入西藏的級別水平，指責(zé)中國政府限制美國的外交官、官員、記者和游客前往藏區(qū)。2020年8月5日，美國國務(wù)院向國會提交所謂“西藏旅行對等法”年度報告，繼續(xù)指責(zé)中國對外國人前往西藏旅行實(shí)施的嚴(yán)格限制。

3.所謂“年度國別人權(quán)報告”中的涉藏內(nèi)容。美國國務(wù)院“民主、人權(quán)和勞工事務(wù)局”每年都發(fā)布所謂“年度國別人權(quán)報告”。從1994年開始，在所謂“涉華人權(quán)報告”中，西藏就被作為單獨(dú)一部分列出并予以“評價”。2018年，美國國務(wù)院發(fā)布所謂“2017年度國別人權(quán)報告”，對中國涉藏人權(quán)事務(wù)“品頭論足”。2019年，美國國務(wù)院發(fā)布所謂“2018年度國別人權(quán)報告”，再次指責(zé)中國涉藏人權(quán)狀況。2019年3月15日，中國外交部對此進(jìn)行了反駁。2021年3月，美國國務(wù)院發(fā)布所謂“2020年國別人權(quán)報告”，再次攻擊中國政府的治藏政策。值得關(guān)注的是，在西藏地位問題上，美國國務(wù)院在相關(guān)“報告”中的措辭出現(xiàn)了一個重要變化，這就是美國國務(wù)院發(fā)表的所謂“人權(quán)報告”刪除了美國承認(rèn)西藏自治區(qū)是中華人民共和國一部分的表述。

4.所謂“國際宗教自由報告”中的涉藏內(nèi)容。依據(jù)所謂“1998年國際宗教自由法”，美國國務(wù)院建立了所謂“國際宗教自由辦公室”，負(fù)責(zé)起草所謂“年度國際宗教自由報告”，要求美國政府采取行動，推進(jìn)所謂“國際宗教自由”。2018年5月，美國國務(wù)院發(fā)布所謂“2017年國際宗教自由報告”，以所謂“西藏宗教自由問題”為借口，對中國西藏政策橫加指責(zé)。2019年6月，美國發(fā)布所謂“2018年度國際宗教自由報告”，再次罔顧事實(shí)，攻擊中國西藏事務(wù)。美國國務(wù)卿蓬佩奧在發(fā)布會上公然對我國的宗教政策提出所謂“關(guān)切和敦促”。2019年6月24日，外交部發(fā)言人耿爽在例行記者會上指出，美方所謂“報告”中的涉華內(nèi)容和美國務(wù)卿蓬佩奧有關(guān)言論罔顧事實(shí)，充滿意識形態(tài)偏見，公然干涉中國內(nèi)政，中方對此強(qiáng)烈不滿、堅(jiān)決反對，已向美方提出嚴(yán)正交涉。2021年4月21日，美國務(wù)院發(fā)布的所謂“2020年度國際宗教自由報告”，敦促拜登政府充分地執(zhí)行所謂“2020年西藏政策及支持法”，并以此為由抵制中國主辦的2022年冬奧會;還建議美國政府盡快提名一位合格的所謂“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”。

總體來看，特朗普和拜登時期美國國務(wù)院提交的所謂“涉藏報告”并無新意，形式主義色彩更濃。其共同特征是缺乏客觀性，相關(guān)資料大部分由海外“藏獨(dú)”分子和反華勢力提供，不具可信度，所列舉的案例都是捕風(fēng)捉影;無視西藏和平解放以來特別是改革開放以來中國西藏人權(quán)事業(yè)取得的成果，對涉藏事務(wù)進(jìn)行嚴(yán)重的歪曲性評價。美國國務(wù)院的目的絕非其所標(biāo)榜的關(guān)注涉藏人權(quán)，而是在于利用所謂“報告”插手涉藏事務(wù)，丑化中國國際形象。美國各類所謂“涉藏報告”已經(jīng)成為爭奪國際涉藏話語權(quán)、開展對華人權(quán)干涉的工具。

三、美國國會對西藏事務(wù)的立法干涉活動

在美國行政部門干涉西藏事務(wù)的同時，美國國會在涉藏政策制定過程中也扮演著重要角色。自20世紀(jì)80年代末以來，美國國會通過憲法賦予的立法權(quán)和撥款權(quán)全面介入中國西藏事務(wù)。在中美戰(zhàn)略競爭進(jìn)入新階段的背景下，美國國會的涉藏立法活動表現(xiàn)得愈發(fā)積極和激進(jìn)，已成為干涉西藏事務(wù)不可忽視的又一重要主體。

（一）美國第115—117屆國會涉藏立法活動

特朗普政府和拜登政府時期，即第115—117屆國會期間，美國國會涉藏立法的數(shù)量顯著增加，僅從2017年至2021年10月的立法數(shù)量就多達(dá)45項(xiàng)。其中所謂“法案”數(shù)達(dá)31項(xiàng)，不具有法律約束力的所謂“決議案”有14項(xiàng)。從議員所屬黨派上看，共和黨的提案數(shù)量略高于民主黨。從文本內(nèi)容來看，近五年來，美國國會涉藏所謂“法案”內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.要求美國政府介入西藏事務(wù)。美國國會在多項(xiàng)所謂“法案”中要求特朗普和拜登在涉藏問題上“有所作為”。2017年2月16日，眾議院提出第65號所謂“決議案”，敦促美國總統(tǒng)在每次與中國官員會晤時提及西藏事務(wù)。2017年11月29日，美國參議院提出第89號所謂“決議案”，要求美國政府將西藏事務(wù)作為處理美中關(guān)系的重要因素，提出了干涉西藏事務(wù)的具體舉措：繼續(xù)貫徹所謂“2002年西藏政策法”，要求中國政府與達(dá)賴?yán)锘蚱浯磉M(jìn)行“對話”;在西藏拉薩設(shè)立辦事處，用于“監(jiān)督”西藏的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展;任命所謂“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”。2018年2月16日，美國國會眾議院提出第743號所謂“決議案”，要求國務(wù)卿與美國“友邦”進(jìn)行國際合作，全面落實(shí)所謂“2002年西藏政策法”。為進(jìn)一步督促美國行政部門干涉西藏事務(wù)，2019年5月13日，美國國會32名議員聯(lián)名致信蓬佩奧，敦促美國政府全面迅速地實(shí)施美國國會歷年來制定的一系列有關(guān)西藏的所謂“法律”，慫恿特朗普和蓬佩奧全面落實(shí)所謂“2002年西藏政策法”和“2018年對等進(jìn)入西藏法”。2021年6月8日，參議院通過所謂“2021年美國創(chuàng)新與競爭法案”，又稱所謂“無盡前沿法案”。它不僅提出要遏制中國科技創(chuàng)新發(fā)展，而且對干涉西藏事務(wù)列出許多條款。其中要求所謂“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”必須由總統(tǒng)任命，并經(jīng)參議院同意，而且要求必須由美國國務(wù)次卿級別以上的官員擔(dān)任該職。同時，其規(guī)定在恢復(fù)駐成都總領(lǐng)事館或成立駐拉薩領(lǐng)事館之前應(yīng)在美國駐華大使館政治處設(shè)立所謂“西藏部”，而且應(yīng)直接派遣至少兩名美國工作人員至該部門，并且至少要聘請一名當(dāng)?shù)氐墓ぷ魅藛T。該所謂“法案”還鼓勵美國國務(wù)卿與盟友接觸，反對中國政府管理達(dá)賴轉(zhuǎn)世事務(wù)。

2.繼續(xù)為海外“藏獨(dú)”勢力提供資金支持。美國國會涉藏“撥款援助”的所謂“立法”由來已久，自2002年小布什簽署了有關(guān)援助“藏獨(dú)”勢力的所謂“法案”后，一直延續(xù)至今。特朗普任內(nèi)，美國國會在所謂“2018財(cái)年綜合撥款法”和“2019財(cái)年綜合撥款法”中提供的涉藏“援助”總金額相同，都是1 700萬美元，其中用于印度和尼泊爾藏人社區(qū)600萬美元，另外還有300萬美元用于達(dá)賴集團(tuán)各類機(jī)構(gòu)。

3.聲援“藏獨(dú)”勢力。近三年，美國國會還提出一些所謂“決議案”聲援“藏獨(dú)”勢力。2018年3月11日，為配合達(dá)賴集團(tuán)鼓噪“西藏問題”國際化的所謂“紀(jì)念”活動，美國國會先后提出3項(xiàng)所謂“議案”，決定將2018年3月10日設(shè)為所謂“藏人權(quán)利紀(jì)念日”。

4.否定中國對西藏主權(quán)地位。2021年6月30日，美國國會眾議員斯科特·佩里提出所謂“第4281號法案”。該項(xiàng)所謂“法案”明目張膽地承認(rèn)所謂“西藏流亡政府”是西藏唯一的“行政管理機(jī)構(gòu)”，妄稱西藏“獨(dú)立”將有利于美國國家安全，并對直接或間接參與支持中國共產(chǎn)黨治理西藏的高級政府官員、軍事人員實(shí)施經(jīng)濟(jì)和簽證制裁。

（二）所謂“涉藏法律”內(nèi)容剖析

從所謂“立法”的成功率來看，截至2021年10月，有8項(xiàng)所謂“涉藏法案”獲通過并被美國總統(tǒng)簽署成為所謂“法律”，對美國涉藏政策施加了實(shí)質(zhì)性的“法律”影響。特朗普和拜登任內(nèi)，在美國國會炮制的眾多所謂“涉藏法律”中，從實(shí)質(zhì)內(nèi)容和影響來看，最具代表性的主要有以下兩個。

1.所謂“2018年對等進(jìn)入西藏法”。特朗普時期，美國國會制定了一部所謂“2018年對等進(jìn)入西藏法”。這是繼所謂“2002年西藏政策法”之后的又一部專門性的所謂“涉藏法律”。近年來，在涉藏領(lǐng)域，美國國會越來越強(qiáng)調(diào)所謂“對等”原則，美國國會制定的所謂“全球馬格尼茨基人權(quán)問責(zé)法”授權(quán)美國政府對其認(rèn)定的“侵犯”人權(quán)實(shí)體和個人進(jìn)行制裁，包括不能入境美國、針對個人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行制裁等。2017年4月，美國眾議院提出第1872號所謂“法案”，即所謂“對等進(jìn)入西藏法案”。其要求美國國務(wù)卿在批準(zhǔn)中國官員進(jìn)入美國時，與中國批準(zhǔn)美國外交人員掛鉤。2018年12月11日，經(jīng)參議院通過，該所謂“法案”于12月2日由美國總統(tǒng)簽署成為所謂“法律”，對美國國務(wù)院產(chǎn)生實(shí)際約束力。其消極作用不可低估，意味著美國國務(wù)院將依據(jù)其對中國相關(guān)人員進(jìn)入美國設(shè)置障礙。盡管其簽署并不意味著美國涉藏政策的基本原則發(fā)生轉(zhuǎn)變，但是其以所謂“對等原則”鼓噪對有關(guān)中方官員采取歧視性簽證政策，違背國際關(guān)系基本準(zhǔn)則，干涉中國內(nèi)政，并向“藏獨(dú)”勢力發(fā)出嚴(yán)重錯誤信號。

2.所謂“2020年西藏政策及支持法”。2020年12月22日，美國國會通過所謂“2020年西藏政策及支持法案”。這一所謂“法案”隨后被捆綁在所謂“2021財(cái)年綜合撥款法案”之中并于2020年12月27日被特朗普簽署成“法”。這一所謂的“法”旨在強(qiáng)化與更新所謂“2002年美國西藏政策法”。其主要內(nèi)容包括七項(xiàng)：強(qiáng)化美國所謂“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”職能，在拉薩設(shè)立美國領(lǐng)事館，干涉達(dá)賴?yán)镛D(zhuǎn)世制度，繼續(xù)干涉中國政府與達(dá)賴集團(tuán)接觸和會談問題，干涉中國在西藏水利工程建設(shè)，對達(dá)賴集團(tuán)提供援助，干涉西藏宗教事務(wù)。所謂“2020年西藏政策及支持法”是近年來美國國會諸多所謂“涉藏法案”的重新整合，全面反映了美國國會干涉西藏事務(wù)的最新要求。該項(xiàng)所謂“法律”的干涉力度之大、涉及面之廣，為歷年來美國國會涉藏立法所罕見。

美國國會通過上述立法活動，全面介入美國涉藏政策的制定，成為影響美國插手西藏事務(wù)最為活躍的主體。美國國會制定的所謂“涉藏法案”，特別是所謂“涉藏法律”對美國政府干涉西藏事務(wù)提出了“剛性”要求。按照美國“三權(quán)分立”原則，美國憲法賦予國會的立法權(quán)成為影響美國涉藏政策的“杠桿”。

四、美國涉藏活動的負(fù)面影響及中國應(yīng)對策略

美國在涉藏問題上的戰(zhàn)略和策略趨熱并趨強(qiáng)，“西藏牌”在中美關(guān)系中的籌碼可能會加重。近五年來，美國對中國西藏事務(wù)的頻繁干涉已經(jīng)產(chǎn)生了不容忽視的負(fù)面影響。中國應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)對美國干涉西藏事務(wù)的措施，有效抵制影響中國核心利益和藏區(qū)安定團(tuán)結(jié)的“美國因素”。

（一）美國涉藏活動的消極影響

1.影響中美關(guān)系健康發(fā)展。縱觀冷戰(zhàn)結(jié)束以來中美關(guān)系的演變軌跡，可以清楚地看到，涉藏問題已經(jīng)成為影響中美關(guān)系健康發(fā)展的阻滯性因素。短期內(nèi)，美國不可能停止利用涉藏問題干涉中國內(nèi)政的步伐，而中國為捍衛(wèi)主權(quán)和國家利益，必然要堅(jiān)決同美國的干涉活動進(jìn)行堅(jiān)決斗爭。這使中美兩國在所謂“涉藏人權(quán)問題”上的分歧在未來相當(dāng)長的時間內(nèi)難以消除，給中國政府治理西藏帶來了外部干擾因素。

2.助長了“藏獨(dú)”勢力的囂張氣焰。首先，美國的干涉增加了“藏獨(dú)”勢力鼓噪所謂“西藏問題”國際化的信心，助長了其在國外的分裂活動氣焰。以所謂“2020年西藏政策及支持法”為例，其出臺給國外“藏獨(dú)”勢力打了一針“強(qiáng)心劑”?！安鬲?dú)”頭目稱其為一部“里程碑式”的所謂“涉藏法律”。該所謂“法律”不僅對所謂“西藏流亡政府”的“代表地位”加以承認(rèn)，還為培訓(xùn)青年“藏獨(dú)”頭目撥出?？?，企圖培養(yǎng)下一代“藏獨(dú)”接班人。該所謂“法律”不遺余力地為“藏獨(dú)”勢力撐腰壯膽，施壓中國政府，無疑將極大地加劇國外“藏獨(dú)”勢力的囂張氣焰。

其次，美國對“藏獨(dú)”勢力的各種援助則為其提供了鼓噪所謂“西藏問題國際化”的物質(zhì)基礎(chǔ)。美國國會主要通過所謂“難民救助”的名義為達(dá)賴集團(tuán)提供經(jīng)濟(jì)援助，另外也通過移民、獎學(xué)金等形式給予后者支持?？梢哉f，美國的資助是“藏獨(dú)”勢力能夠在國外活動多年、不斷擴(kuò)大政治影響的物質(zhì)前提。

3.對美國政府干涉西藏事務(wù)施加更嚴(yán)重的負(fù)面影響。目前對美國政府具有約束力的所謂“涉藏法律”主要有三部，分別是所謂“2002年西藏政策法”“2018年對等進(jìn)入西藏法”“2020年西藏政策及支持法”。這些所謂“涉藏法律”對美國行政當(dāng)局的涉藏政策，將對白宮和國務(wù)院形成所謂“法律約束力”。

（二）中國應(yīng)對策略

1.劃定美國涉藏活動的紅線。在未來中美高層會晤過程中，涉藏、涉疆等問題將可能成為常設(shè)性話題。中國相關(guān)部門在中美各層級交往過程中應(yīng)提前做好應(yīng)對預(yù)案，在與美方進(jìn)行交涉和對話的同時，應(yīng)闡明中方底線：“美國不得侵犯中國國家主權(quán)，更不能破壞中國領(lǐng)土完整”。要為美國涉藏政策劃出一道紅線，即不允許挑戰(zhàn)中國對西藏的主權(quán)，不允許承認(rèn)所謂“西藏流亡政府”。

2.提升中國涉藏話語權(quán)。在一定意義上看，中美圍繞涉藏問題的角力也是雙方涉藏話語權(quán)之爭。由于美國等西方主流傳媒對國際涉藏話語權(quán)的長期壟斷，國際上的涉藏新聞信息傳播嚴(yán)重不公正、不對稱，涉藏國際輿論斗爭日益尖銳和復(fù)雜。為此，中國應(yīng)將西藏事務(wù)放在更高的戰(zhàn)略層面上來考量，努力提升在該問題上的國際話語權(quán)，確立涉藏大外宣理念，拓展涉藏公共外交，掌握涉藏外宣工作主動權(quán)。

3.完善藏區(qū)治理。處理好藏區(qū)事務(wù)是應(yīng)對美國干涉西藏事務(wù)的內(nèi)生動力。按照中央第七次西藏工作座談會精神，要全面貫徹新時代黨的治藏方略，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，立足新發(fā)展階段，加強(qiáng)邊境地區(qū)建設(shè)，抓好穩(wěn)定、發(fā)展、生態(tài)、強(qiáng)邊四件大事。要加強(qiáng)對藏區(qū)群眾的教育引導(dǎo)，廣泛發(fā)動群眾參與反分裂斗爭，形成維護(hù)穩(wěn)定的銅墻鐵壁。要密切關(guān)注美國涉藏政策的最新動態(tài)和變化，制定具有戰(zhàn)略性、前瞻性和可操作性的應(yīng)對策略。

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DOI：10.13946/j.cnki.jcqis.2022.01.009

作者簡介：郭永虎，吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師;朱博，吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生。

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“美國國會涉華法案文本整理、翻譯與研究（1979—2019）”（19ZDA169）

引用格式：郭永虎，朱博.從特朗普到拜登：美國涉藏政策的動向、影響及應(yīng)對[J].統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究，2022（1）：95-105.